Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социально-правовые гарантии как средства обеспечения права граждан на защиту от безработицы .
1. Международно-правовые акты об обеспечении права на защиту от безработицы.
2. Право на защиту от безработицы - конституционное право граждан Российской Федерации .
3. Понятие и классификация социально-правовых гарантий граждан, ищущих работу .
Глава II. Содействие в трудоустройстве граждан, ищущих работу .
1. Понятие ищущих работу граждан, правовой статус безработного.
2. Правовые способы содействия в трудоустройстве граждан, ищущих работу . - 120
Глава III. Материальная поддержка граждан, ищущих работу
1. Понятие материальной поддержки и ее виды.
2. Право на пособие по безработице.
3. Право на материальную поддержку в связи с направлением на работу в другую местность .
4. Право на иную материальную поддержку граждан, ищущих работу.
Заключение.
Библиография.
- Право на защиту от безработицы - конституционное право граждан Российской Федерации
- Понятие и классификация социально-правовых гарантий граждан, ищущих работу
- Правовые способы содействия в трудоустройстве граждан, ищущих работу
- Право на материальную поддержку в связи с направлением на работу в другую местность
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Развитие трудовых ресурсов, повышение качества рабочей силы, совершенствование инфраструктуры рынка труда – важнейшие составляющие успешной реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. От решения проблем трудовой занятости населения во многом зависит экономическая и социальная стабильность государства. Экономический рост, не подкрепленный решением социальных задач, грозит углублением общественных противоречий, усиливает неравенство и нестабильность. Недаром полная, продуктивная и свободно избранная трудовая занятость признана мировым сообществом в качестве основы процветания любого государства. Не случайно Конституция Российской Федерации право на защиту от безработицы относит к числу основных прав человека. В этой связи проблема оказания содействия занятости населения в современных условиях приобретает особую актуальность. Одним из путей ее решения является создание широко развитой системы мер, направленных на содействие занятости населения.
Проблема социально-правовых гарантий, предоставляемых гражданам, ищущим работу, включая признанных безработными, обусловлена не только необходимостью решения чисто экономических задач, стоящих перед государством, но и той значимостью, которую она имеет для каждого трудоспособного человека. По данным проведенного в 2011 году опроса населения в числе проблем, из-за которых россияне считают свою жизнь неустроенной, 31% называют отсутствие социальных гарантий на случай безработицы, болезни, старости, инвалидности, 20% - проблемы, связанные с работой.
В правовой литературе вопросам гарантий, в том числе гражданам, ищущим работу, уделяется большое внимание. Проблемы правовых гарантий исследовались в работах Н.Г. Александрова, Н.В. Витрука, А.В Мицкевича, П.Е. Недбайло и др. В области трудового права гарантиям посвящен ряд статей, отдельные главы в монографиях. Проблемы, связанные с гарантиями, находят отражение в кандидатских и докторских диссертациях. О гарантиях трудовых прав отдельных категорий работников писали А.А. Абрамова, Г.М. Громова, И.А. Костян, Ю.П. Орловский, В.Н. Скобелкин, О.В. Смирнов, В.Н. Толкунова и др. Проблемам гарантий в сфере занятости населения посвящены работы О.В. Абрамовой, А.К. Гаврилиной, М.И. Кучмы, Е.Е. Орловой, Т.А. Цыганковой, М.Н. Клочковой и др.
Многие положения этих работ сохраняют свою актуальность и в настоящее время, в связи с чем они послужили отправной точкой при осмыслении и анализе проблемных вопросов по рассматриваемой теме.
Вместе с тем, исследования социально-правовых гарантий ищущих работу граждан, включая признанных безработными, немногочисленны. В основном это отдельные статьи, главы в учебниках или практические пособия. Последнее диссертационное исследование, непосредственно посвященное правовым гарантиям обеспечения занятости граждан, было представлено для защиты более 7 лет назад (в 2004 году). Однако в этом исследовании рассматривались лишь гарантии, предоставляемые отдельным категориям граждан, особо нуждающимся в социальной поддержке.
В настоящее время в условиях модернизации производства и перехода страны к инновационной экономике, сопровождающейся сокращением излишних рабочих мест и высвобождением работников, а также в связи с серьезными изменениями законодательства о занятости, назрела необходимость в комплексном исследовании теоретических и практических проблем, связанных с предоставлением социально-правовых гарантий гражданам, ищущим работу. Сказанное обуславливает выбор темы диссертационной работы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением ищущим работу гражданам социально-правовых гарантий в сфере обеспечения занятости и защиты от безработицы.
