Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История развития законодательства об аренде сельскохозяйственных земель в России. (1861-1988 год) ...11
1. Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель в период с 1861 по 1917 год ...11
2. Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель в период с 1917 по 1988 год 31
Глава 2. Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель за рубежом 47
1. Объект аренды 51
2. Субъекты аренды... 53
3. Заключение договора аренды 60
4. Сроки арендного соглашения 62
5. Права и обязанности сторон арендного соглашения 69
6. Арендная плата 82
7. Прекращение договора аренды 103
8, Защита прав сторон 123
Глава 3. Проблемы совершенствования законодательства об аренде земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации ...127
1. Современное состояние законодательства об аренде сельскохозяйственных земель 127
2. Требования, предъявляемые к объекту аренды земли 145
3. Круг субъектов арендных отношений 149
4. Совершенствование порядка заключения договора аренды 154
5. Оптимальные сроки действия договора аренды 158
6. Правовые формы совершенствования отношений сторон по договору аренды 162
Библиография
- Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель в период с 1861 по 1917 год
- Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель в период с 1917 по 1988 год
- Объект аренды
- Современное состояние законодательства об аренде сельскохозяйственных земель
Введение к работе
Актуальность темы и состояние ее разработанности. Правовому регулированию использования земель сельскохозяйственного назначения государством всегда уделяется большое внимание. Основная причина этого - роль, которую играют сельскохозяйственные земли в решении проблемы продовольственной безопасности страны. Одним из факторов, влияющих на эффективность сельскохозяйственного производства, является правовое положение производителей сельскохозяйственной продукции. Земельное законодательство устанавливает виды и условия пользования землей, благоприятные для сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Аренда, по сравнению с правом «землепользования», существовавшим в советский период, наиболее полно отвечает целям повышения эффективности сельскохозяйственного производства. Она является выгодной как для сторон договора аренды, так и для государства. Собственник земельного участка, не имея возможностей его обрабатывать, сдает участок в аренду и получает доход в виде арендной платы. Работник, не имеющий земельного участка, или имеющий недостаточную площадь, вправе арендовать необходимые для его деятельности угодья. Арендатор вдвойне заинтересован в эффективности производства. С одной стороны, арендатору необходимо регулярно выплачивать арендную плату, с другой стороны, в случае нерационального или неэффективного производства, арендодатель не
согласится заключить с ним договор аренды на новый срок.
Тем не менее, долгое время - с конца 30-х по конец 80-х годов, аренда сельскохозяйственных земель в нашей стране была под запретом. Одним из направлений экономических реформ конца 80-х стало «возрождение» арендных отношений.
Отношения аренды земель сельскохозяйственного назначения в России начали активно развиваться. К сожалению, право не всегда адекватно регулировало развивающиеся арендные отношения в сфере сельскохозяйственного производства. Во многом сказывалась недостаточная теоретическая проработанность института аренды сельскохозяйственных земель, вызванная долгим отсутствием законодательного регулирования данных правоотношений в нашей стране. Даже сейчас, когда правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель насчитывает около десяти лет, в законодательстве немало пробелов и противоречий.
В таких условиях полезно изучить не только отечественный, но и зарубежный опыт тех стран, где правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель имеет долгую историю. Исследование зарубежного арендного законодательства во многом поможет при разработке конкретных вопросов института аренды земель. Также представляется необходимым изучение истории регулирования арендных отношений в нашей стране, чтобы выявить основные тенденции развития данного правового института и определить направления совершенствования нормативно-правовой базы.
Многие вопросы аренды земель сельскохозяйственного назначения нашли свое отражение в трудах российских ученых-юристов: З.С. Беляевой, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина, Д.Б. Горохова, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Б.Д.Клюкина, Н.И. Краснова, М.И. Козыря, Е.Л. Мининой, М.И. Палладиной, И.Ф. Панкратова, и др.
