Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Охрана Государственной границы Российской Федерации как объект деятельности пограничных войск ФПС России.
1. Понятие и содержание охраны государственной границы 13-39
2. Законодательство об охране государственной границы (история и современность) 39-83
ГЛАВА 2 Функции и полномочия пограничных войск ФПС России в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации.
1. Задачи и основные направления деятельности пограничных войск по охране государственной границы 84 - 100
2. Полномочия пограничных войск по охране государственной границы 100-136
Заключение 137-141
Источники 142-155
Приложения
- Понятие и содержание охраны государственной границы
- Законодательство об охране государственной границы (история и современность)
- Задачи и основные направления деятельности пограничных войск по охране государственной границы
Введение к работе
История становления и развития пограничных войск как специфической государственной военной организации неразрывно связана с историей Российского государства, она составляет одну из его страниц.
Пограничные войска в силу специфики своей деятельности изначально заняли особое место в системе обеспечения безопасности государства. Их роль в государственном механизме всегда определяли объективные процессы, происходившие в обществе и требовавшие обеспечения политических, экономических и идеологических интересов.
Начавшееся в последние годы глубокое реформирование всех сторон жизни общества, его экономических, социальных, политических и других основ выявило явную недостаточность правового регулирования деятельности пограничных войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации.
Вместе с тем решение данной проблемы (особенно в свете событий, происходящих в последнее время) является необходимой предпосылкой четкой организации защиты национальных интересов Российской Федерации в ее пограничной сфере, что способствуют приданию устойчивости и в то же время необходимой гибкости структуре пограничных войск (как военной организации) и в конечном итоге направлено на успешную реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации.
Настоящая работа посвящена исследованию с правовой точки зрения проблематики деятельности государства в лице специально уполномоченных органов по строительству и развитию пограничных войск ФПС России как государственной военной организации, а также исследованию различного рода правовых проблем, возникающих в связи с данной деятельностью, и определению возможных путей их разрешения.
Первые попытки исследовать с правовой позиции процесс создания пограничных войск и осуществления ими своих функций были предприняты в 1922 году. В журнале "Гвардия пролетариата" был опубликован ряд материалов на данную тему главным образом статистического характера.
В 1930 году в связи с введением сокращенного курса по истории войск для слушателей Высшей пограничной школы была выпущена брошюра о пограничных войсках, которая использовалась как учебное пособие. Она была написана на основе некоторых документальных материалов, однако, имела гриф "для служебного пользования" и поэтому не стала достоянием широких кругов.
В предвоенный период также предпринимались отдельные попытки исследовать историю создания и строительства пограничных войск, однако по ряду причин эта работа не дала практических результатов. Данной теме был посвящен очерк истории Харьковского пограничного училища, опубликованный в июне 1941 года.
В период Великой Отечественной войны была издана лишь краткая история войск Карельского пограничного округа. В ней были изложены основные этапы создания и служебно-боевой деятельности пограничных войск округа по охране северо-западного участка Государственной границы СССР.
В первые послевоенные годы в свет вышли очерки боевого пути Хабаровского пограничного округа и некоторых пограничных частей. Однако и они не стали достоянием широких кругов читателей поскольку также вышли с грифом "для служебного пользования".
Новый период в изучении деятельности пограничных войск (их строительства и развития) наступил во второй половине 50-х годов. В 1956 году был создан Центральный архив пограничных войск. Вскоре после этого появились работы, посвященные пограничным войскам но
5 они по своему содержанию носили скорее исторический, нежели правовой характер.
В 1962 году вышло первое издание книги "Боевой путь Советских пограничных войск". Здесь была предпринята попытка в сжатой форме осветить историю создания и служебно-боевой деятельности пограничных войск в масштабах всей страны. В 1967 году было выпущено второе издание вышеуказанной книги. Но как первое, так и второе издание данной книги были рассчитаны на массового читателя, что не могло не сказаться на их научном уровне: в них недостаточно освещены вопросы правового регулирования деятельности пограничных войск по охране государственной границы.
