Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная защита граждан. Подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы: понятие, формы и принципы осуществления 13
1. Понятие и сущность социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на чернобыльской АЭС 13
2. Основные принципы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию 25
3. Основные категории граждан, подлежащих защите 39
4. Правовые формы социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации 56
Глава 2. Становление и развитие российского законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на чернобыльской АЭС и проблемы его совершенствования 71
1. Характеристика законодательства СССР о социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию 72
2. Развитие российского законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на ЧАЭС и проблемы его совершенствования 96
3. Сравнительный анализ законодательства Украины и республики Беларусь о социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию 132
Заключение 143
Библиография 145
- Понятие и сущность социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на чернобыльской АЭС
- Основные принципы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию
- Характеристика законодательства СССР о социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию
- Развитие российского законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на ЧАЭС и проблемы его совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы и степень ее разработанности. Одним из приоритетных направлений внутренней политики Российской Федерации как демократического, правового и социального государства является обеспечение комплекса мер по защите отдельных категорий граждан, нормальная жизнедеятельность которых затруднена или ограничена влиянием негативных факторов объективного свойства. Среди граждан, которые должны быть охвачены государственной системой социальной защиты, особое место занимают лица, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы.
Авария на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г. по характеру и масштабам своих негативных последствий фактически не имеет аналогов в мировой практике радиационных катастроф. Ее жертвами стали сотни тысяч людей, проживающих или проживавших на загрязненных территориях, а также принимавших участие в ликвидации последствий аварии. Деятельность государства по скорейшей локализации катастрофы, обеспечению максимально оперативных и эффективных мер защиты населения загрязненных регионов постепенно трансформировалась в носящую долговременный характер государственную функции) по преодолению негативных последствий аварии. Успешная реализация указанной функции предполагает создание надлежащей системы правового регулирования в данной сфере, ее постояннное развитие и совершенствование.
В процессе становления и развития законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации, и в практике его применения выявились серьезные проблемы , связанные прежде всего с установлением категорий лиц, нуждающихся в защите, критериев определения характера и размера ядерного вреда, выбора оптимальных способов и форм его возмещения, без глубокой научной разработки и всестороннего исследования которых невозможно совершенствование имеющейся нормативной базы. Необходимость разработки указанных проблем обусловлена как сложностью решения многих вопросов, отсутствием достаточного опыта регулирования отношений в рассматриваемой сфере, так и некоторой противоречивостью предлагаемых концепций радиационной защиты, что объясняется недостаточным теоретическим исследованием всего комплекса проблем преодоления негативных последствий чернобыльской катастрофы.
Следует отметить, что вопросы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию, в юридической науке по существу не рассматривались. Имеется лишь одна диссертационная работа, касающаяся правовых проблем преодоления последствий чернобыльской катастрофы, но она посвящена преимущественно реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере ликвидации последствий аварии на ЧАЭС.1 Ядерный вред и основные принципы его возмещения были предметом изучения в работах А.И. Иойрыша и некоторых других ученых-правоведов , однако их исследования базировались главным образом на анализе источников зарубежного атомного права и международно-правовых актов. Кроме того, большинство работ, посвященных проблемам возмещения вреда, причиненного в процессе промышленной эксплуатации ядерных энергоустановок, было подготовлено и опубликовано до аварии на ЧАЭС и поэтому в них не могла быть учтена и отражена специфика возмещения ущерба, причиненного вследствие чернобыльской и иных радиационных катастроф.
Отдельные вопросы теоретического плана, относящиеся к теме диссертации, и, в частности, о понятии социальной защиты, ее сущности освещались в науке конституционного права3. В ряде исследований по проблемам трудового права и права социального обеспечения рассматривалось предоставление отдельных форм социальной защиты в связи с работой в неблагоприятных условиях, однако при этом не затрагивались проблемы использования этих форм защиты (главным образом льгот) как средства возмещения вреда.
Таким образом, теоретическая и практическая актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена не только особой значимостью обеспечения эффективной социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию в результате чернобыльской катастрофы, необходимостью совершенствования ее законодательного регулирования, но и неразработанностью данной темы в правовой науке.