Предметом исследования являются: нормативные правовые акты, в том числе международные и зарубежных государств, регулирующие отношения, связанные с предоставлением гражданам, ищущим работу, социальных гарантий; взгляды ученых, отражающие наличие проблем в данной области, в частности, касающихся самого понятия «социально-правовые гарантии»; материалы практики надзорных, контрольных и судебных органов по исследуемой теме.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель работы заключается в осуществлении комплексного исследования правовых проблем, связанных с предоставлением социальных гарантий ищущим работу гражданам, и разработке рекомендаций по совершенствованию законодательства о занятости населения в Российской Федерации в части регулирования отношений по предоставлению социальных гарантий указанным гражданам.
Для достижения поставленной цели автором были определены следующие задачи:
- на основе изучения и анализа российского законодательства и международных актов определить, насколько уровень гарантий, предоставляемых российским гражданам, соответствует международным стандартам обеспечения прав безработных граждан;
- раскрыть содержание конституционного права на защиту от безработицы в Российской Федерации;
- проанализировать имеющиеся в научной литературе представления о понятии «социально-правовые гарантии», предоставляемые ищущим работу гражданам и определить их место в системе социальных гарантий;
- провести сравнительный анализ законодательства Российской Федерации, регулирующего предоставление социальных гарантий гражданам, ищущим работу, с соответствующими нормами законодательства о занятости зарубежных стран и дать предложения о возможности использования зарубежного опыта в российском законодательстве;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего предоставление гражданам, ищущим работу, социальных гарантий.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методологическую основу исследования составляют различные методы и логические приемы, с помощью которых решались поставленные при написании работы задачи. Основными методами, использованными в работе, являются историко-правовой и сравнительно-правовой, которые относятся к юридическим методам исследования. Автором использовались общенаучные методы исследования: сравнительный, системного анализа, формально-логический. Применялись логические приемы: дедукция, индукция, анализ, синтез. В качестве приема научного исследования использовались изучение и анализ практики контрольно-надзорных и судебных органов.
Теоретическую основу исследования составили труды российских ученых XIX – начала XX века: К.А. Вигдорчика, А. Горовцева, В.П. Литвинова – Фалинского, М.Г. Лунца, Л.Н. Нисселовича, Л.С. Таля, И. Чистякова и др.
Большинство теоретических источников представлено работами таких советских и современных российских ученых-юристов, как: О.В. Абрамова, Е.М. Акопова, Л.А. Андреева, Л.Ю. Бугров, В.И. Власов, К.Н. Гусов, С.Ю. Головина, С.Х. Джиоев, Е.А. Ершова, М.Л. Захаров, С.А. Иванов, И. Я. Киселев, И.А. Костян, К.Д. Крылов, А.М. Куренной, М.И. Кучма, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, С.П. Маврин, М.Н. Марченко, Е.Е. Мачульская, О.М. Медведев, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский, А.Е. Пашерстник, А.С. Пашков, Б.В. Ракитский, В.Д. Роик, Г.С. Скачкова, В.Н. Скобелкин, И.О. Снигирева, О.В. Собченко, Т.А. Сошникова, А.И. Ставцева, В.Н. Толкунова, Ю.А. Тихомиров, К.П. Уржинский, Е.Б. Хохлов, О.С. Хохракова, С.С. Худякова, Л.А. Чиканова, А.И. Шебанова и других.
В качестве теоретической основы использованы также работы ученых в области теории государства и права – С. С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Н.В. Витрука, А.В Мицкевича, П.Е. Недбайло, А.С. Пиголкина и др.
Эмпирическую базу исследования составили международные акты в области труда и занятости, в первую очередь конвенции и рекомендации Международной организации труда (далее – МОТ), Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс РФ, Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон о занятости) и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере труда и занятости, законодательные акты ряда государств-участников СНГ и стран Балтии, статистические данные, относящиеся к проблемам, исследуемым в диссертации. В работе использованы результаты проверок, проводимых контрольно-надзорными органами в сфере труда и занятости, а также материалы судебной практики по исследуемым вопросам.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертационная работа представляет собой комплексное монографическое исследование теоретических и практических аспектов правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением ищущим работу гражданам социально-правовых гарантий в сфере обеспечения занятости и защиты от безработицы. Указанные гарантии впервые рассматриваются с позиции реализации конституционного права на защиту от безработицы в двух аспектах: в их тесной взаимосвязи с трудовыми правами и во взаимосвязи с социальными правами. В диссертации впервые предложена и теоретически обоснована система социально-правовых гарантий, предоставляемых ищущим работу гражданам, определено понятие таких гарантий, предложен страховой принцип финансового обеспечения социальных гарантий, предоставляемых гражданам в сфере занятости населения.