Лишь в 1979 году в связи с подготовкой к 60-летнему юбилею, был издан краткий очерк истории пограничных войск под названием "Часовые советских границ", в котором на документальной основе прослеживались история пограничных войск, основные этапы и тенденции их строительства и развития. Более полно в работе был представлен период 70х годов. Начальная же история войск была освещена весьма кратко, подчас схематично, лишь отдельными фрагментами.
Значительный вклад в историографию строительства пограничных войск внесли научные очерки, посвященные истории погранокругов, изданные в последующие годы. В них кратко изложена история формирования пограничных частей и подразделений. Важное место в данных работах также отводилось освещению деятельности государства по строительству пограничных войск, организации защиты государственной границы в различные периоды. Вместе с тем в изданных трудах не получили глубокого исследования многие важные аспекты проблемы, поскольку они были посвящены лишь отдельным районам, носили исторический уклон, а начальный период истории строительства и служебно-
боевой деятельности пограничных войск был вообще представлен отдельными, зачастую разрозненными эпизодами.
Определенный интерес представляет и историко-мемуарный сборник, изданный в 1968 году под общим названием "550 лет на страже границ Советского государства". В нем собраны воспоминания ветеранов об истории становления и начале деятельности пограничных войск по обеспечению надежной охраны государственной границы, но к сожалению они также носят исторический, а не правовой характер.
Начиная с 60х годов история пограничных войск стала предметом научного исследования в кандидатских диссертациях. Так, в 1960 году, Г.Ф. Афанасьев одним из первых подготовил и защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по тематике, посвященной вопросам правового регулирования становления пограничных войск. Затем, в период 1960х, 1980-х годов, рядом ученых также проводились исследования по тематике строительства и развития пограничных войск, осуществляющих свои полномочия по охране государственной границы. Но в данных исследованиях недостаточно внимания уделялось правовым вопросам.
Исследований же проблем правового регулирования деятельности пограничных войск по охране государственной границы с правовой точки зрения, в том числе и на диссертационном уровне, до настоящего времени не проводилось.
Необходимость научного исследования проблемы правового регулирования деятельности пограничных войск приобрела особую актуальность в период, начавшийся после 1993 года, то есть после вывода пограничных войск из состава КГБ (МБ, ФСБ) и образования на их базе самостоятельного федерального органа исполнительной власти - Федеральной пограничной службы Российской Федерации (ФПС России) с возложением на него функции головного (координирующего) федераль-
7 ного органа исполнительной власти, осуществляющего свои полномочия в сфере защиты государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Новизной объекта исследования, актуальностью и перспективностью его темы, стремлением автора выявить "пробелы" в действующем законодательстве, регулирующем отношения в сфере охраны государственной границы, и внести предложения по его совершенствованию и обусловлено его желание посвятить свое диссертационное исследование данной проблематике.
Научная новизна исследования заключается:
в самой постановке проблемы, не нашедшей до настоящего времени отражения как на уровне научной монографической литературы, так и в диссертационных исследованиях;
в недостаточности исследования организационно-правовой основы деятельности пограничных войск ФПС России по охране государственной границы;
в отсутствии разработок (в том числе и научных) и теоретических положений о возможных направлениях совершенствования правового регулирования деятельности пограничных войск ФПС России;
в особом правовом положении пограничных войск в системе ФПС России;
в возрастающей необходимости более четкого правового регулирования деятельности пограничных войск ФПС России по охране государственной границы.
Теоретическая значимость исследования определяется разработкой обладающих научной новизной положений, выводов и рекомендаций диссертационной работы, к числу которых относятся:
определение понятия "пограничные войска Федеральной погра
ничной службы Российской Федерации" (пограничные войска) и его
обоснование с правовой точки зрения;
^ разработка схемы нормативной правовой базы деятельности погра-
ничных войск;
исследование и анализ этапов строительства и развития пограничных войск;
разработка научных рекомендаций по совершенствованию российского законодательства, регулирующего деятельность пограничных войск ФПС России по охране Государственной границы Российской Федерации (разработка проекта федерального закона "О пограничных войсках Федеральной пограничной службы Российской Федерации").
