Содержание к диссертации
Введение
Часть I ОПАСНОСТЬ И БЕЗОПАСНОСТЬ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ВОЕННО-ОБОРОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 32
Глава I Виды, источники и оценка опасности в экологической сфере деятельности 32
1.1. Экологическая сфера (общие положения) 32
1.2. Военно-оборонная деятельность как источник повышенной техногенной опасности в экологической сфере 39
1.2.1. Основные элементы оборонной деятельности 39
1.2.2. Критерии отнесения видов оборонной деятельности к повышенно опасной для окружающей природной среды и окружающих 44
1.2.3. Эколого-правовые проблемы, обусловленные деятельностью оборонной промышленности 53
1.2.4. Эколого-правовые проблемы, обусловленные проведением ракетно-космической(включая военно-космическую) деятельности 56
1.2.5. Эколого-правовые проблемы, обусловленные проведением военной деятельности 66
1.3. Загрязненные природные объекты как источник экологической опасности 70
Выводы по главе 1 75
Глава II Экологическая безопасность при осуществлении военно-оборонной деятельности в структуре национальной безопасности Российской Федерации в экологической сфере 79
2.1. Оборонная, экологическая и иные виды безопасности как составные части национальной безопасности 79
2.2. Национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере 93
2.2.1. Формирование многоуровневой структуры безопасности 96
2.2.2. Классификация объектов и видов безопасности 103
2.2.3.Угрозы безопасности 107
2.2.4. Обеспечение безопасности 113
2.3.Экологическая безопасность объекта как состояние его защищенности от угроз со стороны загрязненных природных объектов 121
2.4. Экологическая безопасность объекта как его состояние, не представляющее угрозы загрязнения природных объектов 130
2.5. Научно-методологические аспекты обеспечения экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности 137
2.5.1. Обеспечение экологической безопасности как форма взаимодействия общества и природы 137
2.5.2. О специфике обеспечения экологической безопасности как предмета военного права и экологического права 144
Выводы по главе II 148
Глава Ш Правовое регулирование безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности 154
3.1. Правовое регулирование безопасности при осуществлении оборонно-промышленной деятельности 154
3.1.1, Правовое регулирование безопасности при использовании атомной энергии 154
3.1.2. Правовое регулирования промышленной безопасности производственных объектов и сооружений 166
3.2. Правовое регулирование экологического обеспечения при осуществлении военной деятельности 173
3.3. Экологизация законодательства о военно-оборонной деятельности как направление его дальнейшего развития 180
Выводы по главе III 190
Часть II СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ВОЕННО-ОБОРОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 194
Глава IV Направления совершенствования экономико-правового механизма обеспечения безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности 194
4.1.06 ограниченных возможностях системы государственных фондов как фактора устойчивости военно-оборонной деятельности 194
4.2. Об оптимизации деятельности финансово-промышленных структур и внебюджетного финансирования по обеспечению безопасности 204
4.3. Правовые основы страхования ответственности при осуществлении .повышенно опасной деятельности для окружающей среды и населения (экологическое страхование) 215
Выводы по главе IV 226
Глава V Направления совершенствования экологического аудита как организационно-правового механизма обеспечения безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности 230
5.1. О некоторых подходах к решению проблемы становления экологического аудита 230
5.2. Экологическое аудирование как вид предпринимательской деятельности 237
5.3. Экологический аудит как инструмент обеспечения техногенной и экологической безопасности и защиты экологических прав граждан 251
5.4. Экологический аудит как элемент системы экологического менеджмента предприятия 255
5.5. Экологический аудит как инструмент повышения инвестиционной привлекательности предприятий (составная часть экологического учета и контроля предприятия) 259
5.6. Экологический аудит как составная часть общего аудита 266
Выводы по главе V 272
Глава VI. Особенности правового регулирования обеспечения экологически значимой информацией при осуществлении военно-оборонной деятельности...276
6.1. Информация и информационное обеспечение военно-оборонной деятельности 277
6.2. Компетенция федеральных органов исполнительной власти по формированию информационных ресурсов и организации обмена экологически значимой информацией 285
6.3. Правовое обеспечение паспортизации и декларирования безопасности предприятия, организации, учреждения - субъекта военно-оборонной деятельности 298
6.4.Особенности правового регулирования доступа к экологически значимой информации при осуществлении военно-оборонной деятельности 302
В ыводы по главе VI 319
Глава VII Особенности правового обеспечения экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности в экстремальных экологических условиях 323
7.1. Особенности правового режима военно-оборонной деятельности на территориях экологически опасной ситуации 323
7.1.1. Виды и критерии разграничения территорий экологически опасной ситуации 323
7.1.2.Юридические последствия объявления территорий зоной экологически опасной ситуации 332
7.1.3.Особенности зон специального статуса регионального уровня 339
7.2. Эколого-правовая ответственность при осуществлении военно-оборонной деятельности 346
7.2.1. Ответственность за нарушение норм законодательства по обеспечению безопасности 346
7.2.2. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный при осуществлении военно-оборонной деятельности 355
7.2.3. Компенсация «ранее нанесенного» экологического ущерба при приватизации объектов оборонно-промышленного комплекса и Министерства Обороны РФ 367
Выводы по главе VII 377
Заключение 382
Приложение 396
Список литературы 415
Список принятых сокращений 429
- Эколого-правовые проблемы, обусловленные проведением ракетно-космической(включая военно-космическую) деятельности
- Об оптимизации деятельности финансово-промышленных структур и внебюджетного финансирования по обеспечению безопасности
- Особенности правового режима военно-оборонной деятельности на территориях экологически опасной ситуации
Введение к работе
Научно-техническая революция в военном деле устранила географические и природные ограничения для осуществления военно-оборонной деятельности: космос и воздушное пространство, океаны и моря, земная поверхность и недра стали доступны для ведения боевых действий или для повседневной военной деятельности с целью подготовки к ним.
С 1957 г. оборонная промышленность России перешла к серийному производству герметизированных образцов вооружения и военной техники, отравляющих и радиоактивных веществ, бактериальных средств, приникающей радиации (Довгуша В.В., Кудрин И.Д., Тихонов М.Н., 1995).
Применение современных видов оружия даже в локальных конфликтах чревато серьезными экологическими последствиями, о чем свидетельствует анализ опыта войны во Вьетнаме и испытаний различных видов оружия (Робинсон Дж.П., 1981 г.), а также опыт ведения боевых действий в Ираке (операция «Буря в пустыне»).
Подтверждаются научные выводы Вернадского В.И. о том, что человечество стало общеземной «геологической силой», способной нацело разрушить среду своего обитания -биосферу или сделать ее непригодной для собственной жизни.
Наряду с проблемами научно-технического и военного характера при осуществлении военно-оборонной деятельности России (при производстве, испытаниях, эксплуатации (хранении) и применения различных видов оружия) возникают серьезные проблемы, связанные с охраной окружающей среды и с организацией защиты войск, вооружения и военной техники от воздействия загрязненной окружающей среды.
Указанные проблемы будут всегда актуальными в связи с тем, что обеспечение обороноспособности России на требуемом уровне принципиально важно для самого существования государства. Эти проблемы должны решаться как при ведении боевых действий, так и при осуществлении военно-оборонной деятельности в обычном периоде военно-политической обстановки.
Как отмечается Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, угрозы национальной безопасности кроются не только в оборонной сфере (незавершенность процесса реформирования военной организации государства, недостаточное финансирование национальной обороны, несовершенство нормативно-правовой базы военного строительства), но в настоящее времяи в обозримой перспективе сосредоточены также в экологической сфере. Для России особенно велика угроза истощения природных ресурсов и ухудшения экологической ситуации в стране.
Отмеченное свидетельствует об актуальности исследования двух аспектов военно-оборонной деятельности: как источника загрязнения окружающей среды и как объекта защиты от воздействия загрязненной окружающей среды.
Военно-оборонной деятельности как источнику загрязнения окружающей среды сопутствует ряд факторов эколого-экономического и организационно-правового характера.
