Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОПЫТ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ПОГРАНИЧНЫХ ЗОН И ПОГРАНИЧНЫХ РЕЖИМОВ
1.1. Правовые режимы Российской Федерации. Понятие и общая характеристика пограничной зоны и пограничного режима 16
1.2. Международный опыт установления пограничных зон и пограничных режимов 41
1.3. Эволюция отечественной законодательной базы, регулирующей отношения в сфере установления пограничных зон и пограничных режимов 82
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНІІЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ПОГРАНИЧНЫХ ЗОН И ПОГРАНИЧНЫХ РЕЖИМОВ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Современная нормативная правовая база субъектов Российской Федерации по вопросу установления пограничных зон и пограничных режимов 138
2.2. Пути совершенствования правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов субъектами Российской Федерации ..186
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 210
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 218
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Правовые режимы Российской Федерации. Понятие и общая характеристика пограничной зоны и пограничного режима
- Эволюция отечественной законодательной базы, регулирующей отношения в сфере установления пограничных зон и пограничных режимов
- Современная нормативная правовая база субъектов Российской Федерации по вопросу установления пограничных зон и пограничных режимов
Введение к работе
Законодательство Российской Федерации, несмотря на требование части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, устанавливающее право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться по ее территории, предусматривает и ограничение такого права в пограничных зонах (часть 3 статьи 55 и пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), в которых в соответствии со сложившейся в данном регионе обстановкой устанавливается соответствующий режим. И это понятно, поскольку государство должно принимать меры по защите и охране своей государственной границы, обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории, противостоять угрозам национальных интересов и безопасности, в том числе и пограничной, а также личности, общества и государства в целом.
После распада СССР и образования на его базе нескольких государств, в условиях возникновения территориальных притязаний некоторых из этих государств к Российской Федерации, государство должно принимать решительные меры к отстаиванию своих интересов, в том числе и путем установления пограничных зон, других территорий (акваторий) и соответствующих режимов в них.
Нынешние радикальные геополитические изменения особенно рельефно проявляются именно на Государственной границе Российской Федерации. Переход от биполярного мира, болезненный процесс становления российской государственности находят свое отражение не только в обострении проблем пограничного разграничения, но и в приграничных вооруженных конфликтах, проявлениях всех видов (в первую очередь экономической и демографической) экспансии по отношению к Российской Федерации, в стремлении ряда стран воспользоваться временными трудностями государства для реализации своих интересов.
Наибольшую тревогу вызывают проблемы:
расширения НАТО на Восток, острая борьба за "приватизацию" постсоветского пространства, активные попытки вытеснить Российскую Федерацию из традиционных зон влияния ;
незавершенность международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации (из 60932,3 км границы Российской Федерации -13599 км (8 сопредельных государств) не оформлены)";
проявление национализма, этнического и регионального сепаратизма, противоречий религиозного характера^;
активизация деятельности трансграничной организованной преступности, занятой в сферах наркобизнеса, контрабанды оружия, боеприпасов, химических и психотропных веществ через границу;
расхищение национальных богатств Российской Федерации, се сырьевых и материальных ресурсов, активизация контрабандной и иной незаконной деятельности;
усиление незаконной миграции через Государственную границу Российской Федерации4.
Таков далеко не полный перечень внешних и внутренних угроз, которые требуют от Российской Федерации и ее субъектов принятия адекватных, упреждающих мер по их нейтрализации. Запаздывание или задержка с решением этих проблем могли бы негативно сказаться на безопасности Российской Федерации.
В истории вряд ли найдутся аналоги, когда государство в течение короткого времени, в сложной политической и социально-экономической обстановке решало задачи коренной перестройки всей системы защиты национальных интересов.
За этот период был осуществлен переход от границ эпохи "железного занавеса" к формированию принципиально новых, "контактных, соединяющих" гра-
См.: Саклаков П.Н. Административно-правовые режимы, используемые в интересах зашиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. - M.: Академия ФПС России, 2000 г. - С. 23. ' См: Чебан В.В. Геополитическое положение и пограничная политика России. - М.: Граница, 1997. - С. 4.
Основы пограничной политики Российской Федерации, утвержденные Президентом Российской Федерации 5.10.96 г. №Пр-1987, п. 2.
