Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 19
1. Понятие правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и место данных норм в системе российского права 19
2. Принципы правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 43
3. Источники правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 54
Глава 2. Правоотношения в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 73
1. Понятие и субъекты правоотношений в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 73
2. Классификация договорных правоотношений в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 85
3. Ответственность за нарушение законодательства о государственной поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 104
Глава 3. Особенности правового регулирования отдельных направлений государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 110
1. Правовое регулирование государственной поддержки в сфере кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей 110
2. Правовое регулирование выплаты дотаций сельскохозяйственным товаропроизводителям 164
3.Правовое регулирование компенсации части стоимости закупаемых сельскохозяйственными товаропроизводителями средств химизации 191
Библиографический список использованной литературы 218
Приложение. Перечень основных правовых актов, посвященных государственной поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ 227
- Понятие правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и место данных норм в системе российского права
- Принципы правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ
- Понятие и субъекты правоотношений в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ
- Правовое регулирование государственной поддержки в сфере кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Аграрный сектор национальной экономики играет важную роль в развитии страны. Это обусловлено прежде всего тем, что продукт отрасли — сельскохозяйственные товары - являются сырьём для промышленности и предметом непосредственного потребления населения. Здесь сконцентрировано 13% основных производственных фондов, 14% трудовых ресурсов, производится около 6% ВВП. Кроме того, немаловажную роль играет и то обстоятельство, что в аграрном производстве занята значительная часть граждан РФ (27% населения), обеспечение достойной жизни которых - прямая обязанность государства.
Спецификой современной рыночной экономики всех развитых стран мира является значительный объём мер её государственного регулирования. При этом отраслью, подверженной наибольшему вниманию государства, является АПК. В настоящее время положение аграрного сектора РФ характеризуется как устойчиво кризисное. В связи с этим необходимость эффективность государственного регулирования данного сектора национальной экономики многократно увеличивается. Одной из форм государственного регулирования АПК является его государственная поддержка, которая заключается в оказании селу необходимой материальной и финансовой помощи.
В период существования СССР особенности бюджетного процесса позволяли уже на стадии распределения средств учесть необходимость финансирования АПК в соответствии со стратегическими задачами развития, как данного сектора, так и всех иных секторов экономики. Это было возможно осуществить по той причине, что совхозы были государственные и все их доходы и расходы включались в государственный бюджет. Что касается колхозов, то в советское время они по существу функционировали в огосударствленном виде и проблемы их финансирования решались посредством уста-
новления цен на поставляемые ресурсы и посредством регулирования цен закупки сельскохозяйственной продукции.
Таким образом, по . справедливой оценке М.И. Козыря, «...сложившаяся в бывшем СССР функция государственного управления сельским хозяйством, осуществлявшаяся преимущественно через механизм директивного планирования развития сельскохозяйственного производства и установления государством твёрдых цен на закупаемую сельскохозяйственную продукцию и на поставляемые селу средства производства и оказываемые услуги, в значительной мере трансформировалась в государственное регулирование»1. С переходом к рыночной экономике и в результате приватизации большинства сельскохозяйственных предприятий в рамках политики государственного регулирования сельского хозяйства возникла принципиально новая система расходования средств бюджетов на государственную поддержку АПК. Так, по мнению Е.Серовой, «первые же шаги по проведению общей экономической реформы не могли не вызвать глубокие изменения в финансовой сфере АПК; эти изменения затронули прежде всего механизм финансовых взаимоотношений государства и АПК - старая система фактически отмерла, возникла потребность в новой государственной поддержке сельского хозяйства...»2.
В настоящее время Россия в определённых объёмах осуществляет государственную поддержку АПК. Однако, существует большое число как организационно-экономических проблем, так и проблем совершенствования правового механизма предоставления мер государственной поддержки. Один из актуальных вопросов современной аг-
1 Козырь М.И. Государственное регулирование сельского хозяйства // Глава 4
монографии: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы
и решения. Отв. ред. Беляева З.С., Самончик О.А. - М.: Институт государства
и права РАН,1998 г. - С. 93.
2 Серова Е. Особенности государственной поддержки аграрного сектора в Рос
сии // Вопросы экономики. - 1996. - №7. - С.88.
6 рарной политики в РФ - совершенствование механизмов реализации мер государственного регулирования. Несмотря на экономическую обоснованность данных мер, они зачастую не приносят желаемого результата. Согласно поддерживаемому нами утверждению Е.Серовой, «суть финансовых проблем в АПК заключается не столько в недостатке средств, сколько в неэффективном механизме их использования; иначе говоря, с экономической точки зрения вопрос состоит не в том, какую сумму выделять АПК из бюджета (это преимущественно политическая проблема), а в том, как лучше ею распорядиться»1. Поэтому именно юридическая наука могла бы внести значительный вклад в повышение эффективности реализации политики государственного регулирования АПК.
