Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ ВЪЕЗДА НА ТЕРРИТОРИЮ ГОСУДАРСТВА 21
1. Свобода перемещения людей в Древности и Средних веках 22
2. Утверждение суверенных прерогатив государства в отношении дозволения въехать на свою территорию 30
3. Современное международное право и вопросы въезда лиц на территорию государства 46
ГЛАВА 2. ВИЗЫ, ИХ ТЕЛЕОЛОГИЧЕСКИЕ АНАЛОГИ И ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОТКАЗА ОТ ВИЗ 68
1 Понятие, назначение и виды виз 68
2. Средства, компенсирующие отмену виз 80
а) Проблемы обеспечения надежности документов 81
б) Значение соглашений о реадмиссии 93
3. Правовые механизмы установления безвизового режима 102
ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ БЕЗВИЗОВОГО РЕЖИМА МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ 117
1. Визовая политика 117
2. Переговоры о введении безвизового режима 138
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ДОКУМЕНТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 160
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Как отмечается в правовой литературе по проблемам миграции, «миграция, конечно, старше писаной истории, но институционализация иммиграционных систем с их правилами и установлениями, визами и паспортами, относительно нова. Поскольку эти нарождающиеся иммиграционные системы созданы, чтобы контролировать и регулировать движения населения, они отражают уровни власти и полноты прав в соответствующих обществах. По сути, они отражают статус населения, которому служат» . На универсальном уровне с 1970 года численность мигрантов более чем удвоилась. По оценкам ООН, общее число международных мигрантов в 2005 году составило 191 млн. человек3. По данным Всемирной туристской организацией ООН, в 2005 году государственные границы были пересечены 806 млн. раз . На уровне отдельного региона, в Европе «реальные условия для воплощения в жизнь «коренной» европейской идеи - преодоления раскола континента - возникли с окончанием «холодной войны». В этом заключается тот «дивиденд мира», который все европейцы получили после падения Берлинской стены»5. По подсчетам экспертов, в 2005 году Россия заняла третье место по числу выданных шенгенских виз: 1,8 млн. из 8,2 млн. (21,9 %f.
Вышеприведенная статистика подтверждает тот факт, что в настоящее время перемещение населения через государственные является одновременно одним из элементов процесса глобализации и фактором ее углубления , и имеет
1 Engle L.B. The world in motion; Short essays on migration and gender. International Organization for Migration,
2004. P. 76.
2 International Migration Report 2002It UN Doc. ST/ESA/SER.A/220. P. 2.
3 Международная миграция и развитие. Доклад Генерального секретаря ООН. 18 мая 2006 г. // Док. ООН
А/60/871. П. 43.
4 См.: Основные показатели развития туризма. Выпуск 2006 г. ЮНВТО, 2006. С. 3.
s Путин В.В. Полвека европейской интеграции и Россия // <>, последнее посещение 27 марта 2007 г.
6 Евросоюз упрощает выдачу виз россиянам. 19 апреля 2007 г. //
<>, последнее посещение 5 мая 2007 г.
7 О сложной взаимосвязи между миграцией н глобализацией см.: Ивахнюк И.В, Международная трудовая
миграция: Уч. пособие. М.: Экономический факультет МГУ, TEHC, 2005. С. 129-139.
последствия как универсального, так и регионального и двустороннего характера. На уровне концептуальных основ государства и права глобализация ведет к трансформации понятий государственной территории и суверенных прав государства по контролированию государственных границ.
В специальной литературе и в общих работах по международному праву, посвященных правовому регулированию миграции, вопрос о допуске иностранцев на территорию государства традиционно удостаивается лишь нескольких фраз о том, что государство в силу присущих ему суверенных прав самостоятельно и независимо разрешает или запрещает вступать в свои пределы тому или иному лицу, не являющемуся его гражданином. Однако при ближайшем рассмотрении такого рода утверждения оказываются устаревшими и даже неверными, с точки зрения современного международного права, а их исчерпывающий характер - мнимым. И, хотя в настоящее время преждевременно говорить о наличии норм международного права, регулирующих вопросы установления визового или безвизового режима между государствами (практика государств в этом отношении находится лишь на стадии формирования и несвободна от политики), государства не имеют безграничной свободы в установлении или отмене виз как условия въезда на свою территорию.
Визы, с помощью которых государство формализует разрешение на въезд иностранца на свою территорию, позволяют государству на расстоянии принимать решение о правовой невозможности тому или иному ходатайствующему о въезде лицу въехать на территорию государства. Отказ от виз упрощает частные и официальные межгосударственные переезды, сохраняя у государства, при необходимости, рычаги принятия отрицательного решения на границе. Безвизовый режим увеличивает степень свободы индивида, не посягая на безопасность соответствующих государств. Кроме этого, суверенные права государства по регулированию доступа индивидов на свою территорию не являются абсолютными, но ограничиваются современным
международным правом, прежде всего в части международной защиты прав человека и основных свобод, не утрачивая при этом своей первостепенной значимости.
Следует полностью согласиться с тем, что «будучи одним из инструментов углубления двусторонних связей, введение безвизового режима может рассматриваться и как крупная самостоятельная задача»8, будь то в международных переговорах или международно-правовом исследовании. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 2003 г. среди задач в области науки и информации ставит на первое место дальнейшее развитие, в том числе, юридических исследований в области основ регулирования миграционных процессов в России и мире9. В данной диссертации проблема исследуется для примера специфической ситуации взаимоотношений между Россией и Европейским Союзом, что обусловлено следующими причинами. С одной стороны, Европейский Союз дает показательный пример свободы передвижения внутри государств-участников, имеет правила и критерии установления безвизового режима с третьими государствами, С другой стороны, с 31 мая 2003 г. установление безвизового режима провозглашено долгосрочной целью сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом.
