Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятие правового регулирования трудовых отношений государственных служащих 12
1.1. Государственная служба как система служебных трудовых правоотношений 12
1.2. Особенности системы нормативных правовых актов, определяющих содержание деятельности государственного служащего субъекта Российской Федерации 29
Глава 2. Служебное трудовое правоотношение 44
2.1. Основания возникновения служебного трудового правоотношения ... 44
2.2. Государственный служащий как субъект служебного трудового правоотношения 65
Глава 3. Внутренний трудовой распорядок администрации субъекта Российской Федерации 79
3.1. Нормативная основа внутреннего трудового распорядка 79
3.2. Правовое регулирование режима служебного времени и времени отдыха 94
3.3. Правовые средства обеспечения дисциплины труда государственных служащих 112
Заключение 144
Список нормативных актов 151
Список литературы 170
- Государственная служба как система служебных трудовых правоотношений
- Особенности системы нормативных правовых актов, определяющих содержание деятельности государственного служащего субъекта Российской Федерации
- Основания возникновения служебного трудового правоотношения
- Нормативная основа внутреннего трудового распорядка
Введение к работе
Правовые вопросы государственной службы разрабатывались на протяжении XX столетия, а отдельные попытки их исследования предпринимались ещё во второй половине XIX века. Последовательная реализация принципа разделения властей в современной России требует повышенного внимания к вопросам правового регулирования труда государственных служащих. В последние годы отмечен вполне обоснованный интерес учёных к рассматриваемым вопросам. Служебные отношения государственных служащих исследовались Ю.Н. Стариловым. Необходимость самостоятельного анализа служебно-трудовых отношений отмечалась З.С. Гафаровым, В.Н. Скобелкиным, С.А. Ивановым. Вместе с тем, комплексный анализ служебно-трудовых отношений государственных служащих субъекта Российской Федерации до настоящего времени не проводился, несмотря на очевидную теоретическую и практическую актуальность этой задачи.
Реформирование правовой системы российского общества осуществляется со значительными трудностями и издержками, постоянно совершенствуется механизм правового регулирования труда государственных служащих, в том числе, и в субъектах Российской Федерации. Этим, прежде всего, обусловлен выбор темы диссертации и её актуальность.
Отношения по использованию труда государственных служащих в настоящее время регулируются как трудовым, так и, в известной мере, административным правом. Государственные служащие принадлежат к числу наёмных работников. К их труду применимы нормы многочисленных правовых актов Российской
Федерации. Среди них можно назвать КЗоТ РФ, федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации. Их специфика состоит в том, что содержащиеся в них нормы опосредуют общественные отношения, входящие в предметы правового регулирования трудового, административного права. Отсутствие единых правовых принципов регулирования труда наёмных работников приводит к известной несогласованности норм этих источников права.
Трудовые, и связанные с ними административные правовые отношения, возникающие в процессе исполнения государственными служащими функций государственной службы образуют определённое единство, систему служебно-трудовых правоотношений. Не все представители науки административного права признают отношения, возникающие между государственными служащими и государственным органом, в котором они состоят на службе, трудовыми отношениями. Их регулирование нормами трудового законодательства они рассматривают как временное явление, обусловленное отсутствием необходимых норм в административном законодательстве. Это позволяет им говорить о том, что нормы трудового права в регулировании труда государственных служащих постепенно будут заменяться нормами служебного (чиновничьего) права. Труд государственных служащих, как наёмных работников, действительно, обладает известной спецификой. Однако говорить о том, что он должен регулироваться нормами только административного или только трудового права, на современном этапе, было бы не совсем верно.
С учётом изложенного, сформулирована и цель диссертационного исследования - анализ системы правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления государственной службы государственного служащего субъекта Российской Федерации, обоснование на этой основе существования комплексного межотраслевого института служебного трудового права, выявление его основных характеристик, теоретического и практического значения.
В работе анализируются элементы предмета правового регулирования рассматриваемого межотраслевого института.
Системность предмета предопределяет и системность соответствующей совокупности правовых норм, включаемых в комплексный правовой институт. Особое внимание в диссертации уделяется исследованию особенностей системы правовых норм, регулирующих труд государственных служащих, понятию и соблюдению внутреннего трудового распорядка администрации субъекта Российской Федерации.