К эколого-экономическнм факторам относятся:
продолжающееся ухудшение экологической обстановки в районах дислокации войск, в закрытых административно-территориальных образованиях и на территориях, прилегающих к ним, обусловленное загрязнением окружающей среды при осуществлении военной и оборонно-промышленной деятельности. Это подтверждается материалами ежегодных «Государственных докладов О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации», Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, "Белой книги" Минобороны РФ, результатами государственных комплексных научно-технических программ "Экологическая безопасность России", "Безопасность населения и хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф", материалами конференций, симпозиумов, совещаний (в частности, международной научно-практической конференции "Экологические проблемы деятельности оборонной промышленности и Вооруженных Сил России", С-Петербург. 1995 г.), выводами аналитического обзора "Обеспечение экологической безопасности в сфере военной и оборонной деятельности" (А.Ю.Винокуров, Г.П.Серов, 1995 г.), сообщениями периодической печати;
обязанность предприятий, учреждений, организаций (в том числе, оборонно-промышленного комплекса) военных органов, причинивших вред окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, хозяйству загрязнением окружающей среды, возместить его в полном объеме;
право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной и иной (в том числе, военно-оборонной) деятельностью.
Отмеченное является одним из источников значительных экономических потерь оборонных отраслей промышленности и Минобороны РФ при осуществлении военно-оборонной деятельности и требует разработки мер, обеспечивающих возможность возмещения вреда указанными ведомствами.
К организационно-правовым факторам относятся:
применительно к деятельности оборонно-промышленного комплекса: изменение общих правовых и организационных принципов и положений формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, расположенными на территории РФ; закрепление новых правовых и экономических принципов, порядка формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа; продолжающееся снижение объемов государственного финансирования работ по государственному оборонному заказу; сокращение мобилизационных запасов; ухудшение финансового состояния подавляющего числа предприятий оборонных отраслей промышленности; конверсия оборонных отраслей промышленности;
приватизация конверсируемых предприятий оборонных отраслей промышленности;
применительно к военной деятельности: сокращение финансирования на содержание вооружений и военной техники и на боевую подготовку войск; неукомплектованность частей личным составом и снижение уровня его подготовки; отсутствие четкости в определении правового статуса ряда структур Вооруженных Сил РФ; реформирование и приватизация ряда государственных унитарных предприятий, высвобождаемых Минобороны РФ в связи с реформированием и сокращением Вооруженных Сил РФ, отсутствие средств на утилизацию вооружений и военной техники, на уничтожение обычных и химических боеприпасов (в соответствии с международными договорами, конвенциями, соглашениями); отсутствие финансирования работ со стороны государства по обеспечению экологической безопасности деятельности Вооруженных Сил РФ, необходимость реорганизации экологоориентированных служб в связи с сокращением численности Вооруженных Сил РФ, выводом из их состава значительного количества вооружения и военной техники и одновременным вводом в эксплуатацию новейших комплексов исистем оружия;
применительно к военно-оборонной деятельности в целом: недостаточность финансирования национальной обороны; необходимость определения компетенции органов управления, воинских частей и иных структур Вооруженных Сил РФ при решении задач природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в условиях реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, развития системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ и формирования органов местного самоуправления; особый правовой режим доступа к информации о состоянии экологической безопасности и деятельности оборонных объектов, закрытых административно-территориальных образований и войск в местах их дислокации; необходимость соблюдения для субъектов военно-оборонной деятельности требований по сохранению не только служебной и коммерческой тайны, но и государственной и военной тайны.
Особая значимость обеспечения экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности подчеркивается следующими обстоятельствами: принципиальной невозможностью создания "экологически безопасных" в обращении вооружений и военной техники; распространением военно-оборонной деятельности в околоземное космическое пространство, Мировой океан и недра Земли; необходимостью выполнения широкомасштабных программ уничтожения и утилизации ядерного и химического оружия, обычных видов вооружений и военной техники; усилением внимания международного сообщества, общественности России, органов законодательной и исполнительной власти к вопросам экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности и к проблеме экологической безопасности как составной части национальной безопасности России в экологической сфере.
Закрепленные законодательством экономико-правовой и организационно-правовой механизмы обеспечения экобезопасности не в полной мере учитывают приведенные выше факторы, а многие стороны обеспечения экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности не регулируются действующим законодательством.
Возникает самостоятельная, приоритетная, общественно-значимая научная и практическая проблема совершенствования правового регулирования экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности в условиях дальнейшего развития правовой, социальной, экономической и военной реформ в России. Сформулированная проблема является темой диссертационного исследования.
Актуальность темы исследования. Проблема совершенствования правового регулирования экобезопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности -комплексная проблема, новая для военного права. В процессе ее исследования анализируются нормы не только военного права, но и законодательства об организации оборонно-промышленной деятельности, законодательство о безопасности, охране окружающей среды, обороне, использовании атомной энергии, промышленной, космической деятельности, уничтожении химического оружия, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с учетом развивающихся социально-общественных, эколого-экономических и иных видов отношений, формируются новые юридические нормы, раскрывающие сущность экономического, организационного и правового механизмов обеспечения экобезопасности и условия их применения.
Сама военно-оборонная деятельность как вид техногенной деятельности достаточно новый предмет исследования.
Основные ее элементы: виды деятельности, осуществляемой предприятиями оборонных отраслей промышленности и направленной на производство продукции (работ, услуг) в военных целях; военная деятельность - повседневная деятельность войск. Указанные элементы неразрывны: предприятия и учреждения оборонных отраслей промышленности, организации и учреждения Минобороны РФ и войска задействованы в той или иной степени на всех этапах жизненного цикла образцов вооружения и военной техники в рамках выполнения государственного оборонного заказа. В своей повседневной деятельности войска применяют системы, комплексы, образцы вооружения и военной техники, а предприятия оборонных отраслей промышленности осуществляют технический надзор за соблюдением правил и требований по их эксплуатации и безопасности.
Несмотря на опыт практического решения «локальных» (в рамках ограниченных территорий и применительно к отдельным видам деятельности) задач обеспечения экобезопасности, наличие определенной правовой нормативной базы, активное обсуждение проблемы экобезопасности юристами-экологами, специалистами в области военного права и безопасности до сего времени не разработаны научно-теоретические основы экобезопасности, а научно-правовые исследования в области правового регулирования экобезопасности военно-оборонной деятельности отсутствуют. Не принят базовый законодательный акт Федеральный закон «Об экологической безопасности» (отклонен Президентом РФ в 1995
г.). Отсутствует общепринятый терминологически-понятийный аппарат; толкование самого термина «экологическая безопасность» проводится с различных концептуальных и правовых позиций. Следуя законодательству о безопасности, о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, об обороне, а также фундаментальным работам Н.Ф.Реймерса о концептуальной экологии (МЛ992 г.), экологическая безопасность
трактуется как «.состояние защищенности» личности, общества, государства от угроз со стороны загрязненных природных объектов. В то же время с позиции законодательства об охране окружающей среды, о стандартизации, о сертификации продукции, работ и услуг, о защите прав потребителей экобезопасность трактуется как "состояние объекта", при котором отсутствует угроза со стороны этого объекта окружающей среде и населению. Не определены такие фундаментальные понятия как «экологическая сфера», «национальная безопасность России в экологической сфере», не раскрыты место и роль техногенной и экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности как составных частей национальной безопасности России в экологической сфере, не исследованы возможности и специфика применения организационно-правовых и экономико-правовых механизмов обеспечения экобезопасности; практически не сформулированы вопросы и направления исследований защиты субъектов военно-оборонной деятельности от воздействия загрязненной окружающей среды.
Возникает необходимость формирования системы знаний о сущности национальной безопасности России в экологической сфере, о техногенной и экобезопасности и механизмах их обеспечения при осуществлении военно-оборонной деятельности.