Цели и задачи исследования, его методология. Целью диссертационного исследования является анализ становления и развития законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на ЧАЭС, и определение основных направлений его совершенствования, рассмотрение проблем, возникающих в процессе нормотворчества и правоприменения, разработка научно обоснованных рекомендаций по их разрешению. Исходя из указанной цели, основными задачами диссертации являются:
— определение понятия "социальная защита" применительно к отдельным категориям граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, и сущности социальной защиты;
— формулирование основных принципов социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации, которые должны быть положены в основу законодательного регулирования отношений в данной сфере;
— определение критериев адресности защиты, а также наиболее оптимальных форм возмещения вреда и социальной защиты граждан на
основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики;
— анализ процесса формирования и развития законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации, определение основных тенденций и приоритетных направлений его совершенствования;
— изучение законодательства республик бывшего СССР, пострадавших от чернобыльской катастрофы( Украины и Белоруссии), с тем, чтобы рассмотреть возможности использования их опыта в решении правовых вопросов социальной защиты при совершенствовании российского законодательства.
В процессе исследования использовались логический, исторический и сравнительно-правовой методы.
Информационная и теоретическая основа исследования. Информационной основой работы являются нормативные правовые акты бывшего Союза ССР и РСФСР, принятые в поставарийный период, законодательные и иные нормативные правовые акты РФ, Украины и Республики Беларусь, а также акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ по вопросам социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы.
Теоретической основой исследования стали работы специалистов в области теории государства и права и конституционного права: М.В.Баглая, Д.М.Демичева, Р.З.Лившица, Е.А.Лукашевой, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, С.Д.Соловьевой. В процессе разработки темы использовались труды ученых в области трудового права и права социального обеспечения - Е.Г.Азаровой, Н.Г. Александрова, В.А.Вайпана, К.Н.Гусова, В.В.Глазырина, М.Л.Захарова, Р.И.Ивановой, И.Д.Камаева, С.С.Каринского, Е.Г.Крылатых, М.В.Кучмы, Е.Е.Мачульской, ЮЛ. Орловского, О.В.Смирнова, Э.Г.Тучковой, О.С. Хохряковой и других, в которых затрагивались вопросы компенсаций и льгот, отдельные аспекты социальной защиты, а также работы, посвященные проблемам правового регулирования использования атомной энергии, и, в частности, Л.А. Афанасьевой, А.И. Иойрыша, А.Б.Чопорняка.
Научная новизна работы определяется тем, что она является по существу первым научным исследованием теоретических и практических вопросов правового регулирования социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы. Проведенный анализ законодательства о социальной защите, практики его применения позволил обозначить основные проблемы совершенствования законодательства и предложить пути их решения.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
- социальную защиту граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС следует понимать как комплекс осуществляемых государством мер экономического, правового социального и иного характера, направленных на возмещение вреда, причиненного аварией, социальную адаптацию и реабилитацию пострадавших граждан, материальную поддержку, повышенное медицинское и социальное обслуживание лиц, подвергшихся радиоактивному облучению. Цели социальной защиты не могут ограничиваться реализацией гражданами права на возмещение вреда; социальная защита имеет многоплановый характер. Поэтому возмещение вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, исходя из специфики установленного действующим законодательством способа возмещения (предоставление компенсаций и льгот), источника возмещения, а также круга лиц, которым оно предоставляется, следует рассматривать в качестве самостоятельного элемента социальной защиты;
- в основу законодательного регулирования отношений в сфере социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию должны быть положены следующие принципы: презумпция ответственности государства за вред, причиненный чернобыльской катастрофой; государственная гарантированность социальной защиты; универсальность и персонифицированность социальной защиты; дифференциация компенсаций и льгот в зависимости от характера негативного воздействия и его последствий; максимальное использования государством имеющихся ресурсов для обеспечения полноты социальной защиты.
