Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Арктическая зона Российской Федерации: понятийный аппарат и пространственные пределы действия применимого российского права 16
1.1 Термины «Арктика», «Российская Арктика», «Сектор полярных владений СССР», «Арктическая зона Российской Федерации» 16
1.2 Составные части Арктической зоны Российской Федерации и общий обзор применимых правовых актов 25
Глава II. Формирование правового режима Российской Арктики: взаимодействие международного и национального права 35
(Российской Империи, СССР, Российской Федерации) 35
2.1 Национально-законодательный компонент 40
2.2 Международно-правовой компонент 48
Глава III. Правовой режим охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации 60
3.1 Применимые международно-правовые источники 64
3.2 Применимое законодательство России 72
Глава IV. Правовой режим экономической деятельности в Арктической зоне Российской Федерации 97
4.1 Правовой режим судоходства в Арктической зоне Российской Федерации 97
4.2 Правовой режим научных исследований в Арктической зоне Российской Федерации 1Ю
4.3 Правовой режим разведки и эксплуатации минеральных ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации 128
4.4 Правовой режим сохранения и использования рыбных и иных живых ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации 132
Заключение 153
Библиография
- Составные части Арктической зоны Российской Федерации и общий обзор применимых правовых актов
- Международно-правовой компонент
- Применимое законодательство России
- Правовой режим разведки и эксплуатации минеральных ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г., введен значимый в политическом, экономическом и правовом плане новый термин – «Арктическая зона Российской Федерации». В связи с этим возникает ряд сущностных юридических вопросов: значение этого термина, его соотношение с ранее использовавшимися в юридической литературе терминами, в том числе «сектор полярных владений СССР», «Российская Арктика»; каковы юридические границы Арктической зоны Российской Федерации; в чем состоит правовой режим этого пространства, прежде всего, правовой режим экономической деятельности и охраны окружающей среды.
При этом учитывается, что в ряде зарубежных исследований говорится о том, что правовой режим Арктики стремительно изменяется по мере сокращения площади районов в Северном Ледовитом океане, круглый год покрытой многовековым льдом. Влиятельные «мозговые центры» конструируют модели арктической политики, строят региональные сценарии эволюции правового режима этого региона, определяют потенциальное влияние такой эволюции на все сферы жизнедеятельности государства, общества и бизнеса. В рамках стратегического прогнозирования последствий той или иной «мировой» арктической политики инициируются проекты, целью которых – теоретическое описание благоприятных политико-правовых условий для достижения желаемого будущего в интересах конкретного иностранного государства или регионального межгосударственного объединения.
Значение арктического региона для формирования климата Земли, особенно – температурной макродинамики планеты, не подвергается сомнению представителями естественных наук. Для России, в силу ее географического положения, того факта, что многие ее регионы находятся в высоких широтах Северного полушария, необходимо корректно учитывать все, что происходит в Арктике, особенно – неоднозначные прогнозы изменений правового режима арктического региона, а также то, что интерес к этому полярному региону в настоящее время существенно возрос, причем не только со стороны арктических стран, но и многих других государств мира, особенно экономически растущих азиатских государств, в т.ч. КНР.
Кроме того, в связи с истощением природоресурсной базы сухопутной части нашей планеты перспективное энергетическое значение недр дна Северного Ледовитого океана возрастает, и этот фактор в современных условиях экономической взаимозависимости мира и глобального потепления обостряет, в свою очередь, проблемы межгосударственной состязательности, соперничества в области освоения арктических пространств и их природных ресурсов. Свои фундаментальные интересы в Арктике последовательно подтверждают арктические государства (Россия, США, Канада, Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция), что традиционно. Новым является обозначение интереса к арктическому региону со стороны многих неарктических государств (Германии, Китая, Японии, Австрии, Великобритании, Республики Корея и др.), а также со стороны Европейского Союза.
