Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципальная собственность - экономическая основа местного самоуправления. Трудовое право, организация труда, управление 15
1 . Концептуальная характеристика основ местного самоуправления. Экономические основы. Муниципальная собственность 16
2. Становление муниципальной собственности как института муниципального права 42
3. Соотношение организации труда и управления муниципальной собственностью, трудового и муниципального права 59
Глава 2. Разделение и кооперация труда по управлению муниципальной собственностью (предметно-субъектный состав) 72
1. Роль представительных органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью 77
2.Функции и полномочия исполнительных органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью 97
3.Муниципальные унитарные предприятия и учреждения 115
Глава 3. Муниципальный служащий как субъект управления муниципальной собственностью
1. У правленческий труд и муниципальная служба 132
2.Управление муниципальной собственностью - разновидность трудовой деятельности муниципальных служащих 152
Заключение 167
Нормативные источники 171
Список литературы 181
- Концептуальная характеристика основ местного самоуправления. Экономические основы. Муниципальная собственность
- Становление муниципальной собственности как института муниципального права
- Роль представительных органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью
- У правленческий труд и муниципальная служба
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Основой устойчивого функционирования демократического государства и социального общества является развитый институт права собственности. Именно возможность реализации своих прав (в том числе и права муниципальной собственности) создает условия, необходимые для обеспечения достойного развития личности, ее экономического благополучия и этического воспитания.
Категория муниципальной собственности появилась в Российском законодательстве сравнительно недавно, когда процесс реорганизации государственной власти и законодательства привел к образованию равноправных субъектов Федерации, а также признанию и конституционному закреплению широких прав местного самоуправления
Вместе с тем, пока мы находимся лишь на начальной стадии формирования комплексного, многоотраслевого института муниципальной собственности. Наряду со многими другими нерешенными проблемами, чрезвычайно важными, особенно в практическом плане, являются новые для нас вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностью с использованием последних достижений науки в этой области, т. е. научной организации труда.
Перед муниципальными образованиями, которые признаны российским законодательством новыми субъектами отношений собственности, стоят задачи обретения себя в качестве собственников на деле, главной из которых, безусловно, является задача организации труда по управлению муниципальной собственностью. Ибо, местное самоуправление может оправдать свое социальное предназначение, лишь эффективно управляя муниципальной собственностью, формируя и рационально используя ее, как главный источник удовлетворения социальных потребностей местного населения. В связи с этим исследование организации труда по управлению муниципальной собственностью находится в общем русле социально-экономических преобразований и поиска наиболее эф-
фективных путей реформирования местного самоуправления на современном этапе.
Известно, что в науке есть проблемы, которые недостаточно глубоко исследованы. Так, вопросам научной организации труда много внимания уделялось в науке советского периода. Интерес к этой проблеме возник в начале 20-х годов. Интенсивные разработки продолжались вплоть до начала 30-х годов. Было издано множество специальных журналов, функционировали специализированные институты, писались книги и монографии. Далее внимание ослабело, и о научной организации труда постепенно забыли.
В конце 60-х годов исследователи вновь вернулись к идее научной организации труда. Активные разработки в этом направлении продолжились с еще большими усилиями, так как стало совершенно ясно, что в условиях бурного научно-технического прогресса, огромного все увеличивающегося потока информации без научной организации труда не обойтись. Тем не менее, к началу 80-х годов к научной организации труда внимание ослабело. Можно сказать, что если в сфере производства результаты исследования пользовались вниманием, то в области государственного управления в центре и на местах остались не востребованными. Напоминанием об этом периоде остались частично реализованные планы научной организации труда, месячные графики работы, нормы времени, нормы выработки и т. д.
Так происходило потому, что централизованная командно-административная система, построенная на методах волюнтаризма, в сфере государственного управления не нуждалась в научной организации труда.
В рыночной системе условия изменились. Законодательно закреплено право народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому вновь создаются предпосылки для реализации идей научной организации труда в сфере государственного и муниципального управления.
В настоящее время усилия ученых больше направлены на разработку теории менеджмента, которая не восполняет пробела, поскольку в значитель-
ной мере не применима к государственному и муниципальному управлению и не охватывает всех аспектов научной организации труда в этой области.