- современный этап развития чернобыльского законодательства связан с решением ряда сложных задач, в числе которых следует указать разработку единых подходов к определению критериев возмещения вреда и дифференциации размеров его возмещения, конкретизацию категорий лиц, подвергшихся радиационному воздействию, определение оптимальных форм возмещения вреда и защиты граждан, некоторую децентрализацию системы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию, разработку универсального федерального закона, регулирующего отношения в сфере социальной защиты граждан , подвергшихся воздействию радиации;
- объективная нуждаемость (уровень доходов) лиц, подвергшихся воздействию радиации в результате катастрофы, не может выступать условием предоставления им социальной защиты. Характер и объем предоставляемых компенсаций и льгот должен определяться характером негативного воздействия;
- возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан радиационным воздействием, в соответствии с нормами действующего законодательства осуществляется путем предоставления денежных и других материальных компенсаций и льгот. Однако некоторые виды льгот не могут рассматриваться в качестве форм возмещения вреда и не должны включаться в объем возмещения (например, трудовые льготы, бремя предоставления которых фактически возлагается на работодателей, льготы по внеочередному обеспечению товарами повышенного спроса, внеконкурсному поступлению в образовательные учреждения и др.);
- существующий порядок предоставления компенсационных выплат гражданам, проживающим и работающим на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, не в полной мере соответствует основным целям установления таких выплат. Проживание на территориях с одинаковым уровнем радиоактивного загрязнения определяет равные потребности в возмещении дополнительных расходов. Вместе с тем, действующий закон, устанавливая соответствующие надбавки к заработной плате работающим и занимающимся предпринимательской деятельностью гражданам, по существу вводит дифференциацию размера компенсационных выплат в зависимости от того, работает ли гражданин (является предпринимателем) или нет. Характер негативного воздействия обусловлен пребыванием на загрязненной территории, а не занятостью, и потому представляется необходимым предусмотреть выплату таких надбавок всем проживающим в загрязненных зонах гражданам;
- следствием предусмотренного Федеральной целевой программой по защите населения РФ от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на период до 2000г. перехода к дозовой концепции планирования и осуществления защитных мероприятий в загрязненных районах может стать утрата отдельными территориями статуса радиоактивно загрязненных и, соответственно, утрата проживающими на них гражданами права на получение компенсаций и льгот. Аналогичные последствия могут быть вызваны и изменением радиационной обстановки. В этой связи представляется необходимым обеспечить указанным гражданам гарантии медицинской защиты, исходя из того, что они пребывали в зоне негативного воздействия, и закрепить такие гарантии в законодательстве; -установление законодателем единого способа возмещения вреда лицам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие чернобыльской и уральской катастроф, испытаний на Семипалатинском полигоне и ветеранам подразделений особого риска, аналогия критериев и форм защиты свидетельствует о необходимости разработки и принятия Федерального закона"0 социальной защите граждан РФ, подвергшихся радиационному воздействию". Такой закон, определяющий круг лиц, подлежащих защите, перечень предоставляемых компенсаций и льгот, основания их предоставления, а также основные принципы защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию, во многом будет представлять собой консолидированный акт. Принятие такого закона позволит решить и проблему социальной защиты граждан, проживающих на территориях, прилегающих к источникам ионизирующих излучений; - необходимым условием конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию, является разграничение их компетенции и закрепление полномочий указанных органов в актах федерального и регионального законодательства;
- для расширения взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами в рассматриваемой сфере необходимо закрепить в федеральном и региональном законодательстве меры государственного стимулирования работодателей, предоставляющих дополнительные гарантии защиты своим работникам.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования выводов и предложений автора в процессе совершенствования законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы. Положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курса трудового права и права социального обеспечения, при подготовке специалистов в сфере юриспруденции.
Аппробация результатов исследования Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и обсуждена на заседании отдела законодательства о труде и социальном обеспечении этого института.
Основные положения и выводы работы отражены и опубликованы автором в статьях, а также использовались им в процессе преподавания курса "Право социального обеспечения" на юридическом факультете Брянского государственного педагогического университета.
