Содержание к диссертации
Введение
Социальное обеспечение граждан, подвергшихся радиационному воздействию, как составная часть их социальной защиты
1.1 Понятия "социальная защита" и "социальное обеспечение", их взаимосвязь 13
1.2 Воздействие радиации сверх допустимого уровня как возможная причина проявления специфических социальных рисков 30
1.3 Особенности социального обеспечения граждан, подвергшихся сверхнормативному радиационному воздействию 53
1.4 Принципы социального обеспечения лиц, подвергшихся радиационному воздействию 63
Круг лиц, имеющих право на социальное обеспечение вследствие сверхнормативного воздействия радиации в условиях чрезвычайных ситуаций техногенного характера 74
2.1 Круг лиц, имеющих право на социальное обеспечение в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС 74
2.2 Круг лиц, имеющих право на денежные выплаты и 103 льготы вследствие инцидентов при производстве и испытаниях ядерного оружия, эксплуатации ядерных установок на военных объектах
Дополнительные виды и повышенный уровень социального обеспечения граждан, подвергшихся сверхнормативному радиационному воздействию 120
3.1 Социальное обеспечение пострадавших от радиационного воздействия 120
3.2 Социальное обеспечение граждан, проживающих (работающих) в условиях сверхнормативного воздействия радиации 133
3.3 Социальное обеспечение граждан, подвергавшихся 144 ранее сверхнормативному воздействию радиации
Заключение
Библиография
Приложение
- Понятия "социальная защита" и "социальное обеспечение", их взаимосвязь
- Воздействие радиации сверх допустимого уровня как возможная причина проявления специфических социальных рисков
- Круг лиц, имеющих право на социальное обеспечение в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС
- Социальное обеспечение пострадавших от радиационного воздействия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование в Российской Федерации социально-ориентированной экономики рыночного типа вызывает необходимость совершенствования государственной системы социального обеспечения, усиления её адресности. Среди граждан, охваченных этой системой, действующее законодательство выделяет такую категорию, как пострадавшие от радиационных воздействий.
Техногенные радиационные катастрофы, испытания ядерного оружия, инциденты на ядерных объектах военного и гражданского назначения за последний полувековой период привели к воздействию радиации на значительные массы людей, часть из которых получили ущерб здоровью, многие проживают на загрязненных радионуклидами территориях, а некоторые эвакуированы из мест постоянного проживания.
Деятельность государства по преодолению последствий ядерных инцидентов, по социальному обеспечению облученных лиц потребовала создания специальной системы правового регулирования в данной сфере, ее совершенствования и развития. В практике применения законодательства о социальном обеспечении граждан, подвергшихся воздействию радиации, выявились существенные проблемы, главной из которых является отставание изменений нормативных актов от проводимой в стране реформы социального обеспечения.
Особую научную актуальность в этой связи приобретает определение оснований предоставления социального обеспечения облученным лицам, важнейшим из которых, по мнению автора, является социальный риск.
Серьезные проблемы связаны с установлением конкретных обстоятельств, приводящих к наступлению специфических социальных рисков, уточнением этих рисков (видовых проявлений), неразработанностью принципов социального обеспечения пострадавших граждан.
Следует отметить, что вопросы социального обеспечения лиц, подвергшихся воздействию радиации, в юридической науке по существу не рассмат-
ривались. Имеется лишь одна диссертационная работа, касающаяся правовых проблем социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы, но она посвящена преимущественно рассмотрению возмещения вреда здоровью и имуществу пострадавших граждан1. В ней не проведен анализ социального обеспечения граждан как пострадавших вследствие указанной катастрофы, так и оказавшихся в сфере влияния других ядерных инцидентов. Отсутствие в указанной работе сравнительного исследования действующих в России нормативно-правовых актов о социальной защите подвергшихся воздействию радиации при других ядерных инцидентах, глубокого анализа решений Конституционного Суда РФ, законодательства стран с рыночной экономикой привело автора к ряду спорных выводов, противоречащих, по нашему мнению, основным тенденциям развития законодательства о социальном обеспечении в России.
Необходим теоретический анализ перечисленных проблем, направленный на повышение эффективности правового регулирования социального обеспечения пострадавших от радиационных воздействий, позволяющий провести унификацию законодательства в этой сфере, предложить конкретные меры по изменению нормативных актов, в том числе и авторский вариант федерального закона.
