Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие, содержание и значение метода правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений 13
1.1. Метод трудового права как особая модификация единого метода правового регулирования общественных отношений 13
1.2. Становление и развитие метода российского трудового права 27
1.3. Компонентная характеристика основных черт метода современного трудового права 40
1.4. Динамизм и мпогоуровневость правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений 59
ГЛАВА 2. Основы сочетания централизованного, регионального и локального правового регулирования труда 69
2.1. Основы распределения правового регулирования по уровням: централизованному, региональному и локальному 69
2.2. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений 76
2.3. Локалыюе нормотворчество как способ конкретизации и дополнения централизованных и региональных норм трудового права 100
ГЛАВА 3. Реализация сочетания централизованного, регионального и локального регулирования трудовых отношений в современный период 128
3.1. Социальное партнерство как область сочетания централизованного, регионального и локального регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений 128
3.2 Сочетание централизованного, регионального и локального регулирования отношений, связанных с заработной платой 153
3.3. Сочетание централизованного, регионального и локального уровней правового регулирования занятости и трудоустройства 166
Заключение 183
Библиография
- Становление и развитие метода российского трудового права
- Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений
- Локалыюе нормотворчество как способ конкретизации и дополнения централизованных и региональных норм трудового права
- Сочетание централизованного, регионального и локального регулирования отношений, связанных с заработной платой
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Социальные, экономические и политические реформы в Российской Федерации, развитие концептуальных оснований правопонимания в целом и понимания трудового права в частности оказывают большое влияние на общественные отношения, изменяют сущность правового регулирования труда. Прежняя концепция правового регулирования трудовых отношений, выработанная в основном в системе советского права, отвечающая идеологическим конструкциям социалистического общества, социалистическим производственным отношениям стала неприемлемой в условиях новой России. Изменение социально-политического строя, переход к рыночной экономике, перемены в характере трудовых отношений требуют обновления способов и приемов правового регулирования.
Метод правового регулирования является одной из важнейших категорий правовой науки. Именно метод выражает специфические черты и особенности отрасли права, только совокупность особых приемов и способов позволяет осуществлять эффективное и отвечающее требованиям времени правовое регулирование той или иной группы общественных отношений.
В настоящее время, когда в Российской Федерации создается новая правовая система и формируются основы федерализма, вопрос о способах регулирования трудовых отношений приобретает особое значение.
Для адекватного и своевременного реагирования на происходящие изменения в реальных социально-трудовых отношениях, трудовое право должно обладать свойством динамизма – способностью приспособиться к новым экономическим и общественным реалиям. Сегодня именно динамизм правового регулирования должен стать главным ориентиром развития трудового права. Достижение этой задачи предопределяет необходимость эффективного сочетания разных уровней правового регулирования, основные из которых – централизованный, региональный и локальный. Рациональное использование этих уровней позволяет оптимально сочетать общее и особенное в регулировании социально-трудовых отношений; учитывать интересы всех субъектов трудового права; устанавливать как общие принципы и закономерности развития социально-трудовых отношений, так и их особенности на уровне субъекта РФ или у конкретного работодателя.
С принятием Трудового кодекса РФ и включением в правотворческий процесс других субъектов наряду с федеральным законодателем, вопрос о сочетании различных уровней правового регулирования приобретает особую актуальность. Изменение метода трудового права вызывает необходимость решения вопроса о возможности действенного и согласованного правового регулирования на нескольких уровнях. Значительный исследовательский интерес вызывают проблемы сочетания федерального и регионального уровней регулирования, соотношения различных уровней социального партнерства, изменения роли локального уровня регулирования. Указанные проблемы требуют комплексного исследования сочетания централизованного, регионального и локального регулирования как одной из важнейших особенностей метода современного трудового права.
Диалектика статики и динамики и в этом контексте централизации и децентрализации во все периоды развития трудового права определяет принципиальные особенности метода правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Быстрый и эффективный ответ правового механизма на возникающие особенности трудовых отношений, достижение баланса интересов всех субъектов трудового права возможно только при широком использовании всех уровней правового регулирования, их сочетания и тесного взаимодействия.
Обозначенные основания вызывают необходимость переосмысления теоретических концепций, обосновывающих в науке трудового права взгляды на сущность метода трудового права, определяют актуальность и значимость выбранной темы исследования.
Целью диссертационного исследования является изучение метода современного трудового права и одной из его важнейших особенностей - сочетания централизованного, регионального и локального уровней регулирования с анализом их взаимосвязи и совместного воздействия на общественные отношения.