Структура диссертации определяется ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и сущность социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на чернобыльской АЭС
Действующие российское законодательство о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы не содержит определение понятия "социальная защита" применительно к указанной категории лиц. Между тем уяснение понятия имеет принципиальное значение для определения целей, задач и методов защиты, а также основных направлений государственной политики в рассматриваемой сфере.
Следует отметить, что понятие "социальная защита" не имеет универсального легального определения. В ч.1 ст.7 Конституции РФ о социальной защите упоминается в связи с провозглашением России социальным государством. Следовательно, определение понятия и сущности социальной защиты населения не может рассматриваться в отрыве от исследования проблем определения сущности социального государства и основных направлений его политики.
Из положения ч.1 ст.7 Конституции РФ основным приоритетом политики Российской Федерации как социального государства следует считать создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Таким образом, принятие действующей российской Конституции 1993 г объективно способствовало изменению основных на правлений социальной политики государства и, соответственно, основных направлений развития социального законодательства. Социалистическая правовая наука определяла социальную политику как целенаправленное воздействие государства, профсоюзов и общественных организаций на существующую систему общественных отношений в целях улучшения условий труда и быта широких слоев населения, устранения социального неравенства и повышения духовной жизни народа.5 Социальная политика понималась как деятельность по оптимальному удовлетворению материальных и духовных потребностей населения и совершенствованию социальной структуры общества.6 Соответственно в качестве основных элементов социальной политики выделялись политика в сфере трудоустройства, охраны труда, окружающей среды социального, обеспечения, здравоохранения, жилищная политика и т.д.
На первый взгляд, формальное провозглашение РФ социальным государством предполагает сохранение и продолжение традиций социальной политики СССР, направленной на расширение системы социальных гарантий различным категориям населения. Следует отметить, что такой подход может базироваться на анализе международно - правовых актов, определяющих стандарты государственной политики в различных сферах в т.ч. и социальной. Так, согласно ст.25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. достаточный уровень жизни человека предполагает адекватное питание, одежды, жилище, медицинский уход, необходимое социальное обслуживание, иначе говоря, достаточным является уровень жизни, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния самого человека и его семьи. Достойная жизнь понимается как возможность обладать или пользоваться благами современной цивилизации, т.е. иметь надлежащие жилищные условия, медицинское обслуживание, современную бытовую технику, средства передвижения, рациональное и калорийное питание, возможность пользоваться услугами предприятий сферы обслуживания, пользоваться культурными ценностями и т.д.; свободное развитие личности предполагает обеспечение ей возможности пользоваться достижениями науки, культуры, освоить их и получить профессию . Реализация международно - правовых норм предполагает систематическое и планомерное повышение минимальных (в данном случае вышеуказанных) стандартов и социальных гарантий, в частности, ст. 1 Конвенции МОТ № 117 "Об основных целях и нормах социальной политики" 1962 г. относит повышение благосостояния населения к числу основных задач государственной социальной политики.
Таким образом, современные тенденции сокращения объема социальных гарантий, предоставление которых реально обеспечивается государством, могут рассматриваться в качестве основания для постановки вопроса о соответствии современной политики РФ конституционным принципам и нормам международного права. Ответ на этот вопрос невозможен без анализа имеющихся в науке взглядов на мотивацию провозглашения социальными государствами РФ и зарубежных стран.
Советские исследователи, характеризуя некоторые аспекты идеологии "государства благосостояния", получившей распространение в западных странах послевоенного периода, связывали усиление социальной политики этих стран со стремлением их правящих кругов сохранить социальную стабильность путем смягчения классовых конфликтов и противоречий9. Вместе с тем признавалось, что социальная деятельность в западных странах постепенно стала носить постоянный характер и превратилась в одну из главных функций государства10. Провозглашение РФ социальным государством в юридической литературе связывается с необходимостью сохранения в преобразованном виде государственного регулирования распределительных отношений в период перехода к формированию рыночной экономики.11 Некоторые авторы считают, что провозглашение социального государства в РФ преследовало целью закрепление принципов приоритета социальных целей при формировании стратегии общественного развития, ответственности государства за обеспечение достойного уровня жизни граждан за сохранение и развитие социальных завоеваний. 2
Основные принципы социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию
Система социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, практически была сформирована до принятия действующей Конституции РФ. Ее ядром является система мер, обеспечивающих реализацию права граждан на возмещение вреда, причиненного их здоровью и имуществу Чернобыльской катастрофой, и корреспондирующей ему обязанности государства по возмещению такого вреда. Закрепление права граждан РФ на возмещение вреда, причиненного их имуществу и здоровью, на конституционном уровне в ст. 42 Конституции РФ объективно способствовало трансформации государственной деятельности по ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС в расчитанную на долговременную перспективу политику государства, направленную на защиту граждан, подвергшихся радиационному воздействий вследствие чернобыльской и иных радиационных катастроф.