Цели и задачи исследования. Целями данного диссертационного исследования являются: определение основных направлений реформирования законодательства о социальном обеспечении граждан, подвергшихся радиационным воздействиям, на основе анализа отечественных и зарубежных нормативных правовых актов; рассмотрение проблем, возникающих в процессе нормотворчества и правоприменения; выработка рекомендаций по их разрешению как путем совершенствования существующих правовых конструкций,
Киселев И.Н. Российское законодательство о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и проблемы его совершенствования. Дисс. на соиск. учен, степ, к.ю.н. - М..2000.
так и путем принятия специальных федеральных законов и иных нормативных правовых актов. В процессе исследования перед автором стояли следующие задачи:
определить особенности социального обеспечения применительно к категориям граждан, подвергшихся радиационному воздействию;
выявить дополнительные виды социального обеспечения облученным лицам и основания их предоставления;
определить специфические социальные риски, вызываемые воздействием радиации;
сформулировать и исследовать основные принципы правового регулирования отношений по социальному обеспечению облученных граждан;
определить круг лиц, которым должны предоставляться дополнительные виды и повышенный уровень социального обеспечения;
выявить виды и формы социального обеспечения граждан, подвергшихся воздействию радиации, как при наступлении специфических социальных рисков, так и в целях их профилактики;
провести сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства для выявления возможностей использования зарубежных правовых решений при совершенствовании отечественных нормативных актов;
внести предложения по совершенствованию действующего законодательства и разработать унифицированный федеральный закон, призванный заменить ряд действующих нормативных актов.
Теоретическая основа исследования. Историко-правовой анализ понятий "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальный риск" обусловил использование трудов отечественных ученых-юристов в области социального обеспечения Л.В.Забелина, В.Дурденевского, В.С.Андреева, В.А.Ачаркана, К.С.Батыгина, М.Л.Захарова, М.В.Кучмы, М.В.Лушниковой, Е.Е.Мачульской, Э.Г.Тучковой, О.С.Хохряковой, В.Ш.Шайхатдинова и др., специалистов в области теории государства и права и конституционного права
С.С.Алексеева, М.В.Баглая, Н.В.Витрука, Е.А.Лукашовой, А.С.Пиголкина, С.Д.Соловьевой и др.
В процессе разработки темы привлекались труды специалистов в области радиационной безопасности и радиационной медицины А.К.Гуськовой, Л.А.Булдакова, Л.А.Ильина, З.И.Калмыковой, И.Б.Кеирим-Маркуса, Н.С.Работнова, В.П.Рамзаева, В.В.Рачинского, Г.М.Румянцевой, А.Ф.Цыба и др., правоведов в области использования атомной энергии А.И.Иорыша и А.Б.Чопорняка, экономистов, социологов и политологов.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу работы составляет широкий круг источников права: Конституция РФ, российское законодательство о социальном обеспечении в целом и пострадавших от радиационных воздействий в частности; законодательство зарубежных стран в этой области, Конвенции и рекомендации Международной Организации Труда; постановления и определения Конституционного Суда РФ, судебная практика, а также статистические (в т.ч медицинские) данные, относящиеся к теме исследования.
Научная новизна работы. Научная новизна работы определяется тем, что диссертация является первым комплексным исследованием большого круга теоретических и практических проблем правового регулирования социального обеспечения лиц, подвергшихся радиационному воздействию.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
право на дополнительные виды и повышенный уровень социального обеспечения граждан, подвергшихся воздействию радиации, должно появляться только при сверхнормативных уровнях такого воздействия, при наступлении специфических социальных рисков и в целях профилактики наступления таких рисков;
видовыми проявлениями специфических социальных рисков (наступлением специфических рисков) являются заболевания (острая лучевая бо-
лезнь, онкологические и щитовидной железы), инвалидность и потеря кормильца (как следствие именно этих заболеваний);
выявленные автором особенности и основания (их пять) предоставления социального обеспечения лицам, подвергшимся радиационному воздействию;
положение о том, что виды социального обеспечения, предоставляемые по основаниям, не предусмотренным Конституцией РФ (заслуги перед Российской Федерацией; деятельность, необходимая обществу на территориях радиоактивного загрязнения; семейные связи с облученными гражданами), могут вводиться российским законодательством только при наличии экономических возможностей государства;
сформулированные автором принципы правового регулирования в рассматриваемой сфере, к которым относятся: гарантированность повышенного уровня и дополнительных видов социального обеспечения только при сверхнормативном радиационном воздействии и наступлении в результате этого неблагоприятных последствий; предоставление равных прав в сфере социального обеспечения всем гражданам, получившим сверхнормативное радиационное воздействие; дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от вида социального риска, степени потери трудоспособности, доходов пострадавших, места проживания и иных социально значимых обстоятельств; соотносимость уровня обеспечения с величиной прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации; предоставление повышенного уровня и дополнительных видов обеспечения гражданам, подвергшимся сверхнормативному воздействию радиации, за счет ассигнований из федерального бюджета;
