Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ И ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИИ 13
1.1. Исторические предпосылки нормативного закрепления государственных территорий России и порядка их защиты 13
1.2. Конституционные гарантии безопасности границ России 32
1.3. Организационно-правовой механизм управления деятельностью по защите и охране границ России 61
ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 84
2.1. Правовое регулирование защиты и охраны границ России 84
2.2. Полномочия органов государственной власти в сфере содействия пограничной службе России ..... 101
2.3. Совершенствование правового механизма обеспечения безопасности границ России 122
Заключение 137
Библиография 152
Приложение 179
- Исторические предпосылки нормативного закрепления государственных территорий России и порядка их защиты
- Правовое регулирование защиты и охраны границ России
- Полномочия органов государственной власти в сфере содействия пограничной службе России
Введение к работе
Становление и развитие Российского государства неразрывно связано с историей формирования его границ, с субъектами их охраны и защиты. Институт государственной границы в силу ряда специфических свойств изначально занимал особое место в системе обеспечения безопасности государства. Его роль в государственном механизме во многом определяли объективные процессы, происходившие как в нашей стране, так и за ее пределами. В настоящее время перемены, произошедшие во внутреннем состоянии и международном положении России, существенно повлияли на такой неотъемлемый элемент государства, как государственная граница, определяющая пределы территории государства. Она всегда была, есть и будет важнейшей составляющей обороны и безопасности государства. В конце XX в., в результате качественного прорыва в воощжши^^^о^^^^^^іОіиіш^^^^Ш^рств&ииая граница приобрела новые черты и содержание. Все большее значение при ее защите и охране определяют профессионализм, физическое и психологическое здоровье пограничников, их целеустановки и волевая подготовка.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена следующими факторами:
Проводимая в Российской Федерации военная реформа затрагивает пограничные войска и другие органы, принимающие участие в защите и охране Государственной границы России. Она порождает вопросы, ответы на которые еще не найдены.
Формирование правового государства и гражданского общества требует более четкой правовой регламентации деятельности правоохранительных и силовых ведомств, так как именно они, при неправильном «использовании», могут стать инструментами подавления институтов демократии в Российской Федерации.
Существование очагов напряженности у рубежей России, создает необходимость постоянного контроля техническим, экономическим и правовым обеспечением пограничной безопасности.
В настоящее время общественные отношения в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации переживают период серьезных качественных и количественных преобразований.
В этих условиях приобретают особую актуальность вопросы конституционно-правового регулирования отношений в области военной службы в целом. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила демократические начала государственности, учредила новую систему органов государственной власти, органов местного самоуправления, признала новые принципы организации государственной и общественной жизни, провозгласила в соответствии с международными стандартами права и свободы человека и гражданина. Установлены и новые основы взаимоотношений Российской Федерации с другими государствами и международными структурами. Все это, несомненно, имеет непосредственное отношение и к государственной границе как очень важному государственно-правовому институту. В соответствии и на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. за последние годы проведена значительная нормотворческая работа в области государственной службы, включая военную службу. Накоплен определенный опыт практической реализации нового законодательства. Все это требует теоретического обобщения, анализа и оценки, фиксации достигнутого и обоснования предложений по дальнейшему совершенствованию правового регулирования общественных отношений в сфере защиты и охраны границ нашего государства.
Состояние научной разработки темы. Вопросам государственной границы (ее защиты и охраны, развитию пограничного сотрудничества и пр.) посвящено немало научных исследований. Многие аспекты обеспечения безопасности границ поднимались в рамках предмета военной истории и военного ис-
5 кусства, военной науки и практики.1 Принципиальное значение для рассматриваемой темы имеют директивные документы Президента Российской Федерации -Верховного Главнокомандующего, а также Директора Федеральной пограничной службы Российской Федерации. Важные методологические положения высказаны в выступлениях руководителей Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации.
По состоянию на 1 января 2001 г. в военном отделе Российской государственной библиотеки за период 1996 - 2000 гг. зарегистрировано более 700 публикаций, посвященных вопросам национальной безопасности. Имеются достаточно основательные научные наработки, в той или иной мере связанные с обеспечением национальной безопасности в пограничной сфере. Вместе с тем, конституционно-правовые аспекты обеспечения безопасности государственной границы в рамках системы национальной безопасности остались недостаточно изученными. Все многообразие исследований, монографий, научных статей и публикаций можно объединить в несколько групп.