Объектом исследования в настоящей работе избраны правовые воп-
<ф росы охраны государственной границы, история и современное состоя-
ние законодательства о строительстве и развитии пограничных войск, а также "пробелы" в правовом регулировании их деятельности по охране государственной границы.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, составляющих нормативную правовую базу функционирования пограничных войск ФПС России, и ее использование пограничными войсками в своей повседневной деятельности по охране Государственной границы Российской Федерации.
Границы исследования: учитывая сложность и разносторонность деятельности пограничных войск ФПС России, диссертационное исследование предполагается проводить в рамках анализа установленных законодательством направлений деятельности пограничных войск по охране Государственной границы Российской Федерации в мирное время.
Целью проведенного исследования является объективная оценка состояния уровня правового регулирования деятельности пограничных войск ФПС России, выявление в нем "пробелов", а также выработка и обоснование предложений по совершенствованию действующего законодательства о пограничных войсках.
В процессе проведенного исследования автором сделана попытка обозначить и решить следующие задачи:
исследовать действующее законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность пограничных войск ФПС России по охране ими государственной границы, выявить в них правовые "пробелы" и внести предложения по их совершенствованию;
изучить научные исследования, монографии, статьи и другую специальную литературу по вопросам правового регулирования деятельности пограничных войск ФПС России по охране Государственной границы Российской Федерации;
изучить, обобщить и проанализировать историю строительства и развития пограничных войск, а также изучить и проанализировать опыт строительства пограничных войск других государств.
Методологической основой исследования являются общефилософские научные методы диалектического и исторического материализма.
Международно-правовые нормы, законодательства зарубежных государств и нашей страны, регламентирующие правовое обеспечение деятельности пограничных войск (в отдельных государствах-погра-ничной охраны), исследованы с использованием частных методов познания: исторического, логического, сравнительно-правового и системно-структурного анализа.
Юридической базой исследования являются законодательные акты, регулирующие отношения, возникающие в сфере охраны государственной границы. В число исследуемых законодательных актов зарубежных
10 государств входят конституции, законы, регулирующие охрану государственной границы, а также поправки и изменения к законам, учреждающие правовые основания такой замены. Рассматривая проблему в историческом аспекте, автор обращается к нормативным правовым актам, изданным в дореволюционный и советский период.
По мнению автора, применение вышеуказанных методов и обращение к названным нормативным правовым актам, а также специальной литературе, посвященной проблемам правового регулирования охраны государственной границы, позволяет комплексно рассмотреть исследуемые проблемы.
Положениями, содержащимися в диссертации и выносимыми на защиту, являются:
понятие охраны Государственной границы Российской Федерации как объекта деятельности пограничных войск ФПС России;
анализ предмета регулирования, структуры и истории развития законодательства об охране государственной границы;
определение места и роли пограничных войск ФПС России в сфере охраны государственной границы, вытекающих из их задач и функций, закрепленных действующим законодательством;
анализ полномочий пограничных войск по охране государственной границы и определение их структуры;
предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности пограничных войск ФПС России по охране государственной границы.
Практическая значимость проведенной работы заключается в том, что фактические данные, а также суждения и выводы автора, изложенные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе на факультетах юридического профиля при преподавании государственного права Российской Федерации и зарубежных стран, военной администрации,
административного права, а также при подготовке дипломных, научных и курсовых работ слушателями и курсантами. Содержащиеся в диссертации выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы для:
совершенствования различных отраслей законодательства (уголовного, уголовно-процессуального, административного);
повышения эффективности деятельности пограничных войск ФПС России по охране государственной границы.