По мнению Б.А. Воронина (Актуальные проблемы аграрно-правовой науки в РФ, 2000, С.4), приоритетными направлениями исследований аграрно-правовой науки в современных условиях являются, во-первых, создание стабильной системы государственной поддержки аграрного комплекса, во-вторых, формирование эквивалентных межотраслевых отношений сельского хозяйства и обслуживающих его отраслей, в третьих, совершенствование внутриотраслевых экономических отношений в АПК, в-четвёртых, создание надёжной и доступной системы кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, и, наконец, в-пятых, создание условий для гарантированного сбыта производимой продукции, решения инвестиционной, инновационной, институциональной, социальной и других проблем современного российского села. Как мы видим, по крайней мере, четыре из пяти перечисленных приоритетных направлений аграрно-правовой науки непосредственно связаны с проблемами государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.
1 Указ. соч. - С. 100.
Актуальность исследования обусловлена не только важностью и необходимостью государственной поддержки АПК, но и значительным объёмом выделяемых ежегодно бюджетных средств. На 2002 г. в федеральном бюджете предусмотрены расходы на государственную поддержку АПК в размере свыше 8 млрд. руб. (около 260 млн. долл. США). И хотя данный объём финансовых средств не сравним с аналогичными показателями развитых стран, он всё же заслуживает того, чтобы рассмотреть механизм их расходования.
Актуальность предмета исследования подтверждают и программные заявления Правительства РФ. Так, 27 июля 2000 г. на заседании Правительства РФ одобрены Основные направления агропродоволъ-ственной политики на 2001-2010 гг.1 В данном документе определено, что одной из первоочередных мер агропродовольственной политики является совершенствование кредитования АПК за счёт средств фонда льготного кредитования. Здесь же указывается, что в связи с ограниченностью федеральных бюджетных средств, приоритетными направлениями государственной поддержки будут являться: бюджетные субсидии на развитие элитного семеноводства, племенного дела, овцеводства, а также на частичную компенсацию затрат хозяйств на приобретение средств химизации. Как ориентир приводятся данные по государственной поддержке сельского хозяйства в других странах: «Размер прямой финансовой помощи сельскому хозяйству в США в прошлом году (1999 г. - В.К.) превысил 23 млрд. долл., что составляет 25% от общей стоимости реализованной сельскохозяйственной продукции. В странах ЕС этот показатель достигает 50%, в Японии превышает 80%». Таким образом, утверждение Правительством РФ Основных направлений агропродовольственной
1 Основные направления агропродовольственной политики Правительства РФ на 2001 - 2010 гг. Одобрены на заседании Правительства РФ 27 июля 2000 г.; протокол №25. (Информационный бюллетень Министерства сельского хозяйства РФ. - 2001 г. - №1- 2. - с.З - 12).
политики на 2001-2010 гг. позволяет сделать вывод, что ориентирами современной аграрной политики российского правительства является обеспечение долгосрочности оказываемой поддержки, повышение её объёма и совершенствование механизмов предоставления.
При рассмотрении перспектив предоставления государственной поддержки следует обратить внимание на намерение РФ вступить в ВТО. Положения Уругвайского раунда предусматривают сокращение аграрных субсидий и отмену таможенных пошлин на ввозимое продовольствие. Но вступление в ВТО рассматривается лишь как возможный вариант внешнеэкономической политики, реализация которого даже при положительном решении займёт длительный срок. Кроме того, Устав ВТО оставляет достаточно пространства для манёвра. Последовательное ограничение государственной поддержки должно быть произведено исходя из определённого прежнего уровня его защиты и в течение ряда лет. Поэтому переходный период может быть достаточно длительный. В связи с вышесказанным фактор возможного вступления в ВТО не окажет существенного влияния в ближайшей перспективе на актуальность выбранной темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Следует отметить, что данная проблематика уже привлекла к себе пристальное внимание многих российских учёных: С.С. Акманова, З.С. Беляевой, Г.Е. Бы-строва, B.C. Елисеева, СВ. Киселева, М.И. Козыря, М.М. Коробей-никова, Е.А. Кудели, М.Л. Лишанского., Е.Б. Лупарева., И.Б. Мас-ловой, Э.И. Павловой, М.И. Палладиной, Е.В. Серовой, Л.В. Скуль-ской, В.В. Устюковой, Т.Р. Ханнановой, А.Х. Хусаиновой и др.
Однако проблемы государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей рассматриваются или с экономической стороны - т.е. в ракурсе необходимости государственной поддержки или же в аспекте анализа отдельных направлений такой под-
держки. При этом проблемы изучения системы государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в ракурсе её правовой формы остались без достаточного внимания. В этой связи можно отметить лишь работы М.И. Козыря1, которые и послужили методологической основой данного исследования. В этом и состоит научная новизна исследования.
Основная цель исследования - обосновать наличие в российском аграрном праве специфического института - государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, который, в свою очередь, является частью института аграрного права «Государственное регулирование АПК».