Таким образом, на сегодняшний день теоретические разработки, касающиеся научной организации труда в сфере государственного и муниципального управления, практически отсутствуют и все основополагающие категории, связанные с организацией труда по управлению муниципальной собственностью, либо не упоминаются вовсе, либо определяются достаточно противоречиво и бессистемно.
Недостаточность научного, теоретического материала, противоречивость и бессистемность федеральных нормативных актов в области регулирования отношений муниципальной собственности обусловливают в числе других причин вынужденную "самодеятельность" органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов федерации в данной сфере общественных отношений.
Такая "самодеятельность" является в целом положительным элементом федеративных и самоуправленческих начал политико-правового строительства в государстве. Но при низком уровне правовой культуры и правосознания в обществе и органах власти различного уровня приводит либо к прямому нарушению федеральных законодательных актов и ущемлению прав граждан и муниципальных образований, либо к появлению порочных, с точки зрения юридической техники, оспоримых, нецелесообразных, неэффективных, бездействующих нормативных актов, включая область организации труда.
Необходимость совершенствования всей управляющей системы в области муниципальной собственности вызывает потребность в целостном подходе к исследованию деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, во взаимодействии всех его элементов как единой системы. Подобное системное исследование невозможно в рамках отдельных отраслевых наук, занимающихся изучением некоторых аспектов управления муниципальной собственностью. Управление муниципальной собственностью одновременно нахо-
дится в сфере трудового и муниципального права, а также и других отраслей права.
Именно поэтому для юридической науки в целом, науки муниципального и трудового права в частности, представляется весьма актуальным систематизировать накопленные теоретические знания в сфере муниципальной собственности, организации труда по ее управлению, проанализировать имеющиеся нормативно-правовые акты, регулирующие данную область общественных отношений.
Объектом исследования являются отношения организации труда по управлению муниципальной собственностью.
Роль управленческого труда по своему содержанию значительно превосходит любой другой вид труда, в частности труда в области материального производства. Все дело в том, что управленческий труд более всего социален, поскольку субъект управленческой деятельности — человек - здесь исключительно отчетливо выступает как личность и как член коллектива (представительного или исполнительного органа местного самоуправления), общества в целом. Он вовлечен в сложнейшие управленческие отношения, наиболее тесно переплетающиеся со всеми другими общественными отношениями как внутреннего, так и постоянно изменяющимися отношениями внешнего уровня, которые охватить рамками одного исследования представляется невозможным.
Кроме того, организация труда по управлению муниципальной собственностью охватывает множество вопросов частного характера: разделение и кооперацию труда, формы и методы труда, нормирование труда, организацию помещений и рабочего места, психофизиологические аспекты труда и т. д., которые охватить в одном исследовании практически нереально. Поэтому автор в своей работе основное внимание уделяет теоретическим и правовым вопросам понятия и соотношения труда и управления муниципальной собственностью, трудового и муниципального права, управленческого труда и муниципальной службы, разделению и кооперации труда, а также характеристике муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, меха-
низму деятельности органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений по управлению объектами муниципальной собственности. В число главных составляющих предмета исследования входят также отношения по организации труда муниципальных служащих как субъектов управления муниципальной собственностью, вопросы управленческого труда и менеджмента.
Рассматриваемая проблематика, учитывая комплексный характер указанных отношений, исследуется автором не столько с традиционной точки зрения конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, сколько, в первую очередь, с позиции трудового и муниципального права.
Степень научной разработанности темы.
Проблему научной организации труда в целом нельзя считать абсолютно новой для отечественной науки. Однако, правовые аспекты организации труда по управлению муниципальной собственностью тема глубоко не изученная, а некоторые вопросы исследуются впервые. Законодательство первых лет советской власти содержало понятие "муниципализированная собственность", которая в дальнейшем, в процессе национализации, трансформировалась в государственную собственность. Возрождая традиции русского земства и местного самоуправления, институт муниципальной собственности становится объектом исследования современных ученых-правоведов, тем более, что муниципальная собственность имеет место в действующем законодательстве.
Тем не менее, как объект правового регулирования управление и организация труда, муниципальная собственность в их единстве изучены мало. Имеет место стереотип восприятия муниципальной собственности как разновидности государственной, что отчасти связано с недостаточным определением статуса и правового положения субъектов права муниципальной собственности в законодательстве Российской Федерации. Остается слабой законодательная база, регулирующая процесс разграничения государственной собственности и формирования объектов муниципальной собственности.
