Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы военного положения 14-120
1.1. Понятие и содержание военного положения 14-69
1.2. Развитие законодательства о военном положении в России 70-120
Глава 2. Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению режима военного положения в Российской Федерации 121- 200
2.1. Полномочия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации по объявлению и осуществлению военного положения 121 - 147
2.2. Полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по обеспечению режима военного положения 148 - 178
2.3. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по обеспечению режима военного положения 179 - 194
Заключение 195 - 200
Библиографический список
использованной литературы 201 - 222
Приложения 223 - 234
- Понятие и содержание военного положения
- Развитие законодательства о военном положении в России
- Полномочия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации по объявлению и осуществлению военного положения
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Одним из важнейших направлений военной реформы в Российской Федерации является проблема совершенствования федерального законодательства в области военного строительства. Из содержания Основных положений военной доктрины Российской Федерации, принятой Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833,1 следует, что непосредственная угроза развязывания прямой агрессии против Российской Федерации значительно снизилась. Вместе с тем, военная опасность полностью не устранена. Главными причинами ее сохранения, возникновения вооруженных конфликтов и войн являются социальные, политические, экономические, территориальные, религиозные, национально-этнические и другие противоречия, стремление ряда государств и политических сил к их разрешению с использованием средств вооруженной борьбы. Потенциальными и существующими источниками опасности извне для нашего государства могут являться территориальные претензии других государств к Российской Федерации и ее союзникам, очаги локальных войн и вооруженных конфликтов в непосредственной близости от российских границ, попытки вмешательства во внутренние дела и дестабилизации обстановки в Российской Федерации, международный терроризм и некоторые другие факторы, требующие их тщательного и планомерного изучения2. Аналогичные положения содержатся в Концепции национальной безопасности России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300.3
1 Собрание актов Президента и Правительства Российской федерации, 1993, № 45,
ст. 4329; Основные положения военной доктрины Российской Федерации // Красная
Звезда. -1993. -19 ноября.
2 См.: Викулов С, Кортунов С. Внешнеполитические измерения военной реформы //
Международная жизнь. -1997. - № 9. - С. 73 - 74.
3 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 52, ст. 5909; См.
также: Майоров Л.С. - Приоритеты Концепции национальной безопасности России //
Международная жизнь. -1997. - № 10. - С. 25.
Следовательно, в современных условиях полностью исключить военного соперничества зарубежных государств с Россией нельзя, несмотря на отсутствие угрозы крупномасштабной агрессии в обозримом будущем. В том случае, если предотвращение войны политическими средствами окажется невозможным, решение задачи обеспечения надежной защиты страны силовыми методами будет сводиться к поражению агрессора с применением всей военной мощи государства в специфических условиях действия законодательства военного времени. В соответствии с Концепцией национальной безопасности России использование в такой ситуации Вооруженных Сил Российской Федерации должно осуществляться решительно, последовательно и планомерно до создания выгодных для нашего государства условий заключения мира. В этой связи представляется, что в случае возможной агрессии одним из важных условий ее успешного отражения будет являться использование государством института военного положения, что обуславливает важность его правового регулирования.
Законодательные основы применения военного положения предусмотрены Конституцией Российской Федерации, в ч. 2 ст. 87 которой установлено, что в случае агрессии против Российской Федерации Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 87 Конституции Российской Федерации режим военного положения определяется федеральным конституционным законом, который до настоящего времени не принят. Безусловно, его отсутствие может препятствовать своевременному и правильному применению конституционной нормы о военном положении на практике при необходимости. В этой связи совершенно обоснованным выглядит высказывание Страшуна Б.А. о том, что промедление с принятием федеральных конституционных законов, включая и федеральный конституционный закон "О военном положении", отрицательно скажется в целом на
5 демократическом развитии нашего государства".1
Необходимо отметить, что разработка института военного положения осуществлялась в 40-х - 50-х гг. в научных работах Артамонова Д.Н., Берцинского СМ., Власова В.А. Однако эти исследования касалось оснований введения и содержания военного положения в Союзе ССР и проводились на основе исследования советского военного законодательства периода гражданской и Великой Отечественной войн. С момента опубликования этих работ произошли крупные политические изменения и обновление законодательства, которые необходимо тщательным образом исследовать и осмыслить с учетом современных реалий, основных положений военной доктрины Российской Федерации, Концепции национальной безопасности России и новых подходов к организации обороны страны. Указанные обстоятельства объективно свидетельствуют о повышении роли науки военного права, одной из важнейших задач которого на современном этапе является разработка концептуальных положений об институте военного положения в Российской Федерации.
