Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятие и общая характеристика мер государственной поддержки сельского хозяйства
1. Понятие и содержание государственной поддержки сельского хозяйства 14
2. Субъекты государственной поддержки 36
3. Развитие законодательства, регулирующего государственную поддержку сельского хозяйства 63
Глава 2 Правовые меры государственной поддержки сельского хозяйства
1. Классификация мер государственной поддержки 92
2. Договорные меры государственной поддержки 124
3. Прямые субсидии и компенсации как разновидность договорных форм государственной поддержки 164
Глава 3 Взаимодействие федеральных и региональных органов власти по вопросам государственной поддержки сельского хозяйства 184
Глава 4 Юридическая ответственность за нарушение законодательства о государственной поддержке 204
Список литературы 225
- Понятие и содержание государственной поддержки сельского хозяйства
- Развитие законодательства, регулирующего государственную поддержку сельского хозяйства
- Договорные меры государственной поддержки
- Прямые субсидии и компенсации как разновидность договорных форм государственной поддержки
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время ВІ России за-.метно::активизироваласБ;ДёятелБн6сть.государства;по регулированию аграрной сферы экономики; что сопровождается реформированием аграрного законодательства, прежде всего в сфере государственной поддержки сельского хозяйства.
Новый этап в развитии сельского хозяйства, обусловленный изменениями в механизме правового регулирования государственной поддержки, начался в 2006 году и связан с реализацией приоритетного национального проекта «Развитие АПК», принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и последующей разработкой Государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков; сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» (далее - Госпрограмма).
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен, прежде всего, тем, что государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей - это важное направление государственной аграрной политики. При этом государственная поддержка сельского хозяйства должна являться не только общеэкономической предпосылкой успешного решения большинства накопленных в. отрасли производственных, финансовых, социальных проблем, но и способом,сокращения бедности, сохранения сельского образа жизни и повышения продовольственной безопасности страны, то есть должна обеспечить успешную реализацию всего комплекса целей социально-экономического развития сельского хозяйства национального проекта «Развитие АПК» и: последующего за нимі законодательства; направленного на развитие сельского хозяйства, происходят существенные изменения в правовом регулировании государственной поддержки этой "отрасли.
Однако при всех преимуществах действующей системы государственной поддержки сельского хозяйства, она имеет ряд недостатков. До сих пор не удалось устранить диспаритет цен- между, сельскохозяйственной и промышленной продукцией, низкий уровень развития социальной и инженерной инфраструктуры села, решить проблему дефицита у большинства сельскохозяйственных товаропроизводителей материально-финансовых средств и пр.
В связи с этим возникает потребность проведения научного анализа существующих норм, регулирующих вопросы государственной поддержки сельского хозяйства, взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в данной сфере отношений, выявления основных недостатков правового регулирования государственной поддержки сельского хозяйства и выработки предложений по их устранению.
Проведение такого исследования позволит теоретически обосновать необходимость различных мер государственной поддержки сельского хозяйствами сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере общественных отношений.
Объектом исследования явились общественные отношения, связанные с предоставлением сельскохозяйственным товаропроизводителям различных мер государственной поддержки. Предметом исследования стали нормативно-правовые акты, регулирующие эти отношения, а также практика их применения.
Необходимо заметить, что при рассмотрении особенностей правового регулирования государственной поддержки, диссертант намеренно остановилась подробжхлишь на некоторых, наиболее важных и востребованных в настоящее время, мерах такой поддержки, включающих договорные меры, в том числе выплату прямых субсидий и компенсаций.
Основная цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основании анализа имеющейся нормативно-правовой базы и практики её применения исследовать содержание современного правового регулирования государственной поддержки сельского хозяйства, а также выработать предложения, касающиеся совершенствования правовых механизмов государственной поддержки.
Исходя из поставленной цели, автор ставит следующие задачи:
- изучить нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере государственной поддержки сельского хозяйства, выяснить недостатки и пробелы в правовом регулировании анализируемых отношений и определить направления их совершенствования;
- выявить многообразие и характерные особенности мер государственной поддержки, провести их классификацию и дать сравнительную характеристику;
- дать определение понятию государственной поддержки сельского хозяйства;
- проанализировать практику применения законодательства, связанную с предоставлением сельскохозяйственным товаропроизводителям отдельных мер государственной поддержки и определить возникающие в связи с этим проблемы;
- проанализировать зарубежный опыт в сфере государственной поддержки сельского хозяйства;
- выявить и проанализировать особенности взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти по оказанию сельскому хозяйству государственной поддержки и исследовать отражение этих особенностей в нормативно-правовых актах;
- сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования государственной поддержки сельского хозяйства.