Основные положения, выносимые на защиту.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. Законодательство Российской Федерации, регулирующее отношения, связанные с обеспечением занятости населения, определением правового статуса безработного, предоставлением дополнительных гарантий, в том числе отдельным категориям граждан, испытывающим трудности в поиске работы, в основном (по количеству и видам предоставляемых услуг) соответствует требованиям международных стандартов, получивших отражение в актах ООН, МОТ, Совета Европы и Европейского Союза. Однако по уровню социального обеспечения граждан, ищущих работу, включая граждан, признанных безработными, российское законодательство значительно отстает от них. Так, предусмотренный Законом о занятости размер пособия по безработице незначителен, фактически он не обеспечивает минимальных потребностей безработных граждан на период поиска ими работы. К тому же, при определении размера пособия по безработице законодателем не учитывается уровень жизни населения в различных субъектах Российской Федерации, а также семейное положение безработных граждан (наличие иждивенцев).
2. Конституционное право на защиту от безработицы реализуется путем предоставления двух групп гарантий, обеспечивающих защиту от потери работы и связанных с этим неблагоприятных материальных последствий. Первая группа гарантий выступает в качестве элементов защиты трудовых прав и осуществляются в рамках реализации права на труд. Вторая группа является элементом социальной защиты населения и осуществляются в рамках реализации права на социальное обеспечение в случае безработицы.
3. Сформулирован новый подход к определению категории граждан, ищущих работу, в основу которого положен принцип нуждаемости в предоставлении социальных гарантий. Под гражданами, ищущими работу, предлагается понимать трудоспособных не занятых граждан, граждан, занятых неполное рабочее время, находящиеся в вынужденных отпусках в связи с приостановкой деятельности работодателя, в отпусках по уходу за детьми, или занятых, но желающих сменить место работы, обратившихся в органы службы занятости в целях поиска работы и готовых приступить к ней.
4. Дано определение социально-правовых гарантий гражданам, ищущим работу. Под социально-правовыми гарантиями гражданам, ищущим работу, понимается совокупность предусмотренных законодательством мер, направленных на осуществление конституционного права на защиту от безработицы, которые в данный период государство может обеспечить гражданам в целях недопущения или минимизации неблагоприятных последствий, связанных с невозможностью осуществления ими по объективным причинам своих способностей к труду и снижением уровня материальной обеспеченности.
5. Обоснована необходимость дополнения Закона о занятости главой, регулирующей отношения, связанные с оказанием содействия в трудоустройстве гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, на квотируемые, созданные (оборудованные) для них рабочие места, в том числе, удаленные от места нахождения работодателя.
6. Предложено профессиональное обучение ищущих работу граждан рассматривать как один из этапов оказания содействия в поиске подходящей работы. С этой целью в Законе о занятости необходимо предусмотреть процедуру приостановления поиска работы на время обучения и возобновления его по окончании обучения с учетом приобретенных знаний.
7. Предложено не признавать подходящей работой общественные работы в силу их слабого значения для последующего трудоустройства, особенно для граждан, впервые ищущих работу (ранее не работавших) и не имеющих профессии (специальности) (п.3 ст. 4 Закона о занятости). Такие граждане должны в обязательном порядке направляться на профессиональное обучение.
8. Выработано определение понятия «пособие по безработице». Пособие по безработице это денежная выплата, назначаемая лицам, признанным безработными, и производимая в течение определенного периода времени в установленном законом размере в целях недопущения резкого снижения уровня жизни безработного и его семьи в результате потери работы и (или) невозможности ее получить в короткий срок.