В их трудах исследованы арендные отношения первого этапа реформы, рассмотрены вопросы аренды земельной доли, земель крестьянских (фермерских) хозяйств, других сельскохозяйственных организаций. Эти научные исследования послужили основой для диссертационной работы. Диссертант сосредоточил свое внимание на дискуссионных вопросах и предложениях по дальнейшему совершенствованию арендного законодательства Российской Федерации.
Предмет исследования составляет: законодательство и нормативно-правовые акты, регулирующие аренду земель сельскохозяйственного назначения на разных этапах исторического развития России; законодательство ряда зарубежных стран, чей опыт может быть использован при совершенствовании нормативно-правовой базы аренды сельскохозяйственных земель в Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является определение
наиболее эффективного способа правового регулирования аренды земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации. Данная цель достигается путем решения следующих задач:
- изучение истории правового регулирования аренды земель сельскохозяйственного назначения в России с 18 61 года по настоящее время;
- определение основных тенденций развития российского законодательства, регулирующего аренду сельскохозяйственных земель ;
- сравнительный анализ правового регулирования отдельных элементов договора аренды в различных странах;
- выявление в зарубежном законодательстве норм, которые могут быть использованы при совершенствовании российского законодательства;
- выявление проблем совершенствования действующего российского законодательства, регулирующего аренду сельскохозяйственных земель.
Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать аренду сельскохозяйственных земель как динамическую категорию, зависящую от экономических, правовых и социальных факторов в конкретный исторический момент. Также применялись следующие методы научного исследования: анализ, синтез, аналогия, обобщение, сравнительно-исторический, срав нительно-правовой и формально-логический.
Теоретической основой диссертации послужили научные труды российских ученых-юристов: С.А. Боголюбова, Г.Е. Бы-строва, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасо ва, Н.И. Краснова, Д. И. Крассова, Е.Л. Мининой, И.Ф. Панкратова, О. А. Самончик, Н.А. Сыродоева, Л. П. Фоминой, Г. В. Чубукова и др.
Помимо российских трудов были изучены работы зарубежных авторов: Р. Бернхарда, К. Брукса, Дж. Брюса, Д. Каннингэма, Д. Луни, П. Николса, А. Леннона, Р. Максвела, Д. Райта и др.
Научная: новизна диссертации. Настоящая работа является первой попыткой комплексного исследования аренды земель сельскохозяйственного назначения в РФ с учетом динамики изменения законодательства и использования отечественного и зарубежного опыта.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту.
1. В настоящее время правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель осуществляется, ввиду отсутствия специального земельно-правового акта, преимущественно нормами гражданского законодательства, которое не учитывает специфику арендуемого объекта - земель сельскохозяйственно
го назначения. Данная ситуация существенно затрудняет использование и охрану данной категории земель. Для устранения этой проблемы необходимо принятие Федерального Закона «Об аренде земель сельскохозяйственного назначения». Данный закон будет подробно регламентировать арендные отношения в сфере сельскохозяйственного производства, исходя из специфики арендуемого объекта - сельскохозяйственных земель.
2. В законодательстве должны быть более детально, чем в действующих правовых нормах, урегулированы отношения аренды сельскохозяйственных земель с учетом различных форм арендной платы и специализации хозяйств.
3. Учитывая специфику сельскохозяйственного производства, а также опыт регулирования подобных отношений за рубежом, представляется целесообразным законодательно закрепить запрет субаренды сельскохозяйственных земель.
4. Предельные размеры арендной платы, как минимальные, так и максимальные, определяются органами исполнительной власти РФ. Субъекты федерации вправе варьировать размер арендной платы в федеральных пределах.
5. Необходимо усилить гарантии сторон арендного соглашения. Законодательство должно содержать исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения аренды. Требуется детально решить судьбу сделанных арендатором улучшений. Необходимо более конкретно определить правовой режим возводимых построек и сооружений.
6. В целях обеспечения рационального использования и
охраны земель, служащих объектом аренды, необходимо отразить в законодательстве специфику осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения. Возможно, для этого потребуется создание специального органа в системе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.