Методологические основы исследования. В ходе научного исследования использовались две группы методов: общие и специальные. К числу общих относятся диалектический метод как основной способ объективного и всестороннего познания действительности, а также классификационный, исторический, формально-логический методы, в том числе приёмы анализа и синтеза, дедукции и индукции, системный подход. Из специальных методов познания применялись формально-юридический, сравнительно-правовой. Всё это позволило автору комплексно исследовать анализируемые отношения в их взаимосвязи и взаимовлиянии.
Нормативную базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных министерств и ведомств, прежде всего Министерства сельского хозяйства РФ, а также нормативная акты субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирования государственной поддержки сельского хозяйства.
Эмпирической базой исследования являются: материалы отечественной и зарубежной печати, научных и научно-практических конференций, статистическая отчётность, отражающая результаты применения \гер государственной поддержки; справочно-информационные материалы, материалы судебной практики. Выводы диссертации опираются на практику осуществления государственной поддержки в субъектах Российской Федерации, прежде всего, в Калужской области.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу исследования составляют труды российских учёных: С.С. Акманова, Р.Т. Баки-ровой, З.С. Беляевой, Г.В. Беспахотного, С.А. Боголюбова, А.И. Бобылёва, М.И. Брагинского, И.Н. Буздалова, Г.Е. Быстрова, И.И. Веленто, В.В. Вит-рянского, Е.А. Галиновской, B.C. Елисеева, Г.Л. Земляковой, М.И. Козыря, М.М. Коробейникова, Э.Н. Крылатых, В.Н.Кульнева, В.Е. Лукьяненко, В.В. Милосердова, Е.Л. Мининой, Э.И.Павловой, М.И. Палладиной, А.В. Петри-кова, Е.В.Серовой, В.В.Устюковой, И.Г. Ушачева, Н.Ю. Хаманевой, В.Н. Хлыстуна, Л.Г. Холода, Г.Г. Файзуллина и других.
При исследовании настоящей темы правовые вопросы тесно переплетались с экономическими и историческими вопросами, поэтому автором были изучены труды: Л.И. Абалкина, О.А. Александровой, А.И. Алтухова, В.Р. Боева, А.В. Гордеева, P.P. Гумерова, Е.А. Кудели, М.Л. Лишанского, О.Г. Овчинникова, A.F. Папцова, А.И. Пащенко, В.А. Пешехонова, В.А. Семей кина, А.В. Ткача и других. Эти авторы раскрыли экономическую сущность предоставления государственной поддержки сельскохозяйственным- товаропроизводителям и реформирования законодательства, регулирующего государственную поддержку в нашей стране.
Необходимо признать, что несмотря на большое число выполненных в данной области исследований, многие проблемы еще не нашли своего теоретического и практического решения: зачастую они рассматривались либо с позиции экономического подхода, отражающего необходимость оказания сельскохозяйственным товаропроизводителям финансовой помощи с указанием дополнительных источников финансирования, либо раскрывались отдельные направления такой поддержки.
В.Н. Кульневым в 2002 году была защищена кандидатская диссертация на тему «Правовое регулирование государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в Российской Федерации». Однако с тех пор в данной сфере общественных отношений произошли значительные изменения, в результате которых существенно расширился круг сельскохозяйственных товаропроизводителей, которым оказывается государственная поддержка, направления государственной поддержки, а также изменился порядок её предоставления. Всё это обусловило необходимость проведения специального комплексного исследования особенностей системы мер государственной поддержки в новых условиях и формулирования на этой основе предложений, направленных на её совершенствование. В этом, по мнению автора, и состоит научная новизна исследования.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, и сформулированные в работе выводы могут быть использованы в правоприменительной практике и законотворческой деятельности различных органов государственной власти при совершенствовании действующего законодательства, а также в практической деятельности конкретных сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе в юридических, экономических и сельскохозяйственных вузах при изучении соответствующих тем учебных курсов «Аграрное право», «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Договорное право» и других. Кроме того, материалы диссертации могут послужить основой для дальнейших научных исследований и изысканий.