В последнее время определенное внимание правовым проблемам введения и осуществления режима военного положения в Российской Федерации уделено в научных работах Бабурина С.Н., Барынькина В.М., Кузнецова Н.И., Казанчева Ю.Д., Короткова А.П., Кучмы Ю.Н., Орлова Г.В., Рубана A.M., Селюкова В.А., Старова Б.Ф., Стрекозова В.Г., Соковых Ю.Ю., Шупленкова В.П. и некоторых других ученых. Зарубежный опыт регулирования институтов чрезвычайного и военного положения в разное время анализировался в работах Авдеева Ю.И., Домрина А.Н., Ковачева ДА, Лафитского В.И., Ледях И.А., Морщаковой Т.Г., Урьяса Ю.П.
Однако до настоящего времени не предпринималось попыток отдельного военно-правового исследования режима военного положения с задачей изучить правовую природу военного положения, определить его понятие, дать обобщенную
1 См.: Страшун Б.А. Федеральное конституционное право России. - М.: Норма. - 1996. -С. VI-VII.
6 характеристику организационно-правовых основ введения режима военного положения в обновленной Российской Федерации, рассмотреть механизмы его осуществления через деятельность органов государственной власти и военного управления, а также определить возможные условия ограничения конституционных прав и свобод военнослужащих и других граждан в условиях режима военного положения.
Перечисленные обстоятельства определяют актуальность настоящего диссертационного исследования, направленного на разработку теоретических и организационно- правовых основ введения и осуществления режима военного положения в Российской Федерации. Актуальность настоящего исследования определяется не только определенным устранением пробела в изучении особой специфики режима военного положения, но и тем существенным обстоятельством, что законодательство о военном положении позволит в случае начала возможной войны быстро и эффективно произвести перестройку общества с мирного на военный лад и обеспечить правовыми средствами устойчивое функционирование общества в условиях войны.1 В этой связи безотлагательная разработка законопроекта о военном положении отнесена ведущими военными учеными к числу первоочередных задач совершенствования военного законодательства.2
Все вышеизложенное позволяет утверждать, что исследование всей совокупности проблем военного положения и его реализации входит в настоящее время в число актуальных задач военного права. Приведенные соображения послужили основанием для выбора автором темы данного диссертационного исследования.
1 См. Кучма Ю.Н. Законодательство военного времени. Средства управления
государством в условиях Великой отечественной войны.: Дисс... канд. юр. наук. - М.:
Военный университет. -1995. - С. 2.
2 См. напр.: Барынькин В.М. Сборник материалов по военной конфликтологии. - М.
1996. - С. 64; Стрекозов В.Г. Правовые основы обороны страны и военного строительства.
В Сб.: Юридический справочник для военнослужащих / Под ред. Муранова А.И. - М.:
Издательство Бек. - 1997. - С. 7, 16.
Цели и задачи исследования
Цель настоящей диссертации заключается в исследовании военного положения, как особого правового режима деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно- правовых форм и форм собственности, а также в разработке рекомендаций по совершенствованию законодательства о военном положении в Российской Федерации.
Достижение целей исследования осуществлено путем решения следующих основных задач:
Проведение сравнительного анализа правового закрепления режима военного положения в действующем законодательстве Российской Федерации, а также в законодательстве России XIX - начала XX века и в советском военном законодательстве.
Изучение научных трудов по теме исследования, включая работы дореволюционных юристов, а также специальной литературы по проблемам военного права и военной науки.
Исследование международно-правовых требований к режиму военного положения.
Исследование опыта правового регулирования военного положения в государствах - членах СНГ, Балтии и некоторых других странах (Германия, Польша, Болгария, Венгрия и др.).