Концепция охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001-2005 гг., утвержденная Президентом Российской Федерации 1.09.0 і г, КйПр-1572, раздел I, ч. четвертая, абз. седьмой.
ниц Российской Федерации, соответствующих демократическим преобразованиям в стране и принятым международным стандартам.
Приняты своевременные меры по сохранению территориальной целостности государства. В течение короткого времени осуществлено прикрытие новых, не оборудованных и не оформленных в международно-правовом отношении участков Государственной границы Российской Федерации на прибалтийском, западном, кавказском и центрально-азиатском направлениях, на многих из них установлены пограничные зоны и пограничные режимы.
Активизировалась работа по пресечению незаконной миграции через территорию Российской Федерации и попыток оседания иностранцев в приграничных регионах. За последние шесть лет количество задерживаемых на Государственной границе Российской Федерации нелегальных мигрантов возросло более чем в 10 раз . В их число помимо граждан ближнего зарубежья входят представители 33 стран, с которыми Российская Федерация не имеет даже общей границы. В первую очередь это касается граждан Афганистана, которые, пользуясь тем, что российско-казахстанский участок границы охраняется недостаточно плотно, а также то, что въездные визы друг друга признаются обеими государствами (виза одного государства даст право на въезд в другое), в основном законным способом въезжают в Казахстан, а затем пересекают Государственную границу Российской Федерации и оседают на ее территории или используют ее для транзита, что вызывает недовольство многих западных стран.
Усилилась деятельность по борьбе с трансграничной организованной преступностью. В этих целях установление пограничных зон и пограничных режимов является целесообразным и обоснованным. Огромную роль в процессе установления этих зон и режимов должны играть, на наш взгляд, субъекты Российской Федерации.
Актуальность исследуемой темы обусловлена объективной необходимостью анализа нормативной правовой базы Российской Федерации, приграничных субъектов Российской Федерации и выработки основ подготовки субъектами Россий-
См.: Чебан В.В. Геополитическое положение и пограничная политика России. - М,: Граница, 1997. - С. 47.
ской Федерации своих нормативных правовых актов по вопросам установления пограничных зон и пограничных режимов. Существующие в настоящее время нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не в полной мере соответствуют федеральному законодательству1 и охватывают не все вопросы, касающиеся правил пограничного режима, установленных разделом IV Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". Кроме того, отсутствует однообразие в их нормотворческой деятельности.
Руководители многих субъектов Российской Федерации не осознают необходимость установления пограничных зон и пограничных режимов. Ошибочно полагая, что их установление ограничивает права и свободы человека и гражданина, а также препятствует развитию приграничной торговли, они забывают о значении пограничных зон и пограничных режимов для пограничной безопасности Российской Федерации, для предотвращения расхищения национальных богатств Российской Федерации, ее сырьевых и материальных ресурсов, для создания препятствий контрабандной деятельности, разрастанию трансграничной преступности.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение вопросов, связанных с теорией и практикой установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации и внесение изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство, касающихся конкретизации полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в вопросах деятельности по контролю за соблюдением гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пограничного режима, определения дополнительных территорий, где может устанавливаться пограничный режим, а также выра-
1 В Послании Президента Российской Федерации Федершіьному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) от 3.04.01 г. указывается, что более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствуют Конституции России и федеральным законам. 4. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам...", а абз. второй ч. двадцать первой раздела IV Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.97 г. Jfe 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г. № 24) предписывает обеспечить приоритет федершіьного законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской Федерации.
ботка типового документа, который стал бы основой для разработки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по установлению пограничных зон и пограничных режимов.
Для достижения вышеназванной цели необходимо решить следующие задачи:
исследовать международно-правовую практику установления пограничных зон и режимов и участие в этом процессе территориальных органов власти государств;
проанализировать законодательство СССР и Российской Федерации по вопросам установления пограничных зон и пограничных режимов, определить степень участия в этой деятельности субъектов Российской Федерации;
провести анализ договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, касающихся установления пограничных зон и пограничных режимов;
проанализировать содержание конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам установления пограничных зон и пограничных режимов и выявить в них правовые "пробелы", несоответствие федеральному законодательству и внести свои предложения по их совершенствованию;
выработать и предложить механизм контроля за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам установления пограничных зон и пограничных режимов.