9. Сделан вывод о наличии в настоящее время предпосылок для возрождения обязательного социального страхования по безработице. Введение данного вида социального страхования позволит исключить жесткую зависимость уровня материального обеспечения безработных граждан от состояния государственного бюджета, и тем самым расширить круг лиц, которым предоставляются различные виды материальной поддержки, и повысить их размер.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть учтены в процессе совершенствования законодательства о занятости населения в Российской Федерации, в том числе для перехода на страховые принципы защиты от безработицы. Некоторые положения диссертации могут быть востребованы правоприменительной практикой, а также при разработке учебно-методических материалов, чтении лекций и проведении семинарских занятий, спецкурсов по изучению проблем в сфере занятости и социального обеспечения.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена в отделе законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, где была обсуждена, рецензирована, одобрена и рекомендована к защите.
Основные положения и выводы работы отражены и опубликованы автором в научных статьях. Диссертант также принимал участие в научно-практической конференции «Занятость и трудоустройство в современной России: проблемы правового регулирования», проводимой Институтом государства и права Российской академии наук 3 ноября 2010 года.
Структура работы. Формирование структуры работы осуществлялось в соответствие с целью и задачами диссертационного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, заключения и библиографии.
Право на защиту от безработицы - конституционное право граждан Российской Федерации
Международное право, регулирующее отношения в сфере труда, занятости и социальной защиты, включая защиту от безработицы, начало формироваться в начале XX века сразу после окончания Первой мировой войны и связано с созданием в 1919 г. Международной организации труда как специализированного учреждения Лиги Наций (далее - МОТ).
После Второй мировой войны происходит активизация деятельности МОТ, связанная с созданием Организации Объединенных Наций (далее -ООН) и получением МОТ статуса специализированного учреждения ООН. В Филадельфийской декларации от 10 мая 1944 г.1, включенной в Устав МОТ2 в качестве дополнения, было признано обязательство МОТ способствовать принятию странами мира программ, имеющих целью достижение полной занятости и повышение жизненного уровня.
Среди документов ООН, касающихся вопросов занятости населения и защиты от безработицы, наиболее значимыми являются Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» 1966 г.
Всеобщей декларацией прав человека, провозглашены основные личные, политические, гражданские, социальные и культурные права человека. В число основных прав человека включены и трудовые права, среди которых названы право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы, а также право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его
семьи, и дополняемое, при необходимости, другими средствами социального обеспечения (ч.І, 3 ст. 23). К числу основных социальных прав человека. Декларацией отнесены право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам (ч.1 ст. 25). Таким образом, в указанном документе закрепляются два аспекта права на защиту от безработицы. С одной стороны его реализация должна способствовать доступу к рабочему месту (трудоустройству), с другой, поскольку одно из основных назначений труда - получение дохода, а безработица приводит к утрате средств к существованию, в Декларации закрепляется право на обеспечение в случае безработицы. Следовательно, право на защиту от безработицы в первом аспекте наиболее тесно связано с правом на труд, а во втором - с социальными правами.
Включив в число основных прав человека право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда, на защиту от безработицы и обеспечение на случай безработицы. Декларация ограничилась лищь провозглашением, констатацией наличия у человека данных прав, не предусмотрев обязанностей по их соблюдению и обеспечению.
В более широком диапазоне основные права человека в сфере труда и занятости были закреплены в Международных пактах о правах человека, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах содержит нормы о запрещении принудительного труда и свободном осуществлении права на ассоциацию. Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (далее - Пакт) не только признаются; право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается (ч.1 ст. 6), право на справедливые и благоприятные условия труда (ст. 7), право на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9), право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11) и др., но и определяются меры, которые должны быть приняты государствами в целях осуществления данных прав (ч.2 ст. 6). В отличие от Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. соблюдение Международных пактов ООН обязательно для ратифицировавших их государств, включая и Российскую Федерацию.
Другими важнейшими документами ООН, закрепляющими отдельные права в сфере занятости и защиты от безработицы, являются Международные конвенции ООН. Так, Международные конвенции ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.) и дискриминации в отношении женщин (1979 г.) запрещают расовую и этническую дискриминацию, а также дискриминацию женщин, в частности в сфере труда и занятости.