Подготовка научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства о военном положении в Российской Федерации.
Методология и методика исследования
Методологической основой исследования служат общенаучные философские методы диалектического и исторического материализма, а также частные методы
8 познания: исторический, социологический, системно-структурный, логический, сравнительно-правовой и другие.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области военного строительства, правовые источники России XIX - начала XX века, законодательные акты Союза ССР, а также зарубежное законодательство (стран-членов СНГ, Балтии, Восточной Европы и некоторых др.) о военном положении.
Исследование базируется на научной литературе по конституционному (государственному) праву, военной администрации, общей теории государства и права, истории государства и права России и зарубежных государств, военной теории, научных трудах юристов дореволюционного и советского периода, работах зарубежных ученых, специальной литературе и архивных материалах.
В работе рассмотрен опыт правового регулирования военного положения на различных исторических этапах развития России, особенно в период гражданской и Великой Отечественной войн, а также практика решения этого вопроса в ряде зарубежных государств.
Учтены выводы фундаментальных исследований в области военного строительства, осуществленных Ахметшиным Х.М., Загорским Г.И., Кобликовым А.С., Кузнецовым Н.И., Старовым Б.Ф., Стрекозовым В.Г., Тер-Акоповым А.А. При решении задач работы, связанных с определением места законодательства о военном положении в обшей системе государственных мер по обеспечению безопасности страны в военное время, использованы выводы комплексных исследований различных аспектов права в годы Великой Отечественной войны, изложенные в работах Кучмы Ю.Н.
Теоретические данные, полученные автором в ходе исследования, опубликованы в юридических журналах, а также в академических сборниках научных работ.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что данная диссертация представляет собой первую в юридической науке попытку
9 комплексного исследования организационно-правовых основ введения военного положения в Российской Федерации и его фактического содержания на основе анализа развития законодательства о военном положении в XIX - XX вв. в России и некоторых зарубежных государствах с учетом современного уровня правовой науки.
Теоретическая значимость исследования определяется разработкой обладающих новизной научных положений, выводов и практических рекомендаций, включающих рассмотрение сущности и содержания военного положения (его понятия, признаков и места в системе мер обеспечения обороны страны), определение основных принципов военного положения, предложений и рекомендаций об условиях осуществления режима военного положения, а также задачах органов государственной власти различного уровня и местного самоуправления в период военного положения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В военном праве и конституционном (государственном) праве Российской
Федерации военное положение необходимо рассматривать как один из видов
особого правового режима деятельности органов государственной власти, иных
государственных органов, органов местного самоуправления и организаций в
исключительных для государства обстоятельствах. Понятие военного положения
следует разграничивать с понятием чрезвычайного положения, как другой формы
особого правового режима, также применяющегося в Российской Федерации.
2. В отличие от ранее действовавшего законодательства основаниями
объявления военного положения в Российской Федерации в современных
условиях, исходя из смысла ст. 87 Конституции Российской Федерации, могут
являться только причины внешнего характера, представляющие опасность для
национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности
государства, поскольку иные обстоятельства исключительного характера,
обусловленные внутренними причинами, могут рассматриваться только в качестве
оснований введения в Российской Федерации чрезвычайного положения. Отсюда
следует, что основной целью введения военного положения в стране должно
10 являться создание условий для отражения агрессии против Российской Федерации или предотвращения непосредственной угрозы агрессии.
3. При определении федеральным законодательством факта агрессии или
непосредственной угрозы агрессии, как оснований введения военного положения в
Российской Федерации, необходимо учесть и использовать положения Резолюции,
принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1974 г., а также
другие нормы международного права.
При разработке законодательства Российской Федерации о военном положении целесообразно использовать существующую в западноевропейских государствах и США практику заблаговременного правового регулирования основных вопросов введения и поддержания военного положения, включая наделение в условиях военного положения дополнительными полномочиями государственных и правоохранительных органов, а также органов военного управления.
Режим военного положения должен включать осуществление органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления комплекса всесторонних мер специального характера, направленных на создание наиболее оптимальных условий для отражения агрессии против Российской Федерации или предотвращения непосредственной угрозы агрессии.