Первую группу составляют работы, посвященные исследованию содержания проблем национальной безопасности. Это известные работы Д. Афиногенова, О. Белькова, Ю. Качановского, Н. Косолапого, А. Куртова, В. Лузянина, А. Николаева, Г. Оливье, Г. Осипова, И. Радикова В. Рубанова, Ю. Рыжкова, А.
В царской России данная проблема исследовалась в рамках монографических исследований Беляева И. Д. «О сторожевой, станичной и полевой службе на польской украйне Московского государства до царя Алексея Михайловича». - М., 1846 г.; Флетчер Дж. «О государстве русском». - Спб., 1905 г.
Первые попытки исследовать с правовой позиции процесс создания пограничных войск и осуществления ими своих функций были предприняты в 1922 году. В журнале «Гвардия пролетариата» был опубликован ряд материалов на данную тему, главным образом, статистического характера.
В 1930 году в связи с введением сокращенного курса по истории войск для слушателей Высшей пограничной школы была выпущена брошюра о Государственной границе СССР и пограничных войсках, которая использовалась как учебное пособие. Она была написана на основе некоторых документальных материалов, однако имела гриф «для служебного пользования» и поэтому не стала достоянием широких кругов.
В предвоенный период также предпринимались отдельные попытки исследовать историю создания и строительства пограничных войск, однако по ряду причин эта работа не дала практических результатов. Данной теме был посвящен очерк истории Харьковского по гра-
6 Синайского, И. Харичкина, В. Чебана и других авторов, содержащие научно обоснованные выводы о целесообразности поиска и утверждения наиболее жизнеспособных форм организации жизнедеятельности нации, новых подходов в обеспечении военной, социальной, экономической, духовной, экологической и других видов безопасности.1
Активизация научных исследований в этой области, по мнению вышеупомянутых авторов, призвана удовлетворить потребность практики в целостной теории безопасности организационных систем, способной в условиях динамичных изменений общественно-политической ситуации повысить наукоемкость и эффективность программ экономической и политической жизни России.
Вторую группу составляют работы, в которых планомерно исследуются и раскрываются механизмы развития угроз национальной безопасности России в современных условиях. Этой проблеме посвящены исследования и публикации
ничного училища, опубликованный в июне 1941 года.
1 См.:Афиногенов Д.А. Военные вопросы безопасности России // Военная мысль. - 1993. - № 2. - С. 10-14; Бельков О. А. Проблемы и пути военного обеспечения национальных интересов России // Полис. - 1994. - № 4. - С. 161-165; Качановский Ю. Наша безопасность // Советская Россия. - 1996. - 14 мар.; Косолапов Н.А. Национальная безопасность в меняющемся мире // Мировая экономика и международные отношения. - 1992. - № 10. - С. 5-19; Куртов А. Национальная безопасность России зависит от темпов интеграции стран СНГ // Независимая газета - 1997. - 15 янв.; Лузянин В.П. Методология исследования проблем безопасности и стабильности // Военная мысль. - 1993. - № 3. - С. 34-38; Николаев А.И. Военные аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации // Безопасность: Инф. сборн. - 1993. - № 8 -С. 11-23; Оливье Г. Новая политика национальной безопасности и национальный интерес России// Международная жизнь. - 1994. - № 10. - С. 110-113; Осипов Г.В. Место и роль глобальных проблем безопасности в концепции безопасности Российской Федерации // Безопасность: Инф. сборн. - М. - 1993. - № 8. - С. 30-35; Радиков И.В. Военно-политические проблемы безопасности Российского государства в переходный период: Дис. канд. политических наук. - М.: ВУ. - 1992. - С. 7; Рубанов В.А. Безопасность и будущее России // Свободная мысль. - 1995. - №10. - С. 3-11; Рыжков Ю.А. Безопасность, которая нам не нужна // Новое время. - 1990. - №10. - С. 26-28; Синайский А.С. Геополитика и национальная безопасность России// Военная мысль. - 1992. - №10. -С. 2-10; Что обеспечит нашу национальную безопасность? // Армия. - 1992. - № 11-12. - С. 44-46; Харичкин И.К. Политическая элита и ее роль в обеспечении национальной безопасности России. - М.: МВИ ФПС России, - 1999. - 390 с; Чебан В.В. Культура национальной безопасности России: история и современность: Авто-реф. д-ра ... филос. наук. - Балашов: ВВАУЛ им. А. А. Новикова. - 1997. - 36 с.