В современной правовой науке мало теоретических разработок в области
отношений организации труда по управлению муниципальной собственностью.
Несмотря на имеющиеся публикации, затрагивающие различные аспекты му
ниципальной собственности, теоретические взгляды авторов не носят концеп-
туального, системного характера, не определены базовые дефиниции, касаю
щиеся данных сфер общественных отношений. Пока нет цельной, отличающей
ся внутренним единством и согласованностью со смежными отраслями доктри
ны муниципальной собственности, охватывающей, в том числе, вопросы орга
низации труда по управлению данным видом собственности.
Щ Таким образом, отсутствие теоретических разработок в области органи-
зации труда по управлению муниципальной собственностью, с одной стороны, существующие на практике пробелы нормативно-правового характера в регулировании института муниципальной собственности, с другой стороны, определили необходимость разработки данной темы диссертационного исследования.
Цели и задачи диссертации.
Исследование отношений организации труда по управлению муници
пальной собственностью проводится с целью определения наиболее эффектив
ных форм и методов воздействия на эти отношения, а также достижения мак-
^ симального социального результата от использования муниципального имуще-
ства. Для реализации поставленной цели, в процессе исследования решаются следующие задачи, очерченные (в своей основе) рамками предложенной структуры диссертационной работы:
- рассмотрение теоретических и прикладных проблем формирования ос-
нов местного самоуправления, определения в их числе экономической основы.
На базе современного подхода к понятию собственности предлагается характеристика муниципальной собственности как института муниципального права;
- анализ многоуровневой структуры нормативно-правовой базы управле
ния муниципальной собственностью;
исследование вопросов соотношения организации труда и управления муниципальной собственностью;
Концептуальная характеристика основ местного самоуправления. Экономические основы. Муниципальная собственность
Понятия основы (основа) местного самоуправления принято считать новыми для отечественного государствоведения.1 Они применялись в названии целого ряда разделов и глав законодательных актов начала 90-х годов.2 В настоящее время данные термины "основы (основа) местного самоуправления" используются в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в законодательстве субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и нормативных актах муниципальных образований.1
Но, несмотря на большое количество нормативных актов о местном самоуправлении федерального, регионального и муниципального уровня, в работах зарубежных авторов, оперирующих исследуемыми дефинициями, в отечественной правовой литературе на сегодняшний день нет единства в толковании понятия основ местного самоуправления, нет достаточно приемлемого их перечня.
Так, в одном случае основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований: территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения.2 Предложенное определение вызывает ряд вопросов:
1) сторонники данной точки зрения, видимо, ставят перед собой задачу исключительно перечислить основы местного самоуправления (территориальные, правовые, финансово-экономические), ибо, понятие определяется через себя самое (основы - это совокупность норм, закрепляющих основы);
2) далее они считают, что основы местного самоуправления могут быть установлены только на федеральном уровне "...совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах...", что противоречит п. нн" ст. 72 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 7 и п. 13 ст. 8 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым, вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и должны быть включены в содержание Устава муниципального образования.
В другом случае, основы местного самоуправления определяются через их цели "...обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создавать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне...". В данном определении автору удалось предложить одну из ключевых составляющих содержания основ местного самоуправления - "...условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне...". Но, к сожалению, в дальнейшем анализируя определение основ местного самоуправления, предложенное А. Н. Писаревым Е. С. Шугрина почему-то допускает отождествление основ местного самоуправления с его принципами " ... в данном определении предполагается, что принципы местного самоуправления могут быть ...". Такое же отождествление можно встретить и в работах других известных ученых-правоведов.
Указывается, например, что "основы местного самоуправления рассматриваются как совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов".3
Думается, что было бы лучше вместо слова "совокупность" использовать другой термин - "система". Это объясняется смысловым содержанием понятия "система" (целое), составленное из частей; соединение множества закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, знаний и т. д.), представляющие собой определенное целостное образование, единство;4
К сожалению, представители данной позиции, как и сторонники первой, видят закрепление основ местного самоуправления исключительно в Конституции Российской Федерации и федеральных законодательных актах, что, как уже было отмечено, противоречит ст. 72 Конституции Российской Федерации и ст. 7; 8 Федерального Закона от 12 августа 1995г.;
Система принципов местного самоуправления близка, но не тождественна основам местного самоуправления. Учитывая распространенность отождествления основ местного самоуправления его принципам в работах отечественных ученых-правоведов,1 следует более подробно остановиться на этом.