7. В сфере использования сельскохозяйственных земель на праве аренды часто возникают споры, которые могут быть разрешены на досудебной стадии. Целесообразно, учитывая зарубежный опыт, а также практику существования подобных органов в нашей стране, создать специализированный орган рассмотрения земельных споров в сфере сельскохозяйственного производства.
Практическое значение диссертации. Положения диссертации могут быть использованы при разработке нового и совершенствования действующего российского законодательства. Материалы диссертации могут быть также использованы при преподавании земельного и экологического права в учебных заведениях различного уровня.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе аграрного и экологического права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные выводы и предложения изложены в публикациях автора, а также на науч
ных конференциях аспирантов и молодых ученых названного института. Материалы исследования использовались автором в учебных курсах по земельному и экологическому праву в Государственном университете по землеустройству, Академии труда и социальных отношений, Московском областном учебном центре Нахабино и Московской государственной академии водного транспорта.
Структура диссертации.
Работа состоит из введения, трех глав, включающих шестнадцать параграфов, библиографии.
Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель в период с 1861 по 1917 год
Фактором, повлиявшим на становление и развитие аренды, явилась крестьянская реформа 18 61 года, преследующая две основные цели: освобождение крестьян от крепостной зависимости и наделение их землей.
Реформа состояла в следующем: - за помещиками сохранялась их собственность, прежде всего, пахотные земли; - дореформенные наделы сохранялись за крестьянами первоначально в пользовании, а затем, путем выкупа, передавались в собственность; - размер выкупа определялся на основании установленных повинностей, несколько сниженных по сравнению с дореформенным уровнем; - государство участвовало в выкупной операции в роли кредитора. Наделение землей осуществлялось по добровольному соглашению помещика и крестьянина: первый не мог давать надел меньше минимальной нормы, второй не мог требовать надела больше максимальной нормы (максимальный и минимальный размеры надела устанавливались по каждой губернии разные).
Земли в 34 губерниях делились на три категории: нечерноземная, черноземная и степная. Каждая категория делилась на несколько групп с учетом качества почв, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития. Для каждой группы устанавливались свои максимальные и минимальные пределы земельного надела.
Душевой надел состоял из усадьбы и пахотной земли, пастбищ и пустошей. Землей наделялись только лица мужского пола. Собственность на землю сохранялась за помещиком вплоть до выкупной сделки, крестьяне же на этот период являлись только пользователями земли. В этот период крестьяне освобождались от личной зависимости, для них отменялись натуральные налоги, снижались нормы барщины (30-40 дней в год) и денежного оброка.
В 1883 году все крестьяне были переведены в разряд собственников. Усадьбу можно было выкупить в любой момент, а полевой надел - с согласия помещика и крестьянской общины. Собственником в большинстве случаев становилась крестьянская община, более редко - крестьянский двор.
В 1863 и в 1866 годах положения реформы были распространены на удельных и государственных крестьян. Крестьяне платили выкуп за усадебную и полевую землю. В основу выкупной суммы была положена не фактическая стоимость земли, а сумма оброка, которую помещик получал до реформы. Был установлен годовой шестипроцентный капитализированный оброк, равнявшийся дореформенному годовому доходу (оброку) помещика. Крестьяне выплачивали 25 % выкупной суммы наличными при совершении выкупной сделки, остальную сумму помещики получали из казны, ее крестьяне должны были выплачивать вместе с процентами 49 лет.
В период до 1883 года крестьянская община связывала своих членов круговой, порукой. Выйти из общины можно было лишь уплатив половину долга и получив согласие общины на выплату второй половины. Община также могла принять решение об обязательном выкупе земли.
В результате проведения реформы сложилась следующая ситуация : 1. Фактически уменьшился надел крестьян. В первую очередь это было связано с процессом предоставления земельного надела. Помещики стремились дать землю минимально возможного размера. К тому же ни в одном законодательном акте не говорилось, что земельный надел должен предоставляться цельным участком. Таким образом, крестьяне не только Получали земельные наделы меньшего размера по сравнению с их дореформенными наделами, но еще земельный надел зачастую состоял из нескольких земельных участков (так называемая «чересполосица»).