Государственная служба тесно связана с формированием и реализацией государственной власти, её технологией, механизмом управления. Она осуществляется в аппаратах органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей. То есть, государственная служба, осуществляя функции управления в обществе, сама является объектом управления, потому что, в конечном счёте, основывается на общественном разделении труда. Внутренние отношения государственной службы объективно обусловлены необходимостью управления совместным трудом государственных служащих. Поэтому отношения внутри государственного органа государственной службы вы ступают как внутриколлективные, носят характер производственного, а не административного управления.
Поставленная цель достигается путём решения ряда взаимосвязанных теоретических и практических вопросов. Наиболее существенными из них являются:
1. Исследование государственной службы как профессиональной служебной деятельности государственного служащего, выполняющего работу по определённой государственной должности.
2. Определение служебно-трудовой функции государственного служащего.
3. Уточнение и разграничение уровней (видов) государственной службы.
4. Анализ специфики субъектного состава служебно-трудового правоотношения.
5. Определение «служебного трудового права России» как комплексного межотраслевого института.
6. Уточнение предмета комплексного межотраслевого института «служебного трудового права России», соотношения понятий «служебное трудовое отношение» и «служебно-трудовое правоотношение».
7. Установление нормативной основы деятельности государственного служащего субъекта Российской Федерации.
8. Выявление особенностей содержания служебно-трудового договора (контракта).
9. Анализ содержания внутреннего трудового распорядка администрации субъекта Российской Федерации, способы, правовых средств его обеспечения.
10. Формулирование, на базе обобщения практики работы некоторых субъектов Российской Федерации Сибири, предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего труд государственных служащих
Особенности целей и задач диссертационной работы предопределили выбор научных методов исследования, использованных в работе. В диссертации применены отдельные приёмы и способы системного анализа, социологического исследования, использованы частноправовые методы (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.).
В ходе исследования автор использовал общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории государства и права, конституционному, административному, трудовому праву, философии, социологии, теории управления.
Проведён анализ законодательства о государственной службе Российской Федерации и её субъектов: Томской, Новосибирской, Читинской областей. Изучена нормотворческая, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации.
При решении задач, поставленных в диссертации, автором использовались труды ведущих отечественных учёных:
С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, А.П. Алёхина, B.C. Андреева, Г.В. Атаманчука, М.И. Бару, Д.Н. Бахраха, В.А. Воробьёва, В.Ф. Воловича, Л.Я. Гинцбурга, В.М. Горшенёва, К.Н. Гусо-ва, А.И. Елистратова, А.Д. Зайкина, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, Н.М. Коркунова, Б.М. Лазарева, В.М. Лебедева, Р.З. Лившица, В.М. Манохина, Л. А. Муксиновой, Д. М. Овсянко, А. Е. Пашер-стника, А.С. Пашкова, B.C. Петрова, В.Н. Скобелкина, О.В.
Смирнова, С.С. Студеникина, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, P.O. Халфиной и других.
В диссертационном исследовании сформулирован ряд новых выводов и положений, практических рекомендаций наиболее значимыми из которых являются следующие: 1. Государственная служба представляет собой объективно обусловленную целями, задачами, функциями государства, детально закреплённую в правовых нормах (нормативно-правовых актах) систему конкретных служебно-трудовых действий, операций, которые и составляют служебно-трудовую функцию государственного служащего. В отличие от «обычной» трудовой функции работника содержание служебно-трудовой функции заранее определяется государством в нормативно-правовом порядке для каждой государственной должности, на которую назначен государственный служащий.
2.Вне зависимости от решения внутренних или внешних по отношению к государственному органу задач, государственный служащий осуществляет их как свою непосредственную работу, определённую кругом предоставленных ему законом полномочий.
З.В диссертации предложено различать три уровня (вида) государственной службы, даны их определения, выявлена их роль в правовом регулировании труда государственных служащих. 4.Подбор, расстановка и использование труда государственных служащих, содержание их служебно-трудовой функции определяются целями, задачами государственной службы определённого уровня.