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
определить данный правовой институт и найти его место в сис
теме аграрного права;
дать юридическую характеристику данному институту, отли
чающую его от иных правовых институтов: особенности регули
руемых отношений, принципы, особенности источников, право
отношений, ответственности;
изучить правовое регулирование отдельных направлений госу
дарственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизво
дителей и выработать рекомендации по их совершенствованию.
Объектом диссертационного исследования являются отношения по государственному регулированию сельского хозяйства, в частно-
См.: Козырь М.И. Государственная поддержка сельского хозяйства. Специфика государственной поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств // Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России. Правовые вопросы. - М.: Институт государства и права Российской Академии наук, 1998 г. -СП- 92; Козырь М.И. Государственное регулирование сельского хозяйства // Глава 4 монографии: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения. Отв. ред. Беляева З.С., Самончик О.А. - М.: Институт государства и права РАН,1998 г. - С. 91 - 119.
сти, такого направления экономического воздействия, как государственная поддержка.
Предмет исследования - правовое регулирование государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей; При этом диссертант в третьей главе, посвященной анализу правового регулирования отдельных направлений государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, остановился лишь на рассмотрении трёх форм такой поддержки: государственной поддержки в сфере кредитования, выплаты дотаций и, наконец, выплаты компенсаций на приобретение сельскохозяйственными производителями средств химизации.
Такого рода ограничение определяется, прежде всего, рамками диссертационной работы. Однако сужение вопросов, исследуемых в последней главе, по мнению диссертанта, не отражается на её содержательной характеристике применительно к целям исследования, поскольку данные направления отражают с одной стороны, базовые формы государственной поддержки, и, как следствие, - являются наиболее важными в настоящее время в плане влияния на повышение доходности хозяйств, характеризуются значительной развитостью правовых механизмов их реализации.
В данной работе проблемы правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей рассматриваются на уровне федерального законодательства. Однако в настоящее время субъекты РФ осуществляют значительную государственную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей за счёт собственных средств1. Поэтому исследование государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей должно складывается из трёх частей: анализ федерального законода-
11 тельства в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, анализ законодательства субъектов РФ в данной сфере, и, наконец, анализ проблем соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Если законодательство субъектов РФ в области государственного регулирования АПК в последнее время получило научное освещение2, то последняя проблема ещё мало исследована.
Вопросы, связанные с взаимодействием федерального правительства и органов исполнительной власти субъектов, в случаях, когда последние осуществляют определённые полномочия в области государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, рассмотрены в настоящем исследовании (при рассмотрении механизмов помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям в ликвидации последствий стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций; предоставления ссуды субъектам РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при оказании последними помощи сельскому хозяйству; при рассмотрении порядка предоставления кредитов Российским сельскохозяйственным банком и во многих других направлениях). Однако данная проблема имеет более важный аспект, не затронутый настоящим исследованием - соотношение направлений и объёмов государственной поддержки со стороны федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Решение данной проблемы автором видится в составлении единого аграрного бюджета.
Методология исследования. Основным методом исследования являлся метод научного анализа нормативного материала и практики
1 См.: Многоукладная агарная экономика и российская деревня (середина 80-х
- 90-е годы XX столетия) / Е.С. Строев, С.А. Никольский, В.И. Кирюшин и
др.; Под ред. Е.С. Строева. - М.: Колос, 2001 г. - С. 443 - 445.
2 См.: Муратшин Ф. Правовое регулирование аграрных отношений в субъектах
РФ // Законодательство и экономика. - 2000 г. - №1 - С. 38-44.;Муратшин Ф.Р.
Теоретические основы развития аграрного законодательства субъекта РФ. Из
дание Башкирского государственного университета. - Уфа, 2000. - 280 с.
реализации правовых норм с использованием научных разработок таких наук юридического профиля как аграрное, административное, гражданское, предпринимательское (хозяйственное) право, теория государства и права.
В целях классификации отдельных форм государственного регулирования и обоснования эффективности или неэффективности использования тех или иных механизмов государственной поддержки применялся метод анализа экономических отношений в сфере государственной поддержки АПК при помощи научных разработок экономической науки «Экономика и организация агропромышленного производства».
Определённые выводы в данном диссертационном исследовании были получены с использованием исторического и сравнительно-правового метода.
Основной теоретический результат исследования - разработка методологических основ, понятий и направлений исследований проблем правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Практическая значимость результатов исследования заключается в формулировании на основе анализа правовых форм закрепления и реализации отдельных направлений государственной поддержки АПК, конкретных предложений по их совершенствованию.
Отдельные выводы диссертационного исследования были изложены автором на заседании круглого стола, проведенного журналом «Государство и право» совместно с Институтом государства и права РАН в ноябре 2000 г., посвященного договорным отношениям сельскохозяйственных товаропроизводителей, заседании научного сектора Института государства и права РАН 11 февраля 2002 г., заседании постоянно действующего семинара Центра финансового и банковского права Института государства и права РАН, посвященного про-
блемам функционирования Российского сельскохозяйственного банка, на конференции молодых учёных, проходившей 4 апреля 2002 г. во ВНИИЭСХ, а также опубликованы в научных статьях. Положения, выносимые соискателем на защиту:
1. Правовое регулирование государственной поддержки сель
скохозяйственных товаропроизводителей - специфический
институт аграрного права. Данный институт, в свою очередь,
является частью более крупного правового института
^ «Государственное регулирование АПК».
