Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право оперативного управления 16
1 История развития права оперативного управления 16
2 Понятие и основные признаки права оперативного управления 40
Глава 2. Право хозяйственного ведения 89
1 История развития права (полного) хозяйственного ведения 89
2 Понятие и основные признаки права хозяйственного ведения 104
Глава 3. Закрепление имущества на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами г. Москвы 142
1 Способы и формы закрепления имущества договор (контракт) о закреплении имущества 142
2 Особенности закрепления имущества па праве оперативного и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами г.Москвы 156
Заключение 169
Список нормативных актов 174
Библиография 187
Приложение№1 201
Приложением 2 208
- История развития права оперативного управления
- Понятие и основные признаки права оперативного управления
- Понятие и основные признаки права хозяйственного ведения
- Особенности закрепления имущества па праве оперативного и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами г.Москвы
Введение к работе
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в нашей стране равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч.2 ст. 8)1.
Государственный сектор в различных странах имеет достаточно устойчивую структуру. В собственности государства обычно находятся объекты военной промышленности и отрасли, непосредственно с нею связанные; государство, как правило, регулирует отрасли низкорентабельные или(и) требующие больших инвестиций. К ним относят добывающую, космическую, электронную, атомную промышленность и некоторые другие.
Государство может поддерживать малоприбыльные предприятия или выкупать предприятия-банкроты, если выпускаемая ими продукция необходима для выполнения функций государства.
Право собственности предполагает несение собственником бремени содержания своего имущества. Это правило закреплено в ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации2.
С давних пор собственники изобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностью избавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право оперативного управления, и право хозяйственного ведения3.
Концепции управления собственностью рассматривались в науке гражданского и административного права.
1 Принята всенародным голосованием 12.12.1993. Текст из: Конституция Российской Федерации. - М.:
Юристь, 1997.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301; далее - ГК РФ.
3 Гражданское право / Под ред. Е. Суханова. Т. 1. - М„ 1998. СП.
Так, С. В. Киселев указывает, что «управление собственностью как комплексом прав и отношений предполагает формирование эффективного организационно-правового механизма достижения стоящих перед собственником целей и задач». А стратегия количественного роста государственной собственности, по мнению автора, включает в себя «активацию создания государственных унитарных предприятий, государственных учреждений..,, направленности политики оперативного управления государственными предприятиями»4.
По мнению И. У. Жанайдарова, движущей силой, способствовавшей появлению исследуемых институтов, явилась начавшая приобретать популярность в первой половине XX в. «доктрина права собственности с отделившимся управлением»5. При создании российскими цивилистами конструкции права оперативного управления, данная концепция явилась средством избавления государства, бывшего собственником основного имущества в стране, от необходимости непосредственно, от своего имени, осуществлять права собственника. Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможность гражданского оборота при наличии одного субъекта права), так и чрезвычайное увеличение издержек по управлению, и другие неблагоприятные экономические последствия.
Именно указанная доктрина по управлению имуществом стала отправной точкой рассмотрения права оперативного управления, а позднее и права (полного) хозяйственного ведения, одним из основных (если не единственных) способов осуществления права государственной собственности.
4 Киселев С. В. Некоторые аспекты формирования стратегии управления государственной собственностью.
Собственность в XX столетии. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭИ), 2001. С. 592-
593.
5 Жанайдаров И. У. Осуществление права государственной собственности юридическим липом.// Двтореф.
дне. доктора юрнд. паук. - Алматы, 1994. С. 7.
Е. А. Суханов отмечает, что «такого рода вещных прав нет ни в одном развитом законодательстве стран континентальной Европы; не было их в дореволюционном российском праве и в гражданском законодательстве 20-х годов. Их появление в отечественном гражданском праве - прямое следствие функционирования огосударствленной, административно-командной экономики»6.
Обеспечение стабильного, долговременного исполнения унитарными предприятиями и учреждениями функций, возложенных собственником, достигается посредством следующего кардинального отличия права хозяйственного ведения и права оперативного управления от других вещных прав. По мнению М. Ю. Тихомирова данные вещные права предоставляют своим носителям максимально возможный объем правомочий на конкретный объект права. Возможность быть носителем указанных прав, как и права собственности, является в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ неотъемлемым элементом правосубъектности юридического лица7.