Для достижения цели диссертационного исследования представляется необходимым решение следующих основных задач:
- продолжить исследование понятия и содержания правовой категории «метод правового регулирования» как в общей теории права, так и в науке трудового права;
- сформулировать определение метода правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений с позиций современного трудового права;
- определить основы распределения правового регулирования по уровням: централизованному, региональному и локальному.
- проанализировать существующие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
- выявить роль и значение каждого из уровней правового регулирования трудовых отношений;
- раскрыть сущность сложившегося на практике соотношения между централизованным, региональным и локальным методами правового регулирования социально-трудовых отношений;
- обосновать предложения по изменению действующего трудового законодательства, направленные на обеспечение оптимального сочетания и согласованности всех уровней правового регулирования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере труда и метод их правового регулирования.
Предмет диссертационного исследования составляет одна из важнейших особенностей метода современного трудового права – сочетание централизованного, регионального и локального уровней правового регулирования.
Методологической основой исследования является системный анализ сочетания централизованного, регионального и локального регулирования трудовых отношений. В ходе исследования широко применялись различные методы научного познания, которые позволили автору изучить обозначенные проблемы в их взаимосвязи и взаимодействии: диалектический метод, универсальные научные методы (функциональный, формально-логический, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции), специальные научные методы (историко-правовой, юридико-догматический, сравнительно-правовой).
Теоретическую основу исследования составляют научные труды российских ученых в области общей теории права, конституционного, гражданского, трудового права и права социального обеспечения:
Е.М. Акоповой, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.С. Андреева,
М.И. Байтина, Э.Н. Бондаренко, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова,
А.М. Витченко, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, Е.А. Ершовой, О.Б. Зайцевой, С.А. Иванова, Д.А. Керимова, И.Я. Киселева, Р.И. Кондратьева, И.А. Костян, А.М. Куренного, В.М. Лебедева, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой,
А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.И. Миронова, Ю.П. Орловского,
В.С. Нерсесянца, А.Ф. Нуртдиновой, А.Е. Пашерстника, А.Я. Петрова,
Ю.Н. Полетаева, А.И. Процевского, Н.М. Саликовой, В.Д. Сорокина,
Г.С. Скачковой, В.Н. Смирнова, О.В. Смирнова, Е.А. Степановой,
Л.А. Сыроватской, Л.С. Таля, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой,
М.Ю. Федоровой, Е.Б. Хохлова, Г.В. Хныкина, А.Л. Шведова, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева и др.
Степень научной разработанности проблемы. В научной литературе проблемам метода правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений традиционно уделяется много внимания. Первое и на сегодняшний день единственное комплексное исследование метода трудового права было предпринято в 1972г.
А.И. Процевским. Впоследствии предметом научных исследований становились лишь отдельные особенности метода трудового права: единство и дифференциация правового регулирования, особый характер защиты прав и интересов субъектов трудового права, сочетание государственного и договорного регулирования трудовых отношений. Вопросы децентрализации и сочетания уровней правового регулирования трудовых отношений до сих пор не получили специального освещения.
Научная новизна диссертационного исследования.
Работа представляет собой комплексное исследование, направленное на системное изучение децентрализации правового регулирования социально-трудовых отношений в Российской Федерации. Впервые сочетание централизованного, регионального и локального регулирования как особенности метода трудового права стало предметом специального исследования. Если прежде акцент ставился лишь на сочетании государственного и договорного регулирования, то в настоящем диссертационном исследовании проведен подробный анализ «вертикальной» системы трудового права и доказано, что не только усиление договорных начал, но и сочетание централизованного, регионального и локального регулирования является важнейшей особенностью метода современного трудового права.
Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
-
Метод правового регулирования современного трудового права определен как особый правовой феномен - система взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых средств, которые выражают основные особенности отрасли трудового права, проявляются на всех стадиях механизма правового регулирования и обеспечивают эффективное воздействие права на трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения.
-
Метод трудового права следует рассматривать как системное образование, в котором в качестве элементов выступают специфические приемы, свойства и юридические особенности воздействия норм отрасли на общественные отношения, и только их совокупность придает методу трудового права определенное отраслевое своеобразие. Проведенный компонентный анализ черт метода трудового права как совокупности способов правового регулирования показывает их изменение, обусловленное развитием государственности и правовой системы России, тенденцию к усилению децентрализации правового регулирования.