Цели исследования:
на основе анализа эколого-правовых проблем при осуществлении военно-оборонной деятельности проанализировать источники техногенной и экологической опасности и механизмы ее возникновения;
на основе анализа российского законодательства о безопасности, обороне, охране окружающей среды, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и материалов исследований и практической деятельности в соответствующих сферах деятельности вскрыть сущность и дать необходимые определения правовых категорий, используемых при обеспечении национальной безопасности России в экологической сфере, разработать ее структуру и определить роль и место в этой структуре техногенной и экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности;
раскрыть сущность категории «обеспечение экологической безопасности», охарактеризовать специфику указанного вида деятельности по сравнению с традиционными формами взаимодействия общества и природы - природопользованием и охраной окружающей среды и показать ее роль как элемента нижнего уровня структуры национальной безопасности России в экологической сфере;
на основе результатов анализа правового регулирования безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности с учетом новых условий организации работ в рамках государственного оборонного заказа, реструктуризации оборонно-промышленного комплекса, конверсии и приватизации высвобождаемых объектов Минобороны РФ, вовлечения структур Минобороны РФ и Вооруженных Сил РФ в гражданско-правовые отношения при осуществлении военной деятельности исследовать, разработать и обосновать для внедрения в практику военно-оборонной деятельности экономико-правовые и организационно-правовые механизмы обеспечения ее экологической безопасности.
Задачи исследования:
1) разработка новых и уточнение сущности введенных российским законодательством понятий: экологическая сфера; национальная безопасность России в экологической сфере; элементы и субъекты военно-оборонной деятельности; источники опасности и техногенная и экологическая безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности; природный объект как объект охраны окружающей среды и как источник негативного воздействия на субъекты военно-оборонной деятельности в случае его загрязнения;
2) разработка критериев отнесения видов оборонной деятельности к повышенно опасной для окружающей среды и окружающих и анализ с использованием введенных критериев эколого-правовых проблем, обусловленных деятельностью оборонной промышленности, военно-космической деятельностью, военной деятельностью;
3) анализ оборонной, экологической, промышленной, энергетической и иных видов безопасности как составных частей национальной безопасности России; структур обеспечения безопасности, охраны окружающей среды, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определенных законодательством, и разработка на основе результатов анализа типовой многоуровневой иерархической структуры национальной безопасности России в экологической сфере, экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности; разработка классификации объектов и видов безопасности, анализ внутренних и внешних угроз безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности;
4) анализ категории «обеспечение экологической безопасности»: как правовой категории; как актуального направления деятельности государства и общества; как вида экологического управления состоянием защищенности объектов безопасности; как формы взаимодействия общества и природы; как принципа охраны окружающей среды при восстановлении нарушенных естественных свойств природных объектов; как вида деятельности ло реализации комплекса мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (обусловленных воздействием загрязненных природных объектов) организационно-правового, научно-технического, финансово-ресурсного и иного характера; как деятельности, имеющей целью защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду; как принципа обеспечения обороноспособности России;
5) проанализировать состояние правового регулирования техногенной и экологической безопасности при осуществлении оборонной деятельности (при использовании атомной энергии, при функционировании опасных производственных объектов, при осуществлении военно-космической деятельности, при уничтожении химического оружия) и военной деятельности; показать взаимообусловленность и взаимозависимость техногенной и экологической безопасности и необходимость их обеспечения в рамках «единой технологической цепочки»;
6) учитывая недостаточность государственного бюджетного финансирования военно-оборонной деятельности и отсутствие финансирования первоочередных мероприятий по обеспечению экологической безопасности деятельности Вооруженных Сил РФ, проанализировать правовые основы привлечения к решению задач обеспечения экологической безопасности системы государственных резервов и фондов для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, экологических фондов, фондов экологической санации приватизируемых предприятий, а также финансовых посредников и финансово-промышленных структур, сформировавшихся в условиях рыночных отношений в России;
7) проанализировать правовые основы страхования ответственности за вред, причиненный загрязнением окружающей среды при осуществлении военно-оборонной деятельности, и обосновать направления их совершенствования и реализации как фактора, способствующего финансовой устойчивости субъектов военно-оборонной деятельности;
8) проанализировать правовые основы аудиторской деятельности в России и раскрыть сущность экологического аудирования как вида предпринимательской деятельности, как инструмента обеспечения техногенной и экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности, как элемента системы экологического менеджмента предприятия, как инструмента повышения инвестиционной привлекательности предприятия; как составной части общего аудита; 9) раскрыть особенности правового регулирования обеспечения экологически значимой информацией при осуществлении военно-оборонной деятельности, включая введение необходимых понятий и определений, анализ правового обеспечения паспортизации и декларирования безопасности субъектов военно-оборонной деятельности и регулирования доступа к сведениям, представляющим государственную, военную, служебную, коммерческую, налоговую тайну;
10) проанализировать особенности правового обеспечения экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности в экстремальных экологических условиях, под которыми понимаются: условия деятельности на территориях экологически опасной ситуации; наступление ответственности за нарушение норм, правил, положений о безопасности; возникновение обязанности возмещения вреда, причиненного при осуществлении военно-оборонной деятельности; возникновение обязанности компенсации «ранее нанесенного» экологического ущерба при приватизации объектов оборонно-промышленного комплекса и Минобороны РФ.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся по поводу обеспечения экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности в процессе взаимодействия общества и природы (с целями взаимодействия «не допустить загрязнения природных объектов»- «защитить субъекты военно-оборонной деятельности от негативного воздействия загрязненных природных объектов").
Предметом исследования являются экономико-правовые и организационно-правовые механизмы обеспечения экобезопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности.
Методология исследования базируется на общих принципах и основах теории права, системного анализа и синтеза, позволяющих в едином комплексе исследований учесть философские, правовые, социологические, эколого-экономические, военные и иные аспекты, связанные с такой сложной социально-общественной, организационно-правовой и научно-технической проблемой как обеспечение экобезопасности, использовать при проведении исследования методы эмпирического исследования, анализа и синтеза, теории принятия решений и экспертиз. Решение задач исследования направлено на достижение поставленных г\елей исследования, а сами задачи связаны единством проблемы, замысла ее исследования, предмета, методологии исследования и единством экологической сферы деятельности.
Теоретической основой исследований явились:
комплексный подход к исследованию проблем правового регулирования в сфере безопасности населения и хозяйственных объектов, разработанный в рамках государственой комплексной научно-технической программы "Безопасность" под руководством В.Н.Кудрявцева;
основы методологии исследований правовых проблем природопользования и охраны окружающей среды при осуществлении военно-оборонной деятельности, сформулированные в рамках НИР шифр "Байда" под руково-дством О.С.Колбасова; основы методологии исследований правовых проблем обеспечения экобезопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности, сформулированные в рамках НИР шифр «Право» под руководством Ермакова В.Д., Сухарева А.Я., а также работы в области права -С.С.Алексеева, Н.В.Артамонова, М.Ахметшина, И.Н. Арцибасова, С.А.Боголюбова, М.М Бринчука, М.И.Васильевой, Ю Е.Винокурова, А.К.Голиченкова, В.Д.Ермакова, О.В.Дамаскина, Э.Н.Жевлакова, Г. И. Загорского, А.И.Иойрыша, Ю.Я.Киршина, Н.И. Краснова, Н И.Кузнецова, А.С.Кобликова, Г.И.Осипова, Л.Л.Попова, Б.Ф.Старова, В.Г.Стрекозова, А.Л.Сухарева, А.А.Тер-Акопова, АА.Толкаченко, В.И.Шаркова, В.П.Щупленкова; в области военных наук - М.А.Гареева, В.А.Золотарева, В.В.Коробушина, В.П.Лузянина, В.И.Слипченко, Н.И.Турко; в области природопользования, охраны окружающей природной среды и экологической безопасности-В.И. Данилова-Данильяна, В.В.Дежкина, Н.Н.Марфенина, А.Ф.Порядина, Б.Б.Прохорова, Н.Ф.Реймерса, С.А.Степанова, М.М.Судо, А.А. Лблокова; в сфере деятельности по обеспечению экологической безопасности и защите от чрезвычайных ситуаций- Б.Н.Алексеева, В.Г.Горлова, С.И.Григорова, АГрошева, Л.Н.Клоченко, И.Ю.Матвеевой, Г.А.Моткина, А.К.Полякова, К.И.Пылова, В.А.Сухова, К.Е.Турбиной, В.В.Шахова, А.В.Шевчу.Е.Данилиной, Ю.Г.Жарковой, Т.В.Злотниковой, В.И.Кокорина, В.В.Куценко, И.И.Кузьмина, В.Ф. Меньшикова, В.Н.Морозова, В.Г.Муратова, Е.К.Нестерова, Р.Ф.Разуванова, А.С.Родионе-за, И.Н.Торгуна, С.Г.Харченко, Г.С.Чегасова, Б.И.Черничко, М.А.Шахраманьяна; в области эколого-экономических проблем - В.П.Бедного, В.Л.ка, фундаментальные положения работ академика Н.Н.Моисеева по теории сложных систем.