Теоретическую основу диссертации составили труды по международному праву профессоров Абашидзе А.Х., Барсегова Ю.Г., Вельяминова Г.М., Вылегжанина А.Н., Галенской Л.Н., Гуреева С.А., Дурденевского В.Н., Иванова Г.Г., Игнатенко Г.В., Капустина А.Я., Клименко Б.М., Кожевникова Ф.И., Колосова Ю.М., Лазарева М.И., Лукашука И.И., Малеева Ю.Н., Молодцова С.В., Тиунова О.И., Тункина Г.И., Черниченко С.В.
Использованы научные работы, специально посвященные исследованию правового режима Арктики, прежде всего: Барцица И.Н., Буника И.В., Жудро А.К., Ковалева А.А., Колодкина А.Л., Королевой Н.Д., Кукушкиной А.В., Кулебякина В.Н., Лахтина В.Л., Мелкова Г.М., Михиной И.Н., Орешенкова А.М., Паламарчука П.Г., Саваськова П.В., Хлестова О.Н., Шинкарецкой Г.Г., Эфендиева О.Ф и др. Привлечены результаты исследований такого режима некоторыми зарубежными специалистами, указанными в библиографии.
В качестве нормативного предмета диссертационного исследования выбраны те международные договоры, которые применимы к определению правового положения Арктической зоны Российской Федерации: прежде всего, Санкт-Петербургская Конвенция относительно разграничения обоюдных пространств владений России и Англии в Северной Америке 1825 г., Конвенция об уступке Северо-Американским Соединённым Штатам Российских Северо-Американских колоний (Конвенция об уступке Аляски) 1867 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г., Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г.; соответствующие акты законодательства Российской Империи, Союза ССР, Российской Федерации: Указ Правительствующему Сенату 1821 г., Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР 1921 г. «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море», Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане», Закон СССР 1984 г. «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР», Постановление Совета Министров СССР 1990 г. «О мерах по обеспечению выполнения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1984 г. «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР»», Правила плавания по трассам Северного морского пути 1990 г. и др.; а также политико-правовые документы директивного уровня: Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу; Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г.
Цель диссертационной работы состоит в выявлении содержания правового режима Арктической зоны Российской Федерации как современного масштабного объекта международного права, в аналитико-правовом сравнении этого понятия с теми, которые ранее были обозначены отечественной юридической наукой («сектор полярных владений СССР», «Российская Арктика»), а также в обозначении научного подхода к определению пространственных пределов Арктической зоны Российской Федерации.
Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:
– аналитически сопоставить имеющиеся определения терминов «Арктика», «Российская Арктика», «Арктическая зона Российской Федерации», обозначить историко-правовой контекст их формирования, а также их юридическое значение;
– выявить содержательные компоненты правового режима Арктической зоны Российской Федерации;
– определить научно-правовой подход к обозначению пространственных пределов Арктической зоны Российской Федерации, ее южной, восточной, северной и западной границ;
– выявить международно-правовые особенности Арктической зоны Российской Федерации, проанализировать международно-правовые нормы, применимые к охране окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации, экономической деятельности в ней, научным исследованиям, использованию живых ресурсов в ее высокоширотных районах.
Методологическую основу исследования составили логический, системный методы, а также историко-правовой и сравнительно-правовой методы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что на фоне значительного числа научных публикаций по международно-правовому режиму Арктики в отечественной и в иностранной юридической литературе в настоящее время нет выполненных на уровне диссертации исследований, специально посвященных правовому статусу Арктической зоны Российской Федерации, прежде всего, в силу новизны этого понятия. Новым в диссертационной работе является и предложенный подход к характеристике правового положения Арктической зоны Российской Федерации как результата взаимодействия законодательства Российской Федерации и международного права, применимого к экономической и природоохранной деятельности в этом районе. Впервые на теоретическом уровне предложены подходы к определению границ Арктической зоны Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту.
1. Понятие «Арктическая зона Российской Федерации», хотя и не предусмотренное ни в международных договорах Российской Федерации, ни в федеральных законах России, тем не менее, является юридическим, отражает современные результаты длительного во времени формирования прав на эту часть Арктики Российской Империи, Союза ССР и Российской Федерации. Арктическая зона Российской Федерации состоит из сухопутного, морского и воздушного пространств.