определение категорий пострадавших как лиц, для которых наступил тот или иной вид специфического социального риска;
основания дифференциации граждан по категориям с целью выявить круг видов социального обеспечения для каждой из них;
обоснование перехода к обеспечению граждан, проживающих на загрязненных радионуклидами территориях, только на основе дозовой концепции и новые градации зон таких территорий;
предложение о прекращении предоставления дополнительных видов обеспечения на основании семейных связей с облученными гражданами (кроме случаев потери кормильца), в том числе и детям, родившимся у таких лиц;
предложение об изменениях концепции (и названий) российских нормативных правовых актов, которые должны предусматривать социальное обеспечение в первую очередь пострадавшим;
предложение о замене ряда льгот и услуг, предоставляемых пострадавшим в натуральной форме, денежными выплатами;
предложение о производстве денежных выплат пострадавшим в порядке социального обеспечения за счет ассигнований из федерального бюджета, исключив возможность получать денежные суммы через страхование и возмещение вреда в гражданско-правовом порядке;
предложение о направлениях реализации соотношения уровня обеспечения граждан с величиной прожиточного минимума в субъекте РФ (ПМС): учет доходов конкретного лица, соотносимых с ПМС; определение величины выплат в размерах, кратных величине ПМС; дифференциация размеров пособий конкретным получателям (работающим, пенсионерам, детям) в зависимости от величины ПМС этой же категории граждан;
предложение ввести новые категории граждан, подпадающих под действие законодательства о защите при радиационном воздействии: дети-инвалиды; потерявшие кормильца, заболевшие и инвалиды вследствие испытаний на Семипалатинском полигоне; потерявшие кормильца в случае любого ядерного инцидента; инвалиды из числа проживающих на территории радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на ЧАЭС; участники работ по дезактивации техники за пределами зоны отчуждения ЧАЭС; граждане, проживавшие с 26 апреля 1986 года по 30 июня 1986 года в населенных пунктах,
которые впоследствии были исключены из зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на ЧАЭС и др;
предложение о новых видах обеспечения, которые предлагаются в целях профилактики риска потери здоровья (ежегодная диспансеризация инвалидов; обследования по выявлению онкологических заболеваний и заболеваний щитовидной железы; обеспечение детей, проживающих в условиях радиационного воздействия, йодсодержащими препаратами и т.д.);
проект унифицированного федерального закона, призванный заменить три действующих нормативных правовых акта, принятых Верховным Советом и Законодательным Собранием РФ.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования выводов и предложений автора в совершенствовании законодательства о социальном обеспечении граждан, подвергшихся сверхнормативному радиационному воздействию вследствие ядерных инцидентов. Положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курса трудового права и права социального обеспечения, при подготовке специалистов в сфере юриспруденции.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений.
Теоретические положения опубликованы в статьях и использовались при подготовке автором указанных ниже федеральных законов, уже вступивших в силу:
1. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". - Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4561.
Федеральный закон от 30 июля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку "Теча". - Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 32, ст. 3839.
Федеральный закон от 1 августа 1996 г. "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования". - Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 32, ст. 3847.
Федеральный закон от 11 декабря 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". - Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 51, ст. 5680.
Федеральный закон от 29 июля 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". - Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 1812 (подготовлен при участии автора).
Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча". - Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 48, ст. 5850 .
Федеральный закон от 17 апреля 1999 г. "О внесении изменений в статью 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС". - Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 16, ст. 1937.
Федеральный закон от 5 июля 1999 г. "О внесении изменения в при-мечание к разделу III Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". - Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, №28, ст.3460.
Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" - Российская газета, 2001, 15 февраля (подготовлен при участии автора).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объе-
* диняющих 9 параграфов, заключения, приложения, в котором содержится
предлагаемый проект унифицированного закона, финансово-экономическое обоснование и пояснительная записка к нему, список использованной литературы.