Следует отметить, что действующее российское законодательство предусматривает 2 способа возмещения вреда, причиненного гражданам радиационным воздействием — полное возмещение вреда, производимое в соответствии с нормами гражданского законодательства, а также возмещение вреда путем предоставления государством компенсаций и льгот в соответствии с нормами специальных актов, действие которых ограничено по кругу лиц, на которых они распространяются.
Порядок возмещения вреда, причиненного радиационным воздействием, в соответствии с нормами гражданского законодательства , регламентируется актами, составляющими специфичную отрасль, получившую (с определенной степенью условности)название "атомное право". Указанная отрасль, начало формирования которой в зарубежных странах относится к сер. XX в., регулирует отношения в сфере использования ядерной энергии, в т.ч. отношения, связанные с лицензированием атомной деятельности, а также отношения по защите от воздействия негативных факторов, связанных с использованием ядерной энергии (включая вопросы гражданско-правовой ответственности за нарушение норм атомного законодательства)36. Необходимость принятия специальных законодательных актов в рассматриваемой сфере обусловлена особым характером ядерного вреда и экстраординарным размером последствий радиационных инцидентов и катастроф.
Под ядерным ущербом (или вредом) понимается ущерб, причиненный ядерным инцидентом и являющийся результатом радиоактивных свойств или сочетания таких свойств с другими опасными свойствами.37 Соответственно ядерным инцидентом является событие, связанное с эксплуатацией ядерных установок либо с операциями с ядерным топливом, радиоактивными продуктами, либо отходами, имеющими ядерное происхождение, причинившее ядерный ущерб.38 Таким образом, причиной ядерного инцидента и причинения ядерного вреда во всех случаях является совокупность обстоятельств, связанных с использованием или производством атомной энергии, однако сам вред не всегда является следствием исключительно радиационного воздействия: в определенных случаях аварии на атомных энергоустановках могут сопровождаться выбросом тепловой энергии и воздействием иных негативных факторов. Среди последствий радиоактивного облучения наряду с заболеваниями, природа которых не вызывает сомнений (например, лучевая болезнь), выделяются так называемые классические заболевания (рак, лейкемия, катаракта), а также заболевания генетического характера (связанные с мутацией генов), последствия которых могут проявляться спустя 10 и более лет с момента облучения. По мнению специалистов, особой проблемой является определение вреда, причиненного малыми дозами радиации, которые способны, пусть далеко не во всех случаях, повлечь онкологические заболевания или повреждение генетического аппарата.
Указанные факторы обусловливают проблематичность доказывания факта причинения ядерного вреда конкретному лицу. В юридической литературе отмечается, что исследование судебной практики США и Великобритании по делам о причинении такого вреда показывает возможность доказательства его причинения только при помощи теории вероятности.40 Невозможность полной нейтрализации негативного воздействия радиоактивного облучения рассматривается в качестве обоснования необходимости строгого нормирования пределов допустимых доз облучения41. Обязательность такого нормирования вытекает из ряда международно-правовых актов. В частности, ст.6 Конвенции МОТ № 115 о защите трудящихся от ионизирующей радиации I960 г. предписывает установление предельно допустимых доз ионизирующей радиации, излучаемых внешними и внутренними по отношению к организму источниками, а также максимально допустимого количества радиоактивных веществ, способных попадать в организм, для различных категорий трудящихся; при этом подтверждается необходимость пересмотра установленных нормативов в свете новых знаний.