2. Правовой режим Арктической зоны Российской Федерации представлен в настоящее время многочисленными актами российского права и применимыми международно-правовыми нормами, прежде всего, обычными. Этот режим сложился по итогам длительного периода взаимодействия национально-правового (российского) и международно-правового уровней регулирования экономической и природоохранной деятельности в этой части Арктического региона.
3. Южная граница Арктической зоны Российской Федерации проходит по территориям наиболее северных субъектов Российской Федерации и с учетом этого определяется в соответствии с национальным (внутригосударственным) правом Российской Федерации.
В соответствии с международным правом определяются восточная, западная и северная границы Арктической зоны Российской Федерации. Эти границы, проходящие: А) по дну Северного Ледовитого океана и Б) по поверхлежащим водным или ледовым районам – не везде совпадают.
А. Восточная граница Арктической зоны Российской Федерации, проходящая по дну Северного Ледовитого океана, совпадает с восточной границей континентального шельфа Российской Федерации; в настоящее время ее составляет prima facie линия, обозначенная Конвенцией об уступке Северо-Американским Соединённым Штатам Российских Северо-Американских колоний (Конвенция об уступке Аляски) от 30 марта 1867 г.
Западную границу Арктической зоны Российской Федерации, проходящую по арктическому дну, составляют западные пределы континентального шельфа России, именно, разграничительная линия, предусмотренная Договором между Россией и Норвегией о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 года, а к северу от самой северной точки этой разграничительной линии – prima facie секторальная (меридианная) линия, предусмотренная Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане».
В своих северных окончаниях восточная и западная границы Арктической зоны Российской Федерации, проходящие по дну Северного Ледовитого океана, не простираются от российского побережья далее Северного географического полюса, если иное не будет установлено международным договором Российской Федерации.
Согласно такому международному договору альтернативной северной границей Арктической зоны Российской Федерации, проходящей по дну Северного Ледовитого океана, может стать разграничительная линия, равноотстоящая от исходных линий Российской Федерации, с одной стороны, и, с другой, Канады и Дании (о. Гренландия).
Б. В поверхлежащих водных и ледовых районах восточная, северная и западная границы Арктической зоны Российской Федерации совпадают с внешней границей исключительной экономической зоны Российской Федерации в Северном Ледовитом океане.
4. Международно-правовой особенностью Арктической зоны Российской Федерации является решающая роль национального (российского) права, прежде всего, природоохранного, в регулировании в ней экономической деятельности, прежде всего в связи с разработкой природных ресурсов, причем такая роль обусловлена совокупностью факторов - исторически сложившихся правооснований, особой климатической суровостью, экологической уязвимостью, навигационной опасностью арктического региона, включая такую особенность, как наличие районов, покрытых льдами в течение большей части года.
5. В случае таяния многолетних льдов и иных показателей резкого потепления в Арктике, роль национально-правового регулирования Россией судоходства в районах Арктической зоны Российской Федерации, находящихся за пределами территориального моря Российской Федерации, может снижаться, несмотря на квалификацию Северного морского пути федеральным законом как «национальной транспортной коммуникации» страны (Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г., ст. 14), а роль международно-правового уровня регулирования судоходства в таких районах, особенно, посредством механизмов Международной морской организации, будет возрастать.
6. Сопоставление положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года о научных морских исследованиях с применимым к Арктической зоне Российской Федерации международным обычным правом и российским законодательством позволяет сделать вывод о том, что указанные конвенционные положения в общем случае применимы к Арктической зоне Российской Федерации. Вместе с тем, Российская Федерация, в том числе и с учетом статьи 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (о режиме районов, покрытых льдами большую часть года), вправе ввести дополнительные законодательные требования в отношении дачи своего согласия на иностранные исследования в таких районах в пределах своей 200-мильной исключительной экономической зоны, а также в отношении определения порядка таких исследований. Такие же дополнительные требования Российская Федерация вправе ввести в отношении иностранных исследований на ее континентальном шельфе в пределах Арктической зоны Российской Федерации.