Комплексного исследования проблем правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов субъектами Российской Федерации, в том числе и на диссертационном уровне, до настоящего времени еще не проводилось. Некоторые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов затрагивались в юридической науке узко, фрагментарно, преимущественно со смешанной тематикой (Д.Н, Бахрах, А.В. Высоцкий, И.М. Гуткин, В.И. Захаренко, Б.М, Клименко, А.А. Перший, А.А. Порк, Э.А. Пушмин,
В.Б. Рушайло, А.Д. Шерстнев и другие). С учетом специфики деятельности войск и органов Пограничной службы Российской Федерации отдельные вопросы в данной области рассматривали В.А. Балашов, С.Н. Булашов, В.В. Ласточкин, П.Н. Саклаков, В.Е. Чеканов и др.
Установление пограничных зон и пограничных режимов именно субъектами Российской Федерации определено статьей 16 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", которая была разработана на основе законодательства СССР, и в соответствии с которой союзные республики, органы местного самоуправления принимали активное участие в установлении пограничных зон и контроле за выполнением правил пограничных режимов. Однако в настоящее время в российском законодательстве отсутствует достаточно четкая и полная регламентация деятельности субъектов Российской Федерации по установлению и отмене пограничных зон и пограничных режимов, что зачастую приводит к подготовке ими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, и отмене пограничных зон и пограничных режимов субъектами Российской Федерации в одностороннем порядке, без согласования с войсками и органами Пограничной службы Российской Федерации.
Кроме того, необходимость исследования обусловлена:
отсутствием анализа мировой и отечественной нормативной практики установления пограничных зон и пограничных режимов;
недостаточностью исследования нормативной правовой базы Российской Федерации и ее субъектов, касающейся установления пограничных зон и пограничных режимов;
возрастающей целесообразностью более четкого правового регулирования нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации по установле-
нию пограничных зон и пограничных режимов и контроля за ней в целях формирования единого правового пространства в Российской Федерации ;
отсутствием общих правил разработки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или типового документа, который был бы основой для разработки нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации по установлению пограничных зон и режимов в них;
объективной необходимостью приведения уже принятых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие федеральному законодательству.
Новизна исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне сделана попытка осуществить анализ законодательства иностранных государств и международной практики установления пограничных зон и пограничных режимов, национального законодательства по данному вопросу и предложены конкретные меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой сфере. Кроме того, проанализирована ныне действующая нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, выявлены в ней противоречия федеральному законодательству, предложен механизм контроля за ее формированием, а также подготовлен проект типового акта, который станет основой разработки и совершенствования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
проведенный сравнительный международно-правовой анализ и оценка законодательства иностранных государств по установлению пограничных зон и правил пограничных режимов, в котором рассматриваются нормы законодательства иностранных государств их устанавливающие, а также выводы по каждому
1 В Протоколе совещания членов Совета Безопасности Российской Федерации от 29.06.01 г. № 4 "О мерах по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации1', утвержденного Президентом Российской Федерации 17.07.01 г. № Пр-1320, отмечено, что "современное состояние единого правового пространства в Российской Федерации характеризуется... наличием противоречий в развитии законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативной правовой базы местного самоуправления, сохранением опасности дезинтеграции правовой системы"1 и предложено Правительству Российской Федерации "...принять меры по совершенствованию системы контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, предусматривающие участие в осуществлении такого контроля по соответствующим направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов".
государству о характере деятельности органов охраны границы в данных зонах по поддержанию пограничного режима;
предложенные новое определение понятия "пограничная полоса", а также общие определения понятий "пограничная зона" и "пограничный режим":
Пограничная полоса - полоса местности, предназначенная для размещения основных инженерно-технических сооружений (заграждений), а также территория, расположенная между Государственной границей Российской Федерации и рубежом основных инженерно-технических сооружений (заграждений).
Пограничная зона - это полоса местности, непосредственно прилегающая к границе государства на суше, его морскому побережью, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, в пределах которой в соответствии с национальным законодательством устанавливается пограничный режим.