-
Под основами распределения правового регулирования по уровням в широком смысле следует понимать те особенности существующих социально-трудовых отношений, которые в конечном итоге и определяют необходимость создания многоуровневой системы правового регулирования. К числу таких особенностей следует отнести динамизм трудовых отношений и их специфику в регионе, отрасли и у конкретного работодателя. В узком смысле под основами распределения правового регулирования по уровням следует понимать исходные положения законодательства, устанавливающие приоритетные требования к построению многоуровневой системы трудового права.
-
Существующая модель разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, закрепленная в статье 6 ТК РФ, имеет существенные недостатки. Буквальное толкование статьи 6 ТК РФ не оставляет возможности для правового регулирования трудовых отношений на региональном уровне. Существующий сегодня «остаточный» принцип необходимо заменить законодательным закреплением наряду с компетенцией Федерации, также и конкретных вопросов, находящихся в ведении субъектов РФ. Обоснована необходимость корректировки статьи 6 действующего Трудового кодекса РФ с предложением ее авторской редакции, в которой к компетенции субъектов РФ отнесены следующие вопросы: социальное партнерство в субъекте РФ; рабочее время и время отдыха; оплата и нормирование труда; занятость, условия высвобождения работников; гарантии и компенсации (включая дополнительные гарантии при увольнении и применении дисциплинарных взысканий, а также дополнительные гарантии для отдельных категорий работников).
-
Обосновано, что локальный уровень является важнейшей частью системы правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, а реализация многих централизованных норм невозможна без их конкретизации на локальном уровне. В этом контексте предлагается редакция новой статьи 81 ТК РФ, устанавливающей перечень локальных нормативных актов, обязательных для принятия работодателем: правила внутреннего трудового распорядка; штатное расписание; локальный нормативный акт, определяющий порядок обработки, хранения и использования персональных данных работников; локальный нормативный акт, определяющий системы оплаты труда и конкретные размеры доплат и надбавок; локальный нормативный акт, утверждающий правила и инструкции по охране труда.
-
Сделан вывод о необходимости принятия в Российской Федерации нормативного правового акта, передающего обязанности по ведению регистра коллективных соглашений и договоров Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации и устанавливающего обязательность размещения (опубликования) указанного регистра и полных текстов коллективных соглашений и договоров в сети Интернет. Для обновления регистра предложена авторская редакция пункта 1 статьи 50 ТК РФ, предусматривающая уведомительную регистрацию любых изменений, вносимых в действующие коллективные договоры и соглашения. Это позволит сторонам социального партнерства во всех случаях учитывать содержание уже существующих и распространяющихся на них коллективно-договорных актов и обеспечивать координацию, не допуская противоречий и дублирования.
-
Обоснована необходимость закрепления в ТК РФ обязанности работодателя знакомить работников при заключении с ними трудового договора с действующими в их отношении не только коллективными договорами, но и другими социально-партнерскими соглашениями; предложена авторская редакция части 3 статьи 68 ТК РФ.
-
Развитие рыночной экономики и активное включение России в процессы глобализации привели к появлению новых уровней социального партнерства: уровня федеральных округов, корпоративного уровня, международного (транснационального) уровня. Обоснована необходимость закрепления в ТК РФ возможности заключать коллективные соглашения и на других уровнях, не перечисленных в статье 26 ТК РФ, но реально складывающихся на практике.
-
Доказана необходимость изменения порядка установления минимальной заработной платы в субъекте РФ, который предполагает присоединение к соглашению работодателей, не участвовавших в его заключении, что противоречит принципу добровольности принятия обязательств. Сделан вывод, что установление минимальной заработной платы должно стать прерогативой регионального законодателя при условии обязательности соответствующего нормативного правового акта для всех работодателей субъекта РФ, при этом федеральное законодательство о минимальной заработной плате должно стать структурным ядром и предпосылкой дальнейшей децентрализации правового регулирования. На централизованном уровне необходимо установить минимальные, но достаточно конкретные и четкие положения, касающиеся основных государственных гарантий в сфере оплаты труда.
-
Сочетание централизованного, регионального и локального регулирования трудовых отношений позволяет устанавливать на каждом последующем уровне дополнительные гарантии трудовых прав работников, уточнять нуждающиеся в конкретизации централизованные нормы, учитывать особенности социально-трудовых отношений в регионе или на конкретном предприятии. Сочетание всех уровней правового регулирования трудовых отношений является действенным фактором становления российского федерализма и развития системы социального партнерства.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Сформулированные автором выводы, содержащиеся в диссертации, развивают и дополняют ряд положений науки трудового права и могут быть использованы в процессе совершенствования трудового законодательства, в правоприменительной деятельности, в учебном курсе по российскому трудовому праву при чтении лекций и проведении практических занятий по проблемам общей части трудового права.