2. Государственная поддержка сельскохозяйственных товаро
производителей - это система мер, направленных на выплату
за счёт государственного бюджета денежных средств непо
средственно сельскохозяйственным товаропроизводителям в
целях прямого повышения их доходов. В данное понятие, та-
^ ким образом, не входят иные меры государственного регули-
рования, хотя и связанные с повышением доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, но осуществляемые иными, помимо прямой передачи финансовых ресурсов за счёт государственного бюджета, методами: товарные и закупочные интервенции, меры внешнеэкономического регули-
fc) рования, финансирование научной и образовательной дея-
тельности и т.д. Все иные меры финансового регулирования АПК обозначаются термином финансово-кредитного механизма.
3. Меры государственной поддержки сельскохозяйственных
товаропроизводителей состоят из четырёх основных групп -
меры, связанные с субсидированием закупаемых сельскохо
зяйственными товаропроизводителями ресурсов; выплата до
таций; меры, связанные с повышением доходов сельскохо
зяйственных товаропроизводителей при реализации произве-
денной ими продукции; меры, связанные с уменьшением суммы подлежащих уплате в федеральный бюджет и внебюджетные фонды сельскохозяйственными производителями денежных средств по обязательствам перед данным бюджетом и внебюджетными фондами.
В целях повышения эффективности государственного регулирования АПК необходимо законодательно закрепить основополагающие принципы государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей: системность, стабильность, программность, невмешательство в хозяйственную деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей при осуществлении государственной поддержки.
В связи со значительным развитием законодательства о государственном регулировании сельского хозяйства, принятии ряда федеральных законов, посвященных такому регулированию, усложнению механизмов реализации мер государственного регулирования, значительном уровне государственного регулирования региональных АПК субъектами РФ, Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ1 перестал играть значимую роль в механизме правового регулирования АПК. Место данного федерального закона должны занять «Основы законодательства о государственном регулировании агропромышленного производства».
Необходимо правовое регулирование таких направлений государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей как деятельность Российского сельскохозяйственного банка, направление бюджетных средств на госу-
1 Собрание законодательства Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 29, ст. 3501.
дарственную поддержку лизинга. В настоящее время данные направления на правовом уровне не закреплены.
При оказании государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям складывается определённая система договорных отношений, среди которых выделяются следующие виды: координационные договоры, имущественно - организационные договоры и имущественные договоры. В связи со специфическими особенностями их заключения применить общие положения части первой Гражданского кодекса РФ или сходные положения об отдельных видах договоров части второй Гражданского Кодекса РФ не всегда оказывается возможным и, более того, эффективным. В связи с этим особенности договорной системы в процессе осуществления государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, в частности, обязательный характер заключения договоров, особенности ответственности сторон, случаи досрочного расторжения, должны быть закреплены в Основах законодательства о государственном регулировании сельского хозяйства.
Механизм государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей характеризуется чрезмерной усложнённостью, наличием многих субъектов, необходимостью согласования между ними сложных отношений (так, при компенсации части стоимости закупаемых средств химизации механизм выплаты предусматривает заключение около 8 различных договоров).
Вместе с тем, данный механизм не гарантирует ни от возможного хищения государственных средств, ни от возможного ущерба для сельскохозяйственного производства вследствие произвольного вмешательства в рыночные механизмы
16 функционирования АПК. Поэтому направлением совершенствования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей является переход к более универсальным способам повышения доходности, например, к дотациям, субсидированию части процентов по привлечённым кредитам, в целях упрощения механизма выплаты средств, снижения расходов на административное обеспечение различных программ государственной поддержки, создания более прозрачных механизмов распределения бюджетных средств и, соответственно, предотвращения их нецелевого использования. 9. Создание Российского сельскохозяйственного банка в таком виде, в котором он функционирует сейчас, то есть финансируемого полностью за счёт государственных средств и принадлежащего государству, но действующего как коммерческий банк с универсальной правоспособностью, не связанного в предоставлении кредитов государственной политикой, не являющимся головным органом кредитной кооперации, -не соответствует мировому опыту аграрного кредитования. Это в конечном счёте приводит к неэффективности его деятельности в плане соотношения затрат на данное направление государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и реальным его вкладом в повышение доходности и развитие сельскохозяйственного производства. Российский сельскохозяйственный банк должен стать банком долгосрочного развития сельского хозяйства. Необходимо, чтобы его деятельность осуществлялась не по принципу максимально возможной прибыльности, а в целях финансирования проектов, которые обеспечат долгосрочное развитие сельского хозяйства, проектов, имеющих федеральное значе-
ниє — осуществление мелиорации земель, создание перспективных племенных и семеноводческих хозяйств, обеспечивающих воспроизводство ценных пород животных, закупки элитного скота за рубежом и т.д.
