Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и значение метода правового регулирования в общей теории права . - с. 11-50
1. Понятие и значение общего метода правового регулирования . - с. 11-21
2. Содержание и анализ способов правового регулирования. - с. 22-30
3. Понятие и значение отраслевого метода правового регулирования. - с. 31-50
Глава 2. Концепция метода права социального обеспечения в советский и современный периоды . - с. 51-90
1. Модернизация метода права социального обеспечения . - с. 51-75
2. Сочетание императивного и диспозитивного правового регулирования, при доминировании первого, на современном этапе развития права социального обеспечения. - с. 76-90
Глава 3. Сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным как новейшая черта метода права социального обеспечения . - с. 91-137
1. Особое сочетание централизованного и регионального правового регулирования отношений по социальному обеспечению . - с. 91-126
2. Муниципальное и локальное правовое регулирование отношений по социальному обеспечению. - с. 127-137
Глава 4. Специфика юридических фактов и санкций как проявление основных черт метода права социального обеспечения. - с. 138-177
1. Обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению специфическими юридическими фактами (фактическими составами). - с. 138-160
2. Применение только правовосстановительных, правопресекательных и правоограничивающих санкций. - с. 161-177
Заключение - с. 178-186
Список использованной литературы, нормативных правовых и судебных актов - с. 187-208
- Понятие и значение общего метода правового регулирования
- Модернизация метода права социального обеспечения
- Особое сочетание централизованного и регионального правового регулирования отношений по социальному обеспечению
- Обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению специфическими юридическими фактами (фактическими составами).
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая уже более десятилетия коренная реформа экономики и права Российской Федерации внесла коррективы в правовое регулирование такой важной сферы жизнедеятельности общества как социальное обеспечение. Метод права социального обеспечения не стал исключением. Данное правовое явление претерпело значительные качественные изменения, обусловленные в первую очередь переходом к многообразию форм собственности, полисистемностью уровней правового регулирования в стране, резким социальным расслоением общества, попыткой возродить признанные всеми развитыми странами принципы обязательного социального страхования, скачкообразным увеличением количества социальных рисков и их негативных последствий для населения и т.д.
К сожалению, в нашей стране постоянно растет число лиц, утрачивающих средства к существованию по независимым от них причинам: инвалидов, безработных и т.д. Понятие старости как этапа человеческой жизни в современной России стало как сотни лет назад синонимом материальной необеспеченности, экономической зависимости, бедности. Страдают не только старики. Вся система социального обеспечения больна. Закончившееся для страны десятилетие обернулось не мостом в XXI век - век достатка и социального прогресса, а колоссальным ударом по незащищенным слоям общества, жестокой гонкой на выживание. Исправление сложившегося порядка вещей, определение приоритетов в социальной политике государства, строгое и четкое исполнение разумно сформулированных законов должно позволить отказаться от сиюминутного принципа политической целесообразности в сфере социального обеспечения.
Следует особо подчеркнуть, что поднятые в данной работе проблемы имеют значение не только для нашей страны, но и для всего мира, для каждого государства нашей планеты. По данным ООН и Всемирного Банка, в 2001 году более 1,2 млрд. человек попали в категорию «абсолютной нищеты» , а примерно 1 млрд. человек в мире не получает необходимого медицинского обслуживания .
1 Никольская Г.К. Пути решения социально-трудовых проблем в эпоху глобализации. // Труд за рубежом. №1,
2001, с. 117
2 Заботясь о будущем. Доклад Независимой комиссии по проблемам народонаселения и качества жизни. / Пер. с
англ. - М: Издательство «Весь мир», 1998, с. 34
В России правовое регулирование социального обеспечения играет громадную роль. Это одна из самых востребованных отраслей права. Отвечая на вопрос ВЦИОМ: «Какие из перемен в образе жизни людей в течение XX века кажутся Вам наиболее важными?», россияне (42%) поставили на первое место бесплатное здравоохранение . Более 80% соотечественников считают, что именно государство должно обеспечивать их в старости. Однако реально рассчитывают в этом вопросе на государство чуть более 45% населения нашей страны . Действительно многие социальные завоевания, наличествующие практически во всех странах, в России теряют свою ценность и изначальное целевое назначение. То есть, право социального обеспечения приобретает в таких условиях важнейшее значение, а ошибки законодателя в выборе средств правового регулирования могут стать фатальными для конкретных людей, могут привести к окончательному разочарованию людей в российской государственности, к ощутимым потерям трудовых ресурсов страны, к замедлению так ожидаемого развития России и т.д.