Правовое регулирование аренды сельскохозяйственных земель в период с 1917 по 1988 год
Анализ истории земельных отношений вообще, и арендных отношений в частности в годы Советской власти позволяет выделить три основных периода: донзповский (1917-192ІГ.); нэповский (1922-1928) и социалистический (1929-1988г.).
Первый период начался с приходом к власти большевиков 25 октября 1917 года, прервавших деятельность Временного правительства России по проведению земельных реформ. Так, на своих заседаниях 20 и 24 октября 1917 года Временное правительство рассматривало проект министра земледелия Мас-лова «Правила об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений» и успело одобрить лишь три раздела данного законопроекта. Временное правительство вело разработку земельной реформы с расчетом на то, что его решения будут приняты Учредительным собранием, стремясь учесть все мнения и интересы, и основательно все обдумать, однако все это оказалось чуждо крестьянам. Охваченные мыслью о всеобщем переделе земли, обманутое правительством Столыпина, задыхающееся от тягот войны, крестьянство стремилось овладеть землей. В Приказе министра продовольствия от 18 июля 1917 года говорилось о том, что во многих местах население предпринимает незаконные насильственные действия, препятствующие землевладельцам в уборке полей и посеве, насильственно захватывают хлеба и т.п. На Украине стихия самовольного захвата земель приняла особо резкие формы, и аграрная революция приняла стихийный, неуправляемый характер. Текущее законодательство Временного правительства развивалось медленными темпами, оно скорее следовало за событиями, чем управляло ими. Придя к власти, большевики вынуждены были определенное время продолжать политику Временного правительства, внося лишь поправки в стихийно протекающую аграрную революцию. Ленин писал впоследствии о том, что большевистское правительство не могло обойти постановлений народных низов, и применяло эти постановления, хотя и было с ними не согласно, надеясь, что крестьяне сами все поймут и примут сторону большевиков. Таким образом, уже 26 октября 1917 года на Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов был принят Декрет «О земле»""", который основывался на «Крестьянском наказе о земле». Статья 1 данного Наказа устанавливала, что «право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть не продаваема, не покупаема, не сдаваема в аренду либо в залог, ни каким либо иным способом отчуждаема». Затем 19 февраля 1918 года был принят декрет ВЦИК «О социализации земли»13. В нем подтверждалась отмена собственности на землю, и говорилось о том, что земля безвозмездно переходит в пользование трудового народа, а право пользования принадлежит лишь тому, кто обрабатывает ее собственным трудом. Конституция РСФСР14, принятая 10 июля 1918 года в статье 3 закрепляла эти положения. Несмотря на некоторую нелогичность и излишнюю резкость в смене земельной политики государства, декларируемые положения были в целом верны. Земля была нужна крестьянам, и она была им дана. Если до 1910 года в России потребность крестьян в земле превышала возможности предоставления им земли в пользование, то с 1910 года и по 1918 год сложилась обратная ситуация - предложение превышало спрос. С 1918 года смысла в аренде земли не было никакого, так как земли для ведения крестьянского хозяйства давали столько, сколько было надо, и при этом не бралось за это никакой платы (если не считать продналог). Определенную настороженность могло вызывать лишь положение о том, что аренда больше не относилась к праву пользования, а признавалась наряду с куплей - продажей правовым институтом, направленным на отчуждение собственности. Но со стабилизацией внутреннего и внешнего политического состояния России, спрос со стороны крестьян на получение земли для обработки стал опять превышать предложение. Свидетели того времени отмечают все большее распространение незаконной аренды: «Директивные указания о выработке союзного закона о землеустройстве и землепользовании» отмечают факт существования и развития нетрудовой аренды, что приводит к образованию и усилению частных капиталистических форм сельского хозяйства, и указывает на необходимость проведения мероприятий, направленных на преодоление капитализма в сельском хозяйстве».15
Объект аренды
Объектом сельскохозяйственной аренды в зарубежном законодательстве, как правило, выступает земля и то, что с ней прочно связано, что является ее принадлежностью. При аренде сельскохозяйственной земли жилые постройки или иные сооружения считаются принадлежностью главной вещи - земельного участка. В некоторых случаях предусмотрена возможность установления специального правого режима для земельного участка и строения на нем. Например, фермерское движимое имущество, неразрывно связанное с недвижимым (fixtures), или фермерские улучшения арендованного имущества могут рассматриваться раздельно от основного имущества при наступлении определенных последствий. Такое понимание объекта аренды свойственно Франции, Великобритании, Нидерландам.