10. В настоящее время система выплаты дотаций - зависимая,
т.е. сначала происходит определение потребности на выпла
ту дотаций, а затем на основании этой потребности Мини
стерство сельского хозяйства РФ осуществляет финансиро
вание. Однако в связи с относительной стабилизацией фи
нансовой и экономической сферы страны целесообразно пе
рейти к независимой системе выплаты дотаций, при которой
Министерство на основании приблизительных расчётов про
изводит финансирование выплаты компенсаций субъектам
РФ, а затем на основе расчётных документов хозяйств орга
ны управления сельского хозяйства осуществляют выплату
субсидий.
11. Компенсация части стоимости закупаемых сельскохозяй
ственными товаропроизводителями средств химизации явля
ется неэффективным направлением государственной под
держки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Ус
ложнённая схема правоотношений в процессе поставки ми
неральных удобрений (данной схемой предусмотрено заклю
чение восьми видов различных договоров), наличие значи
тельного числа посредников и бюрократических действий,
установление высоких снабженческих наценок, при этом не
предусматривая правовых средств действенного контроля за
соблюдением даже установленного уровня, приводит к тому,
что правовой механизм компенсации части стоимости
средств химизации не оказывает значительного воздействия
на повышение доходности аграрных хозяйств, способствует
вмешательству государственных органов в осуществление коммерческой деятельности на селе, попаданию сельскохозяйственных товаропроизводителей в зависимость от посредников, поставляющих средства химизации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения, содержащего перечень правовых нормативных актов, посвященных государственной поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей. Она изложена на 248 страницах машинописного текста, включает 5 рисунков, 2 таблицы.
Понятие правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и место данных норм в системе российского права
Меры государственного регулирования АПК отличаются большим разнообразием. По мере роста объёмов сельскохозяйственного производства и улучшения экономической ситуации в стране будет возрастать как обеспечение финансовыми ресурсами данных мер, так и общее их количество.
Важно отметить, что основное свойство мер регулирования АПК -их системность. Это означает, что иногда совершено различные с точки зрения механизмов государственного воздействия на АПК меры его регулирования могут выполнять идентичную роль в плане влияния на результаты производства.
Так, повышение таможенных пошлин или квотирование ввозимого в страну продовольствия аналогично дотированию сельскохозяйственного производства1. Д.В.Власовым в диссертационном исследо-вании, посвященном проблемам налогообложения в АПК , убедительно показано, что одним из эффективных способов увеличения производства в АПК и повышения налоговых поступлений является воздействие государства с помощью льготного налогообложения или предоставления дотаций на «точки роста», например, предприятия, находящиеся в начальном звене производственной цепочки.
Интересную схему предложил СВ. Киселёв в монографии «Государственное регулирование сельского хозяйства в условиях переходной экономики» (М., 1994, с.44-45). Автором увязаны отдельные функции государственного регулирования, такие как, поддержка доходов, обеспечение структурных сдвигов, регулирование цен с различными инструментами государственного регулирования. Тем самым продемонстрировано, что одна и та же функция может реализо-вываться различными мерами государственного регулирования, а один и тот же механизм государственного регулирования может выполнять различные функции.
Вместе с тем, различные меры государственного воздействия на АПК, при их согласованном применении, становятся системой государственного регулирования. Это означает, что отдельные меры данного регулирования, при их взаимодействии, обретают качества, которые не были им ранее свойственны по отдельности.
Например, дотирование сельскохозяйственных товаропроизводителей в условиях монополизма предприятий, поставляющих средства производства АПК и осуществляющих закупку сельскохозяйственной продукции, вместо компенсации диспаритета, наоборот, приводит к его нарастанию1. В целях предотвращения данных тенденций необходимо реализовать предусмотренные Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ2 (далее - ФЗ №100) меры антимонопольного регулирования цен (ст.12).
В рамках системы государственного регулирования АПК, термин государственная поддержка используется в двух смыслах - широком и узком.
Наиболее полное определение понятия государственной поддержки АПК в широком смысле, на наш взгляд, дает Е.А. Куделя1. Автор считает, что «поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей представляет собой целенаправленные действия государства и негосударственных структур по стабилизации сельскохозяйственного производства и обеспечению его приспособления к изменяющимся рыночным условиям через систему ценообразования или регулирования доходов сельскохозяйственных производителей, которые осуществляются через систему методов: субсидирование, дотирование, стимулирование ресурсосберегающих технологий, инвестирование развития инфраструктуры, повышение занятости сельскохозяйственного населения и т.д.». Удачно даёт определение широкому понятию государственной поддержки и B.C. Елисеев2, который считает, что государственная поддержка - это любые меры государственного регулирования, связанные с выделением финансовых средств по любым программам в пользу АПК. При таком понимании государственная поддержка является синонимом понятия государственное регулирование.