Несомненно новое экономическое устройство общества вызвало то, что способ распределения благ в целях социального обеспечения стал принципиально иным, изменение правового регулирования экономики предопределило изменение способов правового регулирования распределительных отношений по социальному обеспечению, и, соответственно, необходимость серьезной коррекции научных взглядов на метод данной отрасли российского права. При этом метод права социального обеспечения уже около двадцати последних лет не являлся предметом научного монографического исследования и освещался в основном лишь в учебной литературе.
Все вышеизложенное позволяет говорить об острой актуальности избранной темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Учитывая широту предмета исследования, неодинаковую степень разработанности решений правовых проблем, связанных с отраслевым методом правового регулирования, а также обилие нормативного материала, круг исследованных вопросов в диссертации ограничивается наиболее важными, по мнению диссертанта, и представляющими наибольшую
3 Костюк Е. Бесплатно у нас уже не лечат и не учат. // Время МН, 24 января 2001 г., №11
4 80% населения хочет получать пенсию от государства. Опрос ВЦИОМ. // «Сегодня» 20 октября 1997 № 229
6 теоретическую и практическую значимость для формирования эффективной российской системы социального обеспечения.
Целью настоящего исследования является анализ становления, развития и современного состояния такой правовой категории как метод правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению и связанных с этим правовых последствий для системы социального обеспечения России. На основе этого выработаны некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства в области социального обеспечения.
Основными задачами исследования являлись:
определение общего и отраслевого метода правового регулирования как самостоятельных правовых явлений, отражающих функциональные, глубинные особенности права в целом (как одного из необходимых социальных регуляторов поведения людей) и отрасли права (как относительно обособленной части права), а также анализ и определение метода права социального обеспечения на современном этапе развития;
выделение ведущей черты метода права социального обеспечения, на основе анализа сложившегося к настоящему времени особого сочетания диспозитивного и императивного способов правового регулирования отношений по социальному обеспечению;
оценка влияния закрепленной в Конституции РФ и иных национальных правовых нормативных актах полисистемности уровней правового регулирования на право социального обеспечения;
анализ специфики оснований возникновения, изменения и прекращения отношений по социальному обеспечению, а также исследование ключевых для права социального обеспечения юридических фактов - социальных рисков, в том числе страховых социальных рисков;
исследование особенностей применения законодателем в праве социального обеспечения санкций, в том числе обоснование необходимости значительного усиления ответственности государства за полное и своевременное предоставление социального обеспечения;
выработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений по социальному обеспечению.
Настоящее исследование ставит себе еще одну задачу - обосновать необходимость принятия кодифицированного акта в сфере социального обеспечения (особенно это очевидно при анализе бессистемности закрепления санкций в данной отрасли права, искажения роли социальных рисков, разрозненности правового регулирования разграничения правотворческой компетенции и т.д.). Без сомнения, основаниями необходимости создания такого акта являются как достаточный для обработки объем норм, так и острая общественная потребность в нем. Однако, волею ряда государственных деятелей реформа системы социального обеспечения продолжает развиваться совершенно автономно от реальной экономической ситуации в стране, и вряд ли эта «независимость» от мнений ученых, трудящихся и остро нуждающихся граждан России пойдет на пользу, к сожалению, находящейся в глубоком кризисе, системе социального обеспечения. Решению задачи преодоления множества негативных тенденций в ее правовом регулировании могла бы послужить данная работа.
Методологическую основу работы составляют положения Конституции России, норм и принципов международного права в области прав и свобод человека, положения общей теории права, конституционного права, права социального обеспечения, общие и частно-научные методы исследования.
Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили труды российских ученых экономистов, исследования в области общей теории права, конституционного права, трудового права и права социального обеспечения (Азаровой Е.Г., Александрова Н.Г., Алексеева С.С, Андреева B.C., Астрахана Е.И., Бабича A.M., Батыгина К.С., Братуся С.Н., Виноградовой З.Д., Витченко A.M., Горшенева В.М., Зайкина А.Д., Захарова М.Л., Иванкиной Т.В., Ивановой Р.И., Исакова В.Б., Лившица Р.З., Лушниковой М.В., Малько А.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мачульской Е.Е., Мироновой Т.К., Нерсесянца B.C., Полупанова М.И., Процевского А.И., Римашевской Н.М., Роик В.Д., Сорокина В.Д., Субботенко В.К., Тарасовой В.А., Тучковой Э.Г., Федоровой М.Ю., Фогеля Я.М., Шайхатдинова В.Ш., Явича Л.С, Яковлева В.Ф. и др.).
5 В данном вопросе автор солидарен с Э.Г. Тучковой, которая считает назревшим принятие кодифицированного акта в виде основ законодательства, а не соответствующего кодекса.
Эмпирическую базу исследования составили: нормы международных актов, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, коллективные договоры и соглашения.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование качественно обновленной правовой категории - метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению на современном этапе развития права социального обеспечения, этой относительно молодой отрасли российского права.
Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих выводах, выносимых на защиту:
метод права социального обеспечения является особой, неповторимой трансформацией общего метода правового регулирования и состоит в специфическом комплексе основных и дополнительных способов правового регулирования, который существует только в системе конкретных отраслевых правовых норм и первоочередно взаимообусловлен, неразрывно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом права социального обеспечения и отражает следующие отличительные юридические свойства права социального обеспечения: сочетание императивного и диспозитивного правового регулирования, при доминировании первого; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (фактическими составами); применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций. Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования, при неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в нормах права социального обеспечения стимулирования как производного способа правового регулирования.
Для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным (отражается сложная множественность, иерархичность таких уровней:
дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, социально-партнерское регулирование, органично дополняющее уровни регулирования отношений по социальному обеспечению. Ключевым юридическим фактом для всего социального обеспечения является социальный риск - это закрепленное в нормах права социального обеспечения, возможное в жизни каждого либо в жизни значительной части общества, вероятностное предполагаемое событие, как правило, неотвратимое для конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по независящим от него обстоятельствам, в случае наступления которого, человек вправе требовать предоставления определенного материального блага по социальному обеспечению в целях поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.
Для метода права социального обеспечения характерны в первую очередь восстановительные (компенсационные) санкции, правопресекательные и, играющие незначительную роль, правоограничивающие санкции. Санкции карательные, закрепляющие некий урон, лишения, наносимые законно имеющимся у правонарушителя объектам или отягощения личного, организационного либо имущественного характера, в нормах права социального обеспечения законодателем не применяются.
На основе проведенного исследования сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений по социальному обеспечению, в том числе по усилению ответственности государства и уточнению разграничения правотворческой компетенции в сфере социального обеспечения.
Теоретическое и практическое значение исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, регулирующего отношения по социальному обеспечению, в правоприменительной деятельности, а также в науке права социального обеспечения и в учебном процессе по курсу «Право социального обеспечения России», возможно их
использование в лекциях, при проведении практических занятий, при выполнении дипломных сочинений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования изложены в опубликованных работах, докладывались на заседаниях кафедры трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии, применены в процессе преподавания курса «Право социального обеспечения России».
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.
Понятие и значение общего метода правового регулирования
На протяжении десятилетий среди ученых в общей теории российского права нет единого мнения в определении понятия и значения метода правового регулирования.