г'
Актуальность темы исследования. Актуальными являются вопросы регулирования правового режима имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами (на примере г. Москвы). В действующих нормативных актах не в полной мере отражены все аспекты, возникающие при практической реализации исследуемых ограниченных вещных прав. А между тем от эффективного управления собственностью зависит доходность бюджета соответствующего уровня, стабильность и экономическая безопасность государства. Данные цели возможно реализовать, в первую очередь, при правильном толковании вещно-правовых институтов, закрепляющих имущество за государственными и муниципальными юридическими лицами.
6 Гражданское право России при переходе к рынку: Сб. науч. статей преподавателей кафедры гражданского
права юр. фак-та МГУ, посвященный памяти проф. М. В. Грибанова/ Отв. ред. Е. Л. Суханов. - М.: ДЕ-
ЮРЕ, 1995. С. 85.
7 Тихомиров М. 10. Юридические лица. Учебно-практическое пособие. - М, 2003. С. 389-394.
По данным Федеральной налоговой службы РФ по состоянию па 01.01.2005г. в единый государственный реестр юридических лиц в России внесено 14466 унитарных предприятий, из которых 1674 унитарных предприятия созданы после 01.07.2002; а также 62091 учреждение, из которых 6892 учреждения созданы после 01.07.2002. По сравнению с 01.10.2003г. количество унитарных предприятий сократилось на 1603 предприятия; количество учреждений сократилось на 838 единиц .
Город Москва является собственником 230 тыс. объектов недвижимости нежилого назначения, в т. ч. 70 тыс. зданий и помещений общей площадью около 46,4 млн. кв. м.9
Из общего количества нежилых зданий и помещений собственности г. Москвы 57,8% площадей используется на правах оперативного управления, 20% - на правах хозяйственного ведения10.
При этом по сравнению с 01.01.2005 по состоянию на 01.01.2006 количество нежилых площадей г. Москвы, находящихся в хозяйственном ведении, увеличилось на 154,1 тыс. кв. м, в оперативном управлении увеличилось на 158,1 тыс. кв. м. '
К настоящему времени в собственности города Москвы находятся 814 унитарных предприятий, 2 казенных предприятия и порядка 10 000 учреждений .
Таким образом, по-прежнему создаются унитарные предприятия и учреждения, количественный состав таких юридических лиц значителен.
8 По материалам официального сайта Федеральной налоговой службы РФ вести Интернет
9 По данным постановления Правительства Москвы от 23.05.2006 № 327-ПП «Об итогах реализации
Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории
города до 2005 года и основных задачах по управлению имуществом города Москвы до 200S года».
10 Постановление Правительства Москвы от 04.07.2006 № 473-ПП «Об утверждении Отчетного баланса
нежилых здании и помещений города Москвы по состоянию на 1 января 2006г.».
1' Там же.
12 По данным постановления Правительства Москвы от 23.05.2006 № 327-ПП «Об итогах реализации Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города до 2005 года и основных задачах по управлению имуществом города Москвы до 2008 года».
Поэтому актуальным представляется анализ правовых норм, регулирующих закрепление имущества на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами.
В частности наиболее важным аспектом диссертационного исследования является сравнительная характеристика порядка передачи имущества в оперативное управление и в хозяйственное ведение предприятиям и учреждениям на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ (на примере г. Москвы).
По сравнению с действующим механизмом передачи имущества в оперативное управление и хозяйственное ведение, осуществляемым на федеральном уровне (издание распоряжений Федерального агентства по управлению федеральным имуществом без последующего заключения договоров (контрактов) о закреплении имущества), в г. Москве, по нашему мнению, более оправданным является порядок передачи имущества, при котором после издания распорядительных документов Правительства Москвы или Департамента имущества г. Москвы оформляются контракты на право оперативного управления и право хозяйственного ведения.
Проблеме ограниченного вещного права (право оперативного управления, позднее - право (полного) хозяйственного ведения) посвящены исследования А. В. Бенедиктова, Д. М. Генкина, В. А. Дозорцева, И. В. Ершовой, И. У. Жанайдарова, О. С. Иоффе, А. В. Карасса, К. П. Кряжевских, А, А. Пушкина, Д. В. Петрова, Э. Г, Полонского, А. А. Собчака, Е. А. Суханова, 10. К. Толстого, В. С. Якушева и др.
Спорность ряда вопросов по распоряжению доходами учреждений от предпринимательской деятельности отражена в работах 3. А. Ахметьяновой, Е. В. Богданова, С. Зинченко и С. Корх, В. В. Кваниной, В. П. Мозолина, А. И. Масляева, Д. В. Петрова, Т. 1-І. Сафроновой, Е. А. Суханова и др.