6. Федеральным конституционным законом "О военном положении" могут быть
предусмотрены ограничения отдельных прав граждан Российской Федерации,
иностранных граждан, лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством на
время военного положения. Одновременно на граждан, а также организации и их
должностных лиц в условиях военного положения могут накладываться
дополнительные обязанности оборонного характера. Однако подобные
ограничения, примерный перечень которых представлен в работе, допускаются
только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и
безопасности государства. Они не могут затрагивать основополагающих прав и
свобод граждан и должны соответствовать требованиями ст. ст. 55 и 56
Конституции Российской Федерации.
7. Деятельность органов государственной власти, иных государственных
органов и органов местного самоуправления в условиях военного положения
должна осуществляться на основе Конституции Российской Федерации,
нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом особенностей,
установленных федеральным конституционным законом "О военном положении".
8. Основными признаками военного положения являются:
перевод Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (или их части) на организацию и состав, предусмотренные для военного времени, органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного положения, а также создание и подготовку специальных формирований;
перевод экономики Российской Федерации, экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований на работу в условиях военного положения;
использование запасов материальных средств мобилизационного и государственного резервов, запасов продовольственных товаров и нефтепродуктов;
введение в действие и использование запасных пунктов управления Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций;
усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;
установление особого режима работы средств транспорта и связи;
организация гражданской и территориальной обороны;
эвакуация населения, объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, временное переселение граждан и других лиц из районов, опасных для проживания, с обязательным предоставлением им жилых помещений (помещений) для временного или постоянного проживания;
установление и обеспечение особого режима въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено военное положение;
ограничение отдельных прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
9. Для обеспечения режима военного положения, введенного на всей
территории Российской Федерации, одного из субъектов Российской Федерации
или в отдельных его местностях, указом Президента Российской Федерации может
быть создан специальный федеральный государственный орган, обеспечивающий
исполнение режима военного положения. Этот федеральный государственный
орган должен подчиняться непосредственно Президенту Российской Федерации.
10. На основании указа Президента Российской Федерации к обеспечению
режима военного положения могут быть привлечены соединения и воинские части
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и
органов, которые должны быть наделены необходимыми для этого
дополнительными полномочиями.
Практическая значимость исследования и его апробация
Практическое значение исследования определяется тем, что конкретные выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы, регулирующей введение и осуществление военного положения в Российской Федерации, включая проект федерального конституционного закона "О военном положении" и другие нормативные правовые акты, направленные на дальнейшее совершенствование федерального законодательства о военном положении в Российской Федерации.
В ходе работы над диссертацией автором подготовлены и представлены в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации предложения по совершенствованию проекта федерального конституционного закона "О военном положении".
Результаты диссертационного исследования предполагается также внедрить в учебный процесс Военного университета при изучении таких учебных дисциплин,
13 как "Государственное (конституционное) право Российской Федерации", "Военная администрация", "Прокурорский надзор в Российской Федерации", "Правовая работа в Вооруженных Силах Российской Федерации" слушателями и курсантами военно-юридических факультетов Военного университета, а также других военно-учебных заведений при изучении курса "Военное право".
Диссертация подготовлена на кафедре военной администрации, административного и финансового права Военного Университета. Результаты исследования и основные положения работы докладывались автором на заседании кафедры как по отдельным проблемам, так и в целом. Кроме того, отдельные положения диссертации рассмотрены и использованы в аналитической деятельности аппарата Совета Безопасности Российской Федерации.
Объем диссертации и ее структура
Диссертация изложена на 234 листах машинописного текста. Она состоит из двух глав, введения, заключения, библиографического списка использованной литературы и нормативных актов, а также приложений.
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, указаны основные направления исследования, его цели и задачи, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, даны ссылки на методологическую основу и источники исследования. Здесь же указаны основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе раскрываются теоретические и правовые основы военного положения. На основе сравнительного анализа военного законодательства России, стран-членов СНГ и ряда других европейских государств дано понятие военного положения, рассмотрено его конкретное содержание в различные исторические периоды и в разных странах. Детально исследовано развитие законодательства о военном положении в России в XIX - XX вв., как в дореволюционный период, так и во время гражданской войны, становления советской власти и в период Великой Отечественной войны. Проанализирована возможность применения исторического опыта законодательного регулирования военного положения в России в прошлом к современным условиям. Исследованы современные международно-правовые
14 нормы об основаниях введения военного положения и ограничениях прав граждан в условиях военного времени. С учетом изложенного раскрыто основное содержание военного положения в Российской Федерации, а также представлены предложения по правовому статусу граждан Российской Федерации в период осуществления режима военного положения.