Русский правовед Е.Н. Трубецкой писал, что при создании и развитии права необходимо учитывать два фактора: с одной стороны, исторический опыт правовой жизни общества, а с другой - идеи разумного воздействия на социальные процессы, и тогда будет подобран наиболее эффективный метод правового регулирования . Как отмечает В.М. Сырых, и в современной законотворческой деятельности важное методологическое значение имеет характеристика метода правового регулирования , что нашло свое отражение и в разработанных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов .
Изучение метода правового регулирования требует обращения к уже накопленному материалу, обладающему огромной научной ценностью для реформирования современной правовой системы России. Недостаточный объем теоретических трудов по данной проблеме объясняется как ее сложностью, так и тем, что основные усилия научной мысли затрачены на выявление специфики общественных отношений, регулируемых различными отраслями права (предмета отрасли права). И куда меньше «повезло» методу правового регулирования, который анализировался главным образом через призму предмета. Тем не менее, метод правового регулирования обладает относительно самостоятельным содержанием, которое ни в коем случае нельзя сбрасывать со счетов при выборе наиболее надежных и эффективных средств нормативного воздействия на общественные отношения .
Метод правового регулирования, главным образом, исследовался при разрешении проблемы разграничения отраслей права . Начиная с 40-х годов двадцатого столетия к этому правовому явлению раз и навсегда приковывается научное внимание. Место и роль метода правового регулирования недостаточно ясно обозначены до настоящего времени как в работах по общей теории права, так и в узкоотраслевых монографиях и учебниках.
Большое число правоведов не придает методу правового регулирования самостоятельного, «надотраслевого» значения. Как правило, метод правового регулирования изучают лишь в отраслевых науках, приспосабливая его к конкретной группе общественных отношений. А ведь от установления факта существования различных, находящихся на разных «этажах» правового «здания» методов правового регулирования - вышестоящего общего и подчиненного ему отраслевого - зависит точность и обоснованность формулирования понятий этих схожих, но не тождественных явлений действительности.
В то же время, некоторые ученые обоснованно рассматривают метод правового регулирования не только как узкоотраслевое явление, но и как присущее праву в целом.
Так, метод правового регулирования, по мнению A.M. Витченко, необходимо рассматривать в двух аспектах: во-первых, как общий метод, присущий системе права, вбирающий в себя все правовые особенности системы права; во-вторых, как отраслевой метод правового регулирования . В.М. Горшенев также считает необходимым условно установить два вышеуказанных аспекта, два смысла категории метода правового регулирования . Также различают общий (общеправовой, права в целом) и отраслевой методы правового регулирования такие известные советские и российские ученые как Р.З. Лившиц , Н.И. Матузов , B.C. Нерсесянц15, A.C. Пашков16, А.Б. Пешков17, В.Д. Сорокин18, Г.К. Толстой19, Л.С. Явич , В.Ф. Яковлев и другие . Принятие научной общественностью факта раздельного существования общего и отраслевого метода правового регулирования находит свое закономерное отражение во многих работах, в том числе при формулировании понятий таких методов и вычленении существенных признаков каждого из таких явлений.
Раздельность существования общего и отраслевого методов правового регулирования объясняется следующими причинами:
Во-первых, в теории и практике не вызывает сомнений одновременное сосуществование права как явления целого и отраслей этого права как составляющих его элементов, частей целого. Следовательно, можно утверждать, что метод правового регулирования следует в первую очередь рассматривать применительно к такой наиболее абстрактной, общей, «наивысшей» категории в теории юриспруденции как право. Только выявив свойства общего метода правового регулирования, основываясь на этих пронизывающих все нижестоящие звенья права характеристиках, мы сможем обратиться к отраслевому методу правового регулирования.
Модернизация метода права социального обеспечения
Право социального обеспечения является относительно молодой отраслью права. С конца 60-х годов двадцатого века ей пришлось пройти через множество дискуссий, как по поводу своего предмета, так и по поводу метода. Причем долгие годы советским ученым-энтузиастам приходилось бороться за сам факт существования для новой отрасли права специфических предмета и метода, а, следовательно, и за факт существования самой отрасли.