Практическая значимость полученных результатов диссертационного исследования определяется тем, что основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, ориентированы на применение в практике управленческой работы соответствующих федеральных органов государственной власти, а также их учет в работе Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, Экспертного Совета по Арктике при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Апробация результатов диссертационного исследования проводилась в рамках участия диссертанта в научно-практических проектах, осуществляемых Центром правовых проблем ГНИУ «Совет по изучению производительных сил» (СОПС) при Президиуме РАН по государственным заказам, таким как: «Иностранные природоресурсные притязания в высокоширотных районах Арктики и разработка рекомендаций по защите национальных интересов России», государственный заказчик – Министерство образования и науки России; «Анализ правоприменения национальных и международных нормативных правовых актов и подготовка рекомендаций по обеспечению экономических и иных интересов Российской Федерации в Арктике, в том числе на архипелаге Шпицберген», государственный заказчик – Министерство экономического развития России. Основные результаты работы докладывались на конференциях, проходивших в Москве: 10-я Международная конференция «Нефть, Газ и Право», 19 ноября 2010 г.; VI Международная школа молодых ученых-юристов «Государство в меняющемся мире», 27 мая 2011 г., а также на секции Ученого совета СОПС при Президиуме РАН.
Структура работы. Объем и структура диссертации соответствует установленным требованиям. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.
Составные части Арктической зоны Российской Федерации и общий обзор применимых правовых актов
Обширную область планеты Земля, условным центром которой является Северный полюс, в географии и иных науках принято называть Арктикой. Существует много определений Арктики, что свидетельствует о том, что существует большое количество критериев и различных аспектов, которые необходимо учесть для того, чтобы дать наиболее верное определение этого региона7. В юридических и географических научных, а также учебных трудах Арктика определяется чаще всего как прилегающая к Северному полюсу часть земного шара, ограниченная с юга Северным полярным кругом (параллель 6633 с.ш.)8. Весь арктический регион занимает, по некоторым оценкам, площадь около 21 млн. кв. км. . Такое определение согласуется с рсспространенным в литературе по международному праву: в большей части отечественных трудов по международному праву авторы исходят из этой дефиниции. Данное определение Арктики было взято и за основу в решении Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г., которым определены территории, относящиеся к советской части (впоследствии - к российской части) Арктики.
Физико-географическое определение Арктики уточнялось на протяжении почти всего XX века. Был период, когда имело место узкое понимание территории Арктики: в нее включались лишь моря, а также острова Северного Ледовитого океана, ограниченные с юга изотермой самого теплого месяца (июль) +5 С. Некоторые авторы, напротив, относили к Арктике только высокоширотную сушу, покрытую многолетними льдами; северную часть тундровой зоны (арктическую тундру); зону арктических «ледовых пустынь». Кроме того, в территорию Арктики включались не только острова с ландшафтами арктических пустынь и арктических тундр, но и окраины материков с арктическими тундровыми ландшафтами. Изданный в период СССР Атлас Арктики дает, как цитируется в научной литературе, следующее физико-географическое определение этого региона нашей планеты: «Арктика - северная полярная область Земли, включающая Северный Ледовитый океан и окружающие его окраины материков Евразия и Северная Америка11. К арктическим относятся территории, находящиеся в пределах средней многолетней изотермы июля +10 С, где в условиях вечной мерзлоты существуют покровные ледники или безлесная тундра, и акватории, на которых однолетний лед в отдельные годы не вытаивает в весенне-летний период, превращаясь затем в многолетний. Большая часть поверхности Северного Ледовитого океана в течение года покрыта льдами (около 11 млн. кв. км зимой и около 8 млн. кв. км летом)»12.