В сложившихся условиях возникает необходимость всестороннего анализа международно-правовых предпосылок и основ установления безвизового режима между Россией и Европейским Союзом, чем и определяется актуальность темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы, связанные с миграцией населения, в последнее время являются объектом пристального внимания и изучения исследователей различных специальностей (экономических, политологических, социологических). Появляются работы,
8 Безвизовый режим между Россией и ЕС: «Дорожная карта». M.: Комитет «Россия в объединенной Европе», 2004. С. 6.
посвященные правовой стороне регулирования миграции. Однако аспект формализации, т.е. документального опосредования передвижения людей, до сих пор затрагивался лишь мимоходом. В отечественной юридической литературе рассматриваемой проблематике посвящено всего несколько работ небольшого формата: две брошюры, подготовленные в рамках комитета «Россия в объединенной Европе»10, одна из которых, выполненная профессором М.Л.Энтиным, с незначительными изменениями вошла в книгу автора как одна из глав , а вторая - равно как статья В.Кликуновой в журнале
«Обозреватель-Observen) и статья С.Петрова в журнале «Европа» - в основном концентрируются на мнениях участников форума, проведенного в 2003 г. Комитетом «Россия в объединенной Европе», а также статья В.В.Войникова в сборнике, посвященном расширению Европейского Союза14.
Наиболее весомый и разносторонний вклад в разработку проблемы внес профессор М.Л.Энтин. Однако, тогда как профессор М.Л.Энтин предлагает рассматривать введение безвизового режима между Российской Федерацией и Европейским Союзом как слагаемое более масштабных перспектив развития отношений двух субъектов, настоящая диссертация исходит из самостоятельной ценности безвизового режима взаимных поездок граждан, но анализирует ее на фоне более широкой, универсальной картины; с другой
9 СЗ РФ, 10 марта 2003 г. № 10. Ст. 923.
10 Безвизовый режим между Россией и ЕС: от утопии к реальности? М.: Комитет «Россия в объединенной
Европе», 2003; Безвизовый режим между Россией и ЕС: «Дорожная карта». М.: Комитет «Россия в
объединенной Европе», 2004.
" Энтан М.Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейский союз в 2004-2005 годах. СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2006. Глава 22. Введение безвизового режима в отношениях между Россией и ЕС: от утопии к действительности. С. 238-283. См. также: Энтин М.Л. Важный этап сближения. Размышления о совершен сто вани и визового режима между РФ и Европейским Союзом // Европа. Апрель 2004. Н 4(38), <>, последнее посещение 20 марта 2007 г.; Энтин М.Л. Введение безвизового режима в отношениях между Россией и Европейским Союзом: от утопии к действительности // Европейские страны СНГ: место в «Большой Европе» / Под ред. В.Грабовски, А.В.Мальгина, М.М. Нари некого (отв. ред.). М.: Международные отношения, 2005. С. 229-251.
12 См.: Кликунова В. Реалии безвизового сотрудничества между ЕС и РФ // Обозреватель - Observer. 2005. № 9.
, последнее посещение I марта 2007 г.
13 См.: Петров С. Отмена виз: утопия или реальность? // Европа. Апрель 2003. № 4(27),
<> , последнее посещение 20 марта 2007 г.
14 Войников В.В. Перспективы установления безвизового режима между Россией и странами Шенгенского
союза (правовые аспекты) // Расширение Европейского Союза и Россия / Под ред. О.В.Буториной, Ю.А.Борко.
М.: Деловая литература, 2006. С. 330-339.
стороны, не оспаривая тезиса о том, что отмена виз затрагивает сложный спектр различных вопросов, автор диссертации считает целесообразным ограничиться лишь теми аспектами, которые непосредственно связаны с назначением виз.
В зарубежной правовой литературе целостное исследование международно-правовых предпосылок установления безвизового режима также отсутствует.
Чрезвычайная ограниченность узко специальной литературы потребовала обращения к работам, посвященным отдельным аспектам проблемы, которые, по предмету, можно объединить в две группы: посвященные фундаментальным правовым основам регулирования въезда на территорию государств и прикладным моментам использования виз и их субститутов, вопросам визовой политики, включая двустороннее взаимодействие России и Европейского Союза.
Основополагающие труды можно разделить на три части. Первая часть работ - это монографии и статьи, напрямую посвященные вопросам въезда иностранцев на территорию государства или затрагивающие вопросы въезда в контексте рассмотрения правового положения населения или конкретно иностранцев. К работам этой группы относятся монографии «Приезд иностранцев в Московское государство. Из истории русского права XVI и XVII веков» А.С.Мулюкина (СПб, 1909) и «О началах международного права относительно иностранцев у народов Древнего мира» А.А.Пероговского (Киев, 1859)15. Из зарубежной литературы фундаментальными исследованиями являются монография Гая Гудвина-Гилла «Международное право и передвижение людей между государствами» (Оксфорд, 1978) и статья
!S См. также: Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. М.: Изд-во ИМО, 1962; Грицкевич В,П. История туризма в древности. СПб.; Изд. дом Герда, 2005; Гашшуллина Р.В. Право на въезд в свете международной миграции // Вопросы совершенствования законодательство и правоприменительной деятельности: Сборник научных трудов / Отв. ред. Р,А.Сабитов. Челябинск: Челябинский гос. ун-т, 1998. С. 44-55; Яновский С.Я. Право въезда в чужую страну // Журнал Министерства Юстиции. СПб. № 10. ч. 2. 1909. С. 107-134.
американского ученого Джеймса Нафцигера «Общее допущение иностранцев
по международному праву» (1983), а также учебник международного
миграционного права, выполненный Ричардом Плендером
(Дордрехт/Бостон/Лондон, 1988)1 .