Л. Абалкина, О. Белькова, М. Гацко, В. Манилова, В. Смирнова, С. Харламова, А. Шевелева и других авторов.1
Третью группу работ составляют исследования и публикации, раскрывающие суть, специфику, содержание, функционирование различных органов (сил и средств) безопасности, решения некоторых специфических задач поддержания гарантий безопасного существования и развития страны в различных сферах. Именно к этой группе относятся научные работы, статьи и сообщения, раскрывающие основные подходы к определению места и роли пограничного ведомства в системе пограничной безопасности и национальной безопасности России в целом. Эта проблематика содержится в работах таких исследователей, как А. Брижик, В. Дмитриев, А. Василенко, П. Иванчишин, Ю. Молостов, В. Молчановский, В. Кудияров, А. Николаев, В. Родачин, Н. Рыбалкин, В. Тепе-чин, А. Тымко, А. Щербаков и других авторов.2
См.: Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. - 1994. - №12. - С. 3-14; Бельков О.А. Этнополитические опасности в СНГ // Военная мысль. - 1993. - №7. - С. 14-20; Манилов В.Л. Угрозы национальной безопасности России // Военная мысль. - 1995. - №5-6. - С. 9-17, 29-40, 1996. - №1. - С. 7-17; Гацко М.Ф. Угрозы национальной безопасности России и проблемы их предотвращения: Дис. ...канд. филос. наук. - М, 1996.; Смирнов В.Н. Противоречия формирования военной безопасности Российской Федерации (социально-философский анализ): Автореф. дис. ...канд. филос. наук. - М., 1996; Харламов СВ. Методология системных исследований военно-политической обстановки: Автореф. дис. ..канд. филос. наук. - М., 1994; Шевелев Э.Г. Проблема адекватности восприятия угроз национальной безопасности и приоритетные направления ее разработки // Военная мысль, 1994. - №5. - С. 12-16.
См.: Брижик А.Н. Пограничные войска в системе безопасности Российской Федерации. М.: АПВ РФ. - 1994; Василенко А.И. Методологические основы государственной пограничной политики Российской Федерации // Дис... канд. филос. наук. - М.: АПВ РФ, 1995; Дмитриев В.А. Федеральная пограничная служба Российской Федерации, предназначение, структура и выполняемые функции. - М.: АПВ РФ. - 1995. - С. 5-20; Иванчишин П.С. Полномочия субъектов по обеспечению безопасности государственной границы. Общество государство власть. - М.: Граница, 1994. - С. 359-369; Молостов Б.В. Методология прогнозирования военно-политической обстановки: Дис. ... канд. филос. наук. - М.: ВПА, 1986. - 190 с; Молчановский В.Ф. Нация. Национальный интерес. Национальная безопасность // Независимая газета. - НГ. 1997. - 31 мая; Николаев А.И. Место «первой пробы» надежности любого государства // Независимое военное обозрение. - 1996. - №17(21); Рыбалкин Н.Н. Концепция охраны Государственной границы: Дис. ... канд. филос. наук. - М.: ВИПКОС, 1992. - 228 с; Родачин В.М. Понятийно-категориальный аппарат теории пограничной безопасности // Вестник границы России. - №7. - 1996. - С. 41-42.; Тымко А.И. Перспективы охраны новых участков государственной границы Российской Федерации: Дис. канд. воен. наук. - М.: АПВ РФ. -1994. - 225 с; Тепечин В.Н. Граница как важнейший фактор национальной безопасности //
В этих работах отражены идеи первоначального, теоретического анализа рассмотрения роли ФПС России, как специального инструмента обеспечения национальной безопасности страны на государственной границе, для них характерен поиск оптимальных путей обеспечения безопасности России в пограничном пространстве и на внешних границах стран СНГ после распада Союза ССР.
Особого внимания заслуживают труды юристов-международников, образующие четвертую группу работ. В них подробно исследуются проблемы обеспечения международной безопасности, а также роль международных организаций в этом процессе. К их числу необходимо отнести публикации таких авторов, как И. Арцибасов, П. Бурдин, В. Барабин, С. Бабурин, Ю. Казанчев, Ж. Пикте, С. Степашин, А. Шепельский и других.