В США и Канаде объектом аренды выступает ферма как имущественный комплекс, хотя перечень объектов, включаемых в это понятие, дифференцируется законодательством штатов или провинций.
Непременной характеристикой объекта аренды является ее целевое назначение, которое не может быть изменено самостоятельно арендатором. Согласно английскому Закону о сельскохозяйственном владении 1986 года, понятие «земли сельскохозяйственного назначения» означает земли, используемые для сельскохозяйственных целей, целей торговли или бизнеса и иные земли которые являются таковыми в соответствии с определениями Аграрного закона 1947 года35.
Изменение целевого использования земли допускается лишь по согласованию с арендодателем, при отсутствии прямого запрета закона.
В качестве предмета соглашения о «фермерской коммерческой аренде», арендуемое имущество должно использоваться для целей коммерческой деятельности и в целях агропромышленного производства. Аренда признается фермерской коммерческой арендой в случаях, когда она отвечает условиям бизнеса и повсеместно отвечает требованиям, предъявляемым к сельскохозяйственной деятельности и требованиям делопроизводства, которые в свою очередь, относятся к соответствующей арендной документации30.
Под условиями бизнеса, в свою очередь, понимается ситуация, когда земельный участок или его часть передана в арендное пользование для фермерской деятельности, целью которой является производство сельскохозяйственной продукции, и ее свободная продажа на аграрном аукционе.
Понятие арендодателя тождественно для большинства зарубежных стран. Главный признак арендодателя - это наличие права собственности на земельный участок. Соответственно, арендодателем может быть любое лицо, передающее часть своих прав собственника третьему лицу на основании договора аренды. Единственным исключением является английское арендное законодательство, которое не делает разницы между отношениями аренды и субаренды, следовательно, в понятие арендодателя могут быть включены арендаторы земельного участка, предоставляющие его в субаренду.
Что же касается арендатора, то существуют определенные различия. Английское законодательство определяет арендатора как любое физическое или юридическое лицо, которое на основании арендного соглашения, а также, в определенных законом случаях, без него, принимает на себя часть полномочий собственника земли и занимается производственной деятельностью на земле. Кандидат в арендаторы должен иметь хорошее здоровье, быть в работоспособном возрасте (как правило, 35—40 лет) , иметь необходимую сельскохозяйственную квалификацию и опыт работы на ферме, а также первоначальный капитал для ведения хозяйства.37 Одно из основных нововведений Закона о сельскохозяйственной аренде 1995 года, состоит в том, что впервые в английском законодательстве все сельскохозяйственные арендные соглашения были определены как «фермерские коммерческие арендные соглашения» . До принятия этого Закона предшествующее законодательство различало правомочия арендатора по владению и пользованию земельным участком и правомочия, связанные с использованием арендованного имущества при осуществлении фермерского бизнеса. Арендатор сельскохозяйственных земель - физическое лицо - рассматривался не как субъект предпринимательской деятельности, а как землепользователь, причем в арендном соглашении, как правило, указывалось юридическое лицо, которое занимается сельскохозяйственным бизнесом, то есть реализацией сельскохозяйственной продукции и т.д.