Вторая глава исследования посвящена изучению полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по осуществлению режима военного положения. На основе действующего федерального законодательства в области оборонной безопасности и обобщения опыта поддержания военного положения в России и зарубежных государствах разработаны предложения по содержанию конкретных прав и обязанностей органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в период военного положения, а также их закреплению в федеральном законодательстве.
В заключении изложены основные выводы исследования, предложения и практические рекомендации по содержанию законодательства Российской Федерации о военном положении.
В приложении приведены составленные автором модель (структура) федерального конституционного закона "О военном положении" (Приложение 1), а также таблицы: "Права и свободы человека и гражданина, которые в соответствии с Конституциями государств-членов СНГ не могут быть ограничены в период военного положения" (Приложение 2) и "Права и свободы человека и гражданина, которые в соответствии с Конституциями государств Восточной Европы не могут быть ограничены в период военного положения" (Приложение 3), наглядно иллюстрирующие сделанные в работе выводы о возможности и объеме ограничения прав граждан и иных лиц в условиях военного положения.
Понятие и содержание военного положения
В специальной литературе последнего времени под военным положением понимается особый правовой режим, устанавливаемый при чрезвычайной обстановке и характеризующийся введением в действие чрезвычайных мер в интересах обороны государства или для обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.1 Как правило, подчеркивается, что военное положение всегда вводится по решению уполномоченного на то органа государственной власти при особых обстоятельствах, связанных с открытием военных действий или угрозой агрессии, как в отдельных местностях, так и на всей территории страны.
В конституционном (государственном) праве характерными чертами военного положения принято считать установление повышенной ответственности по законам военного времени за неподчинение приказам и распоряжением военных властей, а также введение комплекса ограничений прав граждан и установление дополнительных обязанностей различного характера. 2
В военно-научной литературе военное положение рассматривается с точки зрения интересов обороноспособности государства, как одна из характеристик военного времени, то есть периода нахождения государства в состоянии войны, когда происходят глубокие изменения во всех сферах жизни общества и вступают в силу законы военного времени, возлагающие на гражданские предприятия и учреждения дополнительные обязанности в интересах повышения боеготовности Вооруженных Сил. 3
Как считает Бабурин С.Н., рассмотрение сущности и признаков особых (специальных) правовых режимов, включая и режим военного положения, является составной частью проблемы территориальных режимов государств в целом1 и потому заслуживает серьезного интереса. В этой связи необходимо отметить, что правовой институт военного положения имеет глубокие исторические корни как в российском военном праве, так и в законодательстве большинства зарубежных государств. Как показали исследования, исключительные законы, приостанавливающие в периоды военной опасности на определенной территории действие обычных законов и наделяющие чрезвычайными полномочиями конкретный орган исполнительной власти, занимали значительное место уже в древнем Риме. В средневековой Европе отдельными видами особых режимов являлось первоначально осадное положение, а затем и военное положение, которые, однако, длительное время не регламентировались специальными нормативными актами. Первый закон по данному вопросу был принят во Франции только в 1791 г.2
В XIX в. законодательство об осадном (военном) положении развивалось в Европе уже более активно и последовательно, отражая общий уровень развития цивилизации и правовой мысли того времени. Характерным примером европейского законодательства об осадном (военном) положении середины XIX в. являлся Прусский закон от 4 июня 1851 г., предусматривавший применение этой исключительной меры не только в случае военной опасности, но и в мирное время «на случай восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию» с обязательным оповещением населения. При этом к военному командованию переходила не только исполнительная, но и военно-судебная власть. Одновременно приостанавливалось действие отдельных прав и свобод граждан. В пределах территории осадного положения могла применяться смертная казнь за совершение «умышленного поджога и наводнения, открытого нападения, сопротивления вооруженной силой». Рассмотрение дел о государственной измене, мятеже, сопротивлении властям, убийстве, разбое, грабеже, разрушении железных дорог и телеграфов, было отнесено к ведению специальных военных судов. Обжалование приговоров военных судов не допускалось, однако осуждение к смертной казни подлежало утверждению вышестоящим командованием.1