В последние годы в масштабе СНГ, России и в ряде научно-исследовательских учреждений были проведены теоретические и научно-практические конференции, материалы которых во многом стимулировали дальнейшее познание и практическое осуществление мер по обеспечению безопасности России.3
Проведены и проводятся научные исследования проблем развития Федеральной пограничной службы Российской Федерации в ЦОПИ ФПС России в
Вестник границы. - 1995. - № 9. - 55 с; Щербаков А.С. Безопасность и стабильность на границе // Вестник границы России. - 1995. - № 7. - С. 28.
См.: Одинцов А.А. Место и роль ФПС России в системе безопасности Российской Федерации (философско-политологический анализ): Дис... канд. филос. наук. - М: Академия ФПС РФ.- 1998.-С. 9.
См.. Арцибасов И.Н. Международное право: Учебник. - М.: ВКИ, 1989; Арцибасов И.Н., Бурдин П.К. Международное право и война. - М.: ВПА, 1973.; Арцибасов И.Н., Казанчев Ю.Д. Принцип оборонной достаточности и его реализация во внутреннем и международном праве // Сов. государство и право. - 1992. - № 2; Барабин В.В. Военно-политическая деятельность государства в системе национальной безопасности. - М., 1997.; Ж. Пикте Развитие и принципы международного гуманитарного права. - М., 1994; Степашин СВ., Шульц В.Л. Вопросы безопасности и муниципального управления Российской Федерации. - СПб., 1994.; Шепельский А.В. Международно-правовое регулирование мер доверия в военной области: Дис... канд. юрид. наук. -М.,1997.
См.: Безопасность человека и преступность: Международная научно-практическая конференция // Государство и право. - М., 1995. - С. 108-131; Гражданское общество и проблемы безопасности в России (материалы круглого стола) // Вопросы философии. 1995. - № 2. - С. 18-36; Иванов В.В. Политика безопасности как атрибут гуманизма. Гуманизация военной деятельности (материалы международной конференции). - М: ГА ВС. - 1994. - С. 140-144.
9 рамках НИР «Перспектива». Определенные научные разработки различных аспектов защиты национальных интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации на государственной границе осуществлены Информационно-аналитическим управлением ГШ ФПС России. Однако, до сих пор не имеется специальной исследовательской работы, посвященной конституционно-правовому регулированию безопасности границ Российской Федерации, основанному на положениях Конституции России 1993 г. и новейшем законодательстве.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере безопасности Государственной границы России, ее защиты и охраны. Это отношения, обеспечивающие суверенитет, оборону и безопасность Российской Федерации.
Предмет исследования - конституционно-правовое регулирование деятельности органов государственной власти в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является анализ существующих форм и методов конституционно-правового регулирования вопросов обеспечения безопасности на границах России, а также выработка и обоснование предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего вопросы защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Данная цель определила постановку следующих задач:
обоснование конституционных ценностей, лежащих в основе деятельности по защите и охране Государственной границы Российской Федерации;
изучение организационно-правового механизма управления деятельностью по защите и охране Государственной границы Российской Федерации;
анализ правовых основ и процедур осуществления защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;
выявление основных направлений деятельности органов государственной власти по обеспечению пограничной безопасности в современных условиях;
исследование действующего законодательства и иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;
выявление правовых «пробелов» в сфере обеспечения пограничной безопасности России и внесение предложений по их преодолению.
Методологическая основа диссертации выразилась в широком использовании современной методологии анализа и теоретического описания общественных явлений, включая общенаучные, общелогические и частно-научные методы исследования. Особое внимание уделялось применению конкретно-исторического, системно-логического, сравнительно-правового, структурно-аналитического и других методов.