Положения диссертации также могут быть использованы при разработке тем, касающихся проблем правового регулирования деятельности органов и войск ФПС России, в учебных программах для слушателей и курсантов Академии ФПС России, а также военных институтов ФПС России.
При исследовании проблем правового регулирования деятельности пограничных войск по охране государственной границы автор предложил ряд концептуальных подходов к решению тех или иных проблем и законодательных конструкций, которые могут служить основой для дальнейших теоретических разработок в области административного права, военного законодательства, использоваться при проведении общетеоретических правовых изысканий и изучении отдельных государственно-правовых проблем.
Основные выводы и положения диссертационного исследования отражены в материалах, опубликованных в Сборнике материалов научно-практической конференции и Сборнике научных трудов Московского военного института пограничных войск ФПС России. Получили свое освещение в выступлениях на кафедре Военной администрации и гражданско-правовых дисциплин Военного университета, а также в выступлениях перед сотрудниками Центрального аппарата ФПС России.
В работе использованы результаты исследования, проводимого автором в Камчатском, Дальневосточном и Кавказском Особом пограничных округах ФПС России.
Автор применительно к теме исследования, проанализировал и обобщил юридическую, военную и специальную литературу.
Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения.
Понятие и содержание охраны государственной границы
"Государственная граница Российской Федерации (далее - государственная граница) есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации" (статья 1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации").
На протяжении всей истории безопасность государственных границ определяла безопасность самого государства и его территории. Любое государство всегда очень чувствительно относилось к малейшим попыткам изменить его границы без его согласия. Современное международное право запрещает насильственное изменение границ, и всякие попытки подобного изменения являются нарушением общепризнанных принципов и норм международного права, а также нарушением международного права и безопасности (Колосов, Кузнецов, 1995: 175).
Различают сухопутные, водные и воздушные границы государственной территории Российской Федерации.
Границы устанавливаются на основании договоров с сопредельными государствами и согласно этим договорам отмечаются на местности. Как правило, границы проводятся с учетом географических особенностей местности (горы, реки, берега моря и др.). Границы могут также проводиться по прямой линии от одной точки до другой либо могут совпадать с параллелями или меридианами. Установление, прохождение и обозначение Государственной границы Российской Федерации регламентирует 14 ся статьями 5 и 6 раздела 2 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", изложенного в редакции Федерального закона от 29 ноября 1996 года № 148 - ФЗ. Статьями 5 и 6 указанного Закона также определено, что прохождение государственной границы устанавливается и изменяется международными договорами Российской Федерации, федеральными законами.
Документы об изменениях, уточнениях прохождения государственной границы на местности, произведенных в порядке проверки государственной границы на основании международных договоров Российской Федерации, вводятся в действие в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Прохождение государственной границы, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, устанавливается:
а) на суше - по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;
б) на море - по внешнему пределу территориального моря Российской Федерации;
в) на судоходных реках - по середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях - по их середине или по середи не главного рукава реки; на озерах и иных водоемах - по равноотстоя щей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы госу дарственной границы к берегам озера или иного водоема, государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водоему, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону; г) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах в соответствии с линией государственной границы, проходившей на местности до ее затопления;
д) на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы, - по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения государственнойграницы на воде.
К территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива как на материке, так и на островах, принадлежащих Российской Федерации, или от прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки. Перечень географических координат таких точек с указанием их основных исходных геодезических данных утверждается Правительством Российской Федерации и публикуется в "Извещениях мореплавателям".
В отдельных случаях иная ширина территориального моря Российской Федерации может устанавливаться международными договорами Российской Федерации, а при отсутствии договоров - в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
К внутренним водам Российской Федерации относятся:
а) морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод РоссийскойФедерации;
б) воды портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других сооружений, портов;
в) воды заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морских миль;
г) воды заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов, исторически принадлежащих Российской Федерации, перечень которых объявляется Правительством Российской Федерации;
д) воды рек, озер и иных водоемов, берега которых принадлежатРоссийской Федерации.