На основании проведённого исследования, на защиту выносятся еле-дующие основные положения:
1. Отношения, связанные с предоставлением сельскохозяйственным
товаропроизводителям государственной поддержки, являются разновидностью аграрных отношений. Они регулируются нормами аграрного, гражданского, земельного, трудового, финансового, бюджетного, налогового, административного права, на содержание которых существенное влияние оказывает специфика сельского хозяйства. Совокупность соответствующих норм указанных отраслей права представляет собой комплексный институт аграрного права — институт государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Комплексность этого института предопределяется сложным составом тесно связанных между собой имущественных, земельных, трудовых, управленческих отношений, возникающих в сфере материально-технического снабжения и обслуживания сельскохозяйственного производства, сбыта сельскохозяйственной продукции, в сфере кредитования сельского хозяйства, социальных отношений в деревне и других. Правовое регулирование указанных отношений возможно только в неразрывной связи с остальными. Обеспечить такой подход может аграрное право как комплексная отрасль российского права. 2. Государственная поддержка сельского хозяйства представляет собой совокупность мер, направленных на оказание сельскому хозяйству за счёт бюджетных средств всесторонней помощи как посредством перечисления денежных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям (предоставление прямых субсидий, некоторых компенсаций, прове дение закупочных интервенций), так и путём финансирования различных мероприятий по развитию сельской инфраструктуры, подготовке кадров, повышению занятости и прочее.
Инвестирование бюджетных средств в создание сельской инфраструктуры, подготовку кадров для сельского хозяйства, проведение научно-исследовательских и других работ, связанных с внедрением в аграрное производство новой техники и передовых технологий, обусловливает формирование скрытой (невидимой) части доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей. Однако эта скрытая часть доходов оказывает не меньшее влияние на рост эффективности сельскохозяйственного производства и играет существенную роль в повышении качества жизни сельских тр жеников и улучшении их социального обеспечения.
3. В целях совершенствования правового регулирования государственной поддержки сельского хозяйства и повышения её эффективности необходимо в Федеральном Законе «О развитии сельского хозяйства» закрепить основные принципы этой поддержки: гарантированность, преемственность, стабильность, взаимодействие Российской Федерации и её субъектов, поддержка всех форм хозяйствования.
4. В связи с реализацией национального проекта «Развитие АПК», принятием Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» и Госпрограммы претерпели существенные изменения направления государственной поддержки сельского хозяйства. В связи с отсутствием в нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы государственной поддержки сельского хозяйства, терминологического единства, в диссертации предлагается под направлениями государственной поддержки понимать конкретные сферы деятельности государства- кредитование, страхование урожая, обеспечение материально-техническими ресурсами и т.п., а под мерами - конкретные формы предоставления бюджетных средств, в частности, выплаты субсидий, компенсаций. 5. В общем, концептуальном плане в системе мер государственной поддержки сельского хозяйства можно выделить два взаимосвязанных аспекта: внутренний, связанный с вопросами эффективного развития аграрного сектора экономики внутри страны, и внешний, предусматривающий переход к единым правилам торгово-экономических отношений в рамках требований ВТО. При этом на первом месте должно стоять решение внутренних проблем, связанных с оказанием сельскому хозяйству всесторонней помощи посредством реализации различных мер государственной поддержки, обеспечивающих непрерывное развитие сельского хозяйства и существенное улучшение качества жизни на селе.
6. С начала осуществления в России аграрных преобразований в различных нормативно-правовых актах закреплялся принцип равнодоступности мер государственной поддержки для всех категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей. Однако на практике этот принцип остаётся нереализованным до сих пор, так как по ряду причин не все кресіьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства могут воспользоваться действующими мерами государственной поддержки. Поэтому для этих категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей в нормативно-правовых актах должны быть предусмотрены более льготные условия получения государственной поддержки, учитывающие специфику их развития, а именно: расширение возможностей сбыта сельскохозяйственной продукции, в частности, предоставление государственных гарантий в реализации готовой продукции посредством использования целевых государственных заказов на. поставку сельскохозяйственной продукции в школы и другим спец потребителям; обеспечение сельхозтехникой и племенным скотом по лизингу без уплаты первоначального взноса; упрощение условий получения субсидий, а также процедуры получения поручительств из гарантийных фондов и.др.
7. В настоящее время право на осуществление деятельности по сельскохозяйственному страхованию предоставлено значительному числу страховых организаций, которые предлагают такие условия страхования, которые не учитывают особенности сельскохозяйственного производства. В частности, в договор сельскохозяйственного страхования включают правило согласно которому он вступает в силу не ранее уплаты страхователем страховой премии или первого её взноса в размере не менее 50% от общей суммы страховой премии. Однако в период заключения таких договорову большинства сельскохозяйственных товаропроизводителей нет свободных денежных средств на уплату страховой премии, что мешает им получить кредиты в банках. Представляется целесообразным отразить в законодательстве особенности сельскохозяйственного страхования, оказывающие существенное влияние на заключение и исполнение рассматриваемых договоров.