В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», одобренных Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г. № Пр-1969 (далее -«Основы 2008 г.»), дано следующее определение Арктики: «Арктика -северная область Земли, включающая глубоководный Арктический бассейн, мелководные окраинные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки»13. Здесь вызывает некоторое сомнение корректность использования слова «глубоководный» поскольку, как известно из данных естественных наук, в отличие от Тихого, Атлантического, Индийского океанов Северный Ледовитый океан -относительно мелководный .
Вместе с тем, следует учитывать, что нормативных документов, закрепляющих такое или иное определение понятия «Арктика», нет.
К арктическим морям выходят берега пяти государств: Российской Федерации, США, Канады, Дании и Норвегии. Еще три государства -Швеция, Финляндия и Исландия - тоже считают себя арктическими государствами, поскольку их территории пересекаются Северным полярным кругом. С учетом этих реалий, содержание понятия «арктические государства» иногда вызывает дискуссию: являются ли таковыми все государства, территория которых пересекается Северным полярным кругом (географический критерий)? Или государства - члены Арктического совета (юридический критерий)? Или же только те, побережье которых выходит к Северному Ледовитому океану (географический критерий)? Последний критерий, как отмечается в юридической литературе, имеет правоустанавливающее значение для целей определения прав государства на примыкающие к его побережью морские пространства и их природные ресурсы. Согласно такому критерию, кроме России и Канады, имеющих самое протяженное арктическое побережье, к прибрежным арктическим государствам надо еще отнести Данию (из-за о. Гренландия), Норвегию и США (из-за полуострова Аляска, в 1867 году проданного Россией США)15.
Побережья упомянутых пяти государств выходят к Северному Ледовитому океану и осуществляют, в соответствии с международным правом: суверенитет над внутренними морскими водами, их дном и недрами дна, а также над природными ресурсами в пределах внутренних морских вод; суверенитет над территориальным морем, дном и его недрами, а также над природными ресурсами в пределах территориального моря; суверенные права над их континентальным шельфом в Арктике, включая недра континентального шельфа, в целях разведки и разработки его естественных богатств. Эти права арктических государств существуют, выражаясь терминами Международного Суда ООН, ipso facto (в силу факта) и ab initio (изначально). Они не зависят, например, от того, провозгласила Дания как арктическое прибрежное государство или нет национальным законом прилегающие к Гренландии - ее государственной территории - конкретные районы дна Арктики своим континентальным шельфом. Однако для установления - в рамках международно-правовых возможностей - исходных линий, ширины территориального моря, исключительной экономической зоны принятие соответствующего национального закона имеет значение16.
Международно-правовой компонент
Юридическую основу предотвращения радиоактивного загрязнения водоемов предоставляет статья 42 Федерального закона «Об использовании атомной энергии»110, согласно которой запрещен сброс ядерных материалов и радиоактивных веществ в воды водоемов с судов и иных плавсредств с ядерными установками и радиационными источниками в количествах, превышающих пределы, установленные нормами и правилами в области использования атомной энергии.
Приказом Минприроды Российской Федерации от 23 января 1995 г. № 18 «Об организации системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации)»111 установлены основные положения системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде, утверждены документы для экологической сертификации применительно к водоемам.
1 апреля 1996 года был издан Указ Президента России № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»112. В Концепции отмечена необходимость усиления работы по основным направлениям международной деятельности России в области охраны окружающей среды, в числе которых названо развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий.
Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1225-р от 31 августа 2002 года одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации113. Она также предусматривает, в частности, создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии.
Названные документы, не будучи актами законодательства, также применимы к Арктической зоне Российской Федерации, но именно как общего, директивного уровня. Они не подменяют специальное арктическое природоохранное законодательство России, которое востребовано как lex spciales, особенно с ростом экономической активности в Арктической зоне Российской Федерации по мере потепления климата.
В порядке выводов отметим, что к Арктической зоне Российской Федерации применимы законы Российской Федерации, нацеленные на охрану окружающей среды, хотя правовая ценность таких законов, качество предусмотренных ими регулятивных механизмов, как правило, хуже, в сравнении с международно-правовыми механизмами.