Апробация и внедрение результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии
им. О.Е. Кутафина. Основные положения диссертации нашли отражение в семи научных статьях, в том числе в изданиях, рекомендуемых ВАК Российской Федерации для опубликования результатов научных исследований при подготовке докторских и кандидатских диссертаций, материалах международных и всероссийских научно-практических конференций.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования и направлена на системное изложение основных положений диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и специальной литературы.
Становление и развитие метода российского трудового права
Начавшийся в 90-е гг. прошлого столетия в России процесс становления новой рыночной экономики требует эффективного правового регулирования отношений в сфере труда, что обусловлено необходимостью сохранения баланса экономических и социальных интересов, интересов работодателей и работников. Успех решения этой важной задачи зависит от того, какие правовые средства будут выбраны законодателем, какие приемы и способы будут использованы в правовом регулировании общественных отношений.
Трудовое право - это отрасль российского права, непосредственно связанная с экономическими процессами в государстве. Выступая в качестве основного правового регулятора общественных отношений в сфере труда, оно оказывает прямое влияние на уровень социально-экономического благосостояния населения, на социальный климат в обществе в целом. Традиционно критериями деления права на отрасли и институты выступают предмет и метод правового регулирования1. Под предметом понимается определенная совокупность общественных отношений, а под методом -характер, способы и средства правового воздействия на эти отношения.
В ТК РФ законодательно определена структура предмета правового регулирования, согласно которой трудовое право регулирует трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения.
В общем виде компонентно-структурная характеристика предмета трудового права включает четыре группы: собственно трудовые отношения; отношения, предшествующие трудовым; отношения, сопутствующие трудовым и отношения, вытекающие из трудовых.
Как отмечал А.И. Процевский, «сам факт участия людей в общественном труде порождает систему отношений, предшествующих и сопутствующих ему, а также за ним следующих»2.
«Практически общепризнано, что предмет российского трудового права составляет достаточно обширная группа общественных отношений, включающая в себя трудовое отношение, а также ряд других, которые условно можно подразделить на отношения предшествующие, сопутствующие трудовым и вытекающие из них»3, - подчеркивает Е.Б. Хохлов.
Предмет трудового права постоянно изменяется, и на его содержание существенно влияют происходящие в современном мире процессы глобализации, информатизации и научно-технического процесса4.
Таким образом, предмет трудового права - это система (структурированная совокупность) трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, обладающих специфическими особенностями и глубоким содержанием; система, базирующаяся на комплексных правовых нормах и нуждающаяся в многообразных средствах правового регулирования. Вот почему существование предмета как совокупности общественных отношений неизбежно подразумевает существование метода. Метод правового регулирования - это основополагающая категория правовой науки. Проблемы, связанные с исследованием метода - одни из наиболее сложных в общей теории права. Подтверждение тому -многочисленные дискуссии в научной литературе1 как относительно самого понятия метода, так и относительно его соотношения с категориями предмета, механизма и способов правового регулирования.
В доктрине достаточно активно изучались вопросы метода правового регулирования как критерия деления права на отрасли, влияния предмета правового регулирования на метод. Первое комплексное исследование метода трудового права было осуществлено в 1972г. А.И. Процевским . В дальнейшем фундаментальных и подробных исследований по данному вопросу не было, в научных работах3 затрагивались, как правило, лишь отдельные элементы (черты) метода трудового права.
Детальное изучение метода правового регулирования трудовых отношений и его элементов представляется сегодня чрезвычайно важным. Ведь право способно реагировать на происходящие изменения, упорядочивать их, обеспечивать развитие общественных отношений в прогрессивном направлении только применяя те или иные методы правового регулирования. Грамотно выстроенная система методов правового регулирования, ее умелое использование делают возможным наиболее результативное решение стоящих перед обществом и государством задач.