8. На федеральном уровне порядок предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям государственной поддержки прописан лишь частично, а именно, определены только условия перечисления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ. Порядок и условия перечисления бюджетных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям определяется региональными органами власти, которые не достаточно учитывают интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей, ввиду чего у последних возникают трудности с получением субсидий. Это свидетельствует об отсутствии единого концептуального подхода к вопросу получения сельскохозяйственными товаропроизводителями различных мер государственной поддержки и несовершенстве его правового регулирования. С целью предупреждения и пресечения различных .попыток органов власти необоснованно лишить сельскохозяйственных товаропроизводителей их законного права на получение бюджетных средств, порядок предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям должен быть определен постановлением Правительства РФ. В нём должны быть чётко прописаны: круг субъектов, имеющих право на получение субсидий, и условия, при которых такое право реализуется, порядок предоставления субсидий по каждому направлению поддержки, перечень оснований, предоставления и отказа в предоставлении субсидий, чтобы в случае необоснованного отказа сельскохозяйственный товаропроизводитель смог осуществить защиту своих прав.
9. Практически во всех субъектах РФ принято множество нормативно-правовых актов, регулирующих порядок и условия предоставления субсидий по различным направлениям поддержки сельского хозяйства. Однако такая множественность актов создаёт трудности для сельскохозяйственных товаропроизводителей, которым достаточно сложно разобраться, по каким направлениям государственной поддержки они могут получать субсидии. Поэтому было бы целесообразно в каждом субъекте РФ все направления бюджетного финансирования сельского хозяйства объединить в единую региональную программу социально-экономического развития сельского хозяйства, имеющую долгосрочный характер, например, на период до 2020 года. Это необходимо для создания участникам программных мероприятий стабильных гарантий на получение бюджетных средств, так как многие проекты в сельском хозяйстве имеют длительные сроки окупаемости. Структурно такая программа может иметь четыре раздела. Первый -меры поддержки, направленные на стимулирование развития отрасли (поддержка приоритетных отраслей, имеющих существенное значение для региона). Второй - меры, направленные на поддержку инвестиционных проектов по строительству и приобретению основных фондов. Третий — меры по обеспечению жизнедеятельности граждан, проживающих на селе. Четвёртый -меры, связанные с поддержкой информационно-консультационных услуг, научно-технических разработок и обучения кадров для работы в сельском хозяйстве.
10. В соответствии с действующим порядком для получения субсидий из федерального бюджета органам власти субъектов РФ необходимо заключать с Министерством сельского хозяйства РФ соответствующие соглашения с этим договоры (соглашения) на получение субсидий заключаются между сельскохозяйственными товаропроизводителями и региональными органами управления сельским хозяйством. Правовая природа таких договоров (согла шений) имеет комплексный характер, поскольку они интегрируют в себе нормы гражданского и административного права, а также учитывают специфические для сельского хозяйства нормы права. Ввиду того, что посредством закреплённых в таких договорах условий сельскохозяйственным гарантируется право на получение финансовых средств на своё развитие, их следует рассматривать как важную составную часть правового механизма реализации мер государственной поддержки сельского хозяйства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и предложения по совершенствованию законодательства, содержащиеся в диссертации обсуждались на заседании сектора сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права Российской академии наук. Материалы исследования применялись автором в практической деятельности. Основные выводы диссертации опубликованы в журналах: «Право и государство», «Аграрное и земельное право».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырёх глав» списка используемой литературы.
Понятие и содержание государственной поддержки сельского хозяйства
В литературе отмечаются следующие особенности,, обусловливающие необходимость оказания сельскому хозяйству государственной поддержки. Во-первых, сельское хозяйство менее эффективно по сравнению с другими отраслями экономики, поэтому вложенный в него капитал приносит меньшую прибыль. Отсюда менее доходное сельское хозяйство не в состоянии на равных (например, по сравнению с промышленностью) участвовать в межотраслевой конкуренции без внешней поддержки.
Во-вторых, сельское хозяйство отличается спецификой реагирования і на требования рынка. Так, при повышении спроса на сельскохозяйственную" продукцию особенности сельскохозяйственного производства не дают воз можности быстро отреагировать и увеличить выпуск продукции. Имеется ряд ограничений по увеличении темпов роста сельхозпроизводства. Например, рост поголовья скота, особенного маточного, связан с довольно длительным; для многих видов животных временным периодом его выращивания. Так, чтобы вырастить дойное стадо для производства молока требуется около 3-х лет, чтобы создать плодоносящий сад - более 5-й лет, виноградники - не ме нее 3-х лет. . .