Изучение работ перечисленных специалистов, личное общение и сотрудничество со многими из них не только позволили сформулировать тему диссертационной работы и завершить ее, но и способствовали формированию эколого-правовых воззрений автора.
Эмпирическую базу исследования составили: действующее законодательство в сферах безопасности, обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, охраны окружающей среды, уничтожения химического оружия, космической деятельности, страховой деятельности; аудиторской деятельности; материалы Комитета по экологии Государственной Думы РФ и Управления государственной экологической экспертизы Госкомэкологии РФ; результаты анализа деятельности государственных и негосударственных структур в сфере военно-оборонной деятельности; результаты НИР, выполненных по заказам Минобороны РФ, МЧС РФ, Госкомэкологии РФ и ряда организаций по исследуемой проблеме с участием диссертанта в 1992-9Эгг.; результаты анализа опыта создания региональных систем экобезопасности. На защиту выносятся следующие положения.
1. Результаты: разработки определений и трактовки сущности основных понятий по исследуемой проблеме: «экологическая сфера», «национальная безопасность России в экологической сфере», «техногенная безопасность и экологическая безопасность при осуществлении военно-оборонной деятельности», «природный объект как охраняемый объект окружающей среды и как источник экологической опасности для субъектов военно-оборонной деятельности»; уточнения элементов и перечня субъектов военно-оборонной деятельности, особенностей ее проведения в условиях реструктуризации и конверсии оборонных отраслей промышленности, реформирования и сокращения численности Вооруженных Сил РФ, введения нормативно-правовых актов, установивших новый порядок выполнения работ в рамках государственного оборонного заказа, вовлечения структур Минобороны РФ в гражданско-правовые отношения.
2. Совокупность критериев, позволяющих принять решение об отнесении военно-оборонной и иных видов деятельности к источникам повышенной опасности для окружающей среды и окружающих (в частности, факт закрепления нормативно-правовыми аптами повышенной опасности и кате гор ирования видов деятельности и опасных производственных объектов и сооружений; обязательность применения ряда организационно-правовых инструментов по предупреждению потенциальных угроз при осуществлении различных видов деятельности; результаты оценки потенциального риска, связанного с намечаемой или осуществляемой деятельностью; закрепление нормативно-правовыми актами повышенной ответственности за нарушение норм, правил и инструкций о безопасности), а также результаты анализа эколого-правовых проблем, обусловленных военно-оборонной деятельностью и выводы о повышенной опасности для окружающей среды и окружающих некоторых ее видов (военно-космической деятельности, при использовании атомной энергии, при уничтожении химического оружия).
3. Методологический подход к исследованию правовых основ экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности, базирующийся на комплексном анализе различных видов безопасности как составляющих национальной безопасности Российской Федерации, закрепленной нормативно-правовыми актами структуры деятельности по обеспечению безопасности, охране окружающей среды и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; результат применения указанного подхода к исследованию поставленной проблемы в виде обоснования типовой многоуровневой иерархической структуры безопасности (национальной безопасности России в экологической сфере и экобезопас-ности при осуществлении военно-оборонной деятельности как одной из ее основных компонентов), классификация объектов и видов безопасности, результаты анализа внутренних и внешних угроз безопасности субъектам военно-оборонной деятельности.
4. Вывод о том, что обеспечение безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности является нижним уровнем структуры национальной безопасности Российской Федерации в экологической сфере.
Результаты анализа категории «обеспечение экологической безопасности»: как правовой категории, как актуального направления деятельности государства и общества, как вида экологического управления состоянием защищенности объектов безопасности; как формы взаимодействия общества и природы; как принципа охраны окружающей среды при восстановлении нарушенных естественных свойств природных объектов; как вида деятельности, включающего комплекс мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (обусловленных воздействием загрязненных природных объектов) организационно-правового, научно-технического,финансово-ресурсного и иного характера;
как деятельности, имеющей целью защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду; как принципа обеспечения обороноспособности России.
5. Результаты анализа нормативно-правовой базы о регулировании и финансировании деятельности по обеспечению техногенной и экологической безопасности (при осуществлении военно-оборонной деятельности) и выводы о необходимости изыскания дополнительных источников и возможностей финансирования и внедрения экономико-правовых и организационно-правовых механизмов обеспечения экобезопасности, учитывающих изменившиеся условия организации работ в рамках государственного оборонного заказа и повседневной военной деятельности.
6. Выводы об ограниченных возможностях привлечения к обеспечению экобезопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности системы финансовых и материально-технических резервов (материальных средств России, чрезвычайного, государственного товарного, мобилизационного, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий), экологических фондов, фондов экологической санации при приватизации предприятий оборонно-промышленного комплекса и объектов, высвобождаемых Минобороны РФ. Предложения, основанные на результатах анализа соответствующих нормативно-правовых актов, по возможностям вовлечения в деятельность по обеспечению экобезопасности финансовых посредников (социальные, коммерческие, экологические банки, сберегательно-кредитные ассоциации, кредитные союзы, страховые организации, пенсионные фонды, паевые и инвестиционные фонды, трастовые фонды), а также по активному использованию возможностей финансово-промышленных структур (холдингов, финансово-промышленных групп, производственно финансовых концернов, лизинговых компаний, территориально-производственных зон), включающих в свой состав субъектов военно-оборонной деятельности (прежде всего, предприятия оборонно-промышленного комплекса).
7. Результаты анализа правовых основ страхования wиненный загрязнением окружающей среды; определение и толкование сущности основных понятий экологического страхования и вывод о своевременности и обоснованности внедрения экострахования как механизма перераспределения бремени ответственности за причиненный вред между государством, субъектами военно-оборонной деятельности, финансовыми посредниками, финансово-промышленными структурами и как средства обеспечения финансовой устойчивости субъектов военно-оборонной деятельности.
8. Результаты анализа правовых основ аудиторской деятельности в России и обоснование сущности экологического аудирования как вида предпринимательской деятельности, как инструмента обеспечения техногенной и экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности, как элемента системы экологического менеджмента предприятия, как инструмента повышения инвестиционной привлекательности предприятия; как составной части общего аудита.
9. Выводы об особенностях правового регулирования обеспечения экологически значимой информацией, доступа к информации о состоянии экобезопасности субъектов военно-оборонной деятельности; результаты анализа норм, декларирующих и гарантирующих право гражданина на получение информации о состоянии окружающей среды, экобезопасности, о чрезвычайных ситуациях и их последствиях, и норм, ограничивающих доступ к информации, содержащей сведения о государственной, военной, служебной, коммерческой тайне; вывод о необходимости развития правового регулирования доступа к информации об экобезопасности в направлении поиска компромисса между требованиями по обеспечению открытости и закрытости информации, и о необходимости принятия решений с учетом степени практического участия населения, допускаемого к пользованию информацией о безопасности субъектов военно-оборонной деятельности, в ее обеспечении.