5. Субъектами служебно-трудового правоотношения всегда выступают, с одной стороны, государственный служащий - гражданин Российской Федерации, состоящий на государственной службе и выполняющий свою служебно-трудовую функцию в государственном органе, и государство, с другой стороны. Особенности субъектного состава предопределяют, в известной мере, и содержание служебно-трудового правоотношения.
6. Служебное трудовое право, как комплексный межотраслевой институт, представляет собой систему норм трудового и административного права, имеет свой обособленный предмет правового регулирования - государственную должность как определённую профессиональную деятельность государственного служащего.
7. Предметом регулирования служебного трудового права является государственная должность как составная часть более общей системы - государственной службы, порядок занятия и обеспечения жизнедеятельности которой детально регулируется законодательством. С этой точки зрения государственная служба как профессиональная деятельность государственного служащего не может существовать вне служебно-трудового правоотношения.
8.Нормативную основу служебного трудового права составляют законы, подзаконные нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Широко применяются в практике работы администрации субъектов РФ локальные нормативные акты. Их особенность состоит в том, что они разрабатываются не на паритетной основе, не носят договорного характера, а принимаются соответствующими органами админист
рации субъекта Российской Федерации единолично. Из данной сферы локального нормотворчества обычно исключается трудовой коллектив, его выборные профсоюзные органы. 9. Установлены особенности (специфика) служебно-трудового договора, связанные с его субъектным составом, соотношением непосредственных (необходимых) и производных условий, а также с характером прав и обязанностей работодателя и государственного служащего.
10.Внутренний трудовой распорядок в диссертационном исследовании рассматривается как составная часть правопорядка. Его правовая регламентация основана на локальных нормативных актах, принимаемых администрацией субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке (без согласования с коллективом государственных служащих).
11.На основе обобщения практики нормативного регулирования государственной службы администраций субъектов Российской Федерации сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства, и законодательства субъектов Федерации о государственной службе, и законодательства о труде.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в целях совершенствования законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, в правоприменительной практике субъектов Российской Федерации, учебном процессе.
Диссертация выполнена и на кафедре природоресурсного, земельного и экологического права и обсуждена на кафедре трудового права, Юридического института Томского государствен
ного университета. Основные положения работы обсуждались на научно-практических конференциях, проводившихся в Томском государственном университете в 1997, 1998, 1999, 2000 годах, изложены в ряде статей, опубликованных автором.
Структурно диссертация состоит из введения и трёх глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка нормативных актов и использованной литературы.
Государственная служба как система служебных трудовых правоотношений
В науке трудового права в настоящее время оформилось, в основном, три направления, объясняющие роль норм трудового права в опосредовании отношений по применению труда государственных служащих. В большинстве своём юристы - трудовики полагают, что управленческие отношения следует различать как отношения по государственному управлению, и по управлению процессом труда. Р.З. Лившиц по этому поводу писал, что сама природа управления в государственной сфере и сфере труда «различны: государственное управление жёстче, в сфере труда управляющий и управляемый связаны договорными отношениями.... Поэтому управленческие отношения в процессе труда выходят за пределы административного права и регулируются правом трудовым»1.
Более обстоятельно упомянутую позицию аргументирует О.В. Смирнов. Государственный служащий, по его мнению, может быть субъектом как трудовых, так и государственно-правовых отношений. «При этом первые касаются его работы в государственном органе, где он служит, а вторые - государственно-управленческих функций за пределами коллектива того органа, где он служит» . В первом случае «связь должностных лиц с работниками - государственными служащими строится по линии организации и управления совместным трудом»3, в силу чего они объявляются автором «внутриколлективными» и «носят характер производственного, а не административного управления»4. Такой подход позволил О.В. Смирнову выявить особый характер связей государства с государственным служащим, назвав их «сложными трудовыми отношениями».