До настоящего времени среди современных ученых отсутствует единство понимания содержания метода права социального обеспечения. Однако имеются некие общие положения, признанные практически всеми специалистами в данной сфере. Так, не вызывают сомнения, уже анализируемые в первой главе настоящей работы, постулаты отраслевого метода правового регулирования: множественность основных черт, «индивидуальность» (неповторимость) такой множественности в системе российского права, неразрывная связь и взаимообусловленность с предметом отрасли, закрепленность в нормах права.
Но что же необходимо относить к основным чертам метода права социального обеспечения России на современном этапе ее развития, в период коренного реформирования экономики и права?
Прежде чем перейти к определению и раскрытию основных черт метода российского права социального обеспечения, нужно обозначить концептуальный подход к такому методу, выделить его ведущую, «направляющую» отраслевую черту.
В советский период развития права социального обеспечения многими учеными предлагалось считать «стержневой» особенностью метода права социального обеспечения - так называемую «социальную алиментацию». Термин, введенный в правовую теорию специалистами трудового права (например, Н.Г. Александровым и другими) еще до выделения права социального обеспечения в качестве самостоятельной отрасли права преследовал цель отразить специфику части общественных отношений по социальному обеспечению, тогда входивших в предмет советского трудового права. Впоследствии данная попытка первоначально была поддержана и учеными по праву социального обеспечения.
Исключительная заслуга и неоспоримое первенство в теоретическом обосновании метода правового регулирования в сфере социального обеспечения принадлежит выдающемуся советскому ученому B.C. Андрееву . Так, на его взгляд, методу права социального обеспечения присущи следующие черты:
1. Все входящие в предмет регулирования отношения должны совершаться государством в лице его органов управления или учреждений либо по поручению государства профсоюзами или органами колхозов.
2. Одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим - органы государства или по его поручению профсоюзы либо органы колхозов.
3. Посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение.
Но, выделенные B.C. Андреевым эти три черты метода права социального обеспечения полностью зависят от особенностей предмета регулирования , и, на мой взгляд, сами являются таковыми особенностями. Данное очевидное смешение предмета и метода права социального обеспечения в тот период развития правовой науки было типично, так как находилось в рамках широко распространенной общетеоретической концепции о роли отраслевого метода правового регулирования как «служанки» предмета, дополнительно раскрывающего, «оттеняющего» свойства предмета отрасли права, а не соответствующих правовых норм. B.C. Андреев, к сожалению, не смог отразить в своем определении метода права социального обеспечения специфики приемов, которые использует законодатель в этой сфере, он не раскрывает юридических средств, с помощью которых обеспечивается расстановка субъектов соответствующих общественных отношении .
Тем не менее, на основе многолетней настойчивой поддержки B.C. Андреевым и некоторых иных ученых, для науки советского права социального обеспечения было характерно выделение такой одной определяющей черты метода этой отрасли права как «социальная алиментапия».
Например, по мнению другого советского ученого М.И. Полупанова, методом правового регулирования общественных отношений в социальном обеспечении выступает алиментарный метод государственного предоставления («предоставительный» метод), главной отличительной чертой которого является безвозмездное, безэквивалентное предоставление гражданам различного рода благ алиментарного характера из государственных источников и средств кооперативно-колхозных и общественных организаций, а также предоставление им в этой связи определенных прав и гарантии .
По существу, на такой же как у М.И. Полупанова позиции стояли В.А. Тарасова и Р.И. Иванова, которые, подчеркивая диспозитивные начала в правовом регулировании отношений в сфере социального обеспечения граждан, определяют метод отрасли как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, означающий особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечительные отношения, которое (сочетание) обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации .
Особое сочетание централизованного и регионального правового регулирования отношений по социальному обеспечению
Такая черта метода права социального обеспечения как сочетание нескольких уровней правового регулирования в той или иной трактовке признается почти всеми современными специалистами в этой отрасли права . Лишь К.С. Батыгин ошибочно считает данную черту метода как присущую не только праву социального обеспечения не специфичной для данной отрасли права. К.С. Батыгин, очерчивая круг специфических черт метода права социального обеспечения, придает каждой из таких черт индивидуально-неповторимый в других отраслях характер. По сути каждая сформулированная им черта должна «принадлежать» только праву социального обеспечения. В связи с этим он не признает те черты метода права социального обеспечения, которые в той или иной степени могут быть присущи «родственным» отраслям права России: «В науке принято считать одной из особенностей метода права социального обеспечения сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов. Однако подобное сочетание имеет место и в ряде других отраслей права (например, трудового). Поэтому, вряд ли его следует рассматривать в качестве специфики права социального обеспечения» . Представляется, что, во-первых, указанное сочетание уровней правового регулирования все равно особенно для каждой из отраслей, и, во-вторых, даже если такая черта очень схожа с чертой метода иной отрасли права, то обособляющей, отделяющей метод одной отрасли от другой, будет являться вся оригинальная совокупность, все множество черт метода.
Особо следует отметить, что часть ученых обозначает рассматриваемую черту метода права социального обеспечения как сочетание лишь централизованного и локального способов установления прав и обязанностей . Некоторые авторы раскрывают данный признак менее общо, уже как сочетание федерального, 261 регионального, муниципального и локального правового регулирования .
Однако, более точной и продуктивной является точка зрения, что для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным
При такой трактовке сочетания уровней правового регулирования находит адекватное отражение сложная множественность, иерархичность таких уровней: и дуализм государственных уровней (федеральный и региональный), и одновременная отделенность муниципального уровня от государственных при непреодолимой зависимости от них, и социально-партнерское регулирование, органично дополняющее как федеральный (Генеральное, отраслевые, межотраслевые соглашения), как региональный (региональные соглашения), так и локальный (коллективный договор) уровни регулирования отношений по социальному обеспечению.
Рассматриваемое сочетание уровней действительно является одной из основных черт метода права социального обеспечения, т.к. закреплено в правовых нормах, дополнительно характеризует особую отраслевую систему способов правового регулирования (дозволение, предписание, запрет) общественных отношений по социальному обеспечению, и имеет своей целью установление желаемых для государства состояния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также результатов их поведения. Можно также утверждать, что данная черта метода права социального обеспечения является новейшей, цельно и оперативно отразившей переход нашей страны с начала 90-х годов XX века к федеративному устройству, к выделению самостоятельного муниципального уровня власти, к развитию социально-партнерских отношений. Значение особого сочетания централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным велико как в теоретическом, так и в практическом плане. Но перемены, произошедшие и происходящие в социально-экономической системе России, еще не окончательно учтены в праве социального обеспечения. «Отступление» государства в социальной политике, распад единой, жестко централизованной вертикали правового регулирования, территориальные и экономические контрасты дифференциации, не могут оправдать отсутствие нормативного закрепления единства задач и проблем всех уровней правового регулирования социального обеспечения.
При изучении этой еще одной основной черты отраслевого метода правового регулирования важно уяснить, какова же правовая основа вышеуказанного сочетания уровней правового регулирования в такой сложной и объемной сфере общественной жизни как социальное обеспечение. То есть, необходимо исследовать особенности правового регулирования разграничения правотворческой компетенции (видов и подвидов предметов ведения, а также полномочий соответствующих органов и иных лиц) между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, субъектами локального регулирования и социального партнерства в области регулирования отношений по социальному обеспечению.
Пронизывающим все уровни, стержневым для правового регулирования этого разграничения является специфика предмета права социального обеспечения. Так как соответствующие отношения являются распределительными по своему характеру, экономический базис (а именно - отношения собственности) жестко предопределяет использование правотворцем определенного сочетания уровней правового регулирования.
Обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению специфическими юридическими фактами (фактическими составами).
Под юридическими фактами в общей теории права, как правило, понимаются конкретные социальные обстоятельства (события, действия), вызывающие в соответствии с нормами права наступление определенных правовых последствий -возникновение, изменение или прекращение правовых отношений . Понятие юридического факта объединяет два противоречивых, но неразрывно связанных момента. Юридический факт - это 1) явление действительности - событие или действие (материальный момент), и 2) порождающее в силу указания норм права определенные правовые последствия (юридический момент).