Государственная граница на местности обозначается ясно видимыми пограничными знаками.
Описание и порядок установки пограничных знаков определяются международными договорами Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации (статья 6 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации").
В 19 веке пограничные линии на местности нередко отсутствовали, а если и были, то не всегда четко обозначались. Так, немецкий юрист Блончли уже во второй половине прошлого века писал, что государства должны, по мере возможности, ясно обозначить свои границы (Блончли, 1877: 195).
Законодательство об охране государственной границы (история и современность)
Наличие относительно самостоятельного предмета правового регулирования - деятельности пограничных войск по охране государственной границы дает основания для выделения законодательства о пограничных войсках в самостоятельную часть военного законодательства, представляющую собой совокупность изданных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в области строительства, жизни, быта пограничных войск, поддержание установленного в них порядка, а также отношения, возникающие при выполнении пограничными войсками задач по охране государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации как в мирное, так и в военное время.
Государственная граница, исторически выступавшая атрибутом государственности, с начала своего существования требовала комплексного законодательно-правового оформления. В первую очередь это относилось и относится к организационному ее уровню. Процесс оформления усложнялся по мере усложнения самой политики. В правовом отношении документы, организовывавшие и регламентировавшие процесс охраны государственной границы, были прямо связаны с общими сводами законов государства. Появление таких сводов ознаменовало огосударствление и быструю централизацию Московского княжества Руси.
В 1497 году в Московском государстве был принят первый свод российских законов - Судебник Ивана III, который способствовал укреплению государства, формированию органов его управления, послужил основой для нормотворчества, в том числе и в сфере охраны государственной границы. В начале XVI века уже не только великий князь занимался вопросами охраны и защиты окраин государства. Важную роль стали играть правительство и госаппарат страны. Появились предпосылки для утверждения и расширения нормативно-правовой базы обеспечения безопасности государственных границ. Именно к 1512 году относится первая "роспись" русских полков для обороны "крымской Украины". Охрана территории государства от татарских вторжений в этот период превратилась в общегосударственную повинность, на р. Оку приходили военные отряды из самых отдаленных городов (Отдельный корпус пограничной стражи, 1993: 15).
Наряду с "указами", "повелениями", "приговорами" великого князя Московского о заступлении полков для непосредственного несения службы по охране границы государства стали появляться и документы (своеобразные наставления), которые регламентировали организацию этой службы, фактически определяя тактические приемы борьбы с набегами воинственных соседей Руси (Отдельный корпус пограничной стражи, 1993: 17).
Примером подобного "наставления" может служить дошедший до нас "Наказ к угорским воеводам", то есть к воеводам, несущим службу по защите границы по берегу р.Угры. Угорским воеводам предписывалось "людей расставить по берегу, вверх и вниз по Угре до устья, по всем местам, где пригоже" (Наказ к угорским воеводам, 1512: 15). Таким образом организовывалась сплошная оборонительная линия "на берегу", имевшая целью не допустить прорыва татарской конницы в глубь страны. Вместе с тем "Наказ" предусматривал и активные действия вое 4 вод "за рекой". Однако и в этом случае сохранялась оборонительная ли ния "по берегу".
Это были первые на Руси правовые документы, регламентировавшие государственную службу по охране государственных рубежей, а также определявшие порядок и организацию ее несения специально собираемыми полками. Дальнейшее развитие нормативно-правовая база деятельности пограничных институтов получила с образованием влиятельного государства, которое на международном уровне стало именоваться "Россия". Важнейшим направлением в работе Российского государства была законодательная деятельность, в результате которой создавалась база для детальной разработки отдельных направлений политики.