Нормативной основой исследования являются законодательные акты, прямо или косвенно регулирующие отношения в сфере защиты и охраны государственной границы: Конституция Российской Федерации 1993 года; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; акты Федеральной пограничной службы России и других государственных органов, связанных с деятельностью на государственной границе, а также Пограничная политика Российской Федерации, Концепция национальной безопасности Российской Федерации и другие.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что:
она является первым комплексным исследованием конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;
предлагается новое, дополненное определение понятия «пограничная безопасность Российской Федерации», показано отличие от ряда других сходных правовых понятий, что потребовало их более детального анализа;
- впервые приведена классификация гарантий безопасности государст
венных границ Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
авторский вывод о том, что институт государственной границы является центральным элементом системы признаков государства, обусловливающим их взаимозависимость;
разработанные автором положения о том, что предпосылки процесса оптимизации нормативного закрепления границ Российского государства в различные исторические периоды характеризуются схожестью и постоянством, они продолжают оказывать влияние на формирование современного «пограничного законодательства»;
авторский вывод о том, что система мер и действий по сохранению суверенитета государства, его целостности, неприкосновенности его территорий, включая защиту и охрану государственной границы, выступает гарантией прав и свобод граждан Российской Федерации;
определение механизма правового регулирования защиты и охраны государственной границы как сложной системы органов государственной власти и местного самоуправления, функций этих органов, законодательных актов о порядке их формирования и деятельности, горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между ними;
авторский вывод о необходимости минимизации противоречий с учетом исключительной компетенции федеральных органов в области обеспечения безопасности границ России, который позволил сделать анализ действующего федерального законодательства и нормативных правовых актов приграничных субъектов Российской Федерации;
предложения по совершенствованию механизма правового регулирования защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что его теоретические положения, анализы и оценки, выводы и предло-
12 жения позволяют уточнить, дополнить и усилить имеющиеся идеи, подходы, модели и проектные работы в области защиты и охраны государственной границы и ее правового регулирования. Положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, могут представлять интерес для руководителей субъектов Российской Федерации, городов и районов, органов местного военного управления, депутатов, командиров и начальников воинских частей и учреждений, преподавателей и слушателей высших военных учебных заведений. Они вполне могут быть использованы при разработке проектов нормативных правовых актов, при применении военными структурами действующих актов, в преподавании ряда военных дисциплин в соответствующих учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы, рекомендации и положения диссертационного исследования докладывались на международных и всероссийских конференциях. Диссертант выступал по проблематике диссертации на научно-теоретической конференции «Политика. Власть. Право» (Коломна, 2001 г.), на межвузовской научно-практической конференции «Проблемы правового обеспечения деятельности системы ФПС России» (Москва, 2000 г.), межвузовской научно-практической конференции «Технико-криминалистическое обеспечение органов ПС России: проблемы и перспективы развития» (Москва, 2000 г.), межведомственной научно-практической конференции «Правовое обеспечение пограничной безопасности России» (Москва, 2001 г.), по результатам которых изданы соответствующие материалы.
Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации. Общий объем публикаций по теме составил 1,5 п.л.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографического списка, приложения. Общий объем диссертации составляет 180 страниц.
Исторические предпосылки нормативного закрепления государственных территорий России и порядка их защиты
Вопрос о государственных границах, их возникновении, охране и защите является очень актуальным, особенно в современных условиях развития общества и государства. Высокий уровень правосознания, характеризующий большинство стран мирового сообщества, следование миролюбивым принципам международного права, официальное признание неизменности границ, образовавшихся после Второй мировой войны, тем не менее, не снимают проблему территориальных претензий одних государств к другим.
До сих пор некоторые страны не могут договориться между собой и решить территориальные проблемы мирным дипломатическим путем. В приграничных районах имеются вооруженные конфликты, хотя законодательно урегулированы многие сферы внутригосударственной жизнедеятельности и отношения между государствами. Не трудно будет представить себе, каково было положение дел в те времена, когда законов не было или они только появлялись, не имея ни механизма собственной реализации, ни каких-либо гарантий их исполнения. Однако именно тогда стали зарождаться первые идеи и учения о необходимости защиты своих территорий и границ.
Наиболее консервативные учения, следуя принципу «лучшая защита - это нападение», оправдывали практику насильственного изменения государственных границ, территориальных захватов и угнетения народов, как естественного состояния общества, основанного на превосходстве силы.
Прогрессивная же общественно-политическая мысль пытливо искала ответы на вопросы о сущности государственных границ, их справедливом устройстве, обеспечении их нерушимости и безопасности. Таким образом, развитие социально-политических учений о государственной границе, а также правовой регламентации ее защиты и охраны проходило в острой борьбе двух основных линий, выражавших интересы различных социальных и политических сил.