Пограничный режим - система норм и правил, устанавливаемых государством в пограничной зоне или полосе, в принадлежащей ему части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и территориальном море в целях создания необходимых условий для охраны государственной границы;
предложения по совершенствованию федерального законодательства, путем внесения изменений и дополнений в ряд законодательных актов, предполагающих расширение пограничной зоны до территории административного района, примыкающего к Государственной границе Российской Федерации, уточняющих порядок отмены решений субъектов Российской Федерации по установлению пограничных зон и пограничных режимов, устраняющих внутренние противоречия;
предложения по наделению органов внутренних дел полномочиями по выдаче пропусков для въезда в пограничные зоны и осуществлению контроля за их режимами и их обоснование их необходимости;
сравнительный правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации и практические рекомендации региональным управлениям ФПС России по контролю за изданием субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, касающихся установления пограничных зон и пограничных ре-
жимов, путем организации взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации в целях оказания им правовой помощи в ходе законопроектной и нормотворческой деятельности, с территориальными органами Минюста России по участию региональных управлений ФПС России в проведении территориальными органами Минюста России правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также путем участия в заседаниях судов по рассмотрению ими дел по правомерности установления субъектами Российской Федерации пограничных зон и пограничных режимов.
Теоретическая значимость исследования состоит в выявлении правовых пробелов, противоречий и обосновании необходимости совершенствования ныне действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в области установления пограничных зон и пограничных режимов.
Практическая значимость проведенной работы заключается в том, что подготовленные проекты нормативных правовых актов (федерального закона "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Типовых правил пограничного режима"), после их принятия, послужат правовой базой для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при подготовке ими своих нормативных актов по установлению пограничных зон и пограничных режимов. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности войск и органов Пограничной службы Российской Федерации, учебном процессе на факультетах юридического профиля образовательных учреждений профессионального образования Пограничной службы Российской Федерации при преподавании государственного и административного права Российской Федерации и зарубежных стран, а также при подготовке дипломных, научных и курсовых работ слушателями и курсантами.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при установлении пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, составляющих правовую базу установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, приказы директора ФПС России, нормативные правовые акты иностранных государств, материалы периодической печати, опыт работы Оперативного управления и Управления правового обеспечения ФПС России.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют: исторический, системный, социологический, логический и сравнительно-правовой методы.
Ведущую роль в диссертационном исследовании играет анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих установление пограничных зон и режимов в иностранных государствах. Российской Империи, СССР и Российской Федерации.
По нашему мнению, применение вышеуказанных методов и обращение к названной правовой базе, а также специальной литературе, посвященной проблемам правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов, позволяет комплексно рассмотреть исследуемые вопросы.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой его разработки и включает в себя: введение, две главы (пять параграфов), заключение, список литературы и одиннадцать приложений.
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, ее научная новизна и теоретическая значимость, сформулированы цель и задачи, анализируется
степень научной разработанности темы, определены объект, субъект и предмет, методологическая основа диссертационного исследования, обозначена практическая значимость работы.
В главе первой "Опыт международного и национального правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов", состоящей из трех параграфов, дается понятие правовых и административно-правовых режимов, а также пограничного режима и его общая характеристика, проводится анализ законодательных и иных нормативных правовых актов зарубежных государств (Германии, Китая, Польши. Финляндии и других, государств-участников СНГ), устанавливающих пограничные зоны и пограничные режимы, и российское законодательство по данному вопросу.
В главе второй "Современное состояние и пути совершенствования правового регулирования установления пограничных зон и пограничных режимов субъектами Российской Федерации", состоящей из двух параграфов, анализируется существующая нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, устанавливающая пограничные зоны и пограничные режимы, предлагается механизм контроля за ней в целях формирования единого правового пространства в Российской Федерации, а также обосновывается необходимость установления пограничных зон и пограничных режимов именно субъектами Российской Федерации.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формируются обобщающие выводы.
Достоверность результатов исследования обеспечена юридической обоснованностью исходных положений и закреплением их в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Основные выводы диссертационного исследования основываются на достижениях таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное право и административное право. В решении отдельных вопросов использовались положения теории управления.
Диссертация обсуждалась на кафедре специальных юридических дисциплин Московского военного института ФПС России с участием сотрудников ФПС России, преподавателей Академии ФПС России и Голицынского военного института ФПС России.
Выводы и предложения автора прошли практическую апробацию в выступлениях диссертанта на заседаниях Комитета Государственной Думы по безопасности, научно-практических конференциях, межвузовских семинарах и были изложены в публикациях:
Пограничные зоны государств Содружества // Пограничник Содружества. - 2000. - Июль - сентябрь. - 0,3 п.л.
Соотношение понятий "пограничная зона" и "приграничная территория" и пробелы в законодательстве Российской Федерации, регулирующем установление пограничного режима в пограничной зоне, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации // Ориентир: Военно-педагог. сб. - Вып. 1. - М.: Академия ФПС России, 2000. - 0,1 п.л.
Установление пограничных зон и их режимов субъектами Российской Федерации: Науч.-метод, сб. № 3. - М.: ГВИ ФПС России, 2001. - 0,3 п.
Краткий словарь основных терминов, применяемых в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации. - М.: Граница, 1996. - 6,04 п.л. (в соавторстве).
Научно-практический комментарий Федерального закона "О Пограничной службе Российской Федерации". - М.: Граница, 2001. - 5,5 п.л. (в соавторстве).
Основные результаты диссертационного исследования изложены автором в главе 8 "Пограничные зоны и их режимы" монографии "Правовое регулирование деятельности Пограничной службы: проблемы охраны Государственной границы и морских пограничных пространств Российской Федерации" (М.: Академия ФПС России, 2000. - 1,4 п.л.).
Кроме того, результаты исследований автора по вопросам, касающимся установления пограничных зон и пограничных режимов, были использованы при разработке Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" от 31 мая 1999 года № 105-ФЗ, а по вопросам контроля за нормотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации - в приказе ФПС России от 7 сентября 2001 года № 529 "Об участии Пограничной службы Российской Федерации в обеспечении единого правового пространства в Российской Федерации" и распоряжении ФПС России от 11 октября 2001 года № 92-р "Об организации правового обеспечения служебно-боевой деятельности Пограничной службы Российской Федерации в 2002 году".
Правовые режимы Российской Федерации. Понятие и общая характеристика пограничной зоны и пограничного режима
Коренные внутригосударственные изменения в Российской Федерации, новые внешнеполитические и международно-правовые реалии изменили, усложнили и сделали крайне динамичными процессы, происходящие на Государственной границе Российской Федерации и на ее приграничной территории, что делает необходимым установление вдоль Государственной границы Российской Федерации определенных территорий (зон) и акваторий с соответствующими режимами в них.
Вместе с тем, в соответствии с буквой и духом Конституции Российской Федерации и признавая факт построения правового государства в России, необходимо отметить, что любое ограничение прав и свобод человека и гражданина путем установления различного рода зон и режимов должно быть урегулировано на уровне федеральных законов.
Под "зоной" принято понимать участок (полосу) местности (водной акватории) в пределах которой устанавливается, в зависимости от целей, соответствующий режим. Законодательство Российской Федерации предусматривает: пограничные зоны; зоны таможенного контроля; зоны свободной торговли; зоны регулирования рыболовства (рыболовные зоны); исключительные экономические зоны; зоны чрезвычайной экологической ситуации и другие.
Кроме того, режим может устанавливаться и на территориях (акваториях) без привязки к термину "зона". Примером этому могут служить: принадлежащая государству часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов; внутренние морские воды; территориальное море; пункты пропуска через границу и др.
Что же понимается под термином "режим"? В науке имеется большое количество понятий данного термина: "режим - правила экономического, политического, юридического, военного и другого характера, которые узаконенными в данном обществе методами устанавливают должное поведение субъектов правоотношений "; "режим - установленный правовыми нормами порядок деятельности и поведения в конкретной сфере общественных отношений, затрагивающих интересы обеспечения безопасности"", "режим - совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели"4 и другие.
В юридической литературе, применительно к понятию "режим", наиболее часто встречаются определения: чрезвычайного положения, военного положения, государственной границы, пограничный, в пунктах пропуска через государственную границу, территориального моря, пребывания и проживания иностранцев, секретности и другие.
В юридической науке понятие "режим" разрабатывалось в основном в рамках общей теории права и получило название "правовой режим". Оно позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия.
Правовой режим - это комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств . Понятие режима "несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, ншіичие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности"". Таким образом, как мы видим, правовые режимы носят досконально регламентированный и обязательный характер.
Правовые режимы подразделяются на международно-правовые и внутригосударственные.
Международно-правовые режимы являются неотъемлемой составной частью отраслей международного права (воздушного, морского и т.д.) и решают наиболее важные проблемы безопасности мира. Международно-правовые режимы оформляются конвенциями, соглашениями и иными формами договоров и соблюдаются договаривающимися странами.
Внутригосударственные правовые режимы нацелены на обеспечение безопасности общества и государства. Их объектом является система таких внутригосударственных отношений в сфере обеспечения безопасности, которые не подлежат урегулированию международным правом (пограничный режим, режим в пунктах пропуска через границу и т.д.).
Эволюция отечественной законодательной базы, регулирующей отношения в сфере установления пограничных зон и пограничных режимов
Законодательная база России, регулирующая отношения в сфере установления пограничных зон и пограничных режимов, прошла трудный путь эволюции, но и на сегодняшний день она еще далека от совершенства. Каждая эпоха привносила в это законодательство что-то свое, иногда отметая все наработанное и начиная все заново, то возвращаясь к тому, что уже давным - давно забыто.
Одними из первых документов, устанавливающих прообразы пограничной зоны (отдельные ее элементы), можно считать, например: Указ Елизаветы Петровны 1746 года, который установил, что ширина зоны территориальных вод Российской Империи равняется дальности пушечного выстрела; Таможенный устав для европейской торговли, принятый 14 декабря 1819 года и обязывающий таможенную (пограничную) стражу делать обходы и объезды днем и ночью, во всех пунктах и направлениях на 2-верстном расстоянии от границы, которое называлось "пограничной полосой"; Положение об устройстве таможенной стражи по сухопутной европейской границе от 9 июня 1822 года; Положение о правилах производства дел по конфискации тайно вывезенных товаров, задержанных в пределах пограничной черты от 14 февраля 1824 года, которым уточнялось определение пограничной полосы как пятиверстное от границы до второй линии и двухверстное от сей линии во внутрь империи расстояние (а всего пространство семи верст) как по сухопутной европейской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей; Таможенный устав 1892 года, который установил морскую таможенную полосу в три мили от берега (как на материке, так и на островах) и другие. Правила, установленные в этих полосах, касались, в основном, только прав и обязанностей чинов таможенной (пограничной) стражи и уделяли большее внимание таможенным вопросам.
Создание же непосредственно пограничных зон, в которых для повышения надежности охраны границы Российской Империи устанавливался пограничный режим, регламентировавший как права и обязанности пограничной стражи, так и систему правил, мероприятий и норм, регулировавших порядок въезда, проживания и производства работ, морского промысла и рыбной ловли в пограничных районах России ее граждан и иностранных граждан, на наш взгляд, берет свое начало с образования 15 (27) октября 1893 года Отдельного корпуса пограничной стражи России и формирования законодательства в области охраны границ того периода. Однако в начале XX века пограничный режим находился в стадии становления, поэтому не отличался строгостью, к тому же на разных участках границы имел свою специфику1.
Пограничный режим устанавливался в системе полос, утверждаемых начальниками пограничных округов: нейтральной (непосредственно примыкавшей к границе), 100-, 250-, 875-саженных, 2-, 5-, 21-, 30-, 50- и 100-верстных.
і45-верстная полоса от границы до второй линии и 2-верстная от этой линии внутрь империи шли как по сухопутной европейской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей. По статье 45 Таможенного устава пограничная черта распространялась в глубь Виленской, Ковенской и Кур-ляндской губерний до 30 верст . Как мы видим, пограничная зона не была стандартной, а устанавливалась в зависимости от отношений с сопредельным государством и обстановкой в приграничье самой Российской Империи.
На морских участках границы в 3 морские мили от берега (5,25 версты) как на материке, так и на островах внутрь моря (океана), проходила морская таможенная полоса. В последующем, в "Правилах об Отдельном корпусе пограничной стражи" 1910 года это понятие было сформулировано как пространство воды в двенадцать морских миль от линии наибольшего отлива от морского побережья государства как на материке, так и на островах, которое признавалось морской таможенною полосою, в пределах которой все как русские, так и иностранные суда подлежали надзору со стороны русских властей, на которые была возложена пограничная охрана государства.
Существовали в законодательстве того времени и ограничения в пограничной зоне прав граждан по национальному признаку. Так, евреи на границе с Пруссией, замеченные в контрабанде, высылались из 50-верстной полосы на срок от 1 до 5 лет, а в случае повторения подобного действия - навсегда. Особое совещание МВД по представлению губернаторов имело право запретить им проживание в 100-верстной полосе Привислинского края и Ковенской губернии на срок до двух лет" .