Однако определение государственной поддержки АПК в таком, широком смысле, уже вошедшее в научный лексикон, представляется не вполне обоснованным.
Выделение государственных средств на различные программы в области государственного регулирования какой-либо отрасли экономики, в условиях частноправовой организации производства, не может обосновываться необходимостью поддержки именно данной области экономической деятельности. Государство решает направить определённую часть средств бюджета, а, соответственно, и средств налогоплательщиков, только на те программы, которые дают эффект в масштабах всего общества.
Это положение с полным правом может быть отнесено к государственной поддержке АПК. Действительно, повышение доходов сельскохозяйственных производителей, увеличение производства продовольствия не может являться самоцелью. Это лишь мероприятия, с помощью которых государство решает важные общественные задачи: улучшение питания населения, повышение продовольственной безопасности, необходимость соблюдения макроэкономических пропорций развития сельского хозяйства и промышленности. Важную характеристику необходимости направления финансовых средств на регулирование АПК даёт М.И.Пискотин: «Важнейшая задача государственного бюджета СССР состоит...в перераспределении финансовых ресурсов между различными отраслями народного хозяйства...Выполняя её, бюджет оказывает огромное влияние на складывание народнохозяйственных пропорций...»1.
Принципы правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ
При рассмотрении принципов правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей следует отметить, что принцип права - это выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закреплённые в нём закономерности общественной жизни1. Таким образом, «вне особого юридического выражения экономические, социально-политические и иные общесоциальные начала не могут приобрести значение принципов права»1. Поэтому рассматриваемые ниже принципы необходимо впоследствии закрепить в Основах законодательства о государственном регулировании агропромышленного производства.
Какие же необходимо выделить принципы правового регулирования государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей?
Основополагающий принцип государственной поддержки - это стабильность. Данный принцип тесно связан с особенностями организации сельскохозяйственного производства. Он основан на том положении, что средства государственной поддержки являются для сельскохозяйственного производителя одним из каналов поступления денежных средств. При этом в плане влияния на доходы производства таким же каналом, как и обычные источники получения прибыли — производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Аксиомой организации производства любой сферы деятельности является то положение, что основной ресурс повышения доходности организации - это планирование хозяйственной деятельности. От того, насколько точной информацией будет владеть руководитель предприятия, от того насколько точно будет составлен прогноз условий хозяйственной деятельности и финансово-хозяйственный план, - от всего этого напрямую зависит доходность данного предприятия и перспективы его развития.
Стабильность условий хозяйственной деятельности сама по себе способствует повышению доходности предприятий, т.к. лица, осуществляющие кредитование данного предприятия смогут более точно спрогнозировать возможную отдачу кредитных ресурсов, возможное их обеспечение и это, соответственно, скажется на величине процентной ставки по кредитам. По мнению М.Г. Ратгауза, «основная забота хозяйственных кадров всех уровней сводилась (и сводится - В.К.) к «пробиванию» как можно больших денежных средств; отсюда низкий уровень их отдачи; до тех пор пока не будет осуществлена реформа финансовой политики, следует стабилизировать размер государственной помощи АПК; только тогда, когда будут созданы условия для эффективного использования финансовых ресурсов, станет правомерной постановка вопроса о расширении мае-штабов государственной поддержки аграрному сектору» .
Это многократно повысит эффективность данной формы расходования бюджетных средств в связи с тем, что сельскохозяйственный производитель получает возможность планирования долгосрочных инвестиции, уменьшение объёма которых - одна из основных проблем современного российского сельского хозяйства.
Следует отметить, что современным законодательством применяются некоторые меры по установлению принципа стабильности государственной поддержки. Так, в соответствии с «Основными направлениями агропродоволъственной политики правительства РФ на 2001-2010 годы»1 предусмотрена необходимость закрепить в Федеральном бюджете на 2001 г. средства на государственную поддержку агропромышленного комплекса не менее уровня 2000 г. Хотя эта мера в 2001 г. и была выполнена , данная правовая конструкция совершенно недостаточна в плане закрепления принципа стабильности государственной поддержки сельскохозяйственных производителей.
По справедливому мнению учёных-авторов Концепции аграрной политики России в 1997 - 2000 гг., «основными недостатками действующей системы поддержки АПК являются её нелигитимность, не-прогнозируемость, распылённость, а также несвоевременность, неполнота и неритмичность финансовых выплат; многочисленные её элементы законодательно не оформлены, каждый раз являются причиной дискуссий и не могут служить товаропроизводителям чёткими ориентирами на будущее»1.
Второй принцип правового регулирования государственной поддержки - это системность. Действительно, различные меры регулирования, при их взаимодействии, обретают качества, которые не были им ранее свойственны по отдельности. Однако законодатель, к сожалению, рассматривает каждое направление как отдельное, способствующее поддержке АПК строго в рамках своего механизма регулирования, и редко учитывает возможность эффекта их совместного действия. Но при комплексном применении различных механизмов эффективность каждого из них многократно возрастает. С другой стороны, несогласованное применение отдельных мер государственного регулирования приводит к их неэффективности.