Территориальное разграничение свойственно каждой общественно-экономической формации. Начало пограничных отношений, а вместе с ними и первых попыток документального закрепления территориальных пределов расселения тех или иных человеческих общин, а также вопросов их защиты и охраны, связано с возникновением государственной границы как исторической категории, которая появляется с образованием государства в результате общественного договора.
Для полного понимания проблем и предпосылок нормативного закрепления государственных территорий России необходимо вначале получить общее представление о государстве, его признаках и институте государственной границы, а также выявить связь, существующую между ними.
Вопрос о сущности государства является столь же сложным и древним, сколь и само государство. К нему постоянно обращались философы и юристы всех стран и народов на всех этапах возникновения и развития государства - с Древнего Рима и Древней Греции и вплоть до наших дней.1 Так А. Паршин, говоря о государстве, обращал внимание на то, что этот вопрос до сих пор стоит открытым перед человеческим умом. Правильный ответ на этот вопрос должен иметь большое значение для жизни народов. Правда, многие политические деятели общества и государства полагают, что они всегда имеют достаточно данных для разрешения проблем наличной общественно-государственной жизни независимо от того, имеется ли правильное определение государства или не имеется. В этом случае практические деятели говорят, что теоретическим определением природы государства могут заниматься только любители философы, а не люди, которые находятся в горниле общественной и государственной жизни. и своими деяниями фактически обязаны творить общественную и государственную жизнь. Действительная жизнь государства не может остановиться и ждать точных определений ее философией.1
Современная правовая наука изобилует всевозможными определениями государства; такое многообразие формулировок объясняется не только сложностью и многогранностью государства как явления, но и различными подходами к изучению одних и тех же государственно-правовых явлений и институтов (одними из которых являются государственная территория и государственная граница). И здесь целесообразно поддержать австрийского юриста Г. Кельзена, который считал, что трудности в определении понятия «государство» усугубляются тем, что данным термином обычно обозначаются самые разнообразные предметы и явления. В широком смысле этот термин используется для обозначения самого общества или же какой-либо его особой формы. В узком - речь может идти об органе управления, субъекте управления, нации или территории.2
Один из величайших мыслителей античности Аристотель (384 - 322 гг. до н.э.) считал, что государство - это самодовлеющее общение граждан, ни в каком другом общении не нуждающееся и ни от кого другого не зависящее.
Выдающийся мыслитель эпохи Возрождения Никколо Макиавелли (1469 - 1527 гг.) определял государство через общее благо, которое должно получаться от выполнения реальных государственных интересов.
Правовое регулирование защиты и охраны границ России
Современный этап развития Российской Федерации характеризуется тем, что еще многие процессы находятся в стадии перехода из одного состояния в другое. Это вполне относится и к обеспечению безопасности государственной границы, ее защите и охране. Здесь, с одной стороны, действуют старые традиции и представления, сложившиеся в период, когда граница действительно выступала в роли железного занавеса, отделявшего (иногда защищавшего) наше государство от остального мира. Однако благодаря именно этим традициям пограничные войска России смогли обеспечить надежное прикрытие новых рубежей Российской Федерации и защитить интересы новой России. С другой, -вследствие изменения международной обстановки, технического переоснащения войск, сокращения численности личного состава (по международным договорам и экономическим основаниям), а также других причин идет активное обновление условий, форм и методов охраны государственной границы, реформируется пограничное ведомство. И в этих условиях требуется глубокое осмысление происходящих перемен и придание им такого вектора, который бы и в самом отдаленном будущем гарантировал свободу, суверенитет и безопасность Российской Федерации.1
Речь идет о том, что защита и охрана Государственной границы России должна приобрести новый характер, который бы исключил представление о нашей стране как о государстве с железным занавесом и сторожевыми псами в лице пограничников. И тогда граница, как политическая категория постепенно приобретет статус не разделительного барьера, а будет являть собой одну из предпосылок для возникновения и развития дружественных взаимоотношений с сопредельными государствами.
Одним из путей решения данной проблемы, характеризующимся рациональностью и перспективностью, является сочетание войсковых методов и вневойсковых способов охраны Государственной границы Российской Федерации. В ряде пограничных регионов проводились подобные эксперименты, результаты которых представляют значительный интерес.