С развитием военного законодательства особое внимание в нормативных актах стало уделяться не только регламентации правового статуса должностных лиц и военного командования в условиях осадного (военного) положения, но и полномочиям государственных органов по объявлению и отмене различных видов исключительного положения. Например, французскими законами от 9 августа 1849 г. и от 3 апреля 1878 г. предусматривалось, что в случае войны или вооруженного восстания осадное положение объявлялось законодательным актом с точным указанием сроков его действия и местностей, на которое оно распространялось. Основные признаки режима осадного положения во Франции заключались в переходе власти от гражданской администрации к военному командованию, существенном ограничении прав и свобод граждан (запрете собраний, производстве обысков, высылке из района осадного положения и др.), рассмотрении уголовных дел против государственной безопасности и общественного порядка в отношении гражданского населения военными судами по законам военного времени.2
В дореволюционной России военное положение рассматривалось как чрезвычайный режим, вводимый в приграничных областях при военной опасности или в каких-либо иных местностях государства в случае внутренней опасности,3 когда обычные полномочия органов управления оказывались недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия.
18 Сущность военного положения в XIX в. заключалась в том, что при его объявлении вся власть в районе действия режима военного положения переходила к военному командованию. При этом существенно ограничивались права и свободы граждан, на которых одновременно возлагались дополнительные обязанности с установлением повышенной ответственности за совершение правонарушений по законам военного времени. Уголовные дела о преступлениях гражданского населения в период военного положения рассматривались военными судами по упрощенной процедуре. После октябрьской революции 1917 г. основные положения законодательства о военном положении принципиально не изменились, приобретя еще более жесткий характер, характерный для права тоталитарного государства в целом. Подробный анализ развития законодательства о военном положении в России с учетом значительного объема данного аспекта исследования, приводится в следующем параграфе данной главы.
Для правильного понимания сущности и характера военного положения, как одного из видов режима исключительного (чрезвычайного) положения, необходимо проанализировать не только законодательство России и зарубежных государств, но и научные и монографические работы разных лет об основаниях и задачах введения военного положения, действии военного положения во времени и в пространстве, а также его основных характерных признаках. К сожалению, в научной и монографической литературе последнего времени, как правило, приводятся только общие ссылки на положения ст. 87 Конституции о принципиальных основаниях и порядке введения военного положения без глубокого анализа сущности данного правового института1, что вызывает необходимость обращения к специальным исследованиям более раннего времени.
Развитие законодательства о военном положении в России
Как и в других странах, институт военного (осадного) положения достаточно активно применялся в России в конце XIX - начале XX вв. по причинам не только внешнего, но и внутреннего характера. В анализируемый период под военным положением понималась "совокупность исключительных мер, применяемых в какой-либо части государства при чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности, как-то, нашествия неприятеля или народных волнениях, когда обычные полномочия органов управления оказываются недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия".1
Поэтому режим военного положения вводился как исключительно в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозе агрессии со стороны иностранных государств), так и в интересах общественной безопасности (в случае выступлений населения против существовавшего государственного строя, восстаний и других массовых беспорядков).