Кроме того, при падении спроса на продовольствие сельское хозяйство в силу своей? консервативности: не может быстро, приспособиться к Меняющейся обстановке;. Невозможно, например, сократить или? увеличить площади и производство сельскохозяйственных культур, если уже.произведены подсевные работы, существенно: сократить производство молока и мяса без сокращения поголовья скота. На это требуется определённое время: -,
В условиях рыночной экономики при свободной конкуренции цены в монополизированном секторе промышленности растут быстрее; чем в демонополизированном аграрном секторе, что создает непреодолимый: для сель ского хозяйства диспаритет цен между стоимостью сельскохозяйственной продукции и стоимостью ресурсов; необходимых для производства указанной продукции.
Эти ярко выраженные особенности сельского хозяйства, с одной стороны, существенно снижают его привлекательность для инвесторов, с другой, - порождают необходимость специфической сферы деятельности государства, связанной с предоставлением сельскохозяйственным товаропроизводителям финансовых и иных ресурсов в целях укрепления их социально-экономического положения, повышения доходности, а значит, инвестиционной привлекательности.
Так как именно сельское хозяйство несёт значительные убытки от диспаритета цен между сельскохозяйственной и промышленной продукцией, несвоевременных платежей за поставляемую продукцию, неполного бюджетного финансирования, то представляется совершенно справедливым утверждение И.Г. Ушачёва, что одно из главных направлений обеспечения устойчивого роста сельского хозяйства - повышение его доходности за счёт усиления господдержки.1 Аналогичной точки зрения придерживаются и другие учёные, утверждая, что «сельское хозяйство в силу особых условий производства и специфики создаваемой продукции (первые жизненные блага, которые должны быть доступны массовому потребителю) обречено быть доти-руемои отраслью»."
Государственное регулирование необходимо не только для смягчения условий функционирования сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и для минимизации неблагоприятных процессов «побочных» эффектов от реализации ряда мер государственной поддержки. Например, увеличение объёмов производства молока вследствие реализации с 2006 года национального проекта «Развитие АПК» привело к увеличению уровня его предложений на рынке продовольствия и, в итоге, снизило цену реализации сельскохозяйственными товаропроизводителями этого продукта, что потребовало оперативной реакции на данную ситуацию в направлении финансовой поддержки недостаточно адаптированных производителей молока.
Таким образом, сельское хозяйство и по своему значению, и по социально-экономическим и производственно-техническим особенностям является той сферой экономики, которой в большей степени требуется государственная поддержка.
Отношения, связанные с предоставлением сельскохозяйственным товаропроизводителям государственной поддержки являются разновидностью аграрных отношений. Они регулируются нормами аграрного, гражданского, земельного, трудового, финансового, бюджетного, налогового, администра-тивного права, которыми определяются: круг субъектов, имеющих право на получение государственной поддержки; конкретные направления, а гакже порядок и условия предоставления государственной поддержки и источники финансовых средств для её осуществления; правомочия государственных органов в данной сфере отношений; правила заключения и исполнения договоров, опосредующих данные отношения, и ответственность за их нарушение. Совокупность норм указанных отраслей права представляет собой комплексный институт аграрного права - институт государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Развитие законодательства, регулирующего государственную поддержку сельского хозяйства
С переходом в начале 90-х годов на рыночные условия хозяйствования агропромышленному комплексу, включая сельское хозяйство, также как и в предыдущие годы оказывалась государственная поддержка.
Задача приоритетного развития сельского хозяйства, поставленная Законом РСФСР от 21 декабря 1990 года «О социальном развитии села», сыграла важную роль в реализации принципа и механизмов аграрної о протекционизма. Указанный закон представлял собой законодательное подкрепление стратегического курса на длительную перспективу (так как сроки действия закона в документе не определялись).
Во исполнение указанного Закона было принято несколько специальных постановлений Правительства РФ: о развитии электрификации села; о жилищном и культурно-бытовом строительстве на селе; о развитии водоснабжения сельских населенных пунктов и др. Таким образом, в законодательстве был закреплён принцип приоритетного развития села.
Однако уже в 1992 году функции финансирования социальной сферы села были переданы с федерального на региональный и местный уровни, что привело к прекращению финансирования из федерального бюджета. Именно по этой причине в развитии социальной сферы села, лишённой необходимой государственной поддержки, кредитов Госбанка, необходимых средств инвестирования наметились негативные процессы, а механизм указанного Закона так и не заработал.