Ко второй части работ следует отнести труды Гуго Гроция и Эмериха де Ваттеля и их позднейший анализ, в том числе, в обширном списке учебников по международному праву как отечественных, так и зарубежных авторов, в которых были затронуты вопросы въезда иностранцев на территорию государства. Необходимо назвать авторские учебники по международному праву таких видных ученых, как Ф.Ф.Мартенс (1904, 1905), Н.А.Захаров (1917), И.И.Лукашук (2005), И.И.Лукашук и Г.Г.Шинкарецкая (2004), И.Блюнчли (1876), Гефтер (1880), Л.Оппенгейм (1948, 1949), ЭХ де Аречага (1983),
Я.Броунли (1998), М.Шо (1997) , а также энциклопедические труды А.М.Горовцева и В.Э.Грабаря19. Среди коллективных учебников следует отметить курсы международного права под редакцией Е.А.Коровина (1951), Ф.И.Кожевникова (1955), Д.Б.Левина и Г.П.Колюжной (1974), Г.И.Тункина
16 См. также; Гиро П. Частная и общественная жизнь римлян. М.: Изд-во И.ДСытина и Ко, 1913. Доступно на
сайте <>, последнее посещение 3 декабря 2006 г.; Craies W.F. The right of
aliens to enter British territory II Law Quarterly Review, January 1890. No. XXI. P. 27-41; Higgins R, The right in
international law of an individual to enter, stay in and leave a country II International Affairs. 1973. № 49. P. 341-357.
17 Гроций Г. О праве войны и мира: репринт с изд. 1956 г. М.: Ладомир, 1994; Ваггель Э. де. Право народов или
Принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов / Общ. ред.
В.Н.Дурденевского. М.: Госюриздат, 1960.
18 См.: Мартене Ф.Ф, Современное международное право цивилизованных народов (по изданию 1904, 1905 гг.).
Т. 1, 2. М.: Юридический колледж МГУ, 1996; Захаров Н.А. Курс общего международного права (из книг
С.Н.Абрамова). Петроград, 1917; ЛукашукИ.И. Международное право. Общая часть: учебник для студентов
юридических факультетов и вузов. 3-е изд. М, 2005; Лукашук И.И., Шинкарецкая Г.Г. Международное право.
Элементарный курс: Уч. пособие. 2-е изд., перераб и доп. М., 2004; Блюнчли И. Современное международное
право цивилизованных государств, изложенное в виде кодекса / Под ред. Л.Кам аров с ко го. М.: Тип. Индрих,
1876; Гефтер A.-B. Европейское международное право. СПб.: Тип, В. Безобразова и комп., 1880; Оппенгейм Л. Международное право. Т. 1 Мир. Полутом 1-2/Под ред. С.Б.Крылова. М.: Гос. изд-во иностр. лит., 1948,1949; Хименес де Аречага, Э. Современное международное право / Под ред. Г.И.Тункина. М., 1983; Shaw M.N. International law. 4th ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2001; Brownlie I. Principles of public international law. 5th ed. New York: Oxford University Press, 2001.
19 См.: Горовцсв A.M. Международное право. Избранная литература. Краткая энциклопедия. СПб.: Тип. Тренке
иФюсно, 1909; Грабарь В.Э. Материалы к истории литературы международного права в России (1647-1917)/
Научный ред. У.Э.Батлер, отв. ред. В.А.Томсинов. М.: Зерцало, 2005. (Серия «Русское юридическое наследие»).
(1999), Ю.М.Колосова и Э.С.Кривчиковой (2005), К.А.Бекяшева (2005), А.А.Ковалева и С.В.Черниченко (2006)20.
Третью часть составляют монографические исследования отдельных аспектов международного права, напрямую связанных с въездом иностранцев, и, прежде всего, исследования, посвященные проблемам территории государства и защиты прав человека. Относительно концепции государственной территории отметим две важнейшие дореволюционные работы. Это «Учение публицистов о междугосударственном владении» В.А.Незабитовского (Киев, 1860) и «Юридическая природа территориального верховенства. Историко-догматическое исследование» Л.А.Шалланда (СПб, 1903). В советский период было опубликовано несколько фундаментальных работ, посвященных территории в международном праве, прежде всего, А.М.Ладыженским («Юридическая природа территориального верховенства», статья 1948 г.), Б.М.Клименко («Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права» 1974 г.), в том числе в соавторстве с А.А.Порком и Н.А.Ушаковым («Территория и граница СССР» 1985 г. и «Нерушимость границ - условие международного мира» 1975 г., соответственно), Ю.Г.Барсеговым («Территория в международном праве» 1958 г.), В.А.Карташкиным («Территориальные проблемы развивающихся стран» 1965 г.). В последнее время издана работа С.Н.Бабурина «Территория государства: правовые и геополитические проблемы» (1997).
Важнейшие разработки в области прав человека применительно к теме диссертационного исследования включили работы таких авторов как Абашидзе А.Х., Азаров А., Карташкин В.А., Лимонова Н.А., Туманов В.А., Энтин Л.М., Энтин М.Л., Ройтер В., Хюфнер К., Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л., Дженнис
20 См.: Международное право / Под общ. ред. Е.А.Коровина. М., 1951; Международное право / Отв. ред. Ф.И. Кожевников. М., 1955; Международное право / Отв. ред. Д.БЛевин, Т.П.Калюжная. М., 1964; Международное право: учебник / Талалаев A.H., Тункин Г.И., Шестакоэ Л.Н. и др. М., 1999; Международное право: учебник / Отв. ред. Ю.М.Колосов, Э.С.Кривчикова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005; Международное публичное право: учебник / Отв, ред. К.А.Бекяшев, 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005; Международное право: учебник / Под ред. А.А.Ковалева, С.В.Черниченко. М., 2006; Международное право: Учебник / Под ред. Б.Р.Тузмухамедова. М.: Норма, 2007.