В XIX в. Россия являлась неограниченной монархией, что позволяло императору "всероссийскому", который был "монархом самодержавным и неограниченным", сосредоточить в своих руках всю полноту власти, включая "верховное начальствование" над всеми вооруженными силами Российского государства. Вместе с тем, вследствие большого количества задач, стоящих перед государством, царь фактически не имел реальной возможности осуществлять свои огромные полномочия непосредственно,2 что вызывало необходимость делегирования отдельных функций высшим должностным лицам государства. Поэтому различные меры чрезвычайного характера, включая введение при необходимости военного положения, объявлялись как "высочайшим" указом, так и принимались в форме решений военного командования или руководителей других уполномоченных императором органов государственной власти (например, министром внутренних дел или генерал-губернатором). В этой связи следует иметь в виду, что военное положение фактически являлось только одной из трех существовавших мер исключительного характера, поскольку отдельные местности Российской Империи с 1881 г. после убийства Александра II в соответствии с Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия могли быть объявлены состоящими не только на военном положении, но и на "исключительном" положении в формах "усиленной" или "чрезвычайной" охраны.1
В соответствии с действовавшим в России законодательством полномочия по объявлению той или иной местности на "усиленной охране" принадлежали министру внутренних дел и генерал-губернаторам (в губерниях, входивших в состав генерал-губернаторств) при "преступных посягательствах" на существующий государственный строй или безопасность частных лиц и их имущества, когда оказывались неэффективными меры, предусмотренные постоянно действующими законами. Право введения положения "чрезвычайной" охраны было предоставлено Кабинету министров по решению, утверждаемому императором. Основанием для этого являлись также посягательства на существующий государственный строй или безопасность частных лиц, которые, однако, вызывали более серьезные последствия в виде "тревожного настроения" населения, вызывающего необходимость принятия исключительных мер безотлагательного характера. Эти действия заключались в принятии генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками постановлений по различным вопросам поддержания общественного порядка, включая привлечение к административной ответственности виновных лиц, наложение запрета на проведение митингов, учреждение особых военно-полицейских команд, отстранение от должностей чиновников всех ведомств, закрытие учебных заведений и т. п.1
Вместе с тем, меры в виде "усиленной" или "чрезвычайной" охраны, несмотря на их явно репрессивный характер, были вызваны внутренними для России конфликтами и применялись гражданским руководством местностей, местной полицией и жандармскими управлениями. Кроме того, они не всегда были связаны с активным использованием войск для подавления беспорядков, особенно в XIX в., и не влекли значительного повышения роли органов военного управления.2
В этом заключалось принципиальное отличие "исключительного" положении в виде "усиленной" или "чрезвычайной" охраны от военного положения, характеризующегося не только существенным ограничением прав и свобод граждан, но и определяющей ролью военного командования и военно-полевых судов в обеспечении режима военного положения, что давало весомое основание некоторым авторам научно-монографической литературы исследуемого периода называть режим военного положения "типом военной диктатуры".3
Подобные определения были не беспочвенны, поскольку основывались на практически не ограниченных исключительных полномочиях органов военного управления в отношении органов местной власти и гражданского населения не только в сфере принуждения к выполнению функций чисто военного характера, но и в возможности ограничения прав и законных интересов граждан, включая особый порядок привлечения к уголовной ответственности. Так, в соответствии со ст. 226 Устава уголовного судопроизводства 1864 г. в местностях, объявленных на военном положении, "лица гражданского ведомства" предавались военному суду за преступления, "которые именно означены в последовавшем по сему поводу высочайшем указе", то есть категории преступлений, рассматриваемых военными судами, не были установлены законом, а определялись в каждом случае введения военного положения отдельно.1
Например, "высочайшим" указом от 28 апреля 1877 г. "О порядке ответственности лиц гражданского ведомства, совершивших в местностях, состоящих на военном положении, наиболее тяжкие преступления"2 в связи с объявлением Бессарабской, Таврической, Херсонской губерний и Крымского полуострова на военном положении, Главнокомандующему Кавказской армией и Командующему войсками Одесского округа было предоставлено право предавать военному суду по законам военного времени гражданских лиц, совершивших в перечисленных местностях следующие преступления: умышленное убийство, изнасилование, разбой, грабеж и умышленное уничтожение чужого имущества. В последующем требования законодательства были еще более ужесточены и с 1881 г. министр внутренних дел, генерал-губернаторы и военные начальники получили право требовать рассмотрения в закрытом судебном заседании любых дел в местностях, объявленных на военном положении.