В соответствии с Конвенцией ООН «О правах инвалидов» (2006 г.) государства-участники не только признают право инвалидов на труд наравне с другими, но и обеспечивают, поощряют реализацию этого права путем принятия необходимых мер (ст. 27). Россия подписала указанную Конвенцию в 2008 г. Несмотря на это, обеспечение всех желающих трудиться инвалидов подходящей для них работой по-прежнему остается трудно решаемой задачей. Так, в г. Москве ежегодно на учет в поисках работы встают пленарном заседании 61-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН). Россия подписала Конвенцию 24.09.2008. примерно 300 - 320 тысяч человек с ограниченными возможностями, а трудоустраиваются всего 80 - 85 тысяч1. Основная проблема состоит в недостаточном количестве специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов. Поскольку Конвенцией предусмотрено принятие государствами-участниками мер, направленных на расширение на рынке труда возможностей для трудоустройства инвалидов, оказание им помощи в поиске работы, ратификация положений Конвенции будет способствовать активизации работы по созданию специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, расширению возможностей для их трудоустройства, в том числе посредством дистанционной занятости. К тому же ратификация данной Конвенции позволит не только улучшить положение инвалидов в нашей стране, но и поднять международный авторитет государства.
Международной конвенцией ООН «О защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей» (1990 г.) существенное место уделено правам мигрантов в сфере занятости и защиты от безработицы. Трудящиеся-мигранты пользуются не менее благоприятным обращением, чем то, которое применяется к гражданам государства работы по найму, в вопросах вознаграждения и других условий занятости, которые в соответствии с национальными законами и практикой считаются условиями занятости (п. Ь ч. 1 ст. 25). Поскольку Конвенция устанавливает возможность введения государством работы по найму лишь незначительных ограничений трудовых прав мигрантов , не позволяющих в полной мере защитить национальный рынок труда, Россия вполне обоснованно не присоединилась к указанной Конвенции.
Понятие и классификация социально-правовых гарантий граждан, ищущих работу
На основе анализа законодательства и научной литературы можно сформулировать следующие наиболее важные признаки социальных гарантий.
Социальные гарантии призваны обеспечить реализацию прав граждан на получение таких социальных благ, как социальная защита, в том числе поддержание достойного уровня жизни при наступлении социальных рисков, и доступ к ценностям цивилизованного общества.
В тоже время эти гарантии определяют пределы возможностей индивида претендовать на получение от государства, иного лица, их предоставляющего, определенных социальных благ при наступлении определенных обстоятельств, в частности, в случае объективной невозможности самостоятельно обеспечить достаточные условия существования для себя и своей семьи, невозможности пользоваться наравне с другими ценностями цивилизованного общества.
Социальные гарантии призваны обеспечить по крайней мере минимальный уровень жизнедеятельности всем членам общества и создать для них равные стартовые возможности самореализации и удовлетворения своих потребностей.
Они предоставляются с учетом экономических, политических условий, финансовых возможностей государства или лица, предоставляющего эти гарантии. Основу социальных гарантий составляют государственные минимальные социальные стандарты Социальные гарантии могут предоставляться как всем гражданам на основе принципа всеобщности, так и отдельным категориям граждан, особенно нуждающимся в поддержке и социальной защите со стороны государства и общества.
Все указанные признаки социальных гарантий в полной мере можно отнести и к социальным гарантиям, предоставляемым в сфере занятости населения. В то же время социальные гарантии в сфере занятости, обладают некоторыми особенностями, обусловленными, на наш взгляд, их особой целевой направленностью, задачами, которые стоят перед государством и обществом в этой сфере, а также особым характером прав, предоставленных и гарантированных безработным и ищущим работу, но не признанным в установленном законом порядке безработными, гражданам.
Особенности социальных гарантий ищущих работу, включая безработных, граждан обусловлены в первую очередь тем, что они самым тесным образом соприкасаются с трудовыми правами граждан, поэтому их можно рассматривать и как экономические, и как социальные гарантии. Они с одной стороны самым непосредственным образом влияют на состояние рынка труда и в этом аспекте характеризуются как экономические, а с другой - выступают проявлением заботы со стороны государства, выражающейся в содействии гражданину в трудоустройстве, оказании материальной поддержки в период поиска им работы, что отражает их социальную направленность.
Это обстоятельство нашло отражение в Законе о занятости, где нормы о гарантиях содержатся в двух различных главах. В главу III «Гарантии государства в области занятости» включены две статьи, посвященные гарантиям государства в реализации права граждан на труд (ст. 12) и дополнительным гарантиям занятости для отдельных категорий населения (ст.13). В них в основном сосредоточены гарантии, носящие социально-экономический характер: свобода выбора рода деятельности, профессии (специальности), вида и характера труда; бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости; информирование о положении на рынке труда и др.