Современное состояние законодательства об аренде сельскохозяйственных земель
В 1988 году на смену запрещения аренды пришло ее одобрение. Сельское хозяйство к тому моменту зашло в тупик. Производительность сельского хозяйства была на крайне низком уровне. Для того чтобы изменить сложившуюся ситуацию, государство должно было пойти на некоторые изменения в законодательстве для того, чтобы привлечь людей к хозяйствованию на земле, так как, ставка на большие коллективные сельскохозяйственные образования себя не оправдала. Одним из средств оздоровления сельского хозяйства было разрешение аренды земель. Предполагалось экономически заинтересовать сельскохозяйственного товаропроизводителя в результатах своего труда. Убыточные хозяйства могли сдавать излишки земли в аренду, а эффективные хозяйства, имеющие возможности обрабатывать дополнительные площади земель, - арендовать дополнительные площади.
Законом СССР от 2 6 мая 1988 года «О кооперации в СССР»73 разрешалась передача земель колхозов в аренду колхозникам и другим членам сельскохозяйственных предприятий с целью «более рационального использования земельных угодий, производственных фондов и трудовых и финансовых ресурсов, увеличения доходов». Следует отметить то факт, что данный закон не оперировал понятием «аренда». В законе речь велась об «арендном подряде», что впрочем, не меняло сущности складывающихся по этому поводу правоотношений.
В развитие новой ситуации 2 3 ноября 198 9 года принимаются «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде». ,ь В этом законе нашли отражение тенденции внутренней политики, проводимой новой Россией.
Аренда была определена как основанное на договоре срочное возмездное владение и пользование землей, иными природными ресурсами, предприятиями (объединениями) и другими имущественными комплексами, а также иным имуществом, необходимым арендатору для самостоятельного осуществления хозяйственной или иной деятельности.
Аренда допускалась во всех отраслях хозяйства и могла применяться в отношении имущества всех форм и видов собственности. В аренду могли быть переданы, в том числе, земля и другие природные ресурсы.
Предусматривалась возможность выкупа арендатором арендуемого имущества при согласии арендодателя, порядок и условия которого определялись в договоре.
Сроки аренды определялся договором. Аренда земли должна носить, как правило, долгосрочный характер - от 5 лет и на более длительный срок.
Предусматривалась защита имущественных прав арендатора. Устанавливались две формы аренды - индивидуальная и групповая аренда, и внутрихозяйственный арендный подряд. Следует отметить одно новшество в статусе аренды - она признавалась теперь не только правом пользования, но в некоторых случаях и правом владения. Это связано с двумя формами аренды: аренда у государства (то есть у собственника), которая предоставляет арендатору право владения и пользования, и аренда у пользователя (внутрихозяйственная) , которая дает только право пользования.
В это время среди людей науки, имеющих отношение к сельскому хозяйству, развернулись дискуссии о дальнейшей судьбе аренды. Мнения разделились.
Мнение сторонников аренды сводилось к следующему: арендные отношения направлены на раскрытие потенциала колхозов и совхозов. Межхозяйственная аренда (индивидуальная и групповая) останется дополнительным видом аренды, который не будет пользоваться популярностью. А вот внутрихозяйственная аренда является одним из средств совершенствования механизма реализации общенародной земельной собственности. При ней будет юридически оформляться связь непосредственного производителя, колхозника, с основным средством производства - землей. При этом будет происходить наделение колхозника специальным земельно-правовым статусом арендатора земли, или землепользователя. Такая совокупность земельных прав будет способствовать проявлению экономической самостоятельности. Аренда будет также являться одним из средств разукоупнения земельных массивов нерентабельных хозяйств.
Также делался вывод, что арендаторы лучше сохраняют землю и окружающую среду б Противники аренды приходили к общему выводу о нецелесообразности аренды: во-первых, без реального участия граждан страны, которые непосредственно используют ресурсы, в реализации собственности на эти ресурсы аренда бесполезна; во-вторых - зачем нужна аренда, если 12 статья Конституции СССР декларирует бесплатность и бессрочность пользования землей; и, наконец, в-третьих, ни действующий Уголовный кодекс, ни действующий Земельный кодекс, которые запрещают аренду земли под страхом уголовного наказания, не отмене-ны.