М., Кэй Р., Брэдли Э. Особенно следует отметить труд английского профессора Г.С.Гудвина-Гилла «Беженцы в международном праве» (1996) и комментарии к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (под редакцией профессоров В.А.Туманова и Л.М.Энтина, 2002) и Международному пакту о гражданских и политических правах (профессора М.Новака, 1993)22.
В части аспектов прикладного характера обратим внимание, что вопросы виз и визовой политики наиболее глубоко исследованы применительно к Европейскому Союзу как в рамках более широких тем (миграции и убежища , пространства свободы безопасности и правосудия24, правовых последствий расширения Европейского Союза25, шенгенских достижений26 и т.д.), так и
21 См.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995; Азаров А.,
Ройтер В., Хюфнер К. Зашита прав человека: международные и российские механизмы. М.: Московская школа
прав человека, 2000; Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства: Уч. пособие для вузов. М.: Книжный мир, 2001; Энтин М.Л. Защита и
обеспечение прав человека по праву Евросоюза: Курс лекций. М.: МГИМО, 2003; Энтин М.Л. Защита и
обеспечение прав человека по праву Евросоюза // Лекции по актуальным проблемам международного и
европейского права/Под ред. Л.Н.Галенской и М.Л.Энтина. СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2004, С. 156-251;
Goodwin-Gil! G.S. The refugee in international law. 2" ed. Oxford: Oxford University Press, 1996; Гомьен Д.,
Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия; право и
практика. Пер. с англ. M., 1998; Дженнис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека
(Практика и комментарии). Пер. с англ. М., 1997.
22 См.: Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения / Под
общ. ред. ВАТуманова, Л.М.Энтина. М.: Норма, 2002; Goodwin-Gill G.S. The refugee in international law. 2nd ed.
Oxford: Oxford University Press, 1996; Nowak M. U.N. Covenant on Civil and Political Rights. CCPR Commentary,
1993.
23 См.: ЛафитскиЙ В.И. Миграционное право Европейского Союза // Международное и европейское право.
2005. № 1, С. 37-50; Cornelius W.A., Rosenblum М. R. Immigration and Politics. The Center for Comparative
Immigration Studies, University of California, San Diego. Working Paper 105, October 2004; The future of free
movement of persons in the EUI Under supervision of J.-Y.Carlier, E. Guild. Bruxelles: Bruylant, 2006; Guild E.
Immigration law in the European Community. The Hague: Kluwer Law International, 2001; Hailbronner K.
Immigration and asylum law and policy of the European Union. London: Kluwer Law International, 2000; In search of
Europe's borders I Ed. by K.Groenendijk, E.Guild and P.Minderhoud. The Hague, 2003; Melis B. Negotiating Europe's
immigration frontiers. The Hague: Kluwer Law International, 2001; Migration and asylum law and policies in the
European Union: FIDE 2004 national reports / Ed. by Higgins I., Hailbronner K. Cambridge: Cambridge University
Press, 2004; Migration and international legal norms I Ed. by T.A.Aleinikoff, V.Chetail, The Hague: Asser Press, 2003;
Papagianni G. Institutional and policy dynamics of EU migration law. Martinus Nijhoff Publishers, 2005.
24 См,; Потемкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка: границы,
содержание, механизмы. М.: МОО Ассоциация европейских исследований, 2002; Europe's area of freedom,
security and justice / Ed. by N.Walker. New York: Oxford University Press, 2004.
25 См.: Roger N., Scannell R. Free movement of persons in the enlarged European Union. London: Sweet and Maxwell,
2005; Nyman-Metcalf K. Borders in the new Europe. Riga Graduate School of Law Working Papers No. 15, Riga,
2004.
26 См.: Шенгенские соглашения: Соглашение между правительствами государств Экономического союза
Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на
общих границах; Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между
правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и
непосредственно . Работы по России в основном затрагивают более широкий контекст28.
Необходимо отметить несколько исследований, выполненных в рамках
международных организаций. В 2006 г. Международная организация по
миграции подготовила русскоязычную версию трехтомного издания «Основы
управления миграцией: пособие для руководящих должностных лиц»29, в
котором вопрос виз как средства правового регулирования затронут во
множестве аспектов. В 2002 г. по запросу Ирландии Международной
организацией по миграции выполнено наиболее квалифицированное
«Международное сравнительное исследование миграционного
законодательства и практики», где проблематика виз составила самостоятельный раздел, в котором проанализированы нормы права европейских государств (и отдельно Великобритании), Соединенных Штатов Америки, Канады, Австралии и Новой Зеландии .
Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах / Вступ, статья С.Ю.Кашкина и А.О.Четверикова. М.: ООО Антэя 2000, Профобразование, МЦУПЛ, 2000; Anderson М., Арар J., Mulleins С. Policy alternatives to Schengen border controls on the future EU external frontier; Proceedings of an expert seminar. Warsaw, 2001.
37 См.: Bo B.P. Immigration control, law and morality: Visa policies towards visitors and asylum seekers: An evaluation of the Norwegian visa policies within a legal an moral frame of reference. Oslo: Unipub, 2001; Borarynski J. et al. Visa policies of European Union Member States: Monitoring report. Warsaw, 2006; Hildebrandt A., Nanz K.-P. Visumpraxis: Voraussetzungen, Zustaendigkeiten and Verfahr der Visumcrteilung in den Staaten des Schengener Abkommens. Stamberg: Verlag R.S.SchuItz, 1999; Christian B.P. Visa policy, inspection and exit controls: Transatlantic perspectives of migration management // Georgetown Immigration Law Journal. 1999-2000. Vol. 14. P. 215-237; HailbrannerK. Visa regulations and third-country nationals in EC law//Common Market Law Review, Vol. 31, No. 5,1994. P. 969-995; Jileva E. The European isation of the EU's visa policy // Helsinki Monitor. 2004. Vol. 15. №. LP.23-31.
28 См.; Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации / Под ред.