Для России, как государства, расположенного в высоких щиротах, глобальное потепление, как отмечается, может принести определенные экономические выгоды: такие, например, как расширение ареала пригодных для сельскохозяйственного использования земель, сокращение отопительного периода и развитие судоходства в Арктической зоне. Как отрицательные, так и положительные проявления изменения климата, а также их воздействие на виды экономической деятельности и население отдельных приморских регионов России требуют всестороннего изучения и учета в программах социально-экономического развития с тем, чтобы минимизировать ущерб от одних и, в то же время, максимально эффективно использовать выгоду от других. В ряде научных разработок, рассматривавшихся в Научно-экспертном совете Морской коллегии при Правительстве РФ, представлена интегральная таблица по целевым сферам государственной политики Российской Федерации в Арктике. В ней обозначены национальные интересы Российской Федерации в Арктике; главные цели гоеударственной политики Российской Федерации в Арктике; стратегические приоритеты государственной политики Российской Федерации в Арктике; основные задачи государственной политики Российской Федерации в Арктике; основные меры по реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике. Климатические особенности АЗРФ, несомненно, учитываются в каждой из этих сфер государственной политики Российской Федерации в Арктическом регионе.
Активная хозяйственная и оборонная деятельность в Арктической зоне Российской Федерации нанесла окружающей среде серьезный ущерб, вызвав деградацию экосистем и негативные последствия для здоровья населения. Дальнейшие работы по освоению природных ресурсов Арктической зоны Российской Федерации создадут новые экологические угрозы, которые в случае непринятия надлежащих мер могут принять региональный и даже глобальный характер. При этом высокая уязвимость арктических экосистем, крайне низкая способность нарушенных экосистем к восстановлению, специфические условия хозяйствования требуют особого подхода к решению проблем охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации в условиях расширения экономической деятельности и глобальных изменений климата. В системе природоохранных мер совершенетвование законодательства занимает центральное место.
В юридической литературе предложены следующие механизмы, которые могут быть использованы в целях соверщенствования системы охраны окружающей ереды в Арктике. - создание системы экологического мониторинга в Арктической зоне Российской Федерации, базирующейся на единых методических подходах и обеспечивающей оперативную, объективную и исчерпывающую информацию о видах, источниках и интенсивности негативного воздействия на окружающую среду Арктической зоны Российской Федерации, о состоянии ее природных комплексов и экосистем для принятия политических, экономических и иных решений на любом управленческом уровне; - экологических нормативов, учитывающих региональные природно климатические условия Арктической зоны Российской Федерации, определяющих допустимые уровни антропогенного воздействия на ее природную среду, необходимых для осуществления контрольных функций уполномоченными органами государственной власти; - правового механизма стимулирования природоохранной деятельности, отвечающего современному уровню экономического развития, обеспечивающего привлечение значительных инвестиций в разработку и внедрение экологически безопасных технологий (в том числе наилучших из существующих технологий) и в осуществление мер по ликвидации накопленного экологического вреда в Арктической зоне Российской Федерации; - необходимых правовых и методических основ оценки экологического риска хозяйственной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации, оценки экологического ущерба и обоснованности проектных решений, осуществления функций государственного экологического контроля и иных мер по обеспечению экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации; - обязательности страхования или иного финансового обеспечения рисков гражданской ответственности за причинение вреда окружающей среде при разведке и разработке минеральных ресурсов континентального шельфа;
Применимое законодательство России
Российская Федерация сотрудничает с соседними арктическими государствами по вопросам рыболовства, в т.ч. на двустороннем уровне, и некоторые из двусторонних таких механизмов применимы к АЗРФ.