Современная нормативная правовая база субъектов Российской Федерации по вопросу установления пограничных зон и пограничных режимов
В современных условиях существенное влияние на защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации оказывают изменение содержания ее режима, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. В частности, снятие ранее имевшихся режимных ограничений, отмена на некоторых участках фаницы пограничных зон, ослабление административной и отмена уголовной ответственности за нарушение правил пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, расширение сети дополнительных пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, в том числе упрощенного пропуска, образование в приграничных районах совместных предприятий с иностранными фирмами, создание свободных экономических зон при одновременном сокращении численности войск и органов Пограничной службы Российской Федерации приводит к увеличению правонарушений. Так, в 1999 году войсками и органами Пограничной службы Российской Федерации было задержано нарушителей правил пограничного режима - 4602 человека (статья 183 "Нарушение пограничного режима в пограничной зоне" Кодекса РСФСР об административных правонарушениях - 3126; статья 183і "Нарушение пограничного режима в территориальных и внутренних водах Российской Федерации" -1476), в 2000 году- 13677 человек (статья 183 - И831; статья 1832 - 1846), а в 2001 году - 16318 человек (статья 183 - 14747; статья 1832 - 1571),
В складывающейся ситуации необходимость обеспечения пограничной безопасности потребовала изыскания новых возможностей - повышения качества деятельности пограничников, усиления различных видов контроля, совершенствования нормативной правовой базы , разработки эффективных правил пограничного режима.
Огромную роль в деле установления пограничных зон и пограничных режимов, как уже отмечалось в главе 1, играют субъекты Российской Федерации, деятельность которых в этом направлении урегулирована законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом "б" статьи 81 Конституции Российской Федерации от 12 апреля 1978 года (с изменениями и дополнениями от 27 октября 1989 года, от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 года, от 24 мая и 1 ноября 1991 года, от 21 апреля, 9 и 10 декабря 1992 года) "режим пограничных зон" относился к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов власти республик в составе Российской Федерации.
В связи с этим при подписании 31 марта 1992 года договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации право установления "режима пограничных зон" предусмотрено только пунктом "б" статьи II первого из вышеназванных договоров, то есть центром и суверенными республиками в составе Российской Федерации.
В последующем при принятии Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года пункт "б" части 1 статьи 72 стал относить "режим пограничных зон" к совместному ведению Российской Федерации и всех субъектов Российской Федерации, установленных статьей 65 Конституции Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов).
Данная норма Конституцией Российской Федерации установлена не случайно, поскольку территория Российской Федерации в соответствии с се статьей 67 "включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними". Поэтому субъект Российской Федерации в пределах своей территории осуществляет управленческо-распорадительные полномочия в рамках, установленных законодательством Российской Федерации. В частности статья 16 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации предоставляет право субъектам Российской Федерации определять территории населенных пунктов, места массового отдыха населения, отправления религиозных обрядов и иные места, которые не включаются в пограничную зону. Установление пограничной зоны и ее режима осуществляется решениями субъектов Российской Федерации по представлениям (согласованию) старших должностных лиц войск и органов Пограничной службы Российской Федерации на территориях субъектов Российской Федерации.
На основании названных положений Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" стала разрабатываться нормативная правовая база субъектов Российской Федерации. Поскольку из 89 субъектов Российской Федерации 46 (52%) - являются приграничными (приложение 9), 24 из которых впервые обрели данный статус, и занимают 76,6% площади страны (13077,7 тыс. км2), где проживают 43% населения (64 млн. чел)1, вопросы установления пограничных зон и пограничных режимов нашли свое отражение в конституциях, уложениях или уставах многих из них.
Так, например, нормы, закрепляющие положение о нахождении режима пограничных зон в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, установлены статьями 62 - Конституции Республики Бурятия, 11 - Устава (Основного Закона) Воронежской области, 66і - Конституции (Основного Закона) Кабардино-Балкарской Республики, 20 - Устава Курганской области, 10 - Устава (Основного Закона) Курской области, 21 - Устава (Основного Закона) Оренбургской области, 28 - Устава (Основного Закона) Самарской области, 14 - Устава (Основного Закона) Смоленской области и др.