В исследуемых терминах действительно очень много общего, близкого друг другу, так как и основы, и принципы местного самоуправления относятся к числу главных механизмов несущих конструкций местного самоуправления.
Но в тоже время принципам местного самоуправления, в отличие от основ, посвящено множество научных работ. Почти в любой монографии, учебном и научно-практическом пособии, а также в большинстве учебников по муниципальному праву можно прочитать, что принципы местного самоуправления — это стержневые начала и идеи,2 коренные начала и идеи,3 исходные идеи, коренные начала,4 лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, т.е. в большинстве случаев, определяющими признаками являются - "коренные начала и идеи, лежащие в основе...". Возникает обоснованный вопрос: "Что же тогда является определяющим основ местного самоуправления? Чем они отличаются от принципов местного самоуправления?"
Становление муниципальной собственности как института муниципального права
Как отмечалось, экономические основы местного самоуправления состо ят из ряда элементов, наиболее значимым из которых является муниципальная собственность.1 Впервые исследуемая дефиниция была закреплена в Законе РСФСР "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР" от 30 октября 1990 года и ст. 4 Закона РСФСР "Об обеспечении экономических основ суверенитета РСФСР" от 31 октября 1990 года. Более детальное рассмотрение было в ст. 1 - 3 Закона РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" от 21 ноября 1990 года. Так, предусматривалось право создания органов по управлению муниципальной собственностью, право формирования и приватизации муниципальной собственности.
Хотя в Конституции РСФСР с изменениями на 15 декабря 1990 года не закреплялось право муниципальной собственности, однако, уже 24 декабря 1990 года Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" закрепил муниципальную собственность в качестве одноуровневого вида собственности наряду с государственной и частой. А 27 декабря 1990 года Закон РСФСР "Об изменениях Закона РСФСР "О земельной реформе" отменил государственную монополию на землю и, хотя и не ввел муниципальную собственность в сфере земельных отношений, но осуществил закрепление прав по распоряжению землей за местными Советами народных депутатов.
Необходимо, однако, заметить, что в определенном смысле категория муниципальной собственности не является чем-то новым для российского законодательства после Октябрьской революции 1917 года. Так, в Гражданском кодексе 1922 года государственная собственность делилась на: национализированную и муниципализированную. Хотя уже в Конституции 1936 года государственная собственность провозглашалась общенародным достоянием.1 Нелишним было бы заметить, что и до 1917 года Законодательство России также признавало существование муниципалитетов и собственности.2
1991 год был ознаменован началом процесса приватизации и опубликованием ряда базисных нормативных актов в этой сфере, начиная с Положения о Государственном комитете РСФСР по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 21 января 1991 г, № 35 "Вопросы Государственного комитета РСФСР по управлению го-сударственным имуществом", обязывающего комитет организовать работы по разграничению федеральной собственности, собственности субъектов, а также муниципальной собственности; Постановления Верховного Совета РСФСР "О мерах по подготовке процесса приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР" от 25 апреля 1991 года, рекомендующего местным органам власти разработать программу приватизации муниципальной собственности; и, заканчивая Законом РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" от 3 июля 1991 года,4 в котором определился порядок приватизации, т. е. передачи частным лицам несформированной муниципальной собственности. На практике все указанные выше обстоятельства привели к тому, что Закон РСФСР о приватизации не работал до середины 1992 года.1 Так, например, в г. Калининграде первый приватизаци-онный договор купли-продажи муниципального имущества был заключен лишь 18 августа 1992 года, а положения, определяющие деятельность основных приватизационных структур - Комитета по управлению имуществом и Фонда имущества г. Калининграда были приняты лишь в ноябре 1992 года.3
27 декабря 1991 года вышло в свет Постановление Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную соб ственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность",4 которое стало одним из наиболее значимых документов на этапе становления права муниципальной собственности. Поста-новление разграничивало некогда единую государственную собственность на три самостоятельных вида: объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; и объекты муниципальной собст венности. Но, к сожалению, в исследуемом Постановлении отсутствовала процедура передачи объектов государственной собственности в муниципальную.
В 1991 году выходит и фундаментальный для рассматриваемой отрасли Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 06 июля 1991 года,5 оформивший зарождение нового уровня власти и системы органов местного самоуправления, новой отрасли права и института "муниципальной собственности". Закон1 впервые определил природу муниципальной собственности, ее состав и виды, правовой режим имущества муниципальных предприятий и учреждений, а также установил компетенцию местных Советов и местной администрации в сфере управления объектами муниципальной собственности.
Роль представительных органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью
Представительные органы местного самоуправления - это выборные органы местного самоуправления, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наличие представительного органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании является обязательным. И только в отдельных поселениях, имеющих небольшую численность, уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления непосредственно собраниями (сходами) граждан, что является исключением из общего правила.
Правосубъектность1 представительных органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью берет начало из Европейской Хартии о местном самоуправлении, Конституции Российской Федерации и Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые предоставляют населению муниципальных образований право самостоятельно выбирать наиболее подходящие варианты образования организационно-правовых форм по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, исходя из условий, специфики и возможностей соответствующей территории.
Согласно статистическим данным на территории Российской Федерации избраны и действуют — 12 045 представительных органов местного самоуправления.1
Учитывая тот факт, что представительные органы в системе местного самоуправления занимают вторую по иерархии позицию после населения муниципального образования, которому принадлежит вся полнота власти, то, следовательно, они могут разрешать все основные вопросы местного значения в соответствии с законодательно закрепленным разграничением полномочий с разделением труда между представительными и исполнительными органами.
В настоящее время различные формы непосредственной демократии стимулируются слабо и вследствие этого применяются редко из - за значительных потрясений нашего общества за последние годы в политическом и экономическом направлениях. Таким образом, наибольший объем вопросов управления и распоряжения муниципальной собственностью, решаются в основном через представительные и исполнительные органы, должностных лиц местного самоуправления. Однако, каждый из них в рамках единой компетенции муниципального образования, закрепленной в ст. 6 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решает определенный круг вопросов, выполняет свои функциональные обязанности.
В юридической литературе можно встретить непонимание того: "Почему ст. 6 Федерального Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяет перечень предметов ведения местного самоуправления, не разграничивая их между представительным и исполнительным органами власти?" Думается, что законодатель совершенно обоснованно не проводит такого разграничения, так как данная норма включает в себя предметы ведения и населения муниципального образования и представительных, и исполнительных органов местного самоуправления. Но здесь возникает проблема четкого разграничения полномочий (разделения труда) между различными субъектами управления муниципальной собственностью, прежде всего, между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Такое разделение труда предполагает использование как предметного, так и функционального принципа.
Разделение труда по предметному принципу означает закрепление за представительным и исполнительным органом определенного круга вопросов, которые они решают в рамках единых предметов ведения. Однако, таких вопросов множество и перечислить их все в уставах муниципальных образований практически невозможно. Кроме того, в повседневной действительности могут возникнуть новые проблемы и задачи, решение которых не относится ни к ведению представительного, ни к ведению исполнительного органа местного самоуправления. Значит, необходимо предложить какой - то общий способ распределения круга дел между представительным и исполнительным органом. Здесь наиболее целесообразный вариант может быть следующий:
За представительным органом закрепляется фиксированный круг вопросов и устанавливается общее правило, согласно которого все другие вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования, решаются исполнительным органом. Именно по этому пути идет законодательство и большинство уставов муниципальных образований. Так, в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: 1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 4) установление местных налогов и сборов; 5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; 6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Таким образом, в рамках всех вопросов исключительного ведения представительного органа местного самоуправления законодатель закрепил все наиболее важные вопросы жизнедеятельности муниципального образования, которые прямо или косвенно связаны с муниципальной собственностью. Если подходить к оценке ситуации в целом, то все перечисленные вопросы важны для нормального функционирования муниципального образования. Но, когда проводится внутреннее структурирование направлений исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, необходимо иметь в виду следующее. Какие-либо планы, программы развития муниципального образования в целом невозможны до той поры, пока не будет определена база, имущественный фундамент для их реализации.
У правленческий труд и муниципальная служба
Итак, что же представляет по содержанию первая категория - "управленческий труд". Традиционное обращение в поисках ответа на поставленный вопрос к литературным источникам последнего десятилетия, некоторым молодым ученым-правоведам, специализирующимся в обозначенной области права показало интересную картину того, что с категорией "управленческого труда" никто из них как устно, так и письменно не встречался, что подтверждается также отсутствием материала и в юридической литературе. Возник интерес, желание предложить самостоятельное определение категории "управленческого труда", его классификацию. К сожалению, это состояние новизны, первопроходства в исследуемом направлении было недолгим. Оказывается, в действительности категория "управленческий труд" была предметом исследования целой науки советского периода времени, которая так и называлась "Научная организация труда" (НОТ), в рамках которой выделялась и "Научная организация управленческого труда" (НОУТ). Как НОТ, так и НОУТ было посвящено множество научных работ, как общего характера,1 так и специальной направленности.2 Вызывает определенный интерес в рассматриваемой сфере позиция В. И. Ленина, который еще на заре Советской власти писал, что "советская республика во что бы то ни стало должна перенять все ценное из завоеваний науки и техники в этой области"3 и требовал от руководящих работников, уделять свое рабочее время теоретической подготовке, изучению научной организации труда.
Призывая работать над госаппаратом "как следует со всей серьезностью", без торопливости он требовал проведения в этой области систематической целенаправленной работы и предлагал "объявить конкурс сейчас же на составление двух или больше учебников по организации труда вообще и специально труда управленческого".
Идеи о научной организации управленческого труда, ее задачах и путях практического осуществления нашли отражение в документах целого ряда всесоюзных конференций и совещаний, регулярно проводившихся с начала 20 -годов. На них обсуждались предмет и методы этой области знаний, уточнялось определение понятия "научная организация труда", "научная организация управленческого труда".
Ценным вкладом в теорию организации управленческого труда стал коллективный труд "Научные основы государственного управления в СССР", в котором научная организация управленческого труда определяется как использование современных научно-технических достижений и передового опыта в целях повышения эффективности и производительности труда.
На основании вышеназванных работ, управленческий труд советского периода времени определялся как одна из категорий социалистических производственных отношений. Он представлял собой сознательную, целенаправленную деятельность управленческих работников, направленную на осуществле-ние процесса управления. Выделялся ряд особенностей управленческого труда.
Прежде всего, то, что это труд умственный, творческий, отличающийся большой сложностью и многообразием, многочисленными связями с явлениями материального производства. При этом деятельность работников аппарата управления больше, чем труд рабочих, ставится в зависимость от состояния экономики и науки, различных социальных факторов, хода научно-технической революции и некоторых других обстоятельств3.
Содержание управленческого труда определяется как совокупность трудовых действий управленческих работников по реализации функций управления. В качестве основной части содержания всех видов управленческого труда выделяется объект управления, то есть производственные и управленческие подразделения, отдельные индивиды и коллективы.
Предметом управленческого труда называется процесс управления и люди, участвующие в нем. Некоторые исследователи полагают, что таким предметом является многообразная информация. Такая постановка вопроса не согласуется с понятием предмета труда как объектом, на который направлен труд.
Информация - это лишь инструмент осуществления процесса управления.1 В данном случае трудно согласиться с точкой зрения автора, как в случае отнесения человека к предмету управленческого труда, так и исключения информации из числа объектов управленческих правоотношений. В первом случае общая теория права настоящего времени - человека во всех случаях относит к субъектному составу правоотношения. Здесь все-таки лучше было бы говорить о поведении человека в качестве предмета управленческого труда, что полностью сообразуется с теорией права. Во втором случае к предмету деятельности субъектов управленческих правоотношений необходимо также отнести и информацию. Она будет входить в состав объектов управленческих правоотношений.
Информация во все времена порождала, изменяла, то есть существенно влияла на поведение субъектов управленческих правоотношений. Любой человеческий труд немыслим без информационных процессов, но нигде так не велико значение информации, как в управленческой деятельности. В управленческой деятельности информация выступает и как предмет труда (например, статистические данные), и как средство управляющих воздействий (например, приказ), и как средство обратной связи (например, отчет), и как продукт труда (например, аналитическая справка). По вопросам управления большое значение имеют научные труды известного отечественного ученого В. Г. Афанасьева. "Управление, - пишет В. Г. Афанасьев, - органически связано с информацией ... Именно благодаря информационным процессам система способна осуществить целесообразное взаимодействие с окружающими условиями, координировать и субординировать отношения собственных компонентов, направлять их движение, равно как и движение себя самой, как целого к заранее запрограмирован-ной цели".