Без этого любые, даже самые необходимые, акты, в том числе и регулирующие отношения в сфере охраны государственной границы, неизбежно вошли бы в противоречие с теорией и практикой государственного строительства. Издание фундаментального свода законов впервые было предпринято царем Алексеем Михайловичем. Одной из причин этого послужили народные волнения в Москве в июне 1648 года. Источниками, на которые опирался боярин Н.И.Одоевский при подготовке свода законов, явились "Уложения", Судебник 1550 года, царские указы почти за 100 лет, Кормчая книга (свод кодексов и законов греческих царей) и литовский Статут 1588 года (Клименко, Порк, 1985: 98).
В числе царских указов, вошедших в "Уложение", были чрезвычайно важные документы, определившие основы и организацию охраны границы России. Один из них - "Устав о сторожевой и станичной службе", подписанный царем Михаилом Федоровичем в 1623 году. Сохранив принципы сторожевой и станичной службы, заложенные М.И.Воротынским в годы правления Ивана IV, в "Устав" включили и новые положения, носившие принципиальный характер. Во-первых, вводилась круглосуточная охрана границы на сторожах. Во-вторых, устанавливались новые сроки для начала сторожевой и станичной службы -с 25 марта. В-третьих, весь состав станичников делился на две части. Первая высылалась на службу с 25 марта по 1 августа, вторая - с 1 августа до 15 ноября. В-четвертых, перед отправлением на службу воеводы устраивали личные смотры служилым людям, тщательно проверяя их готовность к службе. "Устав" с небольшими дополнениями действовал до петровских реформ.
Задачи и основные направления деятельности пограничных войск по охране государственной границы
В настоящее время в научной литературе отсутствует единое понятие этапов строительства и развития пограничных войск. Изучение имеющихся изданий показывает, что авторы поразному подходят к вопросам этапов строительства. Так, по мнению одной группы авторов, развитие пограничных войск происходило в два хронологических этапа: первый - с момента создания пограничных войск (май 1918 года) до 1960 года; второй - с 1960 года до настоящего времени (Плеханов, 1993: 28).
Другие авторы придерживаются мнения о правомерности рассматривать развитие пограничных войск по трем этапам: первый -1918- 1941 годы; второй - 1941 - 1945 годы; третий - после окончания Великой Отечественной войны до настоящего времени (Макаров, Бри-жик, 1991:38-41).
Третья группа авторов (например, В.А. Сальников в социально-политическом анализе "Государственные границы: история и современность") убеждены в целесообразности выделения в строительстве пограничных войск четырех этапов: 1918 - 1924 годы; 1924 - 1942 годы; 1941 — 1945 годы; с 1945 года до настоящего времени (Сальников, 1990: 75-82). Изучение кандидатских диссертаций, посвященных историческому анализу деятельности пограничных войск, показывает, что эта деятельность рассматривалась в различных хронологических рамках, которые отличались значительным разнообразием, а именно: 1918 - 1924 годы; 1924 - 1929 годы; 1929-1941 годы; 1922 - 1937 годы; 1941-1945 годы; 1946 - 1967 годы; 1956 - 1965 годы; 1965 - 1975 годы. В этой связи представляется более обоснованным следующее определение хронологических рамок этапов строительства пограничных войск.
Первый этап (1918 - 1920 годы). Внешние и внутренние условия обстановки указанного периода вызвали настоятельную необходимость наряду с Всероссийской чрезвычайной комиссией (20 декабря 1917 года), Рабоче-Крестьянской Красной Армией (28 января 1918 года), Рабоче -Крестьянским Красным Флотом (11 февраля 1918 года) создать также и пограничную охрану (28 мая 1918 года).
Начавшаяся гражданская война и иностранная военная интервенция против молодой Советской Республики остановили процесс установления государственной границы и внесли изменения в строительство пограничных войск. Они были переданы в военное ведомство и вели боевые действия в составе Красной Армии.
Согласно декрету от 28 мая 1918 года непосредственное руководство пограничной охраной во всех отношениях возлагалось на Главное управление пограничной охраны, при котором был образован Совет пограничной охраны в составе двух комиссаров и одного военного руководителя.