В развитие концепции приоритета развития сельского хозяйства, заложенной в основе упомянутого Закона, 26 июня 1991 года был принят другой протекционистский Закон «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами».1
Следует заметить, что указанный Закон с внесёнными в него в 2006 го-ду изменениями" до сих пор не утратил силы, несмотря на то, что его нормы носят преимущественно декларативный характер и практически никогда не применяются.
Несомненно, перспективы развития сельского хозяйства определяются, прежде всего, уровнем правовой, финансовой и организационной поддержки со стороны государства, наличием ресурсов для ведения и совершенствования аграрного производства, а также для организации сбыта продукции. Поэтому в качестве одного из главных направлений регулирования агропромышленного производства была определена поддержка села через систему финансирования, кредитования, страхования, льготного налогообложения, формирования и функционирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья, развития науки и осуществление научной деятельности (ст. 3 указанного Закона). Финансовым источником решения этих вопросов определялся федеральный бюджет, за счёт средств которого, а также дополнительных средств бюджетов субъектов РФ государство должно было осуществлять эту поддержку.
Однако сложилась практика постоянного занижения и без того скудных бюджетных ассигнований на развитие сельского хозяйства до 50-60% от запланированного в бюджете объёма средств при росте диспаритета цен. При этом никто за неисполнение принимаемых законов, а также постановлений Правительства РФ, декларирующих приоритетное развитие сельского хозяй-ства, не отвечал, хотя исполнение федеральных законов носит обязательный характер.3
Следовательно, принятые на государственном уровне решения по поддержке сельского хозяйства на практике не выполнялись.
Бесспорно, положительных результатов в решении этих вопросов можно достичь лишь в том случае, если обязательства государства будут выполняться, то есть при составлении и исполнении федерального бюджета н жна высокая требовательность и ответственность органов власти за результаты намеченных мероприятий. Фактически и то, и другое отсутствовало, как и при реализации других важных с точки зрения концепции аграрного протекционизма законодательных актов, особенно законов о федеральных бюджетах периода 90-х годов и правительственных постановлений.
Прежде всего, речь идёт о постановлениях Правительства РФ об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации (19941, 19952, 19973, 19984 гг.), которые оказались не способны изменить условия сельскохозяйственного производства и усилить мотивацию труда.
После утверждения Указом Президента Российской Федерации федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производства на 1996-2000 годы , в которой была определена «стратегия аграрных преобразований в стране, направленных на формирование и развитие многоукладной аграрной экономики»6, а также намечалось увеличить поддержку АПК, объемы финансирования сельского хозяйства, напротив, сократились: за 1995-2000 годы в расчете на один гектар сельхозугодий в 5 раз, на работника, занятого в сельском хозяйстве, - вдвое.
Аналогичная ситуация складывалась и в последующие годы. Анализ размеров и исполнения аграрной части федерального бюджета на 1998 год свидетельствует об отсутствии каких-либо кардинальных шагов со стороны Правительства РФ в этом направлении. Прочно закрепилась тенденция постоянного занижения ассигнований на развитие сельского хозяйства.
Договорные меры государственной поддержки
Поддержка государством сельскохозяйственных товаропроизводителей может осуществляться в различных формах, среди которых важное место занимают выплаты различных субсидий. При этом и механизм их выплаты также различен. Так, для реализации одних мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей требуется заключение класси ческих гражданско-правовых договоров (и\ также называют «типичными», «поименованными» в ГК РФ договорами). Например, получение кредита с субсидированием процентной ставки предполагает заключение с банком кредитного договора, который регламентируется Гражданским кодексом РФ, а с региональным органом управления сельским хозяйством - договора (соглашения) о предоставлении субсидий. Как видно, в данной схеме правоотношений участвуют три субъекта — региональный орган управления сельским хозяйством, кредитная организация и сельскохозяйственный товаропроизводитель, связанные между собой взаимными правами и обязанностями
Иначе оформляются отношения, связанные с выплатой сельскохозяйственным товаропроизводителям прямых субсидий и некоторых компенсаций, для получения которых не требуется заключение гражданско-правовых договоров.
Однако в любом случае для получения субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям необходимо заключать с региональными органами управления сельским хозяйством договоры (соглашения), которые обладают некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере финансового обеспечения деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей с участием органов управления сельским хозяйством. Содержание таких договоров будет более подробно рассмотрено в параграфе 3 главы 2 данной работы.