Система мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, в свою очередь, также рассматривается вне связи со всеми иными инструментами государственного регулирования АПК. По справедливому мнению авторов Концепции аграрной политики России в 1997-2000 годах, «меры поддержки применяются в отрыве от иных форм государственного регулирования (антимонопольных, например) и основной эффект от их применения достаётся часто не селу, а смежным с ним монополизированным отраслям (например, дотации на минеральные удобрения, товарные кредиты и т.д.); неэффективными оказываются не формы поддержки сами по себе, а их применение при отсутствии ясной аграрной стратегии ...»2.
При помощи такого инструмента как государственная поддержка, кроме восстановления доходности, возможно осуществлять и иные функции государственного регулирования1. Однако, по свидетельству СВ. Киселёва, одной из особенностей современной аграрной политики является недостаточное использование многих функций при реализации инструментов государственной поддержки сельского хозяйства, например, обеспечение экологичности производства, обеспечение социально-экономических структурных сдвигов, обеспечение научно-технического прогресса2 .
Понятие и субъекты правоотношений в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в РФ
В юридической литературе термин правоотношение не всегда понимается однозначно, поэтому в данном диссертационном исследовании мы будем использовать концепцию правоотношения, развитую в трудах P.O. Халфиной1. Согласно данной концепции правоотношение может быть представлено в виде единства формы и содержания. Форма - это права и обязанности субъектов, закрепленные нормой. Содержание правоотношения - это реальное поведение лиц, т.е. реальное общественное отношение.
Аграрные правоотношения складываются в процессе организации и ведения агропромышленного производства . Основу классификации аграрных правоотношений составляет разработанная в 70-е годы и не потерявшая актуальности в настоящее время теория М. И. Козыря . Основу данной классификации составляет деление аграрных правоотношений на внутренние и внешние.
К внутренним правоотношениям относятся отношения, основанные на членстве в колхозе, другом сельскохозяйственном кооперативе, в семье, ведущей крестьянское хозяйство либо личное подсобное хозяйство, а также на трудовом договоре с государственными и иными сельскохозяйственными организациями, складывающиеся по поводу использования земли, другого имущества и труда в процессе производственно-хозяйственной деятельности на этой земле1.
Так, к внутренним аграрным отношениям относятся отношения по внесению имущества в уставной капитал (фонд) сельскохозяйственной организации, трудовые отношения, отношения по внутрихозяйственному управлению организацией и другие.
Внешние аграрные правоотношения представляют собой определённую совокупность отношений сельскохозяйственных коммерческих организаций, их объединений и других участников сельскохозяйственного производства между собой, а также с другими предприятиями, организациями и гражданами и соответствующими органами государственного управления2. Разумеется, к аграрным правоотношениям можно отнести не всю совокупность внешних отношений участников сельскохозяйственного производства, а лишь те из них, которые под влиянием и с учётом специфики этого производства по своему существу приобретают характер таких отношений.
В частности, в настоящее время выделяются следующие внешние аграрные правоотношения: а) правоотношения в сфере осуществления права собственности движимым и недвижимым имуществом, принадлежащим участникам сельскохозяйственного производства; б) договорные; в) налоговые; г) деликтные.
Однако, на наш взгляд, в связи с изменением условий хозяйствования и организации агропромышленного производства по сравнению с советским периодом, когда была разработана данная теория, следует внести некоторые изменения в классификацию аграрных правоотношений.
В настоящее время выделяются и специфическая группа правоотношений, возникающих при проведении аграрной политики государства. К данному виду относятся и правоотношения по регулированию внешнеэкономической деятельности, и правоотношения по государственной поддержке социальной сферы села, и правоотношения, возникающие в процессе осуществления товарных и закупочных интервенций, а также многие другие.
Поэтому предлагается дополнить классификацию внешних аграрных правоотношений ещё одной группой, в которую должны войти правоотношения, возникающие в связи с проведением аграрной политики государства. Данный вид правоотношений можно условно обозначить как «управленческие аграрные правоотношения». В её составе необходимо выделить и такую группу правоотношений, как правоотношения по государственной поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей, которые также относятся к управленческим аграрным правоотношениям.
Правоотношения по государственной поддержке сельскохозяйственных производителей характеризуются множественностью правовых связей различного характера, представлены различными субъектами и представляют собой комплекс финансовых, административных, гражданских правоотношений. Однако они являются органической, целостной группой правовых отношений.
Правовое регулирование государственной поддержки в сфере кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей
Специфические факторы сельскохозяйственного производства приводят к специфическим формам организации финансов сельхозпроизводителей. В течение года у последних образуется сезонный разрыв между сроками осуществления затрат и получения доходов. В связи с этим товаропроизводители должны иметь значительные суммы оборотных средств, однако не за счёт собственных источников, так как это нецелесообразно: средства не будут использоваться постоянно в связи с сезонностью производства и потребуется отвлечение большой суммы собственных ресурсов, которые могут быть использованы более эффективно1.