Данные общие признаки нашли признание почти у всех российских правоведов . Конечно, есть и принципиально отличные от данного определения точки зрения. Например, Л.И. Петражицкий считал, что под юридическими фактами «следует разуметь не внешние, объективные, а представляемые события-содержания, предметы подлежащих представлений» . В английской и американской правовой доктрине юридические факты определяются исключительно в процессуальном смысле, как обстоятельства, подлежащие доказыванию . Можно подчеркнуть, что разнообразие теорий юридических фактов и их роль в правовом регулировании постоянно приковывает к себе внимание современных ученых .
Профессор В.Б. Исаков, на мой взгляд, справедливо сформулировал основные признаки юридического факта . Хотелось бы подробнее остановиться на одном из них, а именно на обязательной закрепленности юридического факта в нормах права. По мнению В.Б. Исакова и иных ученых юридические факты должны быть прямо или косвенно предусмотрены нормами права. «Жизненные факты, - отмечал выдающийся советский ученый Н.Г.Александров, - сами по себе не обладают каким-то имманентным свойством быть или не быть юридическими фактами. Они становятся юридическими фактами только тогда, когда им такое назначение придается нормами права. Факты одного и того же вида могут быть или не быть юридическими фактами...» . Абсолютно правильно, что одни и те же факты могут быть или не быть юридическими в зависимости от того как к ним относится государство в данный период . Как верно заметила С.Я. Паластина, «реальное явление неизмеримо богаче и разнообразнее предусмотренного законодателем юридического состава. Но далеко не все его стороны интересуют законодателя» . Нормативная закрепленность юридических фактов является их важнейшим признаком, позволяющим отграничить их от иных явлений действительности. Это особенно проявляется в праве социального обеспечения. Тех фактов, которые могут с точки зрения многих людей, приводить к необходимости социального обеспечения (смерть сожителя, обеспечивавшего питанием и одеждой, резкий скачок цен на товары и т.д.) необъятное множество. Но в силу ограниченности материальных ресурсов, государство посредством норм права «зауживает» перечень оснований для социального обеспечения, оставляя в нем важнейшие, общепризнанные основания (старость, инвалидность и т.д.) либо оцениваемые как нужные государству на данный момент (в последнее время используется способ временного исключения таких оснований, например, законом о федеральном бюджете на соответствующий год, где приостанавливается действие некоторых положений законодательства о социальном обеспечении). Без нормативной закрепленности некоего факта, гражданин, с которым такой факт произошел, может лишь просить государство, органы местного самоуправления, работодателя помочь ему, но не может требовать этого и законно защищать это требование.
Таким образом, именно норма права содержит общую (абстрактную) программу (модель) поведения субъектов, рассчитанную на неопределенный круг лиц и неопределенное число случаев реализации. Другим же элементом механизма правового регулирования выступает правоотношение - конкретная модель поведения для конкретных субъектов, программа действий в определенной социально-юридической ситуации. Юридические факты обеспечивают переход от общей модели прав и обязанностей к конкретной. В этом - основная задача, главная функция юридических фактов в механизме правового регулирования.
Необходимо кратко остановиться на классификации юридических фактов. По «волевому» критерию все юридические факты подразделяются на события и действия. События - явления, возникновение и развитие которых не зависит от воли и сознания человека. Действия - явления, зависящие от воли и сознания людей. Действия в свою очередь подразделяются на правомерные и неправомерные. Правомерные действия соответствуют предписаниям юридических норм, в них выражается правомерное (с точки зрения действующего законодательства) поведение. Неправомерные - противоречат правовым предписаниям, причиняют или могут причинить вред интересам личности, общества и государства.
Правомерные действия делятся на юридические поступки и юридические акты. Юридические поступки вызывают правовые последствия независимо от того, сознавал или не сознавал субъект их правовое значение, желал или не желал наступления правовых последствий. Юридические акты - действия, прямо направленные на достижение правового результата.