Как видно, основным способом организации экономических взаимоотношений между сельскохозяйственными товаропроизводителями и другими субъектами хозяйствования, опосредующим предоставление государственной поддержки, является договор. Вместе с тем предоставление сельскохозяйственным товаропроизводителям отдельных мер государственной поддержки, например, налоговых и таможенных льгот, не требует заключения соответствующих договоров.
В« настоящее время рассматриваемые договоры применяются в следующих основных формах: 1) кредитование за счёт средств кредитных орга низаций с последующим субсидированием части процентной ставки по договорам кредита (займа); 2) страхование с послед} ющим субсидированием час ти страховой премии по договору страхования рисков в сельском хозяйстве; 3) осуществление лизинговых операций с использованием средств федераль ного бюджета; 4) проведение закупочных интервенций посредством прове дения биржевых торгов. - 1- -Кредитование с субсидированием процентной ставки как мера го сударственной поддержки сельского хозяйства Сельскохозяйственные товаропроизводители остро нуждаются в мате т риально-финансовых ресурсах, поэтому наиболее востребованными стали меры поддержки связанные с кредитованием с последующим субсидирова нием процентной ставки. Это "объясняется, прежде всего, наличием постоян ного риска в получении доходов и невозможностью в силу этого самостоя .:v ; тельно; противостоять отраслям-монополистам,- а- также большой- разрыв во времени между:произведенными затратами и получением продукции, что: f приводит к неконкурёнтоспособности сельского хозяйства и оттоку финан ? : ,, сового капитала из этой отрасли. Как следствие в период наибольших затрат \ :., ,: сельскохозяйственные/говаропроизводит Воз действие же налоговых; и иных льгот не оказывает прямого влияния на. ресурсный потенциал сельскохозяйственных товаропроизводителей и незначительно в силу их огромной задолженности по обязательным платежам. Следует -сргласиться:Сг;0;В: "ПопО"вШ,:-;крт6рад -вйдйт государственную : і поддержку системы кредитования-в следующем: в субсидировании сельско ; г .( хозяйственным товаропроизводителям: части затрат на; уплату процентов по --!: ;г кредитному (заёмному) договору заключаемому с российскими кредитными ,. : Іучреждеййями и сельскохозяйственными кредитными кооперативами; в соз даний специализированного банка ОАО «Россельхозбанк»; в поощрении соз-дания[; системы сельскохозяйственных кредитных кооперативов путем; пре 126 доставления им субсидий. Все указанные меры государственной поддержки кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей получили закрепление в Федеральном Законе «О развитии сельского хозяйства». Отношения в сфере кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей оформляются кредитным договором или договором займа- между заёмщиком и банком или иной кредитной организацией, имеющей соответствующую лицензию, заключается кредитный договор, а между заёмщиком и кредитным кооперативом - договор займа. В настоящее время кредиты (займы) предоставляются на различные цели, связанные как с производством и реализацией сельскохозяйственной продукции (например, строительство и реконструкция животноводческих комплексов и ферм, приобретение племенных сельскохозяйственных животных и племенного молодняка, сельскохозяйственной техники и др.), так и направленные на улучшение жизни на селе (приобретение жилья, развитие несельскохозяйственных видов деятельности и др.).
Согласно п.1 ст.819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуется предоставить денежные средства (кредит) заёмщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заёмщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты за неё. Порядок, сроки и другие условия исполнения обязанностей по кредитному договору аналогичны правилам о займе: об обязанностях заёмщика вернуть проценты на сумму займа (п.1 ст.809) и возвратить сумму займа (ст. 810); о последствиях нарушения заёмщиком договора займа (ст. 811); о последствиях утраты обеспечения возврата суммы займа (ст. 813); об обязанностях обеспечить возможность осуществления контроля за целевым использованием суммы займа (ст.814). Поэтому самостоятельными статьями ГК РФ они не регулируются.
Прямые субсидии и компенсации как разновидность договорных форм государственной поддержки
Система государственной поддержки сельского хозяйства включает в себя совокупность адаптированных к современным рыночным условиям мер, среди которых видное место занимает субсидирование производства отдельных видов сельскохозяйственной продукции, прежде всего животноводческой и растениеводческой, а также значительное количество различных компенсаций.
Следует отметить, что до 2005 года выплата субсидий и компенсаций осуществлялись двумя способами: прямым перечислением денежных средств на расчетные счета хозяйств и перечислением причитающихся им сумм на расчетные счета поставщиков товаров или сторонних организаций, оказывающих соответствующие услуги сельскохозяйственным товаропроизводителям. В свою очередь, данные организации или снижали стоимость поставляемых сельскохозяйственным-товаропроизводителям товаров на величину компенсации (при компенсации части стоимости средств химизации), или уменьшали размер обязательных платежей сельскохозяйственных товаропроизводителей (в случае компенсации части страхового взноса по договору страхования).1 В настоящее время выплата субсидий и компенсаций осуществляется путём перечисления денежных средств на расчётные счета сель скохозяйственных товаропроизводителей, что закреплено в нормативно-правовых актах субъектов РФ, регулирующих порядок предоставления субсидий по различным направлениям государственной поддержки сельского хозяйства.