В связи с этим, вопрос о методе правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений нуждается в новых фундаментальных исследованиях, так как имеет не только теоретическую, по и большую практическую значимость
Метод правового регулирования рассматривается в основном при анализе системы права как критерий для дифференциации отраслей. Методы - это главное, что выражает самую суть, стержень того или иного юридического режима регулирования; следовательно, они служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения правовой системы - в отрасли права.2
Как справедливо заметил A.M. Лушников, «метод трудового права есть первичная характеристика отрасли» . В этой связи нельзя согласиться с точкой зрения Ю.А. Свирина о том, что «метод правового регулирования не имеет самостоятельного правового значения», а лишь «способствует более точной и строгой градации права на отрасли».4 Это утверждение не выдерживает критики: своеобразие каждой отрасли права выражается, в первую очередь, в особенностях ее регулятивных свойств, способов и приемов регулирования, и это не второстепенные, а напротив -определяющие, существенные признаки отрасли, раскрывающие ее юридическое содержание.
Общая теория права выработала определенный взгляд на сущность метода правового регулирования. С.С. Алексеев определяет методы правового регулирования как «приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридического инструментария».
Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений
В общей теории права традиционно выделяется четыре признака метода правового регулирования, которые проявляются в каждой отрасли права по-разному, а именно: общее юридическое положение субъектов правоотношений; основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений (иногда говорят о степени свободы действия субъектов права); характер установления прав и обязанностей; способы защиты прав и средства обеспечения обязанностей .
Каждый из перечисленных признаков, безусловно, имеет специфичное отражение в трудовом праве. Однако наряду с ними, метод правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений обладает и другими, принципиально важными характеристиками, которые не укладываются в этот «минимальный набор».
Среди современных исследователей нет единства по вопросу компонентной структуры метода трудового права. Разными авторами выделятся разный состав его элементов (свойств).
Например, по мнению К.Н. Гусова и В.Н. Толкуновой , метод трудового права состоит из следующих специфичных для данной отрасли права способов правового регулирования: сочетание централизованного и локального, законодательного и договорного регулирования труда; договорный характер труда и установления его условий; равноправие сторон трудовых договоров при их заключении и расторжении с подчинением в
Явнч Л.С. К вопросу о предмете и методе правового регулирования: вопросы общей теории советского права. М.: Госюриздат, 1961. С. 60 2 Гусов K.H., Толкунова В.II. Трудовое право России. М.: 2004. С. 21-24. процессе труда правилам внутреннего трудового распорядка; участие работников через своих представителей, профсоюзы, трудовые коллективы и работодателей в правовом регулировании труда; специфичный для трудового права способ защиты трудовых прав; единство и дифференциация (различие) правового регулирования труда.
Другие авторы дополняют этот перечень, выделяя новые элементы. Так, Ю.П. Орловский и А.Ф. Нуртдинова называют в качестве такого элемента специфичное сочетание императивного и диспозитивного регулирования1. В.И. Семенков пишет о специфике санкций, способов и процедур их применения2.
A.M. Лушников и М.В. Лушникова выделяют в качестве одного из основных признаков метода «особую двуединую роль государства в правовом регулировании трудовых отношений», отмечая при этом, что государство участвует в трудовых отношениях не только в качестве законодателя, но и участника социального партнерства в сфере труда, то есть государство выступает в нескольких взаимосвязанных ипостасях: как законодатель и как участник социального партнерства, а в отдельных случаях - как работодатель3.
Отдельные авторы подчеркивают специфику юридических фактов, с которыми нормы трудового права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений4.
При этом следует напомнить слова А.И. Процевского о том, что специфичность метода регулирования трудовых отношений может быть раскрыта через все характеризующие признаки, а не через какой-либо один признак5.
Основным понятием, используемым в таком подходе, выступает само понятие "система". Наиболее полный анализ этого понятия в философской литературе был осуществлен И.В. Блаубергом, В.Н. Садовским, Э.Г. Юдиным, А. И. Уемовым, В.П. Кузьминым .
В общей теории права термин "правовая система" впервые был использован Е. Б. Пашуканисом3. Понятие системы в правоведении подробно изучал Д.А. Керимов, и, по его мнению, «применение системно-структурного подхода к исследованию правовых явлений позволяет вскрыть внутреннее единство права, органическую взаимосвязь и гармоническое взаимодействие его составляющих»4.
Подобный взгляд дает возможность рассмотреть черты метода трудового права в следующем ракурсе. Метод трудового права имеет сложную внутреннюю структуру. Все особенности являются взаимосвязанными и взаимообусловленными. Каждый из компонентов обусловлен спецификой и динамизмом общественных отношений, регулируемых трудовым правом. Системно-компонентный подход при анализе метода трудового права позволяет синтезировать особенности и фрагментарные характеристики составляющих его компонентов как единого объекта исследования.