10. Результаты анализа особенностей правового обеспечения экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности в экстремальных экологических условиях с приведением конкретных примеров из арбитражной практики, (деятельность на территориях экологически опасной ситуации; наступление ответственности за нарушение норм, правил, положений о безопасности; возникновение обязанности возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды при осуществлении военно-оборонной деятельности; возникновение обязанности компенсации «ранее нанесенного» экологического ущерба при приватизации объектов оборонно-промышленного комплекса и Минобороны РФ).
Обосновываются выводы о неполноте реализации принципа взаимной ответственности государства, общества и граждан по обеспечению безопасности; об отсутствии норм, устанавливающих ответственность государства по обеспечению безопасности; о необходимости разработки дополнительных правовых средств компенсации ранее нанесенного экологического ущерба при приватизации конверсируемых предприятий оборонно-промышленного комплекса и высвобождаемых объектов Минобороны РФ.
11. Результаты практической реализации исследований в виде предложений и дополнений в действующие и разрабатываемые акты нормативно-правового и нормативно-методического характера, в сводные заключения государственной экологической экспертизы по ряду объектов военно-оборонной деятельности, в материалы оценки воздействия на окружающую среду разрабатываемого разгонного блока «Бриз-М» для ракеты-носителя «Протон-М», в перечень мероприятий по обеспечению экобезопасности при осуществлении деятельности объектов Минобороны РФ, расположенных в Щелковском районе Московской области.
12. Направления дальнейших исследований в сфере экологической безопасности, сформулированные по результатам представленной работы.
Научная новизна исследований. Полное и всестороннее освещение проблемы правового регулирования экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности Российской Федерации, в частности, при трактовке ее как состояния защищенности жизненно-важных интересов субъектов военно-оборонной деятельности от угроз со стороны загрязненных природных объектов предпринято впервые. В ранее опубликованных работах различных авторов и организаций по существу обсуждалось обеспечение техногенной безопасности (промышленной, радиационной, пожарной, технической, технологической безопасности производственных объектов, безопасности складирования, перевозки отходов и грузов), безопасности военной, космической деятельности с позиций минимизации ее негативного воздействия на природные объекты.
Рядом организаций по заданиям Минобороны РФ проведены работы по изучению негативного влияния деятельности ВС РФ на экологическую обстановку в районах дислокации военных объектов, разработаны нормативно-методические документы и рекомендации по его снижению, подготовлены программы оздоровления экологической обстановки для некоторых военных объектов. По заказу Управления экологии и специальных средств защиты Минобороны РФ (ныне Управление экологической безопасности Вооруженных Сил РФ) Институтом государства и права РАН выполнена НИР шифр «Байда», в рамках которой проанализировано правовое обеспечение деятельности ВС РФ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов (М,1995 г).
Проблема экобезопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности впервые с позиций системного подхода исследована в рамках НИР «Разработка нормативно-правового механизма реализации мероприятий экологического обеспечения Вооруженных Сил РФ» (шифр «Право». М. 1996 г), выполнявшейся НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генпрокуратуры РФ и Научно-тематическмк. центром системных исследований, ответственным исполнителем которой являлся диссертант. Частные проблемы обеспечения экобезопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности исследовались при непосредственном участии диссертанта в рамках НИР, выполнявшихся по заказам Минобороны РФ, МЧС РФ, Госкомэкологии РФ и ряда структур, участвующих в работах в рамках государственного оборонного заказа (НИЦ «Стрим», «Аргумент» и др.).
Настоящее исследование проблемы совершенствования правового регулирования экобезопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности в условиях дальнейшего развития правовой, экономической и военной реформ проведено на основании анализа существа проблемы как сложного социально-общественного явления, а правовое регулирование отношений в сфере экобезопасности рассматривается в тесной увязке с Концепцией перехода России к экологически безопасному устойчивому развитию и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации как этап исследований по разработке Концепции национальной безопасности России в экологической сфере.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Диссертация является теоретическим обобщением результатов решения важной государственно-политической, социально-экономической, эколого-общественной и организационно - правовой проблемы и закладывает научно-практические основы дальнейшего развития правового регулирования экологической безопасности при осуществлении деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающих и окружающей среды в условиях перехода к устойчивому развитию России.
Сформулированные рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности, при создании систем экобезопасности; в системе повышения квалификации специалистов оборонных отраслей промышленности, подготовки руководящего состава Минобороны РФ, Вооруженных Сил РФ, МЧС РФ, Госкомэкологии РФ, финансовыми посредниками; руководителями промышленно-финансовых структур; в системах непрерывного экологического воспитания и образования и подготовки населения к действиям в чрезвычайных ситуациях; в учебно-образовательной деятельности, при организации практической деятельности в сферах безопасности, охраны окружающей среды, защиты населения от чрезвычайных ситуаций.
Апробация результатов исследований и внедрение их в практику.
Основные результаты и отдельные положения работы:
опубликованы в монографиях «Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности» («Ось-89». М.1998); «Экологическая безопасность населения и территорий Российской Федерации; правовые основы; экологическое страхование; экологическое аудирование» (издательский центр «АНКИЛ», М. 1998); «Основы экологического страхования» (МНЭПУ, М.1996);
докладывались на Российско-германском теоретическом семинаре «Экологическая безопасность: проблемы законодательного обеспечения» (МНЭПУ. М. 1994); Всероссийском постоянно действующем семинаре «Экобезопасность регионов и рыночные отношения» (г. Звенигородка. Моск.обл., 1994); Международной научно-практической конференции «Экологические проблемы деятельности оборонной промышленности и Вооруженных Сил России» (С-Петербург, 1995); Парламентских слушаниях в Совете Федерации РФ по повестке «Экология - право» ( 10.10.95г), Реймерсовских чтениях (М.1996 г.), 2-й Всероссийской конференции «Теория и практика экологического страхования» (М. 1996 г.); 3-й Всероссийской и 1-й Международной конференции «Теория и практика экологического страхования» (М1998); Всероссийской научно-практической конференции «Современный менеджмент в условиях становления рыночной экономики в России (МВТУ им. Н.Э.Баумана. М. 1998);
опубликованы в сборнике научных трудов НИИ Генпрокуратуры РФ «Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности» 1996 г., в журналах «Государство и право» -1997 г. №12, 1998 г. №6, «Конверсия в машиностроении»-1997 г. №№1,6, «Экология и промышленность» -1997 г.№11, «Страховое дело»-1996 г. №3, «Финансовые и бухгалтерские консультации» -1997 г. №5, в «Вестнике экологического образования в России» -1997 г. №№1,3; «Консультант директораwов ВУЗов, обучающихся по направлениям «Защита окружающей среды», «Природообустройство», «Экология и природопользование», «Юриспруденция», по специальностям «Природопользование», «Юриспруденция», «Экология»; в учебник для неюридических ВУЗов (раздел «Экологическое право»), изд. «Гуманитарий», 1999 г.; в учебные пособия: «Экология, охрана природы и экологическая безопасность», под ред. В.И. Данилова-Данильяна, рекомендовано Межведомственной комиссией по
экологическому образованию населения Российской Федерации в качестве пособия для учебных заведений, специалистов природоохранных учреждений, руководителей экологических служб предприятий и организаций (МНЭПУ. М. 1997); «Основы экологической безопасности» (МНЭПУ.М. 1993 ); «Основы правовой культуры гражданина России» (МНЭПУ.М. 1996); при подготовке курса лекций «Экологическое право России» под ред. проф. Ю.Е.Винокурова. (МНЭПУ, М.1997); в процессе чтения лекций по дисциплинам «Экологическое право» и «Правовое обеспечение экологической безопасности» в Международном независимом эколого политологическом университете, Московском государственном технологическом университете (Станкин), Московском государственном открытом педагогическом университете, Академии труда и социальных отношений, Международной академии предпринимательства, в период 1993-98 г.г.; при чтении лекций для администрации Московской области в 1996-98 гг.; при чтении лекций на курсах НИЦ «Экобезопасность» по подготовке экологических аудиторов (М. 1998). Результаты научных исследований реализованы: в отчетах о 9 научно-исследовательских работах, выполнявшихся в 1992-98 гг по заказам Минобороны РФ, МЧС РФ, Госкомэкологии РФ; Волгоградского городского комитета охраны природы, администрации Республики Саха (Якутия); в материалах о подготовке и представлении на государственную экологическую экспертизу эскизного проекта и материалов для проведения государственных испытаний разгонного блока «Бриз-М» ракеты - носителя «Протон-М»; в аналитическом обзоре "Экологическая безопасность производств: методология исследования и направления обеспечения" (Миннауки и технической политики, ВНТИЦ. М. 1993 г.); в докладе в Российско-Американскую Комиссию по Экономическому и технологическому сотрудничеству «Установление ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб при проведении приватизации в России» (Гарвардский Институт международного развития. Минприроды РФ. М.1996 г.);