А.С.Прудникова, МЛ.Тюркина. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2006; Зинченко Н.Н. Миграция населения:
теория и практика международно-правового регулирования: Монография. М.: Внешторгиздат, 2003;
Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г.Витковской; Международная
организация по миграции. Московская исследовательская программа по миграции. М.: Гендальф, 2002;
Метелёв СЕ. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России. М.: Юнити-Дана, Закон и
право, 2006; Миграция в России: проблемы правового обеспечения: Сборник научных статей / Под ред.
М.В.Немытиной. Саратов: СІОИ МВД России, 2001; Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика /
Под общ. ред. О.Д.ВоробьевоЙ. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001; Подшивалов В.Е.
Незаконная миграция: международно-правовые проблемы. Иркутск: ИОГНИУ «Институт законодательства и
правовой информации», 2006; Проблема незаконной миграции в России: реалии и поиск решений (по итогам
социологического обследования). Международная организация по миграции. Бюро MOM в России. М.:
Гендальф, 2004.
29 См.: Основы управления миграцией: пособие для руководящих должностных лиц и практиков. В 3 т.
Международная организация по миграции, 2006.
30 International comparative study of migration legislation and practice. International Organization for Migration,
Ireland, April 2002.
В 2006 г. было издано наиболее полное монографическое исследование, посвященное визовой политике Европейского Союза . Хотя изложение базовых положений о визах и паспортах в этой работе основано на нескольких более общих трудах и не привносит ничего нового, в отношении формирования и особенностей собственно визовой политики Европейского Союза вклад А.Мелони является существенным.
Относительно надежности проездных документов полезными стали несколько монографий, предметом которых является паспорт: Д.С.Турак «Паспорт в международном праве» (1972, наиболее квалифицированная, с правовой точки зрения, работа)32, Дж.Торпи «Изобретение паспорта: слежение, гражданство и государство» (2000), М.Ллойд «Паспорт: история самого путешествующего документа человека» (2003), М.Б.Солтер «Права прохода: паспорт в международных отношениях» (2003). Из множества научных статей о биометрической идентификации ни одна не является исчерпывающей33.
Соглашениям о реадмиссии, при полувековой истории существования, посвящено несколько статей в зарубежной литературе , а также обзорный аналитический документ, подготовленный Отделом по международной защите и Региональным бюро по Европе Управления Верховного комиссара ООН по
31 См.: Melon! Л. Visa policy within the European Union structure. Berlin, Heidelberg: Springer, 2006. 52 При подготовке настоящей диссертации была использована серия статей автора, составившая монографию. и См.: Liberatore A. Balancing security and democracy: The politics of biometric identification in the European Union. EUI Working paper RSCAS No. 2005/30. Badia Fiesolana, San Domenico Di Fiesole: European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, October 2005; Lodge J. Trends in biometrics. Briefing paper. Directorate-General Internal Policies, Policy Department C, Citizens Rights and Constitutional Affairs. September 2006. IP/C/LIBE/FWC/2005-OS/SC3 PE 378.262; Peers S. Biometrics and visa applications. Briefing paper. Directorate-General Internal Policies, Policy Department C, Citizens Rights and Constitutional Affairs. October 2006. IP/C/LIBE/FWC/2005-08-SC3 PE. 378282.
34 См.: Bouteillet-Paquet D. Passing the Buck: A critical analysis of the readmission policy implemented by the European Unuion and its Member States II European Journal of Migration and Law. 2003. № 5. P. 359-377; El Arbi Mrabet. Readmission agreements. The case of Morocco II European Journal of Migration and Law. 2003. № 5. P. 379-385; Klaczynski M, Readmission agreements concluded by Poland. Polish-German Seminar on the International Law. Krakow, 1997; Noll G. Return of persons to states of origin and third states II Migration and international legal norms I Ed. by T. A.AIeinikoff, V.Chetail. The Hague: Asser Press, 2003. P. б I -74; Schieffer M. Community readmission agreements with third countries - objectives, substance and current state of negotiations II European Journal of Migration and Law. 2003. № 5. P. 343-357.
беженцам - В России проблемам реадмиссии посвящены лишь единичные работы А.Х.Абашидзе и Е.В.Киселевой.
Объектом исследования являются отношения между государствами по поводу установления безвизового режима взаимных поездок граждан в их преломлении к переговорному процессу между Российской Федерацией и Европейским Союзом по данному вопросу.
Предмет исследования, в широком смысле, составляет безвизовый режим пересечения государственных границ в целом, а в узком смысле, безвизовый режим взаимных поездок граждан Российской Федерации и Европейского Союза.
Цель настоящего исследования заключается в установлении международно-правовых предпосылок (при должном учете исторических, экономических, гуманитарных факторов), наличие которых способствует успеху переговорного процесса об установлении безвизового режима как в общем, так и между Российской Федерацией и Европейским Союзом.
В соответствии с указанной целью в диссертации ставятся следующие задачи:
проследить становление и развитие суверенных прав государства в сфере правового регулирования вопросов въезда лиц на государственную территорию;
уточнить существующие международно-правовые основы по установлению режима въезда лиц на территорию суверенных государств;
определить понятие, содержание и назначение виз;
обозначить основанные на праве средства, которые могут применяться государствами в качестве альтернативы виз в случае отказа государств от виз (надежные проездные документы, соглашения о реадмиссии);
Зі См.: Overview of Re-admission Agreements in Central Europe. Prepared by the Division of International Protection and the Regional Bureau for Europe of the UNHCR. 30 September 1993. REC/EUR/77 D.
отразить спектр международно-правовых средств и механизмов, опосредующих отказ государств от виз;
подтвердить комплексный характер визовой политики и показать особенности ее формирования и содержания в Европейском Союзе;
выявить основные этапы переговорного процесса между Российской Федерацией и Европейским Союзом, направленного на установление безвизового режима;
сформулировать на основе принципов и норм современного международного права практические рекомендации по ускорению переговорного процесса Российской Федерации с Европейским Союзом по установлению безвизового режима.