Действовавшие на момент чернобыльской катастрофы нормы радиационной безопасности НРБ—76 предусматривали жестокое нормирование предельно допустимых доз внешнего и внутреннего облучения для граждан, относящихся к категории А (персонал ядерных энергоустановок) и категории Б (ограниченная часть населения, проживающая в районах расположения указанных энергоустановок). Регламентация предельно допустимых доз облучения для граждан, относившихся к категории В (остальное население страны) являлась компетенцией Минздрава СССР с учетом заболеваемости белокровием и иными видами заболеваний. Такой подход впоследствии стал фактором, осложнившим деятельность государственных органов по защите населения в поставарийный период. Принятый 9 января 1996 г. Ф3"0 радиационной безопасности населения"42 установил пределы допустимых среднегодовой и пожизненной дозы облучения для населения. Согласно ст. ст.25 и26 Закона превышение установленных пределов рассматривается в качестве основания возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, иных убытков, а также в качестве основания предоставления указанным гражданам мер социальной защиты.
Характеристика законодательства СССР о социальной защите лиц, подвергшихся радиационному воздействию
Отнесение решения вопросов, связанных с ликвидацией катастрофы на ЧАЭС к сфере компетенции органов государственной власти СССР было обусловлено не только экстраординарным характером катастрофы и размера ее последствий, но и сложившейся на момент аварии системой взаимодействия властных структур разных уровней, которая основывалась на принципе вертикального подчинения. Основные направления нормотворчества в поставарийный период определялись задачами, разрешение которых имело приоритетное значение. Поэтому акты, принимаемые до 1990 г., носили ограниченный характер как по времени действия, так и по кругу лиц, на которых они распространялись. Среди факторов, оказавших существенное влияние на развитие нормативной базы в рассматриваемый период, следует выделить недостаток достоверной информации о характере катастрофы и размерах ее негативных последствий, в т.ч. вследствие засекречивания данных, отсутствия научно обоснованных концепций радиационной защиты населения и иные факторы, в т.ч. субъективного свойства (напр., слабая координация работ по исследованию масштабов катастрофы).
Указанные обстоятельства позволили в дальнейшем сделать вывод о неготовности государства к решению порожденных катастрофой социальных проблем. Констатация данного факта нашла отражение, в частности, в постановлении Верховного Совета СССР от 25 апреля 1990 г. "0 единой программе по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и ситуации, связанной с этой аварией" "" и постановлении Верховного Совета РСФСР от 19 сентября 1990 г."0 государственной программе по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы на территории РСФСР на 1990-1995 гг."100 Вместе с тем следует отметить оперативность и последовательность разрешения первоочередных задач, вставших перед государством в связи с катастрофой, таких как скорейшая локализация аварии и стабилизация радиационной обстановки, эвакуация и переселение населения с территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в опасных для жизни и здоровья дозах, реабилитация загрязненных территорий и защита проживающих на них граждан. В поставарийный период были сформулированы основные подходы к определению категорий лиц, подвергшихся радиационному воздействию, форм их защиты, выработанные по мере накопления и обобщения опыта регулирования в рассматриваемой сфере. Изучение этих подходов имеет особое значение для целей настоящего исследования, т.к. без анализа основных проблем развития законодательства СССР о преодолении негативных последствий чернобыльской катастрофы невозможна характеристика перспективных направлений совершенствования имеющейся нормативной базы, которая основана на вышеупомянутых подходах. В первую очередь это касается вопросов определения категорий лиц, нуждающихся в защите.