при участии диссертанта в качестве эксперта (члена рабочей группы) Комитета по экологии Государственной Думы РФ в подготовке предложений и дополнений в проекты федеральных законов «Об экологической безопасности»; «Об уничтожении химического оружия»; «О промышленной безопасности»; «О статусе городов и населенных пунктов, расположенных в зоне воздействия предприятий оборонного ядерно-технологического комплекса», «О страховании от возможного ущерба здоровью и имуществу граждан в результате ядерных аварий и катастроф»; «Об обязательном страховании гражданской ответственности опасных грузов, перевозимых железнодорожным транспортом»; «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О страховании»; «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»; «Об э коло го-экономическом регионе «Алтай»; «Об экспериментальных экологических территориях -(экополигонах)»; «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение убытков, вызванных аварийным загрязнением окружающей природной среды» («Об обязательном экологическом страховании»); при подготовке диссертантом индивидуальных заключений в качестве независимого эксперта при проведении государственной экологической экспертизы федеральных законопроектов «Об экологической безопасности»; «Об обеспечении безопасности ядерного оружия при создании, эксплуатации и ликвидации»; «О безопасном обращении с агрохимикатами и пестицидами»; рабочих проектов «Опытно-промышленной рекультивации отработанной иловой карты №5 хвостохранилища гидрометаллургического завода» и «Первого этапа опытно-промышленного перепрофилирования хвостохранилища гидрометаллургического завода Лермонтовского государственного предприятия «Алмаз».
Обоснование структуры диссертации. Диссертация состоит из двух частей и 7 глав объемом MQлист, машинописного текста, в том числе 12 рисунков, 9 таблиц, списка литературы (21В наименований) и приложения (перечня нормативно-правовых актов на \Ъ машинописных листах).
Общий научный замысел проведения теоретических исследований состоял в обеспечении единства исследований ряда частных проблем, объединенных в два достаточно самостоятельных блока:
проблемы, связанные с анализом механизмов возникновения источников техногенной и экологической опасности и с сущностью организации деятельности по обеспечению безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности (опасность и безопасность в современном мире);
проблемы совершенствования и практической реализации механизмов обеспечения экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности. Все исследования являются по существу начальным этапом разработки концептуальных положений о национальной безопасности России в экологической сфере, рассматриваемой как составная часть национальной безопасности России и элемент Концепции экологически безопасного устойчивого развития России. В главе I вводятся основные формулировки в области э ко безопасности, анализируются элементы и состав участников военно-оборонной деятельности, эколого-правовые проблемы, возникающие при ее осуществлении, дается представление об источниках опасности для окружающей среды и окружающих и на основе введенных критериев делается вывод о повышенной опасности некоторых видов военно-оборонной деятельности. В главе II содержатся результаты анализа сущности различных видов безопасности, закрепленных законодательством о безопасности, обороне, промышленной деятельности, об использовании атомной энергии, о военно-космической деятельности и уничтожении химического оружия. Предлагается типовая многоуровневая иерархическая структура, которая может быть использована для описания и национальной безопасности России в экологической сфере, техногенной безопасности и экологической безопасности как ее ближайших компонентов. Обсуждается сущность обеспечения экобезопасности как правовой категории и вида деятельности. Обсуждается перечень организационно-правовых и эколого-правовых механизмов ее обеспечения.
В главе III по результатам анализа правового регулирования деятельности по обеспечению экобезопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности высказываются мнения о направлениях совершенствования различных механизмов обеспечения безопасности.
Главы І-ІІІ объединены в часть I диссертации.
Часть П диссертации включает в себя главы IV-VII.
Глава IV содержит материалы исследований экономико-правовых, а главы V-VII организационно-правовых механизмов обеспечения экобезопасности с учетом специфики военно-оборонной деятельности.
Заключение по результатам выполненных исследований позволило подвести итоги выполненного теоретического исследования и наметить направления дальнейших теоретических и практических работ применительно к экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности и национальной безопасности России в экологической сфере.
Список литературы характеризует научно-методологический базис проведенных исследований.
Приложение к диссертации характеризует нормативную правовую базу, использованную при проведении исследований.
Эколого-правовые проблемы, обусловленные проведением ракетно-космической(включая военно-космическую) деятельности
Влияние ракетно-космической деятельности на атмосферу, гидросферу, литосферу, различные поля Земли (магнитное, гравитационное и др.), на околоземное космическое пространство рассматривается на основе отечественных и зарубежных расчетов и экспериментальных результатов. Структура воздействия представлена на рис.2 [29]. Приведенная структура предопределяет появление экологических проблем, основными из которых являются следующие.
Загрязнение районов падения отделяющихся частей ракет-носителей компонентами ракетных топлив. Особенностью ряда ракет-носителей (РН) является строгая привязка трасс пусков к требуемым наклонениям орбит выведения космического аппарата, что приводит к необходимости использования большого числа районов падения отделяющихся частей РН (табл.1).
Возможны дренажные выбросы и проливы компонент ракетного топлива, проливы при отстыковке заправочных магистралей, аварийное прерывание, откладывание или перенос пуска, сопровождаемые сливом топлива. Могут происходить выбросы паров в атмосферу и проливы топлива в грунт. Кроме того, предусматривается утилизация дренажных выбросов и промстоков. Наиболее неблагоприятная экологическая ситуация складывается на стартовых комплексах «Протон» и «Союз». За годы эксплуатации на указанных территориях накоплено 85-100 тыс. т металлических фрагментов отделяющихся частей РН. Кроме того, учитывая, что 50-60% от общего числа пусков РН приходится на пуски РН с токсичными компонентами топлива, в районы общей площадью примерно 22 тыс кв. км вместе с металлическими обломками могло попасть около 300 т гептила.
Изучение участков почвы, загрязненной керосинами, показывает, что эффект загрязнения заключается в изменении размера популяции и биомассы почвенной микросферы. Растительность на загрязненных участках восстанавливается очень медленно. Длительность сохранения керосинов в почве составляет несколько месяцев, что может являться источником загрязнения воды подземных водоносных горизонтов, воды открытых водоемов и вторичного загрязнения атмосферы.
При продолжении эксплуатации РН «Протон» в соответствии с существующей программой пусков без проведения комплекса мероприятий по детоксикации отделяющихся ступеней в почву районов падения будет сброшено до 200 т нессиметричного диметилгидразина. С учетом возникновения аварийных ситуаций, сопровождавшихся проливами топлив, это количество может значительно возрасти.
Научно-производственное объединение ГИПХ в 1985 г. исследовало динамику концентрации нессиметричного диметилгидразина в районах падения ступеней РН «Протон». Показано, что концентрации, превышающие предельно допустимые концентрации на несколько порядков, сохраняются в почве длительное время с некоторым перераспределением по глубине при температуре от -50 до +50 С. Нессиметричный диметилгидразин крайне медленно разлагается с образованием веществ, токсичность которых сравнима или превышает токсичность химического оружия . Радиоактивное загрязнение почвы. Для космической ядерно-энергетической установки можно выделить четыре этапа эксплуатации и связанные с ними аварийные ситуации: транспортирование в наземных условиях; хранение в ожидании пуска на технической позиции; предстартовая подготовка и запуск; выведение на рабочую орбиту и функционирование на ней.