Для получения субсидий и компенсаций сельскохозяйственным товаропроизводителям необходимо заключать с региональными органами управления сельским хозяйством договоры (соглашения), правовая природа которых имеет комплексный характер: они объединяют в себе нормы гражданского и административного права и учитывают специфику сельского хозяйства.
Административно-правовой характер договора проявляется в следующем. Во-первых, особый субъектный состав такого договора, то есть наличие в качестве одной из его сторон специально уполномоченного органа управления сельским хозяйством; во-вторых, заключается такой договор на основе изданного Правительством РФ нормативно-правового акта (порядок и условия предоставление субсидий по каждому направлению государственной поддержки ежегодно определяются постановлениями Правительства РФ);в-третьих, разрабатывается типовая форма договора, утверждаемая Министерством сельского хозяйства", которую нельзя существенно изменить по своему усмотрению и которая призвана унифицировать административно-договорную практику всех участвующих в данных отношениях лиц Наконец, участники таких договоров находятся между собой в неравном положении, что подтверждается тем, что обязательные и не подлежащие обсуждению условия договора устанавливаются органами управления сельским хо зяиством. Поэтому другая.сторона в договоре, то есть сельскохозяйственный товаропроизводитель, вправе либо принять данные условия в целом, либо отказаться от них и не заключать договор. В таких договорах имеются так называемые оговорки об исключительных полномочиях органов юсударст-венной власти, которые дают им возможность после заключения договора контролировать выполнение обязательств другой стороной и право при ненадлежащем исполнении договора расторгнуть его в одностороннем порядке. При этом другая сторона имеет право только на некоторое финансовое равновесие», то есть на возмещение; со стороны органов управления сельским хозяйством убытков, связанных с неисполнением договора.
Между тем рассматриваемые договоры имеют характерные чертьц присущие гражданско-правовым договорам.; Во-первых; предметом договора являются конкретные виды субсидий; на .которые: претендует сельскохозяйственный товаропроизводитель. Bb-Bfbpbix; y4acTHHKH : yka3aHHbix.V6fHoiueHHfi ; имеют:поотношению друг к другу взаимные права й обязанности. В частности уполномоченный ;на предоставление су ским-хозяйством обязан:: принимать от сельскохозяйственного тЬваропройз :}водителя все необходимые: для получения субсидий документы и рассматривать их;; предоставлять Сельскохозяйственным товаропроизводителям су бси .; дий в порядке,; установленном законодательством РФ, а также информиро-ватьих об -изменениях законодательства, связанных с выплатой субсидий и о прекращении их выплаты и др Прй-э том по лучателБ су.бсиди й.нес ёт ю пр.ёде-. ленные: договором встречные обязанности, а:» именно: представлять гв:упол ; номоченный; на предоставление субсидий орган управления сельским хозяй-: ством периодическую отчётность о своём финансовом сбстоянии, о достижений значений эффективности использования "субсидий (по формам и в сроки, ."определённые:этим органом);иметь расчётный-счёт в банке; на который ему ежемесячно должны; перечислять субсидии;: представлять документы,, подтверждающие целевое использование субсидий, а в случае-выявления целевого; использованияэ-;вбзвратить полученньїе субсидии (или их часть) в доход соответствующего бюджета и др: Более того, в договоре прямо говорится о том, что в случае несоблюдения получателем своих обязательств выплата субсидий приостанавливается либо не производится. В-третьих, предоставление субсидий опосредовано взаимным соглашением - волеизъявлением участников. Например, сельскохозяйственный товаропроизводитель может отказаться от заключения таких договоров, если какие-либо его условия окажутся для него невыгодными. Но при этом следует учесть, что уровень диспозитивности в таких договорах намного ниже, чем при заключении классических гражданско-правовых договоров. Это проявляется в следующем: заключение договоров о предоставлении субсидий не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, если сельскохозяйственный товаропроизводитель обратился в органы власти и представил при этом все необходимые для получения субсидий документы, то эти органы власти обязаны заключить с ним договор). И наконец, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств в рамках договора стороны несут ответственность, предусмотренную гражданским законодательством РФ и соответствующим договором.