О выделении «внутренних» и «внешних» отношений госу дарства с государственным служащим писали Л.А. Сыроватская и В.Н. Скобелкин. Л.А. Сыроватская полностью отказалась от терминологии административного права и попыталась привлечь, в качестве обоснования своей позиции, также и возможности ме тода правового регулирования. Внутренние отношения, по её мнению, всегда складываются «в рамках предприятия, учрежде ния, организации между работодателем и работником, осуществ ляющим трудовую деятельность», а внешние, «причём с исполь зованием специфического метода государственно-властного ха рактера», связаны с государственным управлением «осуществлением исполнительно-распорядительной (управленческой деятельности государства)»5. В.Н. Скобелкин, анализируя правовое положение служащих, приходит к выводу, что на гражданской службе внутренние отношения негосударственных служащих с работодателем по поводу трудовой деятельности регулируются также, как с рабочими, - нормами трудового законодательства. «Несколько меньше простора для использования трудового законодательства при регулировании отношений между работодателем и государственным служащим»6.
В.Н. Толкунова и К.Н. Гусов, труд целого ряда государственных служащих (МВД, ФСБ, военнослужащих) относят к предмету регулирования административного права, указывая при этом на основной метод их правового опосредования - «власть одного субъекта правоотношения и подчинение ей другого субъекта данного правоотношения», несмотря на то, что в новом законодательстве «об их труде - службе заметно сильное влияние принципиальных положений трудового законодательства, хотя эти акты и относятся к административному праву»7.
В.Н. Толкунова и К. Н. Гусов, в конечном счёте, приходят к выводу о том, что невозможно чётко разграничить роль трудового и административного права в регулировании отношений, связанных с трудом. Например, «с административным правом трудовое смежно связано в отношениях обучающихся без отрыва от производства» в учебных заведениях. Они совершенно обосно- ванно отмечают, что отношения таких работников с учебными организациями регулируются нормами административного права, а предоставление им льгот, связанных с учёбой без отрыва от производства - нормами трудового права9.
В науке трудового права предпринята ещё одна попытка объяснения правового регулирования труда государственных служащих. В.М. Лебедев полагает, что отношения по применению труда государственных служащих составляют предмет административного права. Нормы трудового права в этом случае для урегулирования таких отношений по указанию законодателя применяются субсидиарно.
Субсидиарное (заимствованное) использование одной отраслью права норм другой отрасли - это своего рода «правовая диффузия». Заимствованные нормы становятся элементом отрасли права, которой они заимствованы для урегулирования нетипичных, более сложных по своей структуре для неё отношений10. В тоже время он отмечает, что субсидиарное заимствование не нарушает целостности предметов регулирования смежных отраслей. Это важно подчеркнуть, поскольку в противном случае можно прийти к некорректным выводам.
Особенности системы нормативных правовых актов, определяющих содержание деятельности государственного служащего субъекта Российской Федерации
Деятельность государственного служащего жёстко программируется в целом ряде нормативно-правовых актов, изучение формы и содержания которых позволяет ставить вопрос о наличии соответствующей системы.
Во-первых, содержание профессиональной деятельности государственного служащего администрации субъекта Федерации находит своё закрепление в законах, подзаконных нормативных правовых актах (регламент, положения о структурных подразделениях, нормативные постановления, распоряжения), которые конкретизируются для исполнителя в форме должностного положения государственного служащего.
Во-вторых, профессиональная деятельность государственного служащего в нормативно-правовых актах субъекта Российской Федерации детально регламентируется, начиная с определения его должности в системе государственных должностей субъекта Российской Федерации, служебно-трудовой правосубъектности, порядка её реализации, и заканчивая оценкой служебной деятельности государственного служащего, основаниями перемещения и увольнения.
Всё это свидетельствует о наличии хорошо проработанного, исправно функционирующего правового отношения государственного служащего с государством, представленным администрацией субъекта Российской Федерации. Выйти за пределы этого правового отношения государственному служащему можно только совершив служебный проступок или прекратив служебно-трудовое правоотношение.
Высший уровень в системе нормативных правовых актов, регулирующих служебно-трудовые отношения, на уровне субъектов Российской Федерации занимают Уставы (Основные законы) субъектов Федерации. Они устанавливают компетенцию, структуру, порядок организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта. Тем самым, определяются принципы формирования системы государственных должностей государственной службы субъекта Федерации, пределы осуществления государственными служащими их должностных обязанностей.
Согласно Уставу, например, Читинской области, Областная Дума утверждает схему управления областью, структуру органов исполнительной власти, вносит в них изменения, по предложению Главы администрации области утверждает назначение на должность заместителей Главы администрации, руководителей органов Администрации области.
Глава администрации формирует аппарат Администрации, устанавливает его штаты в пределах утверждённых расходов в соответствии со статьей областного бюджета, принимает Постановления и издает распоряжения в пределах своей компетенции, установленной главой VIII Устава Читинской области".
Администрация Читинской области является постоянно действующим исполнительным и распорядительным органом государственной власти области, в пределах своих полномочий действующим самостоятельно.
Полномочия Администрации области установлены ст.65 Устава. Устав области не содержит норм, прямо регулирующих труд государственных служащих, однако перечисление полномочий Администрации предопределяет ее структуру, а также объем прав и обязанностей государственных служащих, необходимый для выполнения администрацией области возложенных на нее функций.
Структура и содержание уставов (основных законов) Читинской, Томской, Новосибирской областей во многом схожи. В Уставе Новосибирской области34 следует отметить главу 12 «Государственная служба». В отличие от уставов Читинской и Томской областей, в ней даются легальные определения государственной службы и государственного служащего, установлена ответственность государственного служащего за ущерб, причиненный его неправомерными действиями и решениями третьим лицам. Такой ущерб возмещается за счет средств областного бюджета по решению суда. В порядке регресса суммы, выплаченные из областного бюджета, могут быть взысканы с виновного государственного служащего.
Устав (Основной закон) Томской области в ст.ст.72-73 устанавливает, что Администрация области является юридическим лицом, имеет гербовую печать и финансируется из бюджета области. Схема исполнительной власти области утверждается законом области и является основой организации системы исполнительно-распорядительных органов области, закрепляет их функции и полномочия. Схема исполнительной власти области включает в себя как органы управления (структурные подразделения), входящие в состав Администрации области, так и органы управления, действующие на территории области и не входящие в состав Администрации области, а также органы управления специальных территориальных образований.
Статья 83 Устава (Основного закона) Томской области конкретизирует полномочия Главы администрации (Губернатора) области по формированию структуры государственной службы в Томской области. В соответствии со схемой управления областью Глава администрации принимает постановления о создании комитетов, управлений, департаментов отделов и других структурных подразделений Администрации области. Он назначает и освобождает руководителей структурных подразделений Администрации.
Основания возникновения служебного трудового правоотношения
Служебное трудовое правоотношение, как понятие, представляет собой известного рода абстракцию. Однако, как отмечала P.O. Халфина, правоотношение также «обозначает конкретное, реальное отношение, в котором принимают участие определённые лица (отдельные лица или коллективы), наделённые правами и обязанностями»46. «В реальной жизни, - пишет В. Н. Ско-белкин, правовые и фактические отношения возникают, изменяются и прекращаются обычно совместно друг с другом. Практическое их разделение невозможно»47. В форме правового отношения реализуется «качественный скачок», когда нормы, создающие возможность или обязательность определённого варианта поведения госслужащего, соотносятся с реальным поведением. Для такой реализации необходимо наличие ряда условий, в частности, специальных юридических фактов или их сочетания, с которыми законодатель связывает возникновение служебного трудового правоотношения.
В литературе по административному праву обычно различают четыре организационно-правовых способа замещения должностей в государственных органах: зачисление, назначение, конкурс и выборы48. Д.Н. Бахрах полагает, что «зачисление и на- значение решается единолично, полномочным представителем государства, а в двух других случаях решение принимается коллегиально». По его мнению, зачисление производится путём заключения трудового договора (контракта) и издания акта управления (постановления, распоряжения, приказа) о приёме на работу, чаще всего на неопределённый срок. Назначение осуществляет орган, вышестоящий по отношению к той организации, где будет работать государственный служащий, оно оформляется приказом, трудовым договором (контрактом), а если вопрос решается коллегиальным органом, то решением (постановлением) такого органа49.
Для избрания характерно следующее сочетание юридических фактов: выдвижение кандидата на условиях широкой гласности при обсуждении, решение вопроса путем голосования (тайного или открытого). При этом избрание государственного служащего оформляется решением коллегиального органа.