Определение круга лиц, подвергшихся радиационному воздействию. В поставарийный период защитные мероприятия охватывали лиц, принимавших участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, эвакуированных и переселенных граждан, а также лиц, проживавших на загрязненных территориях. При этом целевой характер защиты указанных категорий граждан существенно различался. Так, распространяемые на ликвидаторов компенсации и льготы носили не только правовосстановительный, но и стимулирующий характер, т.к. их предоставление обусловливалось потребностями привлечения квалифицированной рабочей силы для выполнения работ по ликвидации негативных последствий аварии. Характер защитных мероприятий в отношении эвакуированных и переселенных граждан наряду с возмещением причиненного им имуществе иного вреда определялся интересами их социальной адаптации (обеспечение жильем, трудоустройство). Защита граждан, проживающих на загрязненных территориях, изначально представляла собой совокупность мер по возмещению дополнительных расходов на приобретение продуктов питания и предоставлению некоторых видов льгот. Однако основным критерием дифференциации размера предоставляемых всем категориям граждан компенсаций и льгот выступает размер причиненного радиационным воздействием вреда либо риска причинения такового.
Статус ликвидаторов чернобыльской катастрофы изначально распространялся на работников, принимавших непосредственное участие в работах по ликвидации последствий аварии в зоне отчуждения и военнослужащих, выполнявших соответствующие обязанности и приравненных к ним лиц. Абз. 4 п.1 постановления Совета Министров СССР и ВЦСПС № 665 - 195 от 5 июня 1986 г. "Об условиях оплаты труда и материального обеспечения работников предприятий, организаций, учреждений, занятых на работах, связанных с ликвидацией последствий аварии на Чернобыльской АЭС и предотвращением загрязнения окружающей среды"101 дифференцировал размер надбавок к заработной плате ликвидаторов в зависимости от зоны опасности работ (в пределах 30 км зоны). Впоследствии круг лиц, на которых распространялись предусмотренные вышеупомянутым постановлением льготы, был расширен.
Так, распоряжением Совета Министров СССР от 3 сентября 1986 г.№ 1767р 2 льготы, установленные для участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, были распространены на работников, занятых на работах в районах, из которых было эвакуировано население (таким образом, указанные территории по статусу фактически приравнивались к 30-км зоне, что впоследствии было закреплено в ст.8 действующего Закона "0 социальной защите граждан..."). Распоряжениями Совета Министров СССР от 3 июля 1986 г.№ 1345р и от 24 июля 1986 г. № 1513р103 предусмотренные для ликвидаторов льготы (с определенными ограничениями) распространялись на работников аппарата министерств и ведомств, других центральных и республиканских учреждений и организаций, Совета Министров СССР и союзных республик, командированных для выполнения работ по ликвидации последствий аварии, а также на работников исполкомов местных Советов народных депутатов, осуществляющих свою деятельность в зоне проведения работ по ликвидации последствий аварии на ЧАЭС и предотвращения загрязнения окружающей среды.
Развитие российского законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на ЧАЭС и проблемы его совершенствования
Наряду с Законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" Верховным Советом РСФСР планировалось принятие ряда законодательных актов, регулирующих отношения в сфере ликвидации негативных последствий чернобыльской катастрофы, в т.ч. законов "О статусе территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению", "Об установлении ответственности за нарушение режима радиационной безопасности"и др., однако указанные акты не были приняты либо регулирование осуществлялось в иных формах. В частности, работа над проектом Закона РФ "О статусе территорий, загрязненных в результате чернобыльской катастрофы и других радиационных аварий или подверженных риску радиационного загрязнения", одобренного в первом чтении 24 декабря 1992 г., впоследствии была приостановлена в т.ч. ввиду принятия постановления Правительства РФ от 25 декабря 1992 г. № 1008 "0 режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" , изданием которого Правительство РФ реализовало свои полномочия по регулированию режима проживания в загрязненных районах, порядка осуществления в них хозяйственной и иной деятельности, проведения мероприятий по охране здоровья, снижению риска заболеваемости, вытекающие из ст. 7-12 Закона РФ "О социальной защите граждан ...". Соответствующий федеральный закон в РФ отсутствует до сих пор в отличие от соседних республик. В частности, в Белоруссии с 12 ноября 1991 г. действует Закон " 0 правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС"126, регламентирующий порядок хозяйственной деятельности на загрязненных территориях, а также закрепляющий основные права проживающих на них граждан.