В главу VI «Социальные гарантии и компенсации» законодатель включил только гарантии социальной поддержки безработных, к которым отнесены выплаты пособия по безработице, стипендии, в том числе в период временной нетрудоспособности, возможность участия в оплачиваемых общественных работах, а также возможность при исчислении трудового стажа для получения связанных с ним выплат не учитывать указанные в Законе периоды времени в качестве его перерывов (ст. 28).
Несмотря на закрепление гарантий в сфере занятости населения в разных главах Закона о занятости, в конечном итоге все они направлены на защиту граждан от безработицы, и в этом аспекте выступают как социальные гарантии.
К числу социальных гарантий, непосредственно обеспечивающих защиту от безработицы, следует отнести: бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости; информирование о положении на рынке труда; социальную поддержку безработных граждан; осуществление мер активной политики занятости населения; бесплатное медицинское освидетельствование безработных граждан при направлении их органами службы занятости на профессиональное обучение и др.
Предоставление таких гарантий предполагает закрепление на уровне закона долговременных обязательств государства, направленных на обеспечение реализации гражданами конституционного права на защиту от безработицы, возложение на органы государственной власти и других субъектов обязанностей по созданию благоприятных условий для получения гражданином социального блага (бесплатного содействия в подборе подходящей работы, направления на общественные работы, на профессиональное обучение, получение пособия по безработице, стипендии и др.), опосредованного правом на защиту от безработицы.
Правовые способы содействия в трудоустройстве граждан, ищущих работу
Квота для приема на работу инвалидов устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»\. На сегодняшний день, квотированию подлежат организации с численностью работников более 100 человек. Процент квотируемых рабочих мест в таких организациях составляет не менее 2 и не более 4 процентов.
Следует отметить, что уровень квот, установленный в России, и так был значительно ниже, чем во многих странах Европы. Так, в Германии каждый работодатель, у которого работает более десяти работников, обязан пять процентов рабочих мест предоставить инвалидам. Во Франции аналогичная квота составляет 6 % для организаций с количеством работающих 20 и более человек2.
В законодательстве ряда стран (Великобритания, Швеция и др.) есть прямые указания о том, что неосуществление работодателем разумного приспособления рабочего места для нужд инвалида считается дискриминацией в сфере труда и занятий. В некоторых странах за осуществление таких разумных приспособлений работодатели получают финансовую компенсацию со стороны государства .
До недавнего времени в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» существовало правило, в соответствии с которым в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов организация обязана была уплачивать ежемесячно обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты. Обязательная плата устанавливалась как альтернатива созданию квотируемых рабочих мест. Работодатель мог выбрать: либо трудоустраивать инвалидов на квотируемые рабочие места, либо ежемесячно вносить плату за каждого нетрудоустроенного на эти места гражданина. В настоящее время такое правило в Федеральном законе отсутствует.
В связи с этим в научной литературе было высказано мнением о том, что, несмотря на отсутствие соответствующей нормы в Федеральном законе, у субъектов Российской Федерации имеется право устанавливать платежи работодателей за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты и в новых правовых условиях .
Представляется, что такой вывод не основан на положениях Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которым субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать квоту для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 процентов), а не механизм квотирования, допускающий вместо предоставления реальных рабочих мест для инвалидов внесение работодателями ежемесячной обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты. На данное обстоятельство совершенно справедливо обращено внимание в определении Верховного Суда РФ от 10 августа 2005 г. № 5-Г05-45, которым признана недействующей часть 3 статьи 2 Закона города Москвы от 22 декабря 2004 г. № 90 «О квотировании рабочих мест», в той мере, в которой она предусматривает внесение ежемесячной платы за нетрудоустроенных в счет квоты инвалидов .
Вместе с тем, надо заметить, что во многих странах мира, в том числе в таких экономически развитых, как Германия и Франция, применяется так . называемая система «квота - штраф» . Важно отметить и то, что штрафы за невыполнение квот фактически являются альтернативной формой взносов и направлены, с одной стороны, на создание равных условий для работодателей, а с другой - способствуют созданию новых рабочих мест для инвалидов. В Германии и во Франции в первую очередь эти средства используются для вовлечения в процесс производства тяжело больных инвалидов. Таким образом, средства, внесенные работодателями в качестве штрафов, возвращаются в сферу бизнеса для создания рабочих мест, улучшения условий труда инвалидов, а также используются в качестве субсидий на заработную плату. Средства, поступившие в виде штрафов, используются строго по целевому назначению2.