Так, сотрудничество в области рыболовства между Россией и США осуществляется на основе Соглашения между Правительством СССР и Правительством Соединенных Штатов Америки о взаимных отношениях в области рыбного хозяйства от 31 мая 1988 г. Данное соглашение создало правовые основы двусторонних отношений двух государств в области рыболовства. К ним относятся проблемы научных исследований, использования и сохранения рыбных запасов в Северном Ледовитом и Тихом океанах, взаимодействия в работе международных рыбохозяйственных организаций и др. Что касается Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств в Беринговом море от 01 июня 1990 г., то оно не ратифицировано и не вступило в силу для России, хотя и выполняется обеими сторонами на «временной основе» вот уже более 20 летД52.
Сотрудничество между Россией и Канадой в области рыбного хозяйства осуществляется на основе межправительственного Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Канады о взаимных отношениях в области рыболовства от 1 мая 1984 года (Российская Федерация и Канада подтвердили юридическую силу данного Соглашения). Согласно статье II Соглашения: «1. Правительство Канады обязуется разрешать судам СССР вести рыбный промысел в районах, находящихся под канадской юрисдикцией в области рыболовства, за пределами рыболовных зон атлантического и тихоокеанского побережья Канады, установленных до 1 января 1977 года, для вылова соответствующих квот, выделяемых из части общих допустимых уловов, превышающих канадские промысловые возможности, в соответствии с положениями настоящей Статьи. 2. При осуществлении своих суверенных прав в отношении живых ресурсов в районах, указанных в пункте 1, Правительство Канады, с учетом изменений, по мере необходимости, в случае непредвиденных обстоятельств, ежегодно определяет: а) общий допустимый улов для отдельных или комплексных запасов, учитывая их взаимосвязь, критерии, принятые в международной практике, включая имеющиеся наиболее достоверные научные данные, и все другие соответствующие факторы; ....; 6. Правительство Канады, насколько это возможно, создаст благоприятные условия для освоения советским рыболовным флотом квот, выделенных СССР в рыболовной зоне Канады»,
В предыдущие годы получила развитие совместная коммерческая деятельность российских судовладельцев и канадских рыбопромышленных компаний, включающая закупку рыбы-сырца с канадских судов на российские обрабатывающие суда в районах промысла в канадской зоне, выполнение различного вида услуг канадскими агентирующими фирмами, С 1990 года промысловые суда СССР, с 1991 г. - России вылавливали некоторые виды рыб по квотам канадских компаний, с доставкой уловов на канадские береговые рыбообрабатывающие предприятия. Осуществлялась также поставка для канадских рыбоперерабатывающих предприятий тех видов, которые выловлены за пределами канадской 200-мильной зоны. Впоследствии российские судовладельцы стали проявлять заинтересованность в рыбном промысле в канадской зоне и на коммерческой основе, по контрактам с местными фирмами, которым выделяются квоты.
Взаимоотношения между Россией и Норвегией в области рыболовства осуществляются на основе следующих соглашений: Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Королевства Норвегии о сотрудничестве в области рыболовства 1975 года и Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Королевства Норвегии о взаимных отношениях в области рыболовства 1976 года, а также подписанного в 2010 году Договора между Россией и Норвегией о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. В соответствии с Приложением 1 к данному Договору 2010 года указанные выше Соглашения «остаются в силе в течение пятнадцати лет после вступления в силу настоящего Договора. По истечении указанного срока каждое из этих Соглашений остается в силе в течение последующих шестилетних периодов, если ни одна из Сторон не уведомит другую Сторону о прекращении его действия не позднее, чем за 6 месяцев до истечения шестилетнего периода».
Смысл Соглашения 1975 года заключается в том, что «Договаривающиеся Стороны соглашаются на основе взаимности в рамках национальных законодательств содействовать сотрудничеству по практическим вопросам рыболовства и будут проводить взаимные консультации по этим вопросам, уделяя особое внимание мерам по сохранению и рациональному использованию живых ресурсов моря и координации научных исследований в этой области в районе действия Конвенции о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана 1959 года. Договаривающиеся Стороны в рамках национальных законодательств будут проводить взаимный обмен данными промысловой статистики и результатами рыбохозяйственных исследований и обмениваться опытом по вопросам развития рыболовства, способов лова, технологии обработки рыбы и методов увеличения рыбных запасов» (статья I).
Правовой режим разведки и эксплуатации минеральных ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации
Доктринальное понятие «арктический сектор СССР» сохраняет свое значение только в той степени, в какой действует в настоящее время Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года. Но пространственная площадь этого сектора больше, чем пространство Арктической зоны Российской Федерации.
В Арктическую зону Российской Федерации включаются, прежде всего, прилегающие к морям Северного Ледовитого океана прибрежные части материковой территории Российской Федерации, а также ее острова и скалы в Северном Ледовитом океане. Морскую составляющую Арктической зоны Российской Федерации образуют: 1) внутренние морские воды Российской Федерации в Северном Ледовитом океане; 2) территориальное море Российской Федерации в Северном Ледовитом океане; 3) исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации в Северном Ледовитом океане.
В Арктическую зону Российской Федерации входит также воздушное пространство над теми сухопутными и морскими районами (внутренними морскими водами и территориальным морем) в Арктике, над которыми Российская Федерация осуществляет суверенитет в соответствии с международным правом.
В отличие, например, от понятия «Канадская Арктика» («Canadian Arctic»), закрепленного на уровне Закона, понятие «Арктическая зона Российской Федерации» пока не закреплено ни в федеральном законе, ни в международном договоре Российской Федерации. В диссертации, уже в порядке правовой рекомендации, обоснована целесообразность такого закрепления, а также законодательного уточнения содержания правового режима Арктической зоны Российской Федерации, с учетом практики исполнения в этом пространстве применимых норм международного и российского права.
В диссертации обосновано следующее местонахождение границ Арктической зоны Российской Федерации.
Внутренняя (южная) граница Арктической зоны Российской Федерации обозначена по территориальным границам тех муниципальных образований и районов в соответствующих арктических субъектах Российской Федерации, территории которых выходят к побережью Северного Ледовитого океана, в соответствии с российским национальным (внутригосударственным) правом.
Восточная, северная и западная границы Арктической зоны Российской Федерации проходят по районам Северного Ледовитого океана, находящимся от побережья Российской Федерации на таком расстоянии, в пределах которого Российская Федерация осуществляет свои суверенные права и юрисдикцию согласно международному праву. При этом восточная, западная и северная границы Арктической зоны Российской Федерации, проходящие: а) по дну Северного Ледовитого океана и б) по поверхлежащим водным или ледовым районам - совпадают только на тех участках, где это прямо предусмотрено международными договорами Российской Федерации о делимитации (в настоящее время - с США и с Норвегией). В высокоширотных районах такого совпадения нет. Это обусловлено тем, что не совпадает пространство реализации соответствующих прав и юрисдикции Российской Федерации согласно международному праву: на континентальном шельфе (может простираться более 200-миль от исходных линий) и в водной толще, в том числе покрытой льдами (есть 200-мильный предел). С учетом этого, восточной границей Арктической зоны Российской Федерации, проходящей по дну Северного Ледовитого океана, по мнению диссертанта целесообразно, пока она по-иному не установлена международным договором Российской Федерации, считать prima facie линию, обозначенную Конвенцией об уступке Северо-Американским Соединённым Штатам Российских Северо-Американских колоний (Конвенция об уступке Аляски от 30 марта 1867 г,). В настоящее время эта же граница отчасти подтверждена Соглашением между СССР и США о линии разграничения морских пространств, временно применяемом вот уже более 20 лет160.
В качестве западной границы Арктической зоны Российской Федерации нельзя считать только западную границу арктического сектора страны, обозначенную Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г. Такую границу составляет, на самом большом протяжении, разграничительная линия, предусмотренная Договором между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 года (вступил в силу в 2011 г.). Вместе с тем, к северу от самой северной точки этой разграничительной линии западную границу Арктической зоны Российской Федерации продолжает секторальная (меридианная) линия, предусмотренная упомянутым Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г., при отсутствии международного договора Российской Федерации об ином. Возможно, что в будущем эти границы будут модифицированы международным договором Российской Федерации, разграничивающим ее