Системный подход — это подход, при котором любая система (объект) рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов (компонентов). Системно-компонентный аспект состоит в выявлении элементов, составляющих систему, и зависимостей между ними. Подробнее см.: И.В. Блауберг, В.Н. Садовский, Э.Г. Юдин "Философский принцип системности и системный подход" - Вопросы философии, 1978, №8, с. 39-52. Г.П. Щедровицкий "Принципы и общая схема методологической организации системно-структурных исследований и разработок"
Так, особую роль в регулировании определенной группы общественных отношений играет характер норм права - императивный или диспозитивный. Из общей теории права известно, что по характеру правового предписания (способу воздействия на субъектов) все нормы права подразделяются на императивные и диспозитивные. Императивные нормы предусматривают единственно возможный вариант поведения, который не допускает отступления и не может быть изменен по усмотрению сторон; диспозитивные нормы также предписывают вариант поведения, но предоставляют сторонам возможность самим урегулировать отношения в установленных законом рамках.1
Соотношение диспозитивных и императивных норм неодинаково в различных отраслях права, и зависит, прежде всего, от сочетания в них частных и публичных начал. Диспозитивность регулирования может проявляться не только в содержании норм права, но и в возможности выбора сторонами одной из предусмотренных законом альтернатив, одного из вариантов поведения. В отличие, например, от гражданского права, нормы трудового права прямо не предусматривают возможности выбора варианта поведения сторонами. Однако ст.9 ТК РФ устанавливает, что «регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения работниками и работодателями коллективных договоров, соглашений, трудовых договоров. Коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры не могут содержать условий, ограничивающих права или снижающих уровень гарантий работников по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права».
Локалыюе нормотворчество как способ конкретизации и дополнения централизованных и региональных норм трудового права
Новые тенденции в развитии экономики и эволюция рынка труда, безусловно, вызывают необходимость быстрого реагирования со стороны отрасли трудового права. Отношения, составляющие предмет современного трудового права, стремительно изменяются1. В них подчас отсутствуют те признаки трудовых отношений, которые традиционно выделялись в науке (включение работника в коллектив организации, длящийся характер трудовых отношений, подчинение работника хозяйской власти работодателя, двусторонний характер трудовых отношений). Примерами таких видоизмененных трудовых отношений являются в частности: заемный труд, труд надомников, широкое распространение срочных трудовых договоров. Развитие форм «нетипичной» трудовой занятости вызвано объективными тенденциями развития рыночной экономики и особенностями современного производства.
Возможность своевременного изменения правовых предписаний принято называть динамизмом правового регулирования. «Трудовые отношения, подчиняясь общим законам развития материального мира, находятся в постоянном движении и развитии. Зарождение новых элементов (сторон) в трудовых отношениях, изменение и совершенствование последних
Так, например, по мнению СЮ. Головиной, сегодня наблюдается обогащение предмета отрасли за счет включения новых видов отношений, подлежащих трудоправовой регламентации, что вызвано, прежде всего, такими современными явлениями, как информатизация и глобализация. См. подробнее: Головина СЮ. Современные тенденции в трудовом праве России // Материалы Международной научно-практической конференции "Современные тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения". М., 2007. как объективно необходимый результат производственной деятельности людей определяют динамизм трудового отношения»1.
В современных условиях кардинальных социальных преобразований в Российской Федерации практически создается новая правовая система, вот почему приоритетным становится динамизм, изменчивость правового регулирования. На это обращают внимание многие авторы. По справедливому замечанию ИЛ. Киселева, «от способности современного трудового права приобрести необходимую гибкость в значительной мере зависит его выживание как необходимого и важного для общества социального института».3
Под «динамизмом» правового регулирования принято понимать подвижность, быстрое развитие системы права в целом и ее отдельных элементов. «Динамизм, - пишет С.С. Алексеев, - является свойством права -свойством в смысле его способности реагировать на изменяющиеся условия общественной жизни»4.
Присущий праву динамизм позволяет приспособить существующую систему правового регулирования к меняющимся экономическим и общественным реалиям. Постоянная адаптация норм права к новым условиям, несомненно, является одним из важнейших признаков эффективности5 всей правовой системы.
В настоящее время происходит существенная трансформация всех традиционно выделяемых признаков трудового отношения: личного, организационного, имущественного, что требует особой правовой регламентации этих отношений. «Динамизм трудового права в значительной
В.И. Никитинский, исследовавший эффективность норм трудового права и механизм правового регулирования трудовых отношении, пришел к выводу, что норма является эффективной, если она опосредствует в своих предписаниях требования социально-экономических законов и по своей юридической результативности устремлена в будущее. См.: Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М.: Юрид. лит., 1971. С. 34,56. степени обусловлен динамизмом общественных отношений, входящих в его предмет», - отмечает К.Н. Гусов . Таким образом, изменение и совершенствование правового регулирования труда является неизбежным ответом на требования нового времени, эволюцию форм общественной организации труда.