В России также применяются штрафы за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, а также необоснованный отказа в регистрации инвалида в качестве безработного (ст. 5.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Однако, в отличие от западных стран, они поступают непосредственно в бюджет и законодательством не предусматривается направление этих денежных средств на создание рабочих мест для трудоустройства инвалидов.
Таким образом, на основании изложенного, можно сделать вывод о том, что российское законодательство и правоприменительная практика, касающиеся трудоустройства инвалидов, пока значительно уступают стандартам, принятым в большинстве стран СЕ.
Право на материальную поддержку в связи с направлением на работу в другую местность
Определение размера единовременного пособия в зависимости от территории переселения должно стимулировать безработных граждан к переселению из трудоизбыточных в трудонедостаточные регионы страны, в том числе в стратегически важные для России приграничные территории, характеризующиеся сокращением численности населения, территории, на которых реализуются крупные инвестиционные проекты и наблюдается недостаток предложений рабочей силы на территориальном рынке труда, территории, на которых наблюдается сокращение общей численности населения.
Исходя из этого, для граждан, переселяющихся в другую местность на новое место жительства для трудоустройства по имеющейся у них профессии (специальности) было бы логично предусмотреть выплату единовременного пособия в размере, соразмерном единовременному пособию на обустройство, которое выплачивается участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Росеийскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей»1. Введение в Закон о занятости нормы, предусматривающей определение размера единовременного пособия в зависимости от территории переселения (п.З ет. 22.1), позволяет предоставить безработным гражданам, готовым переселитьея на стратегически важные для России территории, такую же финансовую поддержку как и соотечественникам, возвращающимися из-за рубежа.
Установление в нормативных актах некоторых субъектов Росеийской Федерации единовременного пособия в зависимости от минимального размера пособия по безработицы не соответствует положению п. 3 ст. 22.1
Закона о занятости, согласно которому его размер определяется в зависимости от территории переселения. К тому же, такое нормативное регулирование не обеспечивает выполнение задач стимулирования безработных граждан к переселению из трудоизбыточных регионов и заполнению вакантных рабочих мест в трудонедостаточных регионах, увеличения притока населения в приграничные и другие стратегически важные для России территории, характеризующиеся сокращением численности населения.
Выявленные недостатки законодательного регулирования отношений по оказанию безработным гражданам финансовой поддержки в связи с их трудоустройством в другой местности являются серьезным препятствием на пути решения поставленной в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года задачи повышения мобильности трудовых ресурсов и должны быть устранены.
В целях уеиления социальной защиты безработных граждан, не имеющих возможности найти подходящую работу по месту проживания и готовых временно переехать или переселиться на постоянное место жительства для трудоустройства в другую местность, а также исходя из того, что каких-либо веских оснований для исключения из Закона о занятости нормы, закрепляющей гарантию финансирования материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность, не имеется, полагаем необходимым гарантировать безработным гражданам и членам их семей оказание финансовой поддержки, предусмотренной ст. 22.1 Закона о занятости. Для этого пункт 2 ст. 12 Закона о занятости необходимо дополнить абзацем пятым следующего содержания: «оказание в соответствии со ст. 22.1 настоящего Закона финансовой поддержки при переезде или переселении в другую местность для трудоустройства».
Для повышения мобильности безработных граждан и уменьшения периода безработицы необходимо в равной степени обеспечить им возможность беспрепятственного получения услуги по оказанию содействия в трудоустройстве в другой местности. Для этого на федеральном уровне необходимо уточнить употребляемый в Законе о занятости термин «другая местность», понимая под ней другой населенный пункт по существующему административно-территориальному делению. Учитывая, что предусмотренные ст. 22.1 Закона о занятости выплаты финансовой поддержки, производимые безработным в связи с трудоустройством в другой местности, являются для них не менее важными и значимыми, чем выплаты пособия по безработицы, стипендии, материальной помощи, назначенной досрочно пенсии, а размер такой финансовой поддержки в ряде случаев может быть более значительным, чем размер перечисленных выплат, финансируемых за счет средств субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (п.2 ст. 7.1), осуществление выплат финансовой поддержки безработных граждан, трудоустраиваемых в другую местность также должно производиться за счет средств субвенций. Для этого пункт 1 ст. 7.1 Закона о занятости необходимо дополнить подпунктом 6 следующего содержания: «финансовой поддержки, предоставляемой в связи с трудоустройством в другой местности безработным и членам их семей».