С другой стороны, в силу особенностей живых организмов и растений все виды работ и сроки их выполнения носят обязательный характер, поскольку промедление в любом случае вызывает большие потери и убытки. Отсюда большое значение имеет полное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей финансовыми ресурсами1. В силу вышесказанного кредиты в сельском хозяйстве, особенно краткосрочные, не просто более важны по сравнению с другими отраслями экономики. Без них осуществление рационального сельскохозяйственного производства просто невозможно. По мнению С.С.Акманова, «стабильность и устойчивость сельскохозяйственного производства во многом зависит также от финансово-кредитной обеспеченности всего цикла воспроизводства соответствующей продукции»2.
Однако сельскому хозяйству свойственно снижение доходности относительно иных отраслей. При этом финансовый капитал, в силу его повышенной текучести, весьма быстро покидает сельское хозяйство. Поэтому сельскохозяйственные товаропроизводители оказываются заложниками данной экономической ситуации.
В силу названных обстоятельств одним из приоритетных направлений аграрной политики всех стран мира является аграрно-кредитная политика.
Следует отметить, что российское государство на протяжении советского и постсоветского периода развития осуществляло различные мероприятия в рамках политики сельскохозяйственного кредитования: политика государственного кредитного обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей советского периода, государственного централизованного кредитования 1992 - 1996 г., кредитования за счёт средств Фонда льготного кредитования АПК 1997-2000 г., применяющаяся с 2000 г. компенсация части процентной ставки по привлечённым кредитам; финансирование деятельности созданного в 2000 г. Российского сельскохозяйственного банка.
Назначение аграрного кредита на всём этапе его исторического развития можно свести к двум основным функциям: 1. Обеспечение финансовыми ресурсами. 2. Помощь сельскому хозяйству с целью повышения его доходов в виде сниженной процентной ставки по кредитам по сравнению с остальными отраслями экономики. Т.е. по существу выплата субсидии.
Политика аграрного кредитования на всей протяжённости её развития сводилась к выполнению этих двух функций. При этом данные направления деятельности были теснейшим образом взаимосвязаны и не существовали одна без другой.
Выполнение двух функций кредита в советский период осуществлялось политикой государственного централизованного кредитования. Это подтверждает и А.Т.Ащеулов1 Приводя общеэкономическое определение кредита: «Кредит при социализме - система денежных отношений, посредством которой государство осуществляет мобилизацию временно свободных денежных средств хозяйств, средств бюджета и населения и планомерное их использование на условиях возвратности и платности»2, автор замечает, что «изложенное определение кредита вовсе не отрицает его и как определённую финансовую помощь колхозам. Но это вспомогательное, а не главное назначение кредита».
Льготное централизованное кредитование РФ (применялось до 2000 г.) было также определено необходимостью обеспечить сельскохозяйственных товаропроизводителей кредитными ресурсами. «Российский сельскохозяйственный производитель с началом радикальных экономических реформ столкнулся с острой проблемой отсутствия адекватного кредита, прежде всего сезонного»3. При этом льготная процентная ставка являлась формой субсидии.
Цель современного механизма компенсации процентной ставки по кредитам - не столько выделить финансовую помощь сельскому хозяйству, как например в случае выплаты дотаций, но в первую очередь обеспечить сельскохозяйственных товаропроизводителей дополнительными кредитными ресурсами. Дело в том, что в условиях рыночной экономики, вследствие влияния экономического закона равновесной цены, компенсация части процентной ставки по кредитам является средством обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей дополнительными частными финансовыми ресурсами (см. рис.3).
На рис 3. кривая «Спрос» отражает изменение спроса на кредитные ресурсы под влиянием процентной ставки. Чем выше процентная ставка, тем меньшее количество кредитов имеют возможность взять кредитополучатели. Кривая «Предложение» означает предложение кредитных ресурсов банками. Чем выше процентная ставка, тем больше кредитов готовы предоставить банки для сельского хозяйства. В условиях отсутствия компенсации процентная ставка «П» и объём предоставляемых кредитов «О» устанавливаются в равновесной толчке «Т». При выплате компенсации, сельскохозяйственные товаропроизводители при тех же ставках процента готовы взять большее количество кредитов, т.к. кредит становиться более доступным. Таким образом, кривая спроса кредитов «С»- принимает вид кривой спроса при выплате компенсаций «Ск». В данном случае равновесная цена складывается в точке «Тк» при равновесной процентной ставке «Пк» и равновесном объёме кредитов «Ок». При этом получатели кредитов фактически платят за кредиты процентную ставку «П», а кредиторы получают повышенную процентную ставку «Пк». «АП» означает размер компенсируемой процентной ставки, а «АО» - увеличившийся объём кредитов для АПК.