Изучение содержания режима военного положения показывает, что до начала 90-х гг. XIX в. весомая роль в его практическом осуществлении отводилась органам гражданского управления, хотя она в основном и сводилась к мерам материально-бытового обустройства и финансового обеспечения войск, участвующих в поддержании режима военного управления. Так, указом от 14 января 1877 г. "Об установлении, в изъятие действующего по городским и земским учреждениям порядка, временных правил на случай объявления некоторых местностей на военном положении"4 в обязанность земских и городских учреждений в местностях, объявленных на военном положении, было вменено удовлетворение всех основных воинских потребностей. В целях "точного и быстрого" снабжения войск необходимыми видами довольствия предусматривалась возможность чрезвычайного созыва и порядка заседаний земского или городского собраний (вне зависимости от количества присутствующих лиц), а также принятия решений о финансировании осуществляемых в условиях военного положения мероприятий как земскими собраниями, так и губернаторами, в особом порядке и в упрощенной форме, без предварительных согласований с заинтересованными ведомствами.
Полномочия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации по объявлению и осуществлению военного положения
Основными положениями военной доктрины Российской федерации, принятыми Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 18331 установлено, что одной из основных задач государства в области обеспечения военной безопасности является своевременное объявление в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта) военного положения в стране или в отдельных ее местностях с одновременным приведением Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации (их части) в необходимые степени боевой готовности, принятие решений и отдание приказов на подготовку и проведение конкретных операций.
В свою очередь, объявление военного положения должно способствовать:
1) мобилизации необходимых сил и средств на отпор агрессору;
2) ведению политической, экономической, вооруженной и других видов борьбы для предотвращения агрессии, отражения нападения и разгрома агрессора;
3) координации усилий всех органов власти и управления, общественных организаций и населения страны по отражению агрессии и нанесению такого ущерба противнику, который вынудит его отказаться на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации, от дальнейшего ведения боевых действий.
С учетом изложенного не вызывает сомнения, что с эффективным осуществлением режима военного положения тесно взаимосвязана планомерная реализация государственными органами задач и функций, прежде всего, в области мобилизации и мобилизационной подготовки, гражданской обороны и территориальной обороны.
Как известно, указанными полномочиями оборонного характера обладают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Отсюда следует, что именно эти высшие должностные лица и государственные органы должны быть наделены и соответствующими полномочиями по обеспечению режима военного положения.
Автором признано целесообразным первоначально рассмотреть в работе полномочия Президента Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по объявлению военного положения, как принципиально уже установленные ст. 87 Конституции Российской Федерации и п. 4 ч. 2 ст. 4 и в п. 3 ч. 2 ст. 5 Закона "Об обороне".
На этой основе представляется возможным выработать предложения о конкретном содержании полномочий Президента Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению режима военного положения. Безусловно, решение этой задачи возможно с учетом тщательного анализа действующего законодательства Российской Федерации в области обороны страны и, прежде всего, по вопросам мобилизации и мобилизационной подготовки. Это обусловлено тем, что Законом "О мобилизационной подготовке и мобилизации" предусматривается осуществление в военное время государственными органами, учреждениями и предприятиями комплексных мероприятий по обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей и нужд государства, что самым непосредственным образом взаимосвязано с осуществлением режима военного положения.
Кроме того, необходимо использовать выводы и предложения как отечественных, так и зарубежных ученых-правоведов, высказанные по результатам исследований о полномочиях органов государственной власти при возникновении чрезвычайных ситуаций, включая объявление военного положения.
В научной литературе подчеркивается, что в чрезвычайных условиях применения особого законодательства, имеющего зачастую ярко вынужденный авторитарный и жесткий характер, по объективным причинам резко изменяется способность обычных правоприменительных органов выполнять свои функции.1 Как считает, например, Топорнин Б.Н., чрезвычайные ситуации "нарушают, взрывают сложившееся течение жизни, порождают непредсказуемые нестандартные условия, в рамках которых прежние структуры управления, правовые нормы, традиции, стереотипы зачастую оказываются неадекватными, неспособными обеспечить быстрое и эффективное преодоление кризиса, нормализацию ситуации".2 В этой связи проблема должного организационного и правового обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в нестандартной обстановке действия чрезвычайных ситуаций различного характера приобретает в современных условиях немаловажное значение и является предметом исследования ученых-юристов как в России,3 так и за рубежом.