Практическое осуществление защиты и охраны Государственной границы России находится в прямой зависимости от состояния правовой базы и предполагает проведение совокупности мероприятий, определяемых в законодательном порядке: «Защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, орагнизационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер... Охрана государственной границы является составной частью защиты государственной границы и осуществляется органами и войсками Федеральной пограничной службы Российской Федерации в пределах пограничной территории Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации. Охрана Государственной границы Российской Федерации осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу»1.
Содержание и порядок охраны Государственной границы России, а также полномочия соответствующих органов определяются Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральным законом «О Пограничной службе Российской Федерации», уставами пограничных войск и иными подзаконными нормативно-правовыми актами ведомственного характера.2
Однако анализ норм ныне действующего законодательства, регулирующего общественные отношения в области охраны Государственной границы Российской Федерации показывает, что большая часть нормативно-правового материала в той или иной мере устарела, неадекватно отражает социальные процессы, происходящие в пограничной сфере Российской Федерации, правовое регулирование здесь во многом бессистемно, разобщено, отличается преобладанием ведомственного подхода в решении многих общих вопросов, наличием существенных пробелов и несогласованностью правовых предписаний.3
Полномочия органов государственной власти в сфере содействия пограничной службе России
Задачи, о которых шла речь в предыдущем параграфе, стоящие перед Пограничной службой, определяют ее основные полномочия в сфере защиты и охраны границ России, а так же являются ориентиром для определения полномочий других органов государственной власти в области обеспечения пограничной безопасности.
Конституция Российской Федерации, закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон «О Пограничной службе Российской Федерации», четко определяют, что пограничная политика является выражением суверенной воли российского народа, реализуемой государственными органами. В соответствии с Основами пограничной политики, утвержденными Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г., основными субъектами пограничной политики Российской Федерации являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане. Долгое время пограничная политика была, как бы встроена в общую политику государства и не представляла собой самостоятельной сферы.1
Сегодня Федеральная пограничная служба Российской Федерации в соответствии со ст. 28 п. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» призвана обеспечить роль координатора формирования и реализации государственной пограничной политики. Основы пограничной политики Российской Федерации основным объектом пограничной политики определили Государственную границу Российской Федерации, национальные интересы Российской Федерации в пограничном пространстве, а так же внешние границы государств - участников Содружества Независимых Государств.
Рассмотрим полномочия федеральных органов государственной власти в сфере пограничной безопасности. Анализ законодательства, регламентирующего круг полномочий пограничных войск в сфере охраны государственной границы, показывает, что применительно к этапам их становления и развития как специфической государственной военной организации вообще они менялись. Изменения были направлены в сторону их наделения более широким спектром функций и кругом полномочий в сфере охраны государственной границы Российской Федерации.
Так, в законе СССР «О Государственной границе СССР», вступившем в силу 1 марта 1983 года, было закреплено, что охрана государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах возлагается на пограничные войска, а воздушного пространства - на войска противовоздушной обороны (ст. 27 Закона). Статья 29 вышеназванного закона законодательно закрепляла «основные права пограничных войск». Она включала в себя семнадцать пунктов, в ко 1 См.: Основы пограничной политики Российской Федерации. Утверждены Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 года // Российская газета. - 1996. - 6 ноября. торых были прописаны основные права пограничных войск, определяя, таким образом, их место в сфере охраны Государственной границы СССР. Согласно Закону, все основные функции (как чисто войсковое обеспечение охраны государственной границы, так и проведение дознания по делам о нарушениях в сфере государственной границы, а также осуществление разведывательной и контрразведывательной деятельности) в сфере Государственной границы СССР (с учетом особенностей того времени) были возложены на пограничные войска, что в свою очередь соответственно определяло их место и координирующую роль в охране Государственной границы СССР (ст. 29 закона СССР «О Государственной границе СССР»).1
В нынешний (постсоветский) период регулирование данных вопросов определяется в законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»,2 в котором статья 30 определила полномочия органов и войск Федеральной пограничной службы России. В сравнении с вышеназванным Законом, полномочия, изложенные в Законе от 1993 года, носят более общий характер и лишены идеологического уклона. Статья 30 по вопросу полномочий органов и войск ФПС России закрепляет следующее:
