Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятие, принципы и общая характеристика правового регулирования деятельности личных подсобных хозяйств 17
1.1 Понятие личного подсобного хозяйства и его соотношение с другими формами хозяйствования 17
1.2 Принципы правового регулирования деятельности личных подсобных хозяйств 35
1.3 Общая характеристика правового регулирования деятельности личных подсобных хозяйств 45
Глава 2 Правовое регулирование организации и деятельности личного подсобного хозяйства 60
2.1 Правовое регулирование организации и прекращения деятельности личного подсобного хозяйства 60
2.2 Правовой режим имущества личного подсобного хозяйства 68
2.3 Правовой режим земельного участка, используемого для ведения личного подсобного хозяйства 82
2.4 Социально-трудовые правоотношения в личном подсобном хозяйстве 96
Глава 3 Государственная поддержка и пути развития личных подсобных хозяйств
3.1 Формы государственной поддержки личных подсобных хозяйств 110
3.2 Деятельность органов местного самоуправления по развитию личных подсобных хозяйств 134
3.3 Перспективы развития личных подсобных хозяйств в Российской Федерации 148
Библиография 161
Приложение
- Понятие личного подсобного хозяйства и его соотношение с другими формами хозяйствования
- Принципы правового регулирования деятельности личных подсобных хозяйств
- Правовое регулирование организации и прекращения деятельности личного подсобного хозяйства
- Формы государственной поддержки личных подсобных хозяйств
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
обосновывается реальной потребностью в более четком правовом регулировании деятельности граждан по ведению личных подсобных хозяйств, значением подсобных хозяйств в жизни населения России и местом, занимаемым личными подсобными хозяйствами среди сельскохозяйственных товаропроизводителей. На долю личных подсобных хозяйств граждан приходится более 50% валовой продукции, производимой в России, ими занимается 15,9 млн. семей, в качестве основного источника доходов личное подсобное хозяйство назвали 18,2 млн. человек1.
Происходящие в настоящее время перемены в системе аграрных отношений России затрагивают и мелкотоварный сектор, в частности личное подсобное хозяйство граждан. На первый взгляд, исследование отношений в личном подсобном хозяйстве может показаться малозначимым. На самом же деле за этим скрывается не только огромное количество научных, но и практических проблем, выдвигаемых самой жизнью. Ведь вопрос о развитии личных подсобных хозяйств населения, затрагивающий интересы более 16 млн. семей, - это важнейшее направление аграрной политики. По существу -это вопрос о сельском человеке, о сельской семье, о проблеме выживания, поскольку в пореформенный период (с 1990 года) в процессе углубления кризиса в аграрной сфере, обвального спада сельскохозяйственного производства, разрушения общественных хозяйств, невыплат заработной платы и роста безработицы на селе роль личных подсобных хозяйств населения неизмеримо выросла. Сельское население практически было вынуждено перейти к самовыживанию на базе ведения своих личных
' Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года // Вопросы статистики. 2004. № 3. С. 12.
подворий в режиме самоэксплуатации трудового потенциала семьи. Вместе с тем за последние 15 лет произошел значительный рост товарности хозяйств населения в связи со снятием ограничений в отношении имущества хозяйств, увеличением площади земельных участков, используемых при ведении подсобных хозяйств, предоставлением права требовать выдела земельной доли.
Надо отметить, что законодатель до недавнего времени не придавал значения правовому регулированию деятельности лиц, занимающихся ведением личного подсобного хозяйства. А решение этого вопроса уже назрело, так как возникла необходимость в урегулировании отношений владельцев личных подсобных хозяйств с сельскохозяйственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями и другими гражданами при реализации, переработке продукции, сервисном обслуживании и т.д.; взаимоотношений граждан, ведущих подсобное хозяйство, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также внутренних отношений между лицами, осуществляющими деятельность по ведению личных подсобных хозяйств. Решение проблем, стоящих перед гражданами, ведущими подсобные хозяйства, становится сегодня неотложным, поскольку сохраняется тенденция снижения производства сельскохозяйственной продукции и возрастания роли личных подсобных хозяйств в жизни почти одной трети части населения России.
Несмотря на принятие 7 июля 2003 года Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» № 112-ФЗ, осталось еще много вопросов, не урегулированных в полной мере действующим законодательством. Прежде всего, не учитываются существенные различия товарных и потребительских хозяйств граждан, недостаточным образом урегулированы вопросы правового режима имущества, используемого для ведения личного подсобного хозяйства, лишь продекларированы меры государственной
поддержки личных подворий. Указанные причины обусловили необходимость комплексного исследования проблем правового регулирования деятельности личного подсобного хозяйства и совершенствования аграрного законодательства на современном этапе.
Степень научной разработанности темы. Если обратиться к истории правового регулирования ведения личного подсобного хозяйства (далее -ЛПХ), то следует отметить, что подсобные хозяйства, или подворья, крестьянские дворы являлись объектом изучения С. 10. Витте, П. А. Столыпина, позднее их природу и сущность рассматривали в своих работах Н. П. Макаров, А. В. Чаянов, А. Н. Челинцев.
В монографических исследованиях и статьях А. И. Амосова, А. И. Бобылева, Г. Е. Быстрова, Г. М. Демишкевич, В. Н. Демьяненко, И. А. Иконицкой, Н. И. Калинина, 3. И. Калугиной, М. И. Козыря, К. В. Копач, Н. И. Краснова, В. И. Кузьмичева, Е. Г. Лысенко, А. С. Мартынова, В. Н. Никитиной, В. А. Нудненко, А. В. Петрикова, А. С. Стамкулова, В. В. Устюковой, Г. В. Чубукова, Г. И. Шмелева и др. определены место и роль личных подсобных хозяйств в аграрном производстве, уделяется большое внимание историческому развитию хозяйств населения, динамике их правового регулирования, вопросам государственной поддержки подсобных хозяйств.
Однако комплексного исследования проблем правового регулирования личного подсобного хозяйства после принятия первого Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» (далее - Закон) до сих пор не было - оно впервые представлено в настоящей работе. В диссертационном исследовании, кроме того, дан анализ места правовых норм, регулирующих деятельность граждан по ведению личного подсобного хозяйства, как самостоятельного института аграрного права, рассмотрены принципы правового регулирования деятельности подсобных хозяйств, вопросы
развития хозяйств в России. В этом, на наш взгляд, состоит научная новизна диссертационного исследования.
Объект исследования - личное подсобное хозяйство как форма деятельности гражданина или гражданина и членов его семьи на земельном участке по производству, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции в целях удовлетворения личных потребностей и потребностей семьи.
Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с деятельностью граждан по ведению личного подсобного хозяйства.
Несмотря на имеющиеся исследования в данной сфере, многие проблемы остаются недоработанными и дискуссионными. Так, например, не прекращаются споры по поводу понятия и сущности личных подсобных хозяйств; недостаточно разработаны вопросы развития подсобных хозяйств, хотя во многих регионах проводится большая работа по их поддержке, однако положительный опыт в масштабе страны не обобщен. Недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость вышеуказанных и иных вопросов предопределили выбор темы исследования, постановку его цели и задач.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование совокупности норм, регулирующих деятельность личных подсобных хозяйств, и формулирование предложений по совершенствованию законодательства.
Исходя из цели исследования, были поставлены следующие задачи: - изучить и проанализировать нормативно-правовые акты различного уровня, регулирующие земельные, имущественные и иные
возникающие при ведении личных подсобных хозяйств отношения, выявить недостатки и пробелы в правовом регулировании указанных отношений и высказать предложения по их устранению;
- рассмотреть значение и место личного подсобного хозяйства как
самостоятельного субъекта аграрного права;
разработать предложения по совершенствованию направлений государственной поддержки граждан, осуществляющих деятельность по ведению личных подсобных хозяйств;
проанализировать перспективы развития подсобных хозяйств населения в Российской Федерации.
Методологическая основа. При написании диссертации для решения поставленных задач использовались следующие методы исследования: социологический, исторический, абстрактно-логический; эмпирического, системного и структурного подхода к изучаемым явлениям; специальные юридические методы: технико-юридический, сравнительного правоведения, анализа действующего законодательства и др.
Теоретическую основу исследования составили научные выводы и достижения представителей наук теории государства и права, конституционного, гражданского, земельного, аграрного и экологического права, а также работы философов и труды ученых других отраслей знаний, так или иначе связанных с данной проблемой.
Информационной основой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики, Оренбургской областной службы статистики, материалы департаментов Оренбургской областной администрации, результаты проведенного анкетирования граждан по проблемам правового регулирования деятельности личных подсобных хозяйств.
На защиту выносятся, с учетом изложенного, следующие основные положения, выводы и рекомендации:
1. Принятие первого Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» означало признание роли личных подсобных хозяйств в жизни сельских и частично городских жителей и в системе производства сельскохозяйственной продукции в целом. Фактически в Федеральном законе «О личном подсобном хозяйстве» и в других нормативных актах (Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год» и др.), закреплен ряд положений, регулирующих те или иные стороны деятельности подсобных хозяйств, в соответствии с которыми гражданин, ведущий личное подсобное хозяйство, рассматривается уже не просто как физическое лицо, а по сути дела само личное подсобное хозяйство выступает как хозяйствующий субъект. Однако, несмотря на это, формально законодатель не признал личное подсобное хозяйство самостоятельным субъектом права. Необходимо определить статус личного подсобного хозяйства в Гражданском кодексе Российской Федерации как самостоятельной организационно-правовой формы хозяйствования граждан на земле, не относя его ни к физическим, ни к юридическим лицам. Совокупность правовых норм, регулирующих деятельность граждан по ведению личного подсобного хозяйства, образует самостоятельный институт аграрного права.
2. Предлагается выделить две группы личных подсобных хозяйств.
К первой группе относится собственно личное подсобное хозяйство, под которым следует понимать форму непредпринимательской деятельности гражданина или гражданина и членов его семьи на земельном участке, предоставляемом и (или) приобретенном для этих целей без привлечения
наемного труда, для которых занятость в хозяйстве является вторичной. Это хозяйство преимущественно потребительское.