Из транспортных происшествий наиболее опасными являются авиационные катастрофы. При горении авиационного топлива температура в течение 30 мин может повыситься до 1200 С.
Наиболее тяжелые условия могут возникнуть при авариях на старте в момент запуска РН. Воспламенение ракетного топлива приводит к появлению огненного шара, который создает температуру до 3000С в течение нескольких миллисекунд. При взрыве и падении ядерного реактора возможен удар с предельной скоростью до 100 м/с и давление до нескольких сотен атмосфер. Эти же эффекты на активном участке траектории значительно меньше, чем на старте.
В зонах загрязнения при движении радиоактивного облака (авария ядерного реактора) концентрации нуклидов урана превышает естественный фон на 2-3 порядка, что может явиться серьезной опасностью для окружающих.
В аварийных ситуациях при пуске и в полете РН изменяется интенсивность некоторых видов воздействия. Так, в случае падения РН «Протон» с запасом топлива 470 т (что соответствует высоте полета 20 км) площадь зараженной земной поверхности составит около 8 кв. км.
Загрязнение приземного слоя атмосферы. Запуск двигателей и начальный участок вывода оказывают мощные акустические воздействия и обусловливают поступление в приземный слой атмосферы значительного количества продуктов сгорания топлива. Работающие средства измерительного комплекса и бортовые радиоэлектронные системы РН и космического аппарата являются мощными источниками электромагнитного загрязнения окружающей среды.
На этапе вывода РН в атмосферу выбрасываются: токсичные продукты сгорания топлива; разрушающие озоновый слой оксиды азота - в процессе догорания продуктов сгорания жидких тошшв в атмосфере; вода, хлор и его соединения - при сгорании твердых топлив; углекислый газ, способствующий парниковому эффекту и тепловому загрязнению атмосферы.
В верхних слоях атмосферы образуются кристаллики льда, в результате чего могут возникнуть искусственные облака, подобные серебристым. На еще больших высотах, в ионосфере, наблюдается взаимодействие водяных паров и других продуктов сгорания топлива с ионосферной плазмой, вследствие чего образуются области с пониженной концентрацией электронов, в которых наблюдаются различного рода аномалии в распространении радиоволн, свечение атмосферы и др.
Об оптимизации деятельности финансово-промышленных структур и внебюджетного финансирования по обеспечению безопасности
В настоящее время государство может обеспечить финансирование только минимума расходов, обеспечивающих: сохранение материально-технического снабжения армии на уровне, не подрывающем ее боеспособности в наиболее вероятных вариантах военных действий; 205 недопущение разрушения временно невостребованных наиболее ценных элементов производственного и научно-технического потенциала оборонной промышленности; разработку новейших образцов вооружения и военной техники как основы модернизации ВС РФ; поддержание состояния ВС РФ на уровне, необходимом для отражения внешней агрессии и участия в миротворческих операциях международного сообщества. Одним из направлений привлечения дополнительных источников финансирования является активное использование возможностей различных финансово-промышленных структур: холдингов, ФПГ, производственно-финансовых концернов, лизинговых компаний, организации территориально-производственных зон и т.д. В состав перечисленных структур входят оборонно-промышленные предприятия, что предопределяет заинтересованность остальных участников совместной деятельности в обеспечении требуемого уровня техногенной и экбезопасиости этих предприятии. В рамках ФПГ в соответствии с ФЗ "О финансово-промышленных группах"45 от 30.11.95 г. возможно организовать совместную деятельность следующих структур: финансовой (банк, инвестиционная компания, пенсионный фонд, консалтинговая организация, брокерская контора, информационно-рекламная организация); производственной (оборонно-промышленные предприятия, частично финансируемые холдингом); коммерческой (внешнеторговая организация, товарно-сырьевая биржа, страховая, транспортная, сервисные организации). Вхождением страховых организаций в состав учредителей ФПГ достигается: страховая защита интересов участников ФПГ с включением в перестраховочные пулы ведущих страховых компаний России, Европы и Америки; 206 эффективное использование финансовых средств участников ФПГ, направляемых на страхование различных интересов, путем взаимовыгодного реинвестирования их как внутри ФПГ, так и во внешние высоколиквидные проекты; профессиональная экспертиза действующих программ страховых организаций, сотрудничающих с ФПГ; разработка совместных страховых программ с региональными страховыми организациями. Особый интерес для страховщиков представляет комплексность подхода в объеме отрасли, в которой формируется ФПГ, создание общей методологии страхования, что позволяет ввести особые страховые тарифы. Создается служба страхового мониторинга, которая предполагает: в период разработки - экоаудит страхуемого объекта, разработку превентивньк мер по снижению потенциального экологический риска; в течение действия договора - постоянный контроль со стороны страховщиков за соблюдением плана превентивных мероприятий (как одного из условий договора страхования) и соблюдения требований экобезопасности. Это позволяет снизить тарифы за счет уменьшения риска развития страхового события.
Одно из основных преимуществ ФПГ заключается в том, что в результате интеграции экономических, организационных, технологических и интеллектуальных потенциалов их участников задействуются реальные механизмы самофинансирования, наращивания инвестиционных ресурсов для новых высокоэффективных производств.
ФПГ могут стать действенным инструментом реализации приоритетов структурной политики, развития перспективных отраслей и производств, особенно экспортной ориентации, реализации достижений научно-технического прогресса и экологических программ. Концентрация в таких группах значительных финансовых ресурсов и промышленного потенциала позволяет осуществлять инвестиционные проекты по разработке и производству высокоэффективной и конкурентноспособной продукции, обеспечению поставок для важнейших государственных нужд.
По состоянию на 01.08.97 г. образовано более 50 ФПГ, в состав которых вошли более 550 предприятий и организаций, в том числе более 75 банков. Общая численность работающих в ФПГ превышает 2,5 млн. человек.. В планах работы Совета Безопасности РФ серьезное внимание уделено развитию ФПГ. Определенные меры по упорядочению деятельности ФПГ предусмотрены постановлением Правительства РФ от 22.05.96. №521.
Перспективным направлением является создание территориально-производственных зон. В январе 1995 г. принято специальное постановление Правительства РФ "О предоставлении отдельным предприятиям Нижегородской области инвестиционного налогового кредита". Предусматривалось создать безналоговые территориально-производственные зоны на предприятиях оборонных отраслей промышленности Сормовском заводе "Лазурь", заводе им. Петровского, Научно-производственном предприятии "Салют". Допущенные на территории крупных оборонных промышленных объектов негосударственные предприятия будут производить продукцию, пользующуюся спросом, активно потреблять ресурсы, их оплачивать, создадут новые рабочие места, а часть прибыли направят на инвестиции конверсионной деятельности оборонных предприятий. Участники территориально-производственной зоны освобождаются от шести видов налогов в федеральный и местный бюджеты сроком на пять лет; предусматриваются таможенные льготы.
Специально созданный координационный совет из представителей местной администрации, таможенной и налоговой служб, директоров базовых предприятий и управляющих территориально-производственных зон проводит конкурсы претендентов. Распорядителями, координирующими связь между инвесторами и базовыми предприятиями, между территориально-производственной зонойи властью, стали внешние управляющие из числа юридических и физических лиц Для того, чтобы внешние управляющие обладали реальной силой на базовых предприятиях, принято решение о передаче им в трастовое управление 51% акций курируемых ими предприятий. Подсчитано, что от начала реализации перспективной идеи до первых результатов проходит не более двух лет.
Изложенное выше открывает дополнительные возможности привлечения финансовых средств для обеспечения экобезопасности предприятия и организации страховых услуг предприятиям в составе территориально-производственной зоны. Реальны отчисления некоторой части средств, образующихся в связи с льготным налогообложением предприятий, функционирующих в территориально-производственной зоне, в фонды экострахования соответствующих предприятий.