Нормативные и теоретические основы исследования. Нормативной основой настоящего исследования выступает нескольких групп источников; международные договоры как универсального, так и регионального и двустороннего характера; документы международных организаций; нормы первичного и вторичного права Европейского Союза; решения международных и национальных судебных органов; национальное законодательство Российской Федерации и других государств.
Теоретическую основу составили труды российских и зарубежных ученых. Среди отечественных исследователей необходимо назвать А.Х. Абашидзе, К.А. Бекяшева, М.М Бирюкова, А.Г. Богатырева, В.Д. Бордунова, О.Д. Воробьеву, В.Э. Грабаря, A.M. Горовцева, Г.П. Жукова, Н.А. Захарова, Н.Н. Зинченко, И.В. Ивахнюк, А.Я. Капустина, В.А. Карташкина, C.IO. Кашкина, Б.М. Клименко, АЛ. Ковалева, Ю.М. Колосова, A.M. Ладыженского, В.И. Лафитского, СЕ. Метелева, В.И. Мукомеля, А.С. Мулюкина, В.А. Незабитовского, А.А. Пероговского, В.Е. Подшивалова, О.Ю. Потемкину, Г.С. Стародубцева, О.И. Тиунова, М.Л. Тюркина, Г.И. Тункина, СВ. Черниченко, Л.А. Шаланда, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина, С.Я. Яновского и др.
При написании диссертации были также использованы работы таких зарубежных авторов как У. Батлер, Д. Биго, И. Блюнчли, Б.П. Бо, СВ. Боггс, Я. Боратынский, Я. Броунли, Д. Бутей-Пак, С. Йоппке, А.-В. Гефтер, Э. Гилд, Б. Гош, К. Гронендийк, Г.С. Гудвин-Гилл, Д. Джексон, Е. Жилева, С. Каслс, М. Класчинский, У. Корнелиус, М. Ллойд, Б. Мелис, А. Мелони, К.-П. Нанц, Дж.А.Р. Нафцигер, Л. Оппенгейм, Дж. Папагианни, Ф. Пасторе, Р. Плендер, М.Б. Солтер, Д.С. Турак, И. Хиггинс, Р. Хиггинс, А. Хильдебрандт, Э. Хименес де Оречага, К. Хейлброннер, А. Хильдебрандт, Р. Холевинский и др.
Следует отметить, что обширности привлечения зарубежной литературы способствовало обучение диссертанта в магистратуре Института прав человека и международного гуманитарного права им. Рауля Валленберга (Лунд, Швеция) и пребывание на стажировке в Европейском Парламенте Европейского Союза (Брюссель, Бельгия).
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные (диалектический, формально-логический, структурно-функциональный, анализа, синтеза, дедукции, индукции) и специальные (историко-правовой, сравнительно-правовой) методы познания.
Научная новизна исследования связана с важностью вопросов регулирования миграции и контактов людей, а также непосредственно осуществляемыми переговорами Российской Федерации с Европейским Союзом по данной проблематике. В представленной работе впервые предпринимается комплексное исследование значения виз как инструмента правового регулирования, предпосылок установления безвизового режима с точки зрения общего международного права и права Европейского Союза.
Впервые в отечественной юридической литературе визы исследованы с точки зрения международного права и не только самостоятельно, но и в контексте родственных средств, таких как надежность проездных документов и реадмиссия, которые также получили глубокое международно-правовое освещение.
В работе выявлена множественность способов установления безвизового режима, предоставляемая международным правом, правовые проблемы структуры и становления визовой политики в целом, Европейского Союза и России в частности, а также перспективы установления безвизового режима между Российской Федерацией и Европейским Союзом, с позиций международного права.
Несомненный научный интерес представляет рассмотрение виз на фоне широкого правового контекста, истории и современной ступени развития и взаимосвязанности различных явлений (сотрудничества государств, процессов интеграции).
Основные положения, выносимые на защиту
В генезисе решения вопроса о допуске иностранцев на территорию государства выявлен виток, имеющий свое начало в свободе трансграничного перемещения человека в древности через утверждение суверенной прерогативы государства разрешать въезд к ее ограничению нормами международного права и сотрудничеству государств в решении вопросов въезда в современный период через международно-правовую защиту прав человека и процессы экономической интеграции.
Современное международное право регулирует вопросы въезда лиц на территорию суверенных государств в ограниченном объеме, прежде всего в части прав человека: из обязательств по обеспечению права на свободу передвижения следует обязанность не вводить требование виз для въезда лиц на территорию государства своего гражданства, запрет дискриминации применительно к условиям и процедурам выдачи виз, право на въезд без виз для лиц, претендующих на статус беженцев, следующих непосредственно с территории, где им угрожает опасность.
Как установлено, виза представляет собой предварительное суждение компетентного должностного лица государства о том, что ходатайствующее лицо может быть допущено на территорию данного государства. Визы
находятся на стыке международно- и национально-правового регулирования. Будучи элементом контроля государства за лицами в пределах государственной территории, визы (понятие, условия и процедуры их выдачи) устанавливаются национальным правом соответствующего государства. На основании международных соглашений государства могут облегчать получение виз гражданами договаривающихся сторон или отменять требование виз.
Обозначены средства, аналогичные визам по результату своего применения и предоставляемые современным международным правом, позволяющие сохранить информированность и дискреционные полномочия государства при отказе от виз. Поскольку визы служат средством отсечения нежелательных лиц до прибытия их на границу государства, а также источником информации о въезжающих, необходимость сохранить баланс возможностей и знаний государства в случае отмены виз может быть восполнена за счет использования достоверных проездных документов, позволяющих отказать во въезде на границе, и соглашений о процедурах возврата (реадмиссии), реализующих отказ или осуществление отправки в государство гражданства лица, уже пребывающего в государстве без законных оснований.
Выявлено, что международное право содержит широкий спектр механизмов, опосредующих установление безвизового режима, среди которых специальные двусторонние соглашения и соглашения о создании интеграционных объединений являются наиболее распространенными, но не единственными.
6. Визовая политика государства определена как совокупность и общая
направленность мер регулирования процедурных вопросов въезда на
территорию суверенного государства. Она является составной частью
миграционной политики государств, и связана, прежде всего, с внешней и
экономической политикой, вопросами безопасности и правового положения
иностранцев. На характер визовой политики влияют также исторические
факторы. В рамках Европейского Союза сложилась единая визовая политика, включающая как два списка государств, граждане одного из которых обязаны обладать визой для пересечения внешних границ Европейского Союза, а граждане второго освобождены от этой обязанности, так и критерии установления безвизового режима с третьими государствами.
7. В переговорном процессе о введении безвизового режима между Российской Федерацией и Европейским Союзом выделено несколько этапов: предварительный, постановки проблемы, продвижения к безвизовому режиму (обсуждение на экспертном уровне, начало переговоров на высшем уровне). В настоящий момент вступили в силу соглашения об упрощении выдачи виз с реадмиссии, первым из которых с 1 июня 2007 г. отменены требования наличия виз для обладателей дипломатических паспортов. Следующим шагом должно стать установление полного безвизового режима взаимных краткосрочных поездок граждан.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлены фундаментальным международно-правовым подходом к регулированию вопросов въезда лиц на территорию государства и проблемам установления безвизового режима как в целом, так и применительно к переговорам по данному предмету между Россией и Европейским Союзом.
С теоретических позиций исследование может быть использовано для лучшего уяснения вопросов использования виз, заменяющих их средств (надежных проездных документов, соглашений о реадмиссии), правовых механизмов установления безвизового режима, дальнейшей разработки вопросов визовой политики, иммиграционного контроля, европейского права, защиты прав человека, реадмиссии, внедрения биометрических данных в документы, удостоверяющие личность и т.д. Представленная диссертация может быть использована при подготовке курсов и преподавания международно-правовых дисциплин, как например: международное публичное право, правовое регулирование миграции и т.д.
На практике исследование может быть полезно при формировании внешнеполитической позиции России, совершенствовании законодательства и заключении международных договоров.
Структура работы определяется задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов (два подпараграфа), заключения и списка использованных источников и литературы.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
Киселева Е.В. (в соавт. с Абашидзе А.Х.) Исторические типы и особенности государственного регулирования миграции // Правовые культуры: история, эволюция, тенденции развития: Материалы межвузовской научной конференции / Отв. ред. Г.И.Муромцев. М., 2003. С. 99-106 (0,4 п.л./0,3 п.л.).
Киселева Е.В. Право на свободу передвижения в контексте перспективы заключения соглашения о реадмиссии между Российской Федерацией и Европейским Союзом // Реализация прав человека в торгово-экономической и социальной сферах: Ежегодная научная конференция студентов и аспирантов, 11-13 декабря 2003 г., выпуск 3. М., 2004. С. 67-76 (0,4 п.л.).
Киселева Е.В. (в соавт. с Абашидзе А.Х.) Реадмиссия в отношениях России и ЕС. Перспективы заключения соглашения // Обозреватель-Observer, № 2,2004. С. 48-53 (0,4 п.л./0,3 п.л.).
Киселева Е.В. (в соавт. с Абашидзе А.Х.) «Дорожные карты» по общим пространствам // Liber Amicorum honouring Germady P. Zhukov. Актуальные проблемы современного международного права: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Москва, 29 апреля 2005 г. / Отв. ред. А.Я.Капустин, А.Х.Абашидзе. М., 2005. С. 283-287 (0,25 п.л./0,2 п.л.).
Киселева Е.В. Калининградский транзит - не самое высокое достижение российской дипломатии // Международные отношения на рубеже XX-XXI веков. Материалы Первой межвузовской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Москва, 28 апреля 2005 г. М., 2005. С. 42-45 (0,3 п.л.).
Киселева Е.В. Реадмиссия и права человека // Материалы ХШ Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов». Т. III. М., 2006. С. 373-375 (0,17 п.л.).
Киселева Е.В. Невысылка беженцев и соглашения о реадмиссии // Актуальные проблемы современного международного права: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Москва, 17 апреля 2006 г. / Отв. ред. А.Я.Капустин, А.Х.Абашидзе. М., 2006. С. 183-187 (0,25 п.л.).
Киселева Е.В. Международное сотрудничество в области миграции: проблемы выработки единого подхода // Международная научно-практическая конференция, посвященная 75-летию МГЮА «Традиции и новации в российском праве». Сборник статей. М., 2006, С. 223-224 (0,12 п.л.).
Свобода перемещения людей в Древности и Средних веках
В качестве исходного положения, отметим, что границы в древности носили условный характер, если не были орографическими, т.е. естественными (берега, горы, реки). Жители пользовались городскими укреплениями лишь для отражения нападения противника, а границы как охраняемые рубежи, на которых только и возможен подлинный контроль за въездом, отсутствовали. Даже наличие городских оборонительных стен являлось практикой, не имеющей абсолютного характера. Так, например, обобщая описания полисов, данные Аристотелем, профессор В.И.Кузищин пишет: «типичный греческий полис был крошечным государством, территорию которого можно обойти из конца в конец за один день, с небольшим числом жителей, ... с одним центром... Город стоял или на берегу моря, или в нескольких километрах от морского берега, но на берегу моря имел гавань или порт... Городской центр полиса мог быть окружен кольцом оборонительных стен, но в VI в. до н. э. многие города крепостных сооружений еще не имели»36.
Тезис об отсутствии в древнем мире границ в их современном понимании, но с иным обоснованием, поддерживали американский ученый С.У.Боггс и француз П. де Лапрадель, который доказывал, что границы могут быть ограничением власти государства, им самим установленным, или разграничением властей при столкновении двух равных37. В древнем мире, мире империй и варваров, границ-разграничений не было. Во времена Римской империи или империи франков «граница, введенная во внутригосударственное право, - это режим односторонней территориальной организации; она не имеет еще места в международном публичном праве» . Границы, как они понимаются в настоящее время, изобретены в эпоху феодализма и национально-организованных государств. То же самое (но относительно суверенитета) утверждал и Н.Н.Палиенко: «Римляне выработали, если можно так выразиться, идею суверенитета всемирного государства, но не государства вообще... Идея же суверенитета предполагает сопоставление одних общественных союзов с другими, власти государства с властью других общественных союзов и государств. Но государственному началу не приходилось в античном мире отстаивать свое самостоятельное значение и верховенство в борьбе с другими силами, как например это случилось в средние века» .
И хотя, как подмечено профессором А.С.Мулюкиным, «обычное право, вообще, не легко поддается учету, и иногда случаи, свидетельствующие якобы о существовании определенного института, на самом деле - не более как нарушения его»40, можно утверждать, что в древности сложились обычно-правовые нормы о свободе въезда лиц в пределы государств.
Обычай как источник международного права - это правило поведения, выработанное в практике государств и признанное в качестве правовой нормы . В Древности сложилась как единообразная практика свободного допуска лиц, так и признание ее правового характера.
Понятие, назначение и виды виз
Каждое государство самостоятельно устанавливает условия допуска иностранцев и апатридов (лиц без гражданства) на свою территорию . Визы являются важным инструментом, с помощью которого «на самом раннем этапе могут быть отсечены лица, нежелательные для въезда в страну»25 . И хотя отсутствуют исчерпывающие статистические данные даже о количестве выданных виз и отказов в выдаче виз , а эффективность виз как инструмента контроля становится порой предметом дискуссии в академических кругах , визы по-прежнему считаются центральным элементом предварительного контроля государства за въездом иностранцев.
Определения виз даются как в доктрине, так и во внутригосударственных и международных нормативных актах.
В доктрине можно найти следующие определения виз. В работе, посвященной визовой политике Норвегии, Б.П.Бо характеризует визу как «разрешение на въезд, выданное уполномоченным лицом государства иностранным гражданам»253. В пособии для руководящих должностных лиц и практиков «Основы управления миграцией», подготовленном Международной организацией по миграции, встречается несколько определений, например: виза - это «документ, представляющий собой временное или постоянное подтверждение добросовестности лица, выезжающего за границу; выдача визы означает, что данное лицо удовлетворяет требованиям, предъявляемым в связи с выдачей разрешения на въезд в страну, гражданином которой данное лицо не является» ; «разрешение или санкция на поездку в страну, не являющуюся страной гражданства данного лица. Действующая виза зачастую не является гарантией въезда в выдавшую ее страну»255. В юридической энциклопедии под редакцией академика Б.Н.Топорнина дано такое определение: «виза - документ или иного рода отметка о разрешении на въезд на территорию определенного государства, на выезд с этой территории или на транзитный проезда через нее»256. «Глоссарий терминов в области миграции», подготовленный Международной организацией по миграции, дефинирует визу как «подтверждение сотрудником консульской службы (в паспорте или удостоверении личности) того, что сотрудник в момент выдачи визы считает владельца паспорта или удостоверения личности подпадающим под категорию негражданина, которому разрешается въезд в страну в соответствии с ее законодательством. В визе отражаются критерии адмиссии в страну»257.
Визовая политика
Поскольку визовый порядок въезда лиц на территорию государства стал общим правилом, регулирование процедуры въезда получило наименование визовой политики государства.
Визовая политика государства - это совокупность и общая направленность мер регулирования процедурных вопросов въезда на территорию государства. Она является составной частью миграционной политики государства, и связана, прежде всего, с внешней и экономической политикой, вопросами безопасности и правового положения иностранцев . Практика государств подтверждает, что на характер визовой политики государств влияют также исторические факторы.
Связь с внешней политикой состоит в том, что изменение приоритетов международного сотрудничества ведет конкретные государства к «смене партнеров» по безвизовым отношениям. Так, например, ориентация на присоединение к Европейскому союзу привела к отмене безвизового режима, существовавшего между государствами Центральной и Восточной Европы, с одной стороны, и бывшими республиками СССР, с другой стороны460. Драматическим на этом фоне выглядит установление требования виз Румынией по отношению к гражданам Молдавии в 2006 г., повлекшее политический кризис между двумя государствами вслед за массовым обращением молдавских граждан с ходатайством о получении гражданства Румынии для сохранения возможностей безвизового передвижения (расширившегося с отменой виз в большинство государств Европейского Союза и вступлением в 2007 г. Румынии в Европейский Союз). Политический кризис в Абхазии и введение виз во взаимоотношениях между Россией и Грузией подтолкнуло население Абхазии в массовом порядке ходатайствовать о получении гражданства Российской Федерации. Присоединение к ЕС также привело к переориентации итальянских международных отношений: от безвизового режима со средиземноморскими странами к безвизовым отношениями в рамках Европейского Союза46 . В таком же направлении движутся Македония, Турция, Хорватия462. «Шенген - это не имя, а скорее цена, которая должна быть заплачена», охарактеризовал ситуацию американский исследователь .
Сохранение свободы передвижения для граждан государств-членов уже существующих объединений государств при присоединении к Европейскому Союзу удается далеко не всем, хотя есть и примеры успеха. Например, участники Северного паспортного союза добились не изменения существующих взаимоотношений между собой при вступлении в Шенгенское пространство (например, Швеция в 2001 г.), а, наоборот, присоединения Норвегии и Исландии к Шенгенским достижениям без участия в самом Европейском союзе.