7 О возможности дальнейшего существования права хозяйственного ведения и права оперативного управления писали С. С. Алексеев, И. В. Ершова, И. У. Жанайдаров, К. IX Кряжевских, В. В. Лаптева, Г. Б. Леонова, И, М. Морева, Д. В. Петров, Л. В. Санникова, С. Е. Смыслов, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой, Л. Щенникова, С. Якушева и др.
Тем не менее, противоречия в ряде исследований режима имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления за юридическими лицами в г. Москве, не позволяют в полной мере уяснить их правовую природу.
Степень научной разработанности проблемы. Отдельные исследования изучаемых имущественных прав встречаются достаточно часто. В той или иной степени практически каждый автор, характеризуя проблему собственности, касается темы правового режима имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами. Но ряд вопросов до сих пор остаются недостаточно освещенными. Так, до настоящего момента нет ни одной работы, детально характеризующей проблему закрепления имущества на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления за предприятиями и учреждениями, не отражены особенности правового режима имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами г. Москвы.
Несмотря на наличие ряда научных публикаций таких авторов, как 3. А. Ахметьяповой «Вещные права на имущество юридических лиц», И. В. Ершовой «Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования», А. И. Масляева «Понятие и виды вещных прав», Е. А. Суханова «Ограниченные вещные права» и ряда других авторов, на наш взгляд, в полной мере не затрагивают
8 всех аспектов изучения правового режима имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения.
Проблема права оперативного управления и(или) права хозяйственного ведения в последние годы в той или иной степени отражена в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук и кандидата юридических наук следующих авторов: Артеменков С. В. Права на имущество юридических лиц - М, 2000; Городняя А. В. Правовое регулирование деятельности государственного унитарного предприятия -Казань, 2004; Заборовская И. Г. Гражданско-правовое положение государственных унитарных предприятий - Екатеринбург, 2004; Косякова Н. И. Правовое положение государственного унитарного предприятия - Санкт-Петербург, 2001; Леонтьева О. Б. Вещные права образовательных организаций - М., 2002; Лескова ГО. Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству - Самара, 2004; Морева И. М. Ограниченные вещные права субъектов предпринимательской деятельности - М., 2005; Орлянкииа Е. К. Унитарное предприятие как субъект гражданского права -Ростов-на-Дону, 2003; Сараев Д. В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц (по гражданскому законодательству РФ) - М., 2004; Семенова Е. Н. Право оперативного управления в условиях рыночной экономики РФ - М., 2004.
Практика рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с регулированием имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения, свидетельствует о том, что ряд вопросов недостаточно полно регулируется законодательством. К таковым вопросам можно отнести, например, заключение договоров аренды имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении, распоряжение имуществом унитарных предприятий, порядок
9 закрепления имущества за предприятиями и учреждениями на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения.
Основной задачей является рассмотрение основных признаков, характеризующих право хозяйственного ведения и право оперативного управления, с учетом особенностей закрепления имущества за унитарными предприятиями и учреждениями в г. Москве.
В диссертации использована литература по общей теории права, истории государства и права России, гражданскому праву, гражданскому и торговому праву зарубежных стран.
Работа написана на основе анализа нормативного материала (по состоянию на 01.11.2006г.) - российского законодательства, постановлений Конституционного Суда РФ, разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, решений федеральных арбитражных судов округов, региональных и муниципальных нормативных актов, а также зарубежного законодательства.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью является изучение и анализ наиболее значимых теоретических и практических проблем, связанных с регулированием правового режима имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения в субъекте РФ (на примере г. Москвы), выработка положений, устанавливающих правовое закрепление имущества на исследуемых ограниченных вещных правах. При этом характеристика унитарных предприятий и учреждений рассматривается лишь применительно к имущественному режиму данных юридических лиц.
Поставленная цель определила следующие задачи:
а) исследовать историю развития правового регулирования режима
имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве
(полного) хозяйственного ведения (на примере г. Москвы);
б) выявить и охарактеризовать особенности правового режима
имущества, закрепленного на праве оперативного управления и праве
хозяйственного ведения с особенностями в г. Москве, дать определения
указанным вещным правам;
в) проанализировать вопросы, связанные с порядком закрепления
имущества за унитарными предприятиями и учреждениями как на
федеральном уровне, так и в г. Москве;
г) разработать новые формы договоров о закреплении имущества на
праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за
юридическими лицами г. Москвы;
д) сравнить управление государственной собственностью в странах
ближнего зарубежья с существующим порядком в России.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие при применении норм, регулирующих закрепление имущества на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами (на примере г. Москвы).
Предметом настоящей работы является выявление особенностей регулирования правового режима имущества, закрепленного на нраве оперативного управления и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами на примере г. Москвы по сравнению с федеральным законодательством.
Методологической основой работы является использование общенаучных и частных методов познания, исторического, сравнительно-
правового, формально-юридического, логического, системно-структурного анализа. Работа строится на критическом анализе теоретического материала.
Научная новизна диссертации обусловлена целью и состоит в том, что она представляет собой одну из первых комплексных, системных, научно-квалификационных работ, в которой проведено исследование проблемы закрепления имущества на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления за юридическими лицами в г. Москве, рассмотрены особенности регулирования правового режима имущества, закрепленного па ограниченных вещных правах субъекта РФ (на примере г. Москвы).
Аргументировано утверждается, что право самостоятельного распоряжения доходами от предпринимательской деятельности учреждений является вариантом права оперативного управления.
Впервые автором предлагается изменить формулировку ч.2 ст. 296 ПК РФ, указав, что «собственник имущества в случае выявления неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества, закрепленного им на праве оперативного управления, изымает такое имущество у учреждения (казенного предприятия)».
Научной новизной обладают положения о том, что возникновение права оперативного управления и права хозяйственного ведения на недвижимое имущество возможно только после государственной регистрации этих прав в Федеральной регистрационной службе (ст. 131 ГК РФ), которая после проведения юридической проверки документов о закреплении имущества, выдает свидетельство, подтверждающее факт нахождения имущества на праве оперативного управления или праве хозяйственного ведения за определенным юридическим лицом.
В исследовании автором проведено сравнение порядка закрепления имущества на праве оперативного управления и праве хозяйственного
12 ведения за юридическими лицами на федеральном уровне и в г. Москве; критически анализируются существующие формы контрактов, закрепляющих имущество на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения в г, Москве, предлагаются новые формы договоров о закреплении имущества.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся положения:
Собственник имущества унитарного предприятия и учреждения для обеспечения эффективности управления собственностью, при выявлении и документальном подтверждении фактов неиспользования или использования не по назначению закрепленного имущества, изымает такое имущество. Предлагается изменить формулировку ч.2 ст. 296 ПС РФ, включив обязанность собственника изъять неиспользуемое или используемое не по назначению закрепленное имущество.
Необходимо исключить возможность сдачи в аренду имущества учреждений, закрепленного за ними на праве оперативного управления. Внести изменения в законы, регулирующие образовательную деятельность (исключить п.И ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992г. № 3266-1 (в ред. ФЗ от 31.12.2005 № 199-ФЗ) «Об образовании» и п. 4 ст. 27 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (в ред. ФЗ от 31.12.2005 № 199-ФЗ) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). При наличии неиспользуемого имущества, собственник должен изъять такое имущество у учреждения и самостоятельно сдать его в аренду (при такой потребности) или оставить у себя.
Предлагается ввести в ГК РФ (ст. 295) положение о том, что согласие собственника на распоряжение недвижимым имуществом унитарного предприятия предоставляется в письменной форме на каждый акт
13 распоряжения в отдельности по заявке унитарного предприятия, содержащей в себе обоснование необходимости распоряжения конкретным имуществом.
4. Для принятия решения об изъятии неиспользуемого или
используемого не по назначению имущества собственнику имущества не
требуется получать согласие у унитарного предприятия (учреждения). Само
выявление факта использования имущества не по назначению должно быть
единственным условием для его изъятия.
5. В ГК РФ не установлен порядок оформления решения собственника
о закреплении имущества на праве оперативного управления и праве
хозяйственного ведения. Предлагается осуществлять закрепление имущества
путем заключения договоров, в которых обязательно содержатся (как
приложение) инвентаризационные документы на закрепляемое имущество. В
настоящее время федеральная собственность закрепляется за учреждениями
и унитарными предприятиями без заключения договоров, в г. Москве
заключаются контракты на право оперативного управления и право
хозяйственного ведения.
Договоры о закреплении имущества на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения относятся к договорам присоединения, когда условия договора вырабатываются одной стороной (собственником имущества) и принимаются другой (предприятием, учреждением).
В целях исключения издания распорядительных документов о закреплении имущества на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения по каждому учреждению (унитарному предприятию) в отдельности, представляется целесообразным принять распоряжения Правительства Москвы «О закреплении имущества на праве оперативного управления за образовательными учреждениями г. Москвы», «О закреплении имущества на праве оперативного управления за учреждениями
L4 здравоохранения г. Москвы», «О закреплении имущества на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями сферы городского хозяйства г. Москвы» и т. д. При необходимости закрепления имущества за учреждением (унитарным предприятием) вносятся изменения и дополнения в существующие нормативные документы, а не издаются новые распорядительные документы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования содержащихся в нем выводов и предложений в целях совершенствования действующего законодательства и практики его применения. Основные положения и выводы могут быть использованы при подготовке распорядительных актов Правительства Москвы в части утверждения форм договоров о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления за юридическими лицами. Кроме того, материалы исследования могут быть учтены при внесении изменений в федеральное законодательство.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных и методических пособий, методических материалов для гражданских и муниципальных служащих, осуществляющих оформление прав на имущество государственным и муниципальным унитарным предприятиям, казенным предприятиям и учреждениям, в процессе подготовки и преподавания гражданского права, спецкурсов по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации обсуждались на Кафедре гражданско-правовых дисциплин в Московском институте экономики, политики и права.
Результаты работы используются в учебном процессе в Московском институте экономики, политики и права при чтении курса лекций по гражданскому праву.
15 Теоретические выводы и практические рекомендации нашли свое отражение в опубликованных автором статьях в научных журналах, а также легли в основу его выступлений на Всероссийском студенческом форуме (Москва, 2001), международной научно-практической конференции «Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт» (Москва, 2006).
Материалы исследования применяются в процессе работы автора в управе района Коптево города Москвы.
Структура диссертации определяется ее целью, задачами и состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка нормативных актов, библиографии, приложений № 1,2.
История развития права оперативного управления
Концепция оперативного управления как форма права собственности государственных предприятий была выдвинута в теории А. В. Бенедиктовым в 1928 году . В своей работе автор излагает механизм управления государственной собственностью. Он подробно критикует ранее предложенные теории «доверенного управления», «пользования», «разделенной собственности», «частной собственности» и предлагает свою теорию по управлению государственным имуществом. Государство предоставляет трестам (особым хозяйственным органам, предприятиям) в управление определенные имущественные комплексы. Права треста на предоставленное ему имущество есть лишь особая форма собственности государства, созданная в целях введения в гражданский оборот определенного комплекса государственного имущества. Трест владел, пользовался и распоряжался государственным имуществом, а также производил иные действия в соответствии с гражданским законодательством с теми изменениями, которые были предусмотрены специальными законами . Автор прямо не называет это право - правом оперативного управления.
Позднее, изложив теоретические основы права собственности, А. В. Венедиктов разработает теорию права оперативного управления государственным имуществом. «Социалистическое государство реально осуществляет право собственности на все государственное имущество через всю сеть своих органов, в первую очередь органов, в оперативном управлении которых находятся отдельные части единого фонда государственной социалистической собственности.
Если бы социалистический госорган (госпредприятие) не обладал предоставленными ему государством правомочиями по владению, пользованию и распоряжению находящимся в его оперативном управлении государственным имуществом, он не мог бы совершать гражданско-правовых сделок...».
Вслед за А. В. Бенедиктовым Д. М. Генкин обосновывает теорию оперативного управления имуществом .
Каждое государственное учреждение и предприятие осуществляет возложенные на него функции управления государственным имуществом в пределах установленных для него обязанностей и предоставленных для выполнения этих обязанностей правомочий. В функции управления входят также функции оперативного характера, охватывающие и область распоряжения в известных пределах государственным имуществом.
Если одна государственная организация во исполнение плана передает имущество другой государственной организации, то никакого перехода права собственности нет. Государство в качестве единого и единственного субъекта всего фонда государственной собственности как было, так и осталось субъектом права собственности, переместилось лишь непосредственное управление данной частью государственного имущества. Государственные организации не обладают правом собственности, а лишь управляют государственным имуществом.
Передавая те или другие объекты государственной собственности в непосредственное управление государственных органов, государство возлагает на них планово-регулирующие и хозяйственно-оперативные функции,
В. А. Дозорцев не указывает, что право государственных предприятий и учреждений на закрепленное за ними имущество является правом оперативного управления, однако утверждает, что тот «факт, что госпредприятие может реализовать свою правоспособность только в соответствии с плановыми актами, изданными органами государства, выражает непреложное общее положение, что собственником имущества является государство, а не само госпредприятие» .
Таким образом, возникла правовая концепция, содержание которой сводилось к тому, что институт права государственной собственности сам по себе не отражает всего богатства отношений государственной собственности и что закрепление правовыми средствами общественного характера отношений, требует разработки и выделения правового института, который мог бы служить юридической основой определенной имущественной самостоятельности хозяйственных организаций. Таким правовым институтом и является институт права оперативного управления. Закрепление за предприятием государственного имущества является необходимым условием участия его в хозяйственном обороте .
Понятие и основные признаки права оперативного управления
Содержание права оперативного управления отражено в ГК РФ (ст. 296 - 300), Однако определения права оперативного управления ГК РФ не дает. Анализируя статьи кодекса, можно выделить несколько особенностей, присущих праву оперативного управления: 1). Право оперативного управления - вещное право, которое принадлежит юридическим лицам, не являющимся собственниками имущества, закрепляемого за данным юридическим лицом; 2). Имущество закрепляется на праве оперативного управления только за казенными предприятиями и учреждениями; 3). Казенное предприятие и учреждение осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в оперативном управлении, в соответствии с заданиями собственника и назначением имущества; 4). Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению; 5). Только с согласия собственника имущества казенное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом; 6). Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества; 7), Учреждение не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом; возникает с момента передачи имущества, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или решением собственника; 9). При переходе права собственности на казенное предприятие или учрехедение к другому собственнику имущества, такое казенное предприятие или учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество; 10). Право оперативного управления в отношении недвижимого имущества подлежит государственной регистрации.
Содержание права оперативного управления изменялось на протяжении всего своего периода существования. И до сих пор в законе нет определения права оперативного управления. Право оперативною управления необходимо для осуществления и реализации государственных функций. Только казенные предприятия и учреждения имеют имущество в оперативном управлении, иные юридические лица - на праве собственности, аренды, хозяйственного ведения и других правах. Государство, имея в собственности имущество, реализует свои функции через созданные им предприятия и учреждения. Само государство обеспечивает финансирование этих предприятий и учреждений. А значит, имущество таким субъектам передается безвозмездно, без последующей оплаты за его пользование. Государство создает учреждения, их финансирует, поэтому нет необходимости обременять их платой за пользование имуществом. Передать имущество таким предприятиям и учреждениям на праве собственности это значит не осуществлять действенный контроль над имуществом, на праве аренды - взимать плату как бы с самого собственника за свое имущество. Поэтому необходимо было разработать теорию управления имуществом, чтобы при этом сохранить собственность на имущество, но и реализовать государственные функции. Вот почему была необходимость в новом понятии, для обозначения данного правового режима имущества. Было предложено понятие «право оперативного управления», которое означало возможность управления имуществом, т. е. возможность владеть и пользоваться им, а право распоряжения оставалось у собственника. В настоящее время существует множество нормативных актов о передаче имущества в оперативное управление. !). Право оперативного управления - вещное право, которое принадлежит юридическим лицам, не являющимся собственниками имущества, закрепляемого за данным юридическим лицом. Как отмечает 10, И, Свядосц «вещные права характеризуются тремя основными чертами, отличающими их от прав обязательственных: а). Вещными правами признаются только такие, которые прямо предусмотрены нормами данной системы гражданского права (замкнутый круг вещных прав); 6). Вещные права относятся по характеру своего действия к так называемым правам абсолютным, при которых правомочию носителя права соответствует обязанность всех других лиц признавать их действие и воздерживаться от их нарушения; в). Объектом вещного права всегда является индивидуально определенная вещь»57. Одним из важных принципов вещного правд считается «принцип публичности» (в германской цивилистике), из которого вытекает обязательность государственной регистрации ограниченных вещных прав.
Право собственности является основополагающим (первоначальным) в числе прочих вешных прав. Слово «собственность» является переводом немецкого слова «eigenthum», которое государство использовало в жалованных грамотах прибалтийским немцам, проживающим на вновь приобретенных территориях . В. П. Грибанов определяет право собственности, как «установленная государством совокупность правовых норм, закрепляющих исторически определенную форму присвоения средств н продуктов производства путем установления принадлежности имуществ определенным лицам, определения объема и содержания правомочий по использованию принадлежащего им имущества, а также гарантий их осуществления»59. М. Я, Кириллова пишет, что «право собственности в субъективном смысле - это установленная законом мера дозволенного поведения управомоченного лица по владению, пользованию и распоряжению имуществом в своем интересе».
Само понятие «собственность» и «право собственности» в российском праве появилось лишь во времена Екатерины II, во второй половине XV]]! в., и то лишь для дворян, в виде особой милости. Для всего остального населения оно впервые было признано еще позднее, лишь в 60-е годы XIX в„ после реформ Александра 11 .
Все другие вещные права нроизводпы от права собственности и являются ограниченными вещными правами. И если собственнику принадлежит право владения (фактическое обладание вещью), пользования (извлечение полезных свойств вещи) и распоряжения (возможность определять юридическую судьбу вещи) имуществом (полное господство над вещью) - т. н. «триада» прав, впервые закрепленная еще в 1832г., в статье 420 п. 1 т. X Свода законов Российской империи , то лица, не являющиеся собственниками имеют вещные права не в полном объеме (как правило, владение и пользование). Именно в этом, по мнению М, Н, Марченко, в исключительном и всеобъемлющем характере полномочий собственника, в независимости его имущественного и правового положения от других лиц и заключается юридическая специфика права собственности .
Понятие и основные признаки права хозяйственного ведения
Особенности, характерные для нрава хозяйственного ведения, содержатся в ст. 294-295, 299 ГК РФ. 1). Право хозяйственного ведения - вещное право, которое принадлежит юридическим лицам, не являющимся собственниками имущества, закрепляемого за данным юридическим лицом; 2). Имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения тол ЇЖО за государственными и муниципальными унитарными предприятиями; 3), Государственные и муниципальные унитарные предприятия осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в хозяйственном ведении, самостоятельно, за исключением недвижимого имущества. Унитарное предприятие не вправе распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника; 4). Собственник имущества., находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества; 5). Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия; 6). Право хозяйственного ведения возникает с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника; 7). При переходе права собственности на предприятие к другому лицу это предприятие сохраняет право хозяйственного ведения на принадлежащее ему имущество; 8). Право хозяйственного ведения в отношении недвижимого имущества подлежит государственной регистрации. Учитывая то, что часть признаков совпадает с признаками права оперативного управления, дана характеристика тем из них, которые не тождественны праву оперативного управления. 2). Имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения только за государственными и муниципальными унитарными предприятиями (ст.294ГКРФ).
Круг субъектов права хозяйственного ведения четко очерчен законодателем. Это могут быть государственные и муниципальные унитарные предприятия. Никакие другие юридические лица не могут иметь имущество на праве хозяйственного ведения. Это подтверждает и судебная практика, устанавливая запрет на закрепление имущества на праве хозяйственного ведения за акционерными обществами и обществами с ограниченной ответственностью .
Государственные и муниципальные унитарные предприятии - это унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (федеральные государственные предприятия, государственные предприятия субъекта РФ, муниципальные предприятия), Дня отличия от унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, законодатель определяет последние как казенные предприятия. В соответствии с Федеральным законом от 14Л 1.2002 № 161-ФЗ (в ред. от 08Л2-2003) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон) унитарные предприятия в России создаются в случаях необходимости: - использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; - осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; - осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; - осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации; - разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации; - производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособпой. В научной литературе можно встретить дискуссию о различии в терминах «предприятие» и «унитарное предприятие». Трудно согласиться с мнением В. В. Лаптева, что в последнее время в законодательстве понятие «предприятие» используется только применительно к унитарным предприятиям163. Необходимо отличать «предприятие» как объект права и «унитарное предприятие» как субъект права. А. Грибанов отмечает, что «анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что предприятие, хотя это и противоречит его внешней (физической) природе, все же рассматривается в качестве вещи. Предприятия в российском праве являются вещью недвижимой, сложной, неделимой, непотребляемой»164.
Особенности закрепления имущества па праве оперативного и праве хозяйственного ведения за юридическими лицами г.Москвы
До 1981 года в г. Москве функции по передаче нежилых помещений в аренду осуществляли хозяйственные руководители ведомств, домоуправлений. При этом исполкомы районных Советов народных депутатов, Отдел нежилых помещений Мосгорисполкома (Моей ежи л отдел) выполняли функции контроля за предоставлением нежилых помещений и учета нежилых помещений251 . В обязанности руководителей ведомств, домоуправлений входило и предоставление нежилых помещений предприятиям и организациям для использования в хозяйственных и иных целях (в тексте решения Исполкома Моссовета от ЮЛ 1-1981 № 3208 не указывается передача в оперативное управление, в основном «в пользование»). Нормативные документы о закреплении имущества па праїзе оперативного управления и о порядке передачи такого имущества не издавались. При создании новых предприятий и учреждений в решениях Мосгорисполкома не дазалось указаний о передаче имущества на праве оперативного управления (в основном в аренду).