Отметим возможности совместной деятельности негосударственных пенсионных фондов, банков и страховых организаций,позволяющей изыскать дополнительные средства для обеспечения экобезопасности предприятия [41].
Особенности правового режима военно-оборонной деятельности на территориях экологически опасной ситуации
Возможность возникновения потенциальных источников техногенной и экологической опасности на части территорий РФ, нарушение природного равновесия и ухудшение состояния здоровья населения и условий жизнедеятельности, приводят к необходимости отнесения таких территорий к зонам особого правового режима военно-оборонной деятельности, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения безопасности и условиями проживания населения.
Виды зон устанавливаются нормами экологического и природоресурного права, законодательства о защите от ЧС, специальными правовыми нормативными актами в области оборонной промышленности, уничтожения химического оружия, при использовании атомной энергии и т.д. (на 01.12.98 г. насчитывается около 15 видов таких зон). Введение того или иного вида зон преследует одну из двух целей: либо не допустить нарушения естественного состояния окружающей среды и негативного воздействия на здоровье населения; либо обеспечить восстановление нарушенного естественного состояния окружающей среды. Введенные зоны различаются следующими признаками: механизмом возникновения и степенью нарушенного природного равновесия; процедурами объявления и закрепления правового статуса; правовым режимом хозяйственной . деятельности и природопользования на территории, отнесенной к специальной зоне; комплексом мер организационно-правового, эколого-экономического, научно-методического, инженерно-технического, финансово-ресурсного, воспитатель ного и иного характера, направленных на предупреждение (или ликвидацию) негативных изменений окружающей среды;
санкциями за экологические правонарушения и экологические преступления, допущенными на территории, отнесенной к специальной зоне; процедурами снятия правового статуса специальной зоны.
В юридической литературе указанные зоны (территории) обычно называются зонами (территориями) с напряженной экологической обстановкой.
Зоны чрезвычайны! экологической ситуации и экологического бедствияредусмотрены Законом "Об охране окружающей природной среды" (ст.ст.58,59), Водным кодексом (ст. 116), Лесным кодексом (ст.46), ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (ст.6 п.24) ). Они возникают как результат устойчивых отрицательных изменений в окружающей среде при длительном правомерном осуществлении военно-оборонной и иных видов деятельности.
По состоянию на 01.10.98 г. установленным порядком прошли государственную экоэкспертизу (ГЭЭ) для объявления зонами чрезвычайной экологической ситуации Кузнецкий угольный бассейн Кемеровской области, г.Нижний Тагил и г.Братск; на очереди - более десятка территорий с неблагоприятной экологической обстановкой. При этом Минприроды действовало по предложению Президента РФ, либо Правительства РФ [8]. Постановлением Правительства РФ 21.06.96 №720 утверждена Федеральная целевая программа "Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г.Чапаевска Самарской области". Проект программы разработан Минприроды, администрацией Самарской области и администрацией г.Чапаевска совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти на основании комплексного обследования территории и населения во исполнение постановления Правительства РФ от 02.11.95 г. №1071. Однако из анализа этого постановления не следует, что указанная территория объявлена зоной чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия.
Целесообразно, на наш взгляд и впредь осуществлять указанную деятельность под эгидой Госкомэкологии, так как положением о нем (утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.05.97 г. №643) на него возложена межотраслевая координация и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экобезопасности. Кроме того, ФЗ "Об экологической экспертизе" (ст.7) определены полномочия, права и обязанности федерального специально уполномоченного государст 326 венного органа в области экоэкспертизы (Госкомэкологии). Материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации ст. 11 закона отнесены к объектам государственной экоэкспертизы федерального уровня. Очевидно, что действие ст. 11 распространяется на водные объекты, площади их водосбора, на участки лесного фонда и на участки континентального шельфа. Требования к материалам, представляемым на государственную экоэкспертизу, утверждены приказом Минприроды от 28.03.96 г. №113. Требования предназначены для органов государственной власти, общественных объединений, организаций и специалистов, участвующих в деятельности по приданию территории соответствующего статуса. Определены форма и состав материалов о состоянии окружающей среды и здоровья населения территории, структура и содержание проекта Федеральной программы неотложных мер по выводу территории из состояния зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия
Оценка состояния окружающей среды и здоровья населения проводится в соответствии с "Критериями оценки экологической обстановки территорий для выделения зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия", утвержденными Минприроды 30.11.92 г. В рамках государственной комплексной научно-технической программы "Экологическая безопасность России" в 1993-95 гг. проведена апробация "Критериев..." в Астраханской, Иркутской, Московской, Пермской, Челябинской областях, в гг. Ангарске, Дзержинске, Медногорске, Новочеркасске, Кирово-Чепецке, в республиках Саха-Якутия и Калмыкия - Хальмг -Тангч. В институте географии РАН завершено создание карты экологических ситуаций Северного Кавказа.
Результаты ранжирования территории показали целесообразность законодательного закрепления наряду с зонами чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия также территорий с напряженной экологической обстановкой (территории экологического риска), где в результате хозяйственной деятельности начались негативные изменения в окружающей среде и требуется проведение предупредительно-профилактических мероприятий [8]. Соответствующие предложения включены в проект ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"Предлагается при разработке программ вывода территорий из напряженной экологической обстановки (которые должны получить статус ФЦП) руководствоваться "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация" , утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.06.95 г. №594 и постановлением от 08.07.97. №844 о внесении изменений и дополнений в "Порядок...", а также методическими указаниями Минэкономики РФ о порядке разработки федеральных целевых программ. Это ускорит процесс согласования проектов программ.
Регулирование деятельности по предотвращению аварийных ситуаций, ликвидации их последствий базируется на нормах законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера, о безопасности при осуществлении различных видов деятельности, а также на приказе МЧС России от 19.08.93 г. №319 "О введении Временного табеля срочных донесений Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"; "Методических указаниях для органов и учреждений санитарно-эпидемиологической службы по контролю за реализацией мероприятий, направленных на санитарную охрану окружающей среды от загрязнения твердыми и жидкими токсичными отходами промышленных предприятий" (Москва, 1985 г.); "Методике прогнозирования масштабов заражения сильнодействующими ядовитыми веществами при авариях (разрушениях) на химически опасных объектах и транспорте", утвержденной совместно Начальником гражданской обороны СССР и Председателем Госкомгидромета СССР в марте 1990 г.
ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» закреплено понятие зоны чрезвычайной ситуаций (ЧС) природного или техногенного характера.
Для установления единого подхода к оценке ЧС, определению границ постановлением Правительства РФ от 13.09.96 г. №1094 ЧС подразделены на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные, трансграничные - в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границ зон распространения поражающих факторов ЧС . Виды ЧС достаточно наглядно представлены в работе [17].
Полномочия Правительства РФ, органов государственной власти, органов МСУ, степень участия предприятий, организаций и учреждений - субъектов военно-оборонной деятельности, общественных организаций и граждан регламентируются ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Порядок подготовки населения в области защиты от ЧС определен постановлением Правительства РФ 24.07.95 г. №738. Вследствие аварийного загрязнения значительной части страны в результате Чернобыльской катастрофы (радиационное поражение) возник вред «особого рода», отличающийся продолжительностью воздействия и надолго обуславливающий экологическое неблагополучие территории. Фактически "чернобыльское" законодательство регулирует режим зон чрезвычайной экологической ситуации (экологического бедствия). Реабилитационные и компенсаторные мероприятия, ограничение хозяйственной и других видов деятельности рассчитаны здесь на неопределенно длительный период, тогда как в случае иной, не радиационной, аварии эти мероприятия займут, по мысли законодателя, сравнительно короткий период [16].
Действие Закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", распространяется на территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Указанные территории подразделяются на зоны отчуждения, отселения, проживания с правом на отселение, проживания с льготным социально-экономическим статусом. Границы зон устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов и не реже чем один раз в три года пересматриваются Правительством РФ.