Каким же образом праву придается свойство динамичности? И как «продлить жизнь» нормам права в условиях постоянного изменения фактических трудовых отношений?
В-первую очередь, эта цель достигается за счет диспозитивности права, предоставления субъектам возможности урегулировать отношения самостоятельно или в рамках указанных в норме альтернатив. Этот способ обеспечен законодателем на централизованном уровне.
Второй способ придания динамичности праву заключается в регулировании общественных отношений на различных уровнях, т.е. в многоуровневое, так как сочетание нескольких уровней регулирования является важнейшим средством повышения эффективности механизма правового регулирования трудовых отношений.
P.O. Халфина, в свое время, писала о многоуровневое правового регулирования: «Противоречие между требованиями динамики развития общества и стабильностью правовой системы должно сгладиться правильным соотношением закона как наиболее стабильной формы права с подзаконными актами как более гибкими, учитывающими динамику отношений»2.
По мнению М.Ю. Федоровой, «более правильно говорить о многоуровневое как специально-юридическом принципе правового регулирования определенных групп общественных отношений, который выражается в распределении нормотворческих полномочий между различными их субъектами, обеспечивающими согласованность и
По мнению Т.А. Затолокипой, мпогоуровневость в трудовом праве проявляется в следующем: «правовое регулирование трудовых отношений осуществляется на международном, федеральном уровне, уровне субъектов РФ, муниципальном, локальном и индивидуально -договорном уровнях» .
Добавим, что соотношение уровней правового регулирования постоянно изменяется, формируются новые модели сочетания уровней. Так, с принятием в 2001 г. ТК РФ централизованное регулирование утрачивает былую императивность, особую значимость приобретают локальные правовые акты и вся система социального партнерства. В частности, норма ст.26 ТК РФ устанавливает следующие уровни социального партнерства: федеральный, межрегиональный, региональный, отраслевой, территориальный и локальный. Сочетание различных уровней правового регулирования трудовых отношений также является одним из конкретных проявлений закрепленного в ст.2 ТК РФ принципа сочетания государственного и договорного регулирования трудовых отношений.
Следует отметить, что не все отношения, регулируемые трудовым правом, подвержены изменениям в равной степени. Одни отличаются большей гибкостью и подвижностью, другие - большей стабильностью. Но именно это и предопределяет существование централизованных и децентрализованных норм трудового права.
В централизованном порядке невозможно, с одной стороны, максимально широко охватить все общественные отношения, и в то же время с другой стороны - урегулировать их с необходимой степенью детализации. Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск, 2000. С. 382.
Затолокина Т.А. Принцип многоуровневости правового регулирования трудовых отношении в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 14. Осуществление эффективной правовой регламентации возможно лишь с помощью широкого применения регионального и локального способов регулирования. Причем, как справедливо отмечалось еще в советской литературе, «особенность и преимущество сочетания норм общих и локальных состоит в том, что подвижность последних не влияет на стабильность первых»1.
Традиционно считается, что централизованная норма не может быть конкретизирована в локальное предписание, если возможность такой конкретизации не заключена в самой этой общей норме. Большинство же норм трудового права при буквальном их толковании являются императивными. Однако действующий ТК РФ содержит общее положение о возможности регулирования трудовых отношений на региональном и локальном уровнях с запретом ухудшения положения работника по сравнению с федеральным законодательством (ст.9), и, как следствие, децентрализация правового регулирования ограничена минимальным стандартом трудовых прав. Связь между централизованными, региональными и локальными нормами проявляется в том, что новые правила, установленные на уровне субъекта или работодателя, не могут выходить за рамки общих предписаний, т.е. эти нормы как бы заключают в себе общее правило.