Таким образом осуществляется избрание главы администрации, губернатора субъекта Российской Федерации. Например, в соответствии с законодательством Томской области, на пост главы администрации выдвигается кандидат от инициативной группы, коллектива граждан, от избирательного блока, от избирательного объединения, которым лицо, выдвигающееся кандидатом, даёт письменное согласие баллотироваться именно по этому избирательному блоку (объединению, округу). Согласие всегда даётся в письменной форме. Затем лицо регистрируется в качестве кандидата на участие в выборах на пост главы (губернатора) области.
Избиратели, ознакомившись с программами кандидатов на пост главы администрации области, в день выборов подают свои голоса за достойного кандидата. Выборы считаются состоявшимися, если за кандидата проголосовало более 50% избирателей. Избирательная комиссия, проверив и подсчитав бюллетени проголосовавших, выдает победившему кандидату протокол избирательной комиссии о его избрании и со следующего дня после избрания глава (губернатор) приступает к выполнению своих обязанностей. Протокол избирательной комиссии является элементом сложного юридического состава как основания возникновения его служебно-трудового правоотношения, позволяющим кандидату приступить к исполнению своих обязанностей в качестве главы (губернатора) области.
Под конкурсом понимается замещение должности в порядке делового соперничества специалистов. Конкурс обеспечивает равные условия для всех претендентов. Его важная особенность - это возможность самовыдвижения лица для принятия участия в конкурсе. Основанием для замещения государственной должности является юридический состав, включающий решение конкурсной комиссии, издание приказа и обязательное заключение трудового договора (контракта) с «победителем» конкурса.
Конкурс проводится только в том случае, когда существует действительная потребность в наборе сотрудников на вакантные должности, но при этом соблюдается обязательное условие -число претендентов должно быть больше, чем наличие вакант ных должностей. Как показывает изучение практики, конкурс проводится в четыре этапа: 1) подготовка конкурса; 2) проведение конкурса; 3) подведение итогов; 4) принятие решения по результатам конкурса. В ходе первого этапа конкурса проводится вся подготовительная работа. Издается приказ о проведении конкурса. Созданная на основании постановления Главы администрации (Губернатора) области конкурсная комиссия разрабатывает методы и критерии оценки кандидатов. В печати публикуется объявление о конкурсе. Кандидатам предоставляется возможность ознакомиться с нормативными документами, регламентирующими деятельность государственного учреждения, в котором они предполагают работать, и правилами проводимого конкурса. В этот же период времени собираются и рассматриваются конкурсной комиссией документы, представляемые кандидатами и разработанные ими программы или письменные предложения, иные материалы, с их видением улучшения работы государственного органа. Затем формируется список конкурсантов, допущенных к участию во втором этапе конкурса.
В рамках второго этапа проводится тестирование, анализируются разработанные конкурсантами материалы (проект программы работы подразделения, проект положения о подразделении и т.д.), проводятся экзамены на проверку уровней профессиональной компетентности и владения иностранными языками.
Нормативная основа внутреннего трудового распорядка
В самом общем смысле трудовой распорядок - это правильная организация труда, определённый порядок поведения работников в процессе их трудовой деятельности. Он обеспечивает согласованность взаимных действий всех участников трудового процесса в любой организации. Поэтому установление внутреннего трудового распорядка является непременным условием эффективности совместного коллективного труда. Согласованность действий всех участников трудового процесса обеспечивается его управлением. Его служебная роль проявляется в координации действий субъектов совместного труда, их согласовании.
Ю.М. Козлов предпринял попытку доказать, что «отсутствуют сущностные различия» между «разделением труда» и «разделением властей», а поэтому «управление и исполнительная власть суть одно и тоже»93. Управление точнее было бы понимать как функцию исполнительной власти. B.C. Рыжов полагает, что управление, возникающее на базе разделённого труда, направлено на объединение людей, выполняющих отдельные операции, в совместно работающий коллектив организации, органа94. Управление в органах исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации проявляется в упорядочении, согласовании работ государственных служащих определённых органов управления, характерных для деятельности членов данного коллектива, в придании чёткости процессу труда. Его осуществляют, прежде всего, руководитель администрации субъекта Федерации (глава администрации области, края), руководитель комитета, управления, департамента администрации субъекта Российской Федерации, так как именно они являются организаторами работы возглавляемого коллектива.