Организация структуры пограничной охраны выглядела следующим образом: Военный совет пограничной охраны, Главное управление пограничной охраны, три погранокруга, 4-6 районов в округе, от 3 до 5 подрайонов в округе, 3-4 дистанции в подрайоне, а последние выставляли заставы. На пограничных железнодорожных станциях, в морских портах и на шоссейных дорогах в 1918 году было создано около 60 пограничных пропускных пунктов для таможенного досмотра и пропуска грузов, пассажиров и их багажа через границу.
В ноябре 1918 года был разработан план формирования войсковых соединений и частей Красной Армии на фронте и в военных округах по единой организационной структуре. Пограничная охрана также под 86 вергалась реорганизации. Пограничные округа переформировывались в пограничные дивизии, районы - в полки, подрайоны - в батальоны, дистанции - в роты. Имевшаяся в пограничной охране кавалерия была выделена в самостоятельные кавалерийские единицы - трехэскадронные дивизии.
Таким образом, войска специального назначения законодательно закрепляются как составная часть Вооруженных Сил. Пограничная охрана переименовывается в пограничные войска.
Второй этап (1921 - 1928 годы). Он характеризуется следующими важнейшими обстоятельствами: закончилась гражданская война, части и соединения Красной Армии вышли на государственную границу, страна приступила к переходу на мирный уклад жизни.
Данный этап был сложным и противоречивым в дальнейшем строительстве и развитии пограничных войск. Его главной отличительной чертой явилось строительство пограничных войск в системе государственной безопасности.
6 февраля 1922 года ВЦИК принял постановление об упразднении ВЧК и образовании Государственного политического управления (ГПУ) при НКВД РСФСР, а в ноябре 1923 года Президиум ЦИК СССР создал Объединенное государственное политическое управление при СНК СССР.
Характерным для названного этапа явилось издание нормативных документов по охране государственной границы: Инструкция частям ВЧК, охраняющим границы РСФСР - 15 февраля 1921 года; Положение об охране границы РСФСР - 10 июля 1921 года; Положение об охране границы СССР - 7 сентября 1923 года; Положение об охране государственной границы Союза ССР - 15 июня 1927 года; Временный устав пограничной охраны ОГПУ (ВУСПО - 24) - 12 июля 1924 года, ВУСПО -27 - 29 сентября 1927 года и др. Особое место в строительстве пограничных войск занимает Постановление СТО о реорганизации охраны гра 87 ниц РСФСР от 24 ноября 1920 года. Оно возлагало ответственность за охрану государственной границы республики на особый отдел ВЧК (Граница России, 1997: 47). Этим же Постановлением было закреплено то положение, что охрана границ является составной и неотъемлемой частью обеспечения безопасности государства. Таким образом, начался новый этап в совершенствовании пограничной охраны государственной границы.
На данном этапе осуществлялся активный поиск оптимальной организационной структуры войск. В результате этой работы была выявлена и определена единая наиболее целесообразная организационная структура войск, совмещена агентурно-оперативная работа с войсковой охраной, выработана система управления войсками и их обеспечения, решен ряд других задач строительства пограничных войск.
Приказом ОГПУ N 122/44 от 25 февраля 1925 года о реорганизации пограничной охраны на основе объединения оперативных органов и пограничных войск было проведено соединение пограничных батальонов с пограничными отделами ОГПУ.
В основу реорганизации пограничных частей и подразделений были также положены принцип единоначалия и принцип объединения в одном аппарате оперативного, строевого, административно хозяйственного и политического руководства пограничными войсками.
Дальнейшее накопление боевого опыта привело к необходимости создания резервных подразделений. В этой связи 12 августа 1925 года. Совет Труда и Обороны постановил "при каждом из пограничных отрядов оформить особые маневренные группы общей численностью 100 человек" (Граница России, 1997: 47).