Вторую группу составляют хозяйства, которые предлагается именовать крестьянскими дворами. Они характеризуются как форма непредпринимательской деятельности лиц, занимающихся производством, переработкой и реализацией сельскохозяйственной продукции, для которых хозяйство служит единственным или основным источником доходов, первичной формой занятости. Хозяйство является потребительски-товарным или товарным, площадь земельных участков, используемых для ведения данных хозяйств населения, превышает возможности обработать ее только силами членов семьи. Необходимо определить критерии отнесения хозяйств к личным подсобным и разрешить вопрос о существовании крестьянского двора и определении его правового статуса.
3. Разработана классификация принципов правового регулирования деятельности личного подсобного хозяйства граждан. Под принципами правового регулирования деятельности личных подсобных хозяйств следует понимать исходные положения, основополагающие начала, юридически закрепляющие объективную сторону ведения ЛПХ. Все принципы правового регулирования деятельности ЛПХ, за исключением конституционных, необходимо условно разделить на две группы.
К первой группе относятся принципы, регулирующие деятельность граждан по ведению ЛПХ на определенном земельном участке: принцип неразрывности ведения ЛПХ с земельным участком, принцип целевого использования земель, принцип разделения общего земельного массива ЛПХ на приусадебные и полевые земельные участки, принцип устойчивости прав на землю, принцип платного и рационального использования земель, принципы комплексного подхода и плановости в использовании земель.
Вторую группу составляют принципы правового регулирования отношений граждан, ведущих ЛПХ, с органами государственной власти, с органами местного самоуправления, с другими юридическими лицами и гражданами. К ним относятся: принцип невмешательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность и по ведению ЛПХ, принцип подконтрольности государству указанных отношений, принцип разделения компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления, принцип осуществления деятельности по ведению ЛПХ при государственной поддержке, принцип добровольности создания ЛПХ, принцип имущественной обособленности, принцип привлечения к труду пенсионеров, женщин, имеющих малолетних детей, и подростков, кооперация в процессе деятельности и самоуправление.
4. Ни в главе 16 Гражданского кодекса Российской Федерации, ни в Семейном кодексе Российской Федерации нет упоминания об имуществе личного подсобного хозяйства, и Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве», перечисляя в ст. 6 имущество, используемое для ведения личного подсобного хозяйства, не определяет его правовое положение, в нем лишь прописано, что имущество личного подсобного хозяйства принадлежит гражданам, ведущим подсобное хозяйство. Но само хозяйство не выступает субъектом прав, им может быть лишь гражданин, если ведет хозяйство один, или одна из супружеских пар семьи, ведущей личное подсобное хозяйства. Обе модели закрепления имущества или за гражданином, ведущим личное подсобное хозяйство, или за супружеской парой являются несправедливыми по отношению к иным членам семьи и ущемляют их права. Имущество, используемое для ведения личного подсобного хозяйства, предлагается признать в Законе принадлежащим гражданам, ведущим личные подсобные хозяйства, на праве общей совместной собственности, так как это обусловлено спецификой отношений, складывающихся в личных подсобных
хозяйствах. Проживая вместе, несовершеннолетние, престарелые и трудоспособные члены семьи вносят свой посильный вклад в производство продукции, даже не выходя непосредственно в поле, а заменяя члена семьи, работающего в хозяйстве, в домашних обязанностях. Таким образом, в создание и приумножение общего имущества вносят свою лепту все совместно проживающие члены семьи, а при необходимости и проживающие отдельно. Это существенное отличие внутренних отношений в семьях, ведущих личные подсобные хозяйства, от других семей, где нет совместной производственной деятельности всех членов семьи.
Наследование земельных участков нормами Гражданского кодекса Российской Федерации регулируется, но ни Гражданский кодекс Российской Федерации и ни Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» не содержат положений, непосредственно регулирующих отношения по наследованию всего имущества личного подсобного хозяйства. Однако, учитывая роль личных подсобных хозяйств в жизни сельских жителей и вклад, вносимый каждым членом семьи в создание и преумножение имущества личных подсобных хозяйств, целесообразно было бы включить в Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» и в Гражданский кодекс Российской Федерации статью, закрепляющую преимущественное право членов семьи гражданина, ведущего личное подсобное хозяйство, продолжающих его ведение после смерти наследодателя - собственника личного подсобного хозяйства, на наследование имущества подсобного хозяйства, в том числе земельного участка, в натуре. А наследникам - не членам личного подсобного хозяйства в счет их наследственной доли можно предложить другое имущество наследодателя из наследственной массы либо компенсацию за него.
Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» содержит ст. 9,
разрешающую гражданам, ведущим подсобное хозяйство, добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с законодательством РФ, но для того, чтобы ее можно было применять на практике, необходимо внести изменения в ст. 29 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 года. В частности, в ней следует прямо указать граждан, ведущих личные подсобные хозяйства, и членов их семей в числе субъектов, которые могут добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и платить страховые взносы за себя.
В диссертации предлагается ежегодно утверждать федеральную программу о государственной поддержке личных подсобных хозяйств, а в проекте закона о федеральном бюджете на соответствующий год необходимо средства, выделяемые государством, квотировать по группам сельскохозяйственных товаропроизводителей с выделением специальной доли для развития личных подсобных хозяйств и распределением ее по субъектам Российской Федерации. А на уровне субъектов Российской Федерации следует разработать и утвердить методику распределения средств внутри региона, по муниципалитетам, между хозяйствами, мелкими производителями и кооперативами.
Важной формой правовой поддержки личных подсобных хозяйств должно стать укрепление прав сельских жителей на землю. Так, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» существенно либерализовал оборот земельных долей, но из-за сложности процедуры выдела правом расширять личное подсобное хозяйство за счет земельной доли воспользовалось очень мало граждан. К тому же права на земельный участок не оформлены у большинства граждан, среди которых очень много пенсионеров, занимающихся ведением личных подсобных
хозяйств, и у них нет средств на оформление земельного участка. Что, в свою очередь, препятствует и получению кредита, предлагаемого по национальному проекту «Развитие агропромышленного комплекса». Поэтому необходимо упростить процедуру по оформлению земли в собственность и снизить уровень издержек, затрачиваемых на регистрацию земельного участка, или частично компенсировать их.
9. Деятельность граждан по ведению личных подсобных хозяйств
должна подвергаться учету в похозяйственных книгах, согласно ст. 8
Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве». Порядок ведения
таких книг должно определить Правительство Российской Феерации, однако
до сих пор не определило, также не установлен орган, осуществляющий
ведение похозяйственных книг, не определены и показатели, которые
должны в них заноситься. По мнению диссертанта, в похозяйственные книги
следует внести сведения о правах на земельный участок, его площадь и
качественные характеристики, ставки земельного налога и размер арендной
платы, наличие зданий, строений, сооружений, данные о наличии скота,
пчел, птицы, содержащихся в личных подсобных хозяйствах, и т.д.
Необходимо также на данный орган возложить обязанность по
консультационному обслуживанию граждан, ведущих личное подсобное
хозяйство, в том числе правовое консультирование и помощь в составлении
договоров.
10. Вследствие недостаточного уровня как общего, так и
кооперативного образования на селе предлагается отдельной строкой в
национальном проекте «Развитие агропромышленного комплекса» выделить
средства на создание учебных центров и расширение деятельности уже
существующих учебных заведений, в которых должны проходить обучение
будущие кооператоры, персонал кооперативов, владельцы личных подсобных хозяйств, государственные и муниципальные служащие.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержание работы автора позволяет обосновать специфику личного подсобного хозяйства и признать их самостоятельными хозяйствующими субъектами и субъектами аграрного права, а также устранить выявленные пробелы в законодательстве. Сформулированные в диссертационном исследовании теоретические положения и выводы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Предложения по усилению мер государственной поддержки и по определению перспектив развития личных подсобных хозяйств следует рекомендовать для использования при подготовке и осуществлении целевых программ по их поддержке. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при разработке методических пособий, программ учебных курсов в сельскохозяйственных и юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Автор победила в Первом Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива», проведенном Государственной Думой Российской Федерации совместно с Национальной системой развития научной, творческой и инновационной деятельности молодежи России «Интеграция» (Москва, май 2006 г.), в котором представленная работа опиралась на результаты диссертационного исследования.
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационной работе, нашли отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и симпозиумах:
международном симпозиуме «Социально-экономические, политические и экологические проблемы в сельском хозяйстве России и стран СНГ: история и современность» (Оренбург, апрель 2004 г.);
российской научно-практической конференции «Проблемы устойчивости биоресурсов: теория и практика» (Оренбург, сентябрь 2004 г.);
международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права и высшего юридического образования в современных условиях развития государства» (Пенза, сентябрь 2004 г.);
международной научно-практической конференции «Земельные отношения на современном этапе: проблемы, пути решения» (Оренбург, ноябрь 2004 г.);
II Всероссийской научно-практической конференции «Управление в социальных и экономических системах» (Пенза, декабрь 2004 г.);
VI международной научно-практической конференции «Современное законотворчество: теория и практика» (к 100-летию Государственной Думы России» (Москва, декабрь 2005 г.);
международной научно-практической конференции «Социально-правовые гарантии прав и законных интересов граждан в Российской Федерации» (Оренбург, март 2006 г.);
всероссийском научно-практическом семинаре «Правовой статус земли как объекта гражданских прав» (Саратов, май 2006 г.) и других научных мероприятиях.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами работы и включает введение, три главы, объединяющие десять параграфов, библиографию и приложения.
Понятие личного подсобного хозяйства и его соотношение с другими формами хозяйствования
Конституция Российской Федерации в ст. 34 провозглашает право граждан на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности . Ведение личного подсобного хозяйства относится именно к иной экономической деятельности. За годы проведения аграрной реформы в Российской Федерации развитие индивидуального сектора заметно активизировалось.
По данным Государственного комитета статистики (Федеральной службы государственной статистики России ) на конец 2002 года, ведение личного подсобного хозяйства в России осуществляли 15,9 млн. семей на площади 6914 тыс. га . В сравнении с 1990 годом (начало аграрной реформы в Российской Федерации), когда ведением личных подсобных хозяйств занимались 16,3 млн. семей на площади 3250 тыс. га, количество семей, занимающихся подсобным хозяйством, уменьшилось на 0,4 млн. семей, но увеличилась площадь используемой в этих целях земли - более чем в 2 раза . Подобную картину мы наблюдаем и при ведении коллективных и индивидуальных садов и огородов.
В Оренбургской области на конец 2003 года количество семей, ведущих ЛПХ, по сравнению с 1999 годом увеличилось в 1,5 раза; то же можно отметить в отношении площади земель, используемых гражданами, ведущими ЛПХ: если в 1999 году на земли личных подсобных хозяйств приходилось 63,2 тыс. га, то на конец 2004 года уже 95,9 тыс. га1. Однако, несмотря на широкое распространение отношений по ведению ЛПХ, ни в юридической, ни в экономической литературе до сих пор не выработано единого понятия личного подсобного хозяйства граждан.
Итак, что же понимать под личным подсобным хозяйством? В ст. 2 Федерального закона РФ «О личном подсобном хозяйстве» личное подсобное хозяйство определяется как форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство (здесь и далее по тексту ЛПХ) ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение ЛПХ членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства .
Попробуем разобраться в понятии личного подсобного хозяйства, данном законодателем, а также учеными, исследующими теоретические и правовые проблемы ведения ЛПХ.
В. В. Устюкова пишет, что «личное подсобное хозяйство - это особая сфера деятельности сельского населения по производству сельскохозяйственной продукции, являющаяся для трудоспособных граждан дополнительной по отношению к основной работе в социалистических предприятиях и организациях. Эта деятельность осуществляется личным трудом членов сельской семьи на приусадебном земельном участке с помощью средств производства, находящихся как в общественной, так и В ЛИЧНОЙ Собственности граждан, при всемерной поддержке социалистических предприятий. Продукция и доходы, полученные в результате такой деятельности, являются личной собственностью граждан»1.
Г. Е. Быстров, например, определяет личное подсобное хозяйство как особую сферу хозяйственной трудовой деятельности колхозников по производству сельскохозяйственной продукции, основанную на личной собственности на средства производства, личном труде и индивидуальном землепользовании граждан2.
Оренбургский областной комитет статистики дает следующее определение ЛПХ: личное подсобное хозяйство (приусадебное землепользование) -это форма сельскохозяйственного производства, осуществляемого личным трудом гражданина или членов его семьи в целях удовлетворения потребностей в продовольствии и иных нуждах3.
Некоторые авторы понимают под личным подсобным хозяйством имущественно-производственный комплекс4, другие - особую разновидность личной собственности5 (или объект личной собственности). Однако, на наш взгляд, нельзя сводить значение ЛПХ лишь к возможности граждан обладать определенным имуществом. Неправильным будет, по нашему мнению, и именовать личное подсобное хозяйство разновидностью или объектом личной собственности и даже имуществом, т.к. оно представляет собой именно хозяйственную деятельность граждан и членов их семей на приусадебном участке как с помощью собственных средств производства, так и средств, находящихся в их владении и (или) пользовании. Подобная позиция, как нам представляется, не согласуется с основным признаком ЛПХ: ведение ЛПХ -это деятельность граждан по производству сельскохозяйственной продукции.
Принципы правового регулирования деятельности личных подсобных хозяйств
Правовое регулирование представляет собой сложный и многообразный процесс, осуществляемый с помощью определенных средств юридического воздействия на общественные отношения. Ведение J11IX, как и любая другая форма общественных отношений, нуждается в правовом регулировании. Юридическая наука различает понятия правового воздействия и правового регулирования. В этом есть определенный смысл, поскольку право уже своим существованием оказывает значительное влияние на поведение людей. Как культурная и информационная ценность, право определяет направление человеческой деятельности, вводит её в общие рамки цивилизованных общественных отношений.
Правовое регулирование отношений по ведению ЛПХ между гражданами, между гражданами и юридическими лицами, между гражданами и государством строится и функционирует на основе определенных принципов, которые выражают его сущность.
Под принципами правового регулирования следует понимать основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни. Принципы правового регулирования лежат в основе деятельности правового государства, всех органов государственной власти. Руководствуясь ими, государство обязуется обеспечивать социально- экономические, личные и иные права и свободы граждан, ведущих личное подсобное хозяйство.
Принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к его содержанию, концепции, целям и задачам. В науке принципы играют огромную роль, а тем более, будучи закреплены законом, они становятся законными, законодательными, обязательными. Когда основные понятия и термины включаются в закон, они получают официальное значение. По такому пути идет законодательство РФ в последнее время. В законах дают перечни основных принципов и понятий и их раскрытие, толкование. Принципы становятся «каркасом», на котором строится все «здание» отрасли производства и осуществляется вся деятельность в области земельных, аграрных и экологических отношений.
В соответствии с общепринятой классификацией принципов права следует выделить общие, межотраслевые и отраслевые принципы.
К числу общих принципов права относятся: принцип социальной свободы, принцип социальной справедливости, принципы демократизма и гуманизма, принцип равноправия, принцип единства юридических прав и обязанностей, принцип ответственности за вину и принцип законности.
Межотраслевые правовые принципы-это такие руководящие начала, которые выражают особенности нескольких родственных отраслей права. В отношении правового регулирования деятельности ЛПХ межотраслевыми можно назвать принципы, отражающие связь земельного, гражданского, аграрного и экологического права, например, принцип приоритета экологических интересов общества над экономическими, т.к. созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов подчинены задачи землеустройства и хозяйственного ведения отдельных субъектов аграрного права.
Отраслевые же принципы, на которых мы остановимся более подробно, характеризуют наиболее существенные черты конкретной отрасли права.
Ст. 1 Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» гласит, что правовое регулирование ведения гражданами ЛПХ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «О личном подсобном хозяйстве», другими федеральными законами, иными нормативно-правовыми актами РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Развитие правовой системы происходит по схеме «от общего к частному». Основополагающие положения земельного, аграрного и экологического законодательства закрепляются в Конституции РФ, детализируются, конкретизируются в специальных законах, постановлениях, управленческих актах, имеющих общенормативное значение.
Принципы правового регулирования деятельности ЛПХ следует, на наш взгляд, разделить на две группы. К первой группе относятся принципы, регулирующие ведение личного подсобного хозяйства на определенном земельном участке, как деятельность, непосредственно и неразрывно связанную с землей. При этом земля будет рассматриваться нами как природный ресурс, объект правового регулирования, объект права собственности. Ко второй группе принципов следует отнести те из них, которые регулируют взаимоотношения граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими и физическими лицами1. Предложенная классификация обусловлена ценностью земли, специфичностью отношений, связанных с землей, а также необходимостью определить деятельность граждан по ведению ЛПХ как особую форму хозяйствования граждан на земле.
К первой группе принципов правового регулирования деятельности ЛПХ относится принцип неразрывности ведения ЛПХ с земельным участком. В п. 2 ст. 2 Закона закреплено, что ЛПХ ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение ЛПХ членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения ЛПХ. Представляется возможным отметить, что и создание, и ведение подсобного хозяйства в любом случае связано с земельным участком, поскольку ведение ЛПХ, согласно действующему законодательству, не требует государственной регистрации - осуществляется только государственная регистрация прав на земельный участок.
Далее, по аналогии с положениями ст. 1 Земельного кодекса РФ, принцип целевого использования земель. Если имущество ЛПХ (здания, сооружения, машины и т.п.) может использоваться не только по целевому, но и по иному назначению (производственное здание - в качестве склада, трактор -иногда в качестве средства перевозки грузов), то земельные участки, используемые для ведения ЛПХ, недопустимо использовать для тех целей, которые не указаны в документе, удостоверяющем режим её использования. Например, запрещено использовать пашню под лесопосадки, если она не отведена для этих целей, и наоборот, участок, предназначенный под лесопосадки, нельзя постоянно использовать под пашню1.
Принцип целевого использования земель реализуется также в следующем: п. 1 ст. 4 Закона закрепляет, что для ведения ЛПХ могут использоваться земельный участок в черте поселений (приусадебный земельный участок) и земельный участок за чертой поселений (полевой). Соответственно деятельность на приусадебном земельном участке должна подчиняться нормам, регулирующим ведение хозяйственной деятельности, строительство и так далее на землях поселений, а ведение J11IX на полевом земельном участке - режиму земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с вышеизложенным Закон определяет, что приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений и сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. А полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и сооружений.
Правовое регулирование организации и прекращения деятельности личного подсобного хозяйства
Субъектами права на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве», являются гражданин или гражданин и совместно с ним проживающие и (или) совместно осуществляющие с ним ведение личного подсобного хозяйства члены его семьи. Под ведением личного подсобного хозяйства мы понимаем деятельность владельца хозяйства и членов его семьи по производству сельскохозяйственной продукции, ее переработке и реализации. В личное подсобное хозяйство могут входить все вместе проживающие члены семьи или только их часть (что бывает редко), могут входить и родственники, проживающие отдельно (например, в городе). Состав семьи тоже может быть различен. К примеру, по результатам анкетирования можно привести следующие цифры: 29%) граждан ведут ЛПХ с родственниками боковых линий, 23% - с супругой (супругом), 19% - с супругой (супругом) и детьми, 10% - с супругой (супругом) и родителями, 8% опрошенных ведут хозяйство в одиночестве, а 6% хозяйство ведут совместно с людьми, не являющимися им родственниками. Таким образом, нельзя говорить о семье как о субъекте, ведущем личное подсобное хозяйство, и в данном случае субъектом прав на земельный участок выступает каждый гражданин. В семье возможны ситуации, когда члены семьи не реализуют самостоятельно свое право на землю, однако, по нашему мнению, семья как таковая не может быть субъектом прав, ими могут быть лишь отдельные её члены, хотя ранее приводились мотивировки, свидетельствующие об обратном .
Таким образом, субъектом прав на земельный участок может быть или каждый гражданин как член семьи, ведущей личное подсобное хозяйство, или само личное подсобное хозяйство как особый субъект аграрных правоотношений, подобно крестьянскому двору, существовавшему раннее.
Итак, в п. 1 ст.З Федерального закона «О личном подсобном хозяйстве» установлен единственный ограничитель прав граждан, пожелавших вести личное подсобное хозяйство. Сделать это может только дееспособный гражданин, которому земельный участок предоставлен и(или) который приобретен им для этих целей. При этом к гражданину - владельцу J11IX не предъявляется никаких квалификационных требований, например, необходимость иметь опыт ведения сельскохозяйственного производства или иметь сельскохозяйственную профессиональную квалификацию.
К членам семьи этого гражданина, которые совместно с ним ведут личное подсобное хозяйство, рассматриваемый Федеральный закон вообще не предъявляет никаких требований, даже в отношении их дееспособности.
Гражданская дееспособность в полном объеме в соответствии со ст. 21 ГК РФ возникает с наступлением совершеннолетия (т.е. с 18 лет) или до достижения 18 лет при условии вступления гражданина в брак. Согласно ст. 27 ГК РФ несовершеннолетний, достигший 16 лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Такое объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) производится по решению органа опеки и попечительства с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо при отсутствии такого согласия - по решению суда. Признание гражданина недееспособным вследствие психического расстройства или ограниченно дееспособным вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами может быть признано только судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В первом случае сделки от имени такого гражданина совершает его опекун, во втором случае -гражданин может их осуществлять лишь с согласия попечителя (статьи 29 и 30 ГК РФ). Получается, что члены семьи могут быть ограниченно дееспособными или недееспособными (малолетние дети, члены семьи, признанные судом ограниченно дееспособными или недееспособными).
П. 2 ст. 3 Закона не требует осуществления государственной регистрации личного подсобного хозяйства. Граждане вправе осуществлять ведение личного подсобного хозяйства с момента государственной регистрации прав на земельный участок. Земельные участки по закону могут быть предоставлены или приобретены для ведения личного подсобного хозяйства. Земельные участки являются недвижимостью, и их регистрация осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 2 ноября 2004 г.).
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»1 равную юридическую силу с записями в ЕГРП имеют государственные акты, свидетельства и другие документы, которые выдавались гражданам до введения в действие названного Федерального закона.
К таким документам относятся: 1) государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей, форма которого утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.1991 № 493 (выдавался до 24.12.1993 г., т.е. до принятия Указа Президента Российской Федерации № 2287, которым ст. 31 Земельного кодекса РСФСР, регулирующая выдачу государственных актов, признана недействующей);
2) свидетельство на право собственности на землю, форма которого утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.1992 года № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения» (выдавалось до 27.10.1993 года). Новая форма свидетельства на право собственности на землю была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 27.10.1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развития аграрной реформы в России» (выдавалось до вступления в силу в конкретном регионе Российской Федерации Федерального закона от 21.07.1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в некоторых регионах России - до 1.01.2000 года, т.к. процесс создания регистрационных палат Минюста России затянулся на 2 года);
3) свидетельство о праве бессрочного (постоянного) пользования землей, свидетельство на право пожизненного наследуемого владения землей, договор аренды земельного участка, формы которых были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.1992 года № 177 (выдавалось до вступления в силу в конкретном регионе России Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»);
4) выписка из решения правления колхоза или выписка из приказа директора совхоза о предоставлении гражданину приусадебного земельного участка, выдавалась до 08.05.1991 года (дата введения в действие Земельного кодекса РСФСР, принятого Верховным Советом РСФСР 25.04.1991).
Формы государственной поддержки личных подсобных хозяйств
Государственная поддержка сельского хозяйства, и личного подсобного хозяйства в том числе, - это экономическая необходимость, осознанная во многих странах мира, где затрачиваются немалые средства, чтобы сберечь продовольственный потенциал, сдержать миграцию из села в город, не обострять проблему безработицы и капиталовложений1.
В пореформенный период (с 1990 года) в процессе углубления кризиса в аграрной сфере, обвального спада сельскохозяйственного производства, разрушения общественных хозяйств, невыплат зарплаты и роста безработицы на селе роль личных хозяйств населения неизмеримо возросла.
Практически все сельское население вынуждено было перейти к самовыживанию на базе ведения своих подворий в режиме максимальной самоэксплуатации трудового потенциала семьи. Крестьянские подворья в многоукладной экономике села развивались наиболее устойчиво.
Развитию личных подсобных хозяйств способствовало массовое высвобождение работников из общественного производства, а также перераспределение собственности разрушающихся коллективных хозяйств. При этом осуществляется процесс деиндустриализации сельскохозяйственного производства в результате его перемещения из крупных сельскохозяйственных предприятий с их достаточно высокомеханизированным и интенсифицированным производством в домашние хозяйства населения, основанные на ручном труде1.
Следует отметить, что определенной, четкой, законодательно оформленной политики по отношению к этому сектору со стороны федеральных властей у нас до сих пор не выработано. Прежде всего, неясно, на каких основаниях личное подсобное хозяйство должно поддерживаться государством, ведь, по терминологии Министерства финансов России, личные подсобные хозяйства граждан до сих пор не являются бюджетополучателями. В России нет даже достоверной статистики о личных подсобных хозяйствах. Это является прерогативой муниципальной статистики, которая, к сожалению, на федеральном уровне не сводится. Если даже взять вопрос о землеобеспеченности, то Федеральная служба государственной статистики РФ учитывает только приусадебные земли, которых насчитывается около 6 млн. га, а средний размер приусадебного хозяй-ства - 43 сотки . Но статистика не учитывает полевые участки, земли сельских муниципалитетов и коллективных предприятий, используемые в личных подворьях под посадки картофеля, для кормопроизводства. С учетом этих земель, по некоторым оценкам, в личных подсобных хозяйствах России находится свы-ше 29 млн. га, средний размер приусадебного хозяйства превышает 1,6 га . Скот же, например, в ЛПХ учитывается только по состоянию на 1 января текущего года, после его осеннего забоя. Поэтому можно представить, насколько достоверными данными об этом секторе экономики мы располагаем.
Неудовлетворительно развита инфраструктура по обслуживанию личных подворий, уровень ее во многих регионах ниже дореформенного. Это обуславливает оторванность ЛПХ от рынков продовольствия, материально-технических ресурсов и кредитов. Недаром в целом по России товарность личных подсобных хозяйств, несмотря на количественный их рост, ниже, чем в начале 90-х годов.
Оценивая все происходящее, некоторые экономисты и правоведы утверждают: пусть так и дальше будет, ведь J11IX за 90-е годы, по некоторым показателям, развивались, а если государство начнет регулировать этот процесс, то, возможно, возрастут риски его затормозить. Нам представляется, что это неправильная и недальновидная позиция по нескольким причинам. Во-первых, ЛПХ уже достигли предела своего роста за счет мобилизации внутренних ресурсов сельских семей и простейшей кооперации с сельскохозяйственными предприятиями. Во-вторых, не формируя систему государственного регулирования ЛПХ и сельской инфраструктуры вне сельскохозяйственных организаций, мы подталкиваем ЛПХ к дальнейшей самоэксплуатации или нелегальным формам ресурсообеспечения, главным образом за счет коллективных хозяйств, тем самым подрывая основы крупного агробизнеса. В-третьих, усугубляется оторванность личных подворий от рынков, что лишает их владельцев стимулов развития, наращивания товарности и обрекает на ведение полунатурального хозяйства.
В мире накоплен значительный опыт поддержки мелких хозяйств, даже в тех странах, где они не играют той значительной роли в продовольственном обеспечении и доходах сельских семей, как в России. В США, например, в 1997 году министром сельского хозяйства была образована Национальная комиссия по мелким фермерам, которая разработала специальные меры по их развитию. В результате в 1996-2000 годах, то есть за последнюю пятилетку XX века, в США число фермерских хозяйств возросло на 24 тысячи, хотя в течение всего XX столетия их количество уменьшалось1.
Стабилизировались темпы сокращения мелких ферм и в европейских странах, хотя их доля в продовольственных рынках снижается, но они выполняют скорее не производственные, а важные социальные функции: сохранение сельского расселения, сельского образа жизни и национальной культуры, исторически освоенных ландшафтов и социального контроля над территорией, предоставление рекреационных услуг для городского населения. Соответственно растет и удельный вес несельскохозяйственных доходов у таких фермеров. Но разве эти задачи не актуальны и для России? И, на наш взгляд, без серьезных мер по государственной поддержке личных подсобных хозяйств дальнейшее их успешное развитие невозможно.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, согласно статье 7 Закона, определяют меры поддержки граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Государственная поддержка граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, может осуществляться по следующим направлениям: - формирование инфраструктуры обслуживания (подъездные пути, средства связи, водо- и энергоснабжение и другое) и обеспечения деятельности личных подсобных хозяйств, содействие созданию сбытовых (торговых), перерабатывающих, обслуживающих и иных сельскохозяйственных потребительских кооперативов; - стимулирование развития личных подсобных хозяйств путем создания организационно-правовых, экологических и социальных условий, в том числе предоставление личным подсобным хозяйствам и (или) обслуживающим их сельскохозяйственным кооперативам и иным организациям государственных финансовых и материально-технических ресурсов на возвратной основе, а также научно-технических разработок и технологий; - проведение мероприятий по повышению качества продуктивных и племенных сельскохозяйственных животных, организации искусственного осеменения сельскохозяйственных животных; - ежегодное бесплатное проведение ветеринарного осмотра скота, организация его ветеринарного обслуживания, борьба с заразными болезнями животных.
На личные подсобные хозяйства распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные законодательством Российской Федерации для сельскохозяйственных товаропроизводителей и осуществляемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий разрабатывают и осуществляют меры по развитию личных подсобных хозяйств и социально-экономическому развитию сельских поселений, в рамках соответствующих программ определяют форму, размеры и порядок поддержки личных подсобных хозяйств и обслуживающих их сельскохозяйственных кооперативов и иных организаций.
За многолетнюю практику ведения гражданами личного подсобного хозяйства выработаны различные формы государственной и иной поддержки таких хозяйств.