B.C. Петров обратил внимание на то, что «вся организационная деятельность государственных органов представляет их фактическую работу, содержание которой складывается из исполнения должностными лицами и служащими своих служебных обязанностей, регламентированных соответствующими правовыми нормами»95.
Такие правовые нормами для субъектов Российской Федерации содержатся в нормативных актах, которые определяют структуру, штаты, полномочия соответствующих подразделений администрации. Среди них, наряду с законами, подзаконными нормативными актами значительный удельный вес занимают локальные нормативные акты. Именно они составляют основной массив правовых актов, в которых содержится нормативная основа внутреннего трудового распорядка администрации любого субъекта Российской Федерации. Это нормы, определяющие производительное использование служебного времени государственным служащим, отношения субординации (соподчинения) и координации внутри органов исполнительной власти администрации, как целостной структуры, так и её составляющих.
Н.Г. Александров, выделяя такие специфические институты трудового права, как регулирование рабочего времени, трудовую дисциплину, охрану труда и др., обращал внимание на то, что они рассчитаны на такой труд, который заключается в исполнении трудящимся определённой трудовой функции в общем, коллективном труде, объединяемом внутренним распорядком соответствующего предприятия96.
А.С. Пашков и Б.Ф. Хрусталёв определяют «обязанность соблюдения трудовой дисциплины как элемент трудового правоотношения потому, что исполнение всего круга обязанностей работника достигается путем строгого и неуклонного соблюдения внутреннего трудового распорядка организации»97.
Н.А. Тимонов, рассматривая трудовой распорядок, полагал, что он регламентирует правовое положение трудящихся, занятых в процессе труда, и придаёт их трудовой деятельности целенаправленный характер в интересах обеспечения высокой трудовой дисциплины98. В.М. Лебедев к нормативной основе внутреннего трудового распорядка относит такие правила, которые содержат запрограммированное должное поведение рабочих и служащих в совместном процессе труда".
Л.Я. Гинцбург, рассматривая управление как необходимый элемент трудовых правоотношения, писал: «Руководитель организации, осуществляя нормативную власть, ставит себя в положение законодателя в рамках предприятия»100.
Следует согласиться с точкой зрения Л.Я. Гинцбурга о том, что наряду с актами органов государственной власти (законами, административными актами), важнейшее значение имеют правила внутреннего трудового распорядка, в соблюдении которых как в целом, так и в деталях заключается сущность трудовой дисциплины101, то есть нормальное функционирование любой организации, в том числе и государственной службы.
Дисциплину труда и внутренний трудовой распорядок учёные (Н.А. Тимонов, Л. Я. Гинцбург, В. Н. Смирнов и др.) рассматривают в известном единстве, полагая, что они соотносятся между собой как содержание и форма.
В.Н. Толкунова, К.Н. Гусов под основным содержанием трудового распорядка на каждом конкретном предприятии понимают определённые обязанности сторон трудового правоотношения102. Они конкретизируются в правилах внутреннего трудового распорядка организации, положениях, инструкциях и других нормативных актах. Л.А. Сыроватская, выделяла в качестве субъекта трудового правоотношения «администрацию как орган организации», состоящий из должностных лиц, обязанности которых регулируются правилами внутреннего трудового распорядка103 и уточняются квалификационными справочниками, должностными инструкциями, техническими правилами, контрактами и другими нормами104.
Следует согласиться с В. М. Лебедевым, который внутренний трудовой распорядок определяет как «составную часть правопорядка, в силу того, что поведение работника в процессе труда определяется не только нормами трудового права, но и целым комплексом обычаев, традиций, корпоративных норм», а в условиях рыночной экономики внутренний трудовой распорядок фактически представляет собой «нормативное оформление хозяйской власти»105. Нормы локальных актов, регулирующих внутренний трудовой распорядок администрации субъекта Российской Федерации, содержат правила поведения государственных служащих в процессе служебно-трудовой деятельности, закрепляют обязательные требования, которые предъявляются к государственным служащим и устанавливают ответственность за их неисполнение.