Уже в первые месяцы реализации Закона РСФСР "О социальной защите граждан подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" выявились недостатки имевшейся нормативной базы. Постановлением Президиума Верховного Совета от 18 ноября 1991 г."0 ходе выполнения Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"127комиссии ВС РСФСР по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов предписывалось внести предложения по внесению изменений и дополнений в действовавший закон. Итогом законотворческой деятельности стало принятие 18 июня 1992 г. действующей редакции Закона РФ"0 социальной защите граждан...", которой расширялся круг лиц, охватываемых защитой, повышался статус некоторых категорий граждан (например, лица, принимавшие участие в работах по объекту "Укрытие" в 1988/90 гг. приравнивались к ликвидаторам аварии 1986/87 гг.), устанавливались дополнительные гарантии защиты (льготы в сфере пенсионного обеспечения, бесплатное обязательное страхование личности от риска радиационного вреда и т.д.).
Следует отметить, что основными направлениями развития законодательства о защите чернобыльцев следует считать расширение круга лиц, охватываемых защитой, а также расширение перечня предоставляемых государством мер защиты в целом характеризуют развитие российского социального законодательства первой пол. 1990-х гг. В дальнейшем указанная тенденция была нивелирована главным образом ввиду углубления кризисных явлений в экономической сфере. Сокращение объема финансирования социальных программ не могло не отразиться на процессе дальнейшего развития законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию.
Законом от 24 ноября 1995 г. в чернобыльский закон был внесен ряд изменений и дополнений. К наиболее существенным следует отнести закрепление права граждан на возмещение вреда здоровью в соответствии с нормами гражданского законодательства, введение дифференциации размеров компенсационных выплат и продолжительности дополнительных отпусков жителям загрязненных территорий в зависимости от времени проживания в конкретной зоне, введение ограничительных норм, устанавливающих одноразовый порядок получения нуждающимися гражданами жилья и жилищных ссуд, изменение порядка компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества эвакуированными и переселенцами.
Следствием реализации ФЗ от 24 ноября 1995 г. стало снижение уровня возмещения вреда некоторым категориям граждан. Так, размеры компенсационных выплат жителям загрязненных территорий проживающим в загрязненных зонах, после 1 января 1991 г. был снижен в 1,5-2 раза; была сокращена продолжительность дополнительных отпусков указанным категориям лиц; граждане, проживающие и работающие на территории зоны проживания с льготным социально - экономическим статусом с 1 января 1991 г., утратили право на получение компенсационных выплат и дополнительных отпусков, Президент РФ обратился в Конституционный Суд с запросом, в котором подвергалась сомнению конституционность ряда положений упомянутого закона.
Рассмотрев запрос Президента, Суд подтвердил право законодателя изменять критерии адресности предоставления некоторых видов льгот (напр., налоговые льготы, льготы в жилищной сфере), а также право исполнительных органов власти уточнять критерии присвоения гражданам определенного статуса (напр., вносить изменения в перечни заболеваний, являющихся основанием присвоения гражданам статуса инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы). Вместе с тем отдельные положения ФЗ от 24 ноября 1995 были признаны не соответствующими Конституции РФ и нарушающими конституционные права граждан. Так, противоречащими конституционным нормам были признаны положения закона, обусловливающие предоставление жилья эвакуированным и переселенцам сдачей жилой площади по прежнему месту жительства, устанавливающие дифференциацию размера компенсационных выплат и продолжительности дополнительных отпусков, предоставляемых жителям загрязненных территорий, в зависимости от продолжительности проживания в загрязненных зонах, ограничивающие право на получение доплат на питание детям из загрязненных районов, не посещающим школы и дошкольные учреждения, а также лишающие инвалидов из числа военнослужащих права на получение выплат в возмещение вреда здоровью.
Признавая основополагающее значение сформулированных в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. правовых позиций для дальнейшего развития законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействий радиации, и в частности, содержащихся в нем выводов о недопустимости снижения признанного государством объема возмещения вреда, хотелось бы отметить, что позиции Суда по некоторым вопросам представляются нам недостаточно обоснованными и внутренне противоречивыми. Так, указывая на недопустимость снижения признанного государством объема возмещения вреда, Суд вместе с тем подтвердил право законодателя вносить изменения в способы возмещения.