Сочетание централизованного, регионального и локального регулирования отношений, связанных с заработной платой
Основы для развития локального уровня регулирования заложены непосредственно в ТК РФ, который во многих случаях отсылает к регулированию тех или иных вопросов посредством коллективного договора, правил внутреннего трудового распорядка, других локальных нормативных актов. Так, например, ст.81 ТК РФ устанавливает, что порядок проведения аттестации устанавливается локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников; в ст. 101 ТК РФ указывается, что перечень должностей работников с ненормированным рабочим днем устанавливается коллективным договором, соглашениями или локальным нормативным актом, принимаемым с учетом мнения представительного органа работников; ст. 105 ТК РФ устанавливает, что разделение рабочего дня на части производится работодателем на основании локального нормативного акта, принятого с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации; в соответствии со ст.ст. 143-144 ТК РФ системы оплаты труда устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством; конкретные размеры повышения оплаты труда за работу в ночное время, порядок оплаты труда в выходные и праздничные дни также определяются локальными нормативными актами (ст.ст. 153-154 ТК РФ).
Более того, во многих случаях вопрос о реализации централизованной нормы поставлен в зависимость от того, будет ли она конкретизирована на локальном уровне. По мнению Г.В. Хныкина, «реализация каждой пятой статьи основного закона о труде поставлена в зависимость от наличия локальных источников права»1. Так, например, нормы о порядке и размерах повышения уровня реального содержания заработной платы (индексации), размерах доплат за совмещение профессий, размерах повышения оплаты труда в ночное время не будут действовать до тех пор, пока работодатель не примет соответствующие локальные нормативные акты. При этом какие-либо юридические гарантии их принятия в ТК РФ отсутствуют. Представляется необходимым установление на централизованном уровне обязательности решения этих вопросов работодателем путем принятия локальных нормативных актов.
Локальный уровень является важнейшей частью системы правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, а локальное регулирование самым тесным образом взаимосвязано с централизованным регулированием. Е.В. Козина, характеризуя локальное регулирование заработной платы, предлагает рассмотреть влияние централизованного регулирования на локальное нормотворчество с позиции классификации локальных норм по вопросам оплаты труда на нормы - уточнения, нормы - альтернативы, нормы первичного правового регулирования. Такая классификация довольно удачно отражает возможные варианты сочетания уровней правового регулирования и применима не только к анализу локальных актов о заработной плате, но и ко всей системе локального регулирования. Создание нормы-уточнения предопределено законодателем, без такой локальной нормы централизованная норма не будет реализована. Мы уже отмечали это выше, упоминая нормы об установлении отдельных режимов рабочего времени, доплат за работу в ночное время, за совмещение профессий и т.д.
В то же время Е.В. Козина указывает, что работодатель не всегда вправе принимать локальные нормы-уточнения: в соответствии со статьями 60.2 и 151 ТК РФ размер доплаты за совмещение профессий устанавливается «по соглашению сторон трудового договора», а значит, работодатель «не может устанавливать максимальные или минимальные ограничители доплат ни в коллективном договоре, ни в локальном нормативном акте». Такая позиция автора в определенной степени опирается на действующее законодательство, однако на практике, в отсутствие локального нормативного акта, устанавливающего минимальный размер доплаты, работодатель зачастую принуждает работника подписывать соглашение с минимальной, подчас чисто символической доплатой. Полагаем, что установление в локальном нормативном акте именно минимального размера доплат за совмещение профессий просто необходимо. Это, вне всякого сомнения, повышает существующий уровень трудовых прав работников и соответствует принципам построения многоуровневой системы источников трудового права. Установление же максимального размера соответствующих доплат является недопустимым и противоречащим ст. 8 ТК РФ.
Следующий вид локальных норм - нормы-альтернативы, под которыми Е.В. Козина понимает нормы, предполагающие возможность выбора вариантов, «предусмотренных вышестоящей по юридической силе нормой, и иных вариантов, не снижающих уровень гарантий и не ухудшающих правовое положение работников»1. То есть, в этом случае на централизованном уровне уже устанавливается один вариант регулирования, однако за работодателем закрепляется право в локальном порядке изменить его. Примеров таких норм довольно много: это порядок расчета среднего заработка (ст. 139 ТК РФ), определение дополнительных видов поощрений (ст. 191 ТК РФ), условия для обеспечения деятельности профсоюзных органов (ст.377 ТК РФ) и т.д.
И, наконец, - нормы первичного правового регулирования, которые не предусмотрены централизованными актами, или только упоминаются в них. Количество таких локальных нормативных актов с каждым годом возрастает. К этой группе относятся: локальные нормативные акты, определяющие кадровую политику предприятия и систему управления персоналом; локальные нормативные акты, определяющие показатели и порядок премирования; локальные нормативные акты, устанавливающие дополнительные льготы и гарантии работникам организации (различные виды материальной помощи, дополнительные отпуска и т.д.)
Похожие диссертации на Сочетание централизованного, регионального и локального регулирования как особенность метода современного трудового права