Положением о порядке предоставления и учета нежилых помещений в городе Москве, утвержденным решением Исполкома Моссовета от 15,12.1981 № 3519, при передаче имущества в аренду предусматривалась выдача ордера Моспежилотделом, после - заключение договора аренды. Передача имущества в оперативное управление не регулировалась. В справке Главмосжилучета «О состоянии и мерах по упорядочению учета и распределения нежилых помещений в г. Москве» не содержалось положений о передаче помещений в оперативное управление. Главным образом в справке дается анализ деятельности по предоставлению нежилых помещений в аренду. Решением Исполкома Моссовета от 21,05.1991 Лк 910 «Об изменении порядка предоставления нежилых помещений в г, Москве» утверждено Положение о порядке учета и предоставления нежилых помещений. Интересно заметить, что под нежилые цели использовались помещения, находящиеся в распоряэюеиии, пользовании ти оперативном управлении Исполкома Моссовета, районных исполкомов и подчиненных им предприятии, учреждений, организаций. Формулировки Положения содержали ссылки на отдельные вещные права, которые законодательством не были предусмотрены (право пользования, право распоряжения). Положением предусматривалось, что все субъекты права оперативного управления должны оформить карточку учета нежилого помещения и представить их в Исполком. Это была первая попытка введения полного учета нежилых помещений г. Москвы. Нежилые помещения, переданные в оперативное управление районных Исполкомов, передавались в аренду бюджетным организациям районного подчинения, а также коммерческим организациям. Таким образом, в основном право оперативного управления было закреплено за исполкомами, которые осуществляли функции предоставления этих нежилых помещений иным бюджетным и коммерческим организациям на правах аренды. Решением Исполкома Моссовета от 02.07.1991 № 1259 «О внедрении контрактной системы в отношениях с предприятиями, использующими муниципальную собственность па правах хозяйственного ведения» закреплено поручение органам Мосгорисиолкома разработать и представить проект типового контракта (договора) с физическими и юридическими лицами, которым городская и муниципальная собственность передается на правах хозяйственного ведения. Целью разработки контракта стало отсутствие учета интересов Моссовета при создании предприятий, завышение доли прибыли, передаваемой самому предприятию, не оформление обязательств по выполнению городского заказа.
Постановлением Правительства Москвы от 10,09.1991 № 73 «О порядке учета и управления недвижимым имуществом Москвы» утверждено, что передача имущества в хозяйственное ведение осуществляется на основании постановления Правительства Москвы оформлением свидетельства на право хозяйственного ведения и заключенном контракта на использование имущества на правах хозяйственного ведения; передача имущества в оперативное управление осуществляется на основании постановления Правительства Москвы оформлением свидетельства на право оперативного управления. Заключение контракта на право оперативного управления не требовалось. Утверждена форма контракта на использование нежилых помещений (строений) на правах хозяйственного ведения. Это была первая в законодательстве г. Москвы форма контракта о передаче имущества.
С данного периода выпускаются распоряжения и постановления о передаче нежилых помещений в оперативное управление и хозяйственное ведение. Так, в числе первых таких документов были: - распоряжение вице-мэра г Москвы от 25.10.1991 № 338-РВМ «О передаче в оперативное управление префектур зданий Исполкомов районных Советов и бывших РК КПСС»; - постановление Правительства Москвы от 14,01.1992 № 18 «О передаче в хозяйственное ведение Московского муниципального театра «Новая опера» строения № I по пер. Аксакова, 11 под творческо-производственную деятельность»; - постановление Правительства Москвы от 1S.02,1992 № 96 «О передаче в оперативное управление Мосиижкомитсту нежилых строений»; - постановление Правительства Москвы от 05.05Л992 № 251 «О предоставлении прав хозяйственного ведения на недвижимое имущество организациям Москомархитектуры, арендующим помещения у муниципальных органов». Постановлением Правительства Москвы от 14,07.1992 № 520 «Об едином порядке оценки и управления нежилыми помещениями в г, Москве» установлено, что передача помещений в хозяйственное ведение, оперативное управление оформляется свидетельствами установленного образца. Оформление контрактов не предусматривалось. В постановлении Правительства Москвы от 16.09.1993 № 868 «О порядке управления недвижимостью (зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями) в Москве» установлено, что фактическая передача нежилого помещения в полное хозяйственное ведение или оперативное управление осуществляется после оформления свидетельства и заключения контракта (договора) на праио полного хозяйственного ведения или оперативного управления. Утверждены формы контрактов па право оперативного управления и полного хозяйственного ведения.