*
Понятия "социальная защита" и "социальное обеспечение", их взаимосвязь
Техногенные (экологические) аварии на ядерных объектах военного и гражданского назначения (особенно Чернобыльская катастрофа), необходимость социальной защиты пострадавших людей вызвали появление ряда нормативно-правовых актов. Первым законом по этой проблеме, действовавшим на территории России, был закон СССР от 12 мая 1991 года "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы"1. На его основе, почти одновременно, был принят республиканский закон от 15 мая 1991 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в который в 1992, 1995, 1996, 1997, 1999, 2000, 2001 годах были внесены существенные изменения
Впоследствии нормы Закона от 15 мая 1991г. были распространены на участников испытаний ядерного оружия и учений с его применением, ликвидации радиационных аварий на военных объектах и сборщиков ядерных зарядов ; на граждан, пострадавших от других радиационных аварий на ядерных объектах гражданского или военного назначения4; на граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча3; на граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне6. Ряд условий предоставления мер социальной защиты облученным гражданам определил Закон "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 года . На основании перечисленных выше законов и постановлений Верховного Совета РФ, издано большое количество постановлений Правительства РФ и ведомственных актов (Минтруда РФ, Минздрава РФ, Минобороны РФ, МЧС РФ и др.).
Указанные нормативно-правовые акты объединяет один предмет правового регулирования - отношения по предоставлению гражданам мер социальной защиты. В то же время, эти акты существенно отличаются как по кругу лиц, на которых они распространяются, так и по основаниям предоставления и видам защиты. Например, граждане, получившие накопленную дозу 50 мЗв8, , по Закону от 26 ноября 1998 г. не получают никаких мер защиты, а в соответствии с Законом от 10 января 2002 г. им предоставляются бесплатные медицинская помощь и лекарства, диспансеризация, первоочередное бесплатное ежегодное обеспечение путевкой на санаторно-курортное лечение. По Закону же от 15 мая 1991 г. льготы в еще большем объеме имеют граждане, которые такой дозы вообще не получили и никогда не получат. Предоставление значительных материальных благ предусмотрено семьям, потерявшим кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы. Аналогичная категория граждан в Законе от 10 января 2002 г. и постановлении Верховного Совета РФ от 18 июня 1992 г. отсутствует.
Первопричиной такой ситуации, по нашему мнению, является имеющая место неопределенность понятия "социальная защита", которую законодатель поставил во главу угла как в наименовании упомянутых нормативных актов, так и в определении круга вопросов, которые эти акты призваны решать. Специалисты Калужского института социологии, проводившие исследования в 1993-1994 годах по эффективности Закона от 15 мая 1991 г. в четырех наиболее пострадавших от катастрофы на ЧАЭС областях России, пришли к выводу о "неразработанности категории "социальная защита", "об отсутствии концепции социальной защиты"9. Следует заметить, что этот вывод касается и общего понятия "социальная защита", хотя его довольно часто используют авторы научных работ, учебных пособий, законодатели.
Понятие "социальная защита" нельзя рассматривать в отрыве от понятия "социальное обеспечение", поскольку зачастую происходит их смешение, высказываются разные мнения об их соотношении. К сожалению, основания для различного толкования указанных понятий дает Конституция РФ. По смыслу статей 7 и 72 Конституции социальное обеспечение является частью социальной защиты населения. В то же время, вопросы здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства в пункте "ж" части первой ст. 72 выведены за пределы и социальной защиты, и социального обеспечения. Ст. 39 Конституции гарантирует социальное обеспечение при наступлении ряда социальных рисков. Однако право на защиту от безработицы определено в ст. 37, на медицинскую помощь - в ст. 41, защита семьи, материнства и детства - в ст. 38 Конституции.
Воздействие радиации сверх допустимого уровня как возможная причина проявления специфических социальных рисков
Прежде чем определить особенности социального обеспечения граждан, подвергшихся радиационным воздействиям, необходимо выяснить, какие последствия возникают вследствие облучения человека.
В действующем законодательстве, защищающем граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных инцидентов, присутствует ошибочное отождествление причины наступления конкретного социального риска, которой является радиация, со следствием (заболеванием и т.п.), то есть с самим наступившим риском.
Неточность наблюдается уже в названиях законов. Если основная цель авторов закона СССР от 12 мая 1991 г. "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы" состояла в заботе государства, прежде всего, о пострадавших, о тех, для кого в результате наступления социального риска возникли неблагоприятные последствия, то принятый через несколько дней, 15 мая 1991 г., российский закон имел в виду иной круг лиц, о чем говорит его название - "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Законодатель признал нуждающимися в защите всех граждан, кто подвергся воздействию радиации. При этом не было принято во внимание, что на человека радиация воздействует постоянно, как температура, давление и влажность воздуха, магнитное поле Земли, что мы живем в мире с очень высокой естественной радиоактивностью, которая существует столько же, сколько сама Земля. По мнению профессора Обнинского государственного научного центра Н.С.Работнова, человеческий организм не просто подготовлен к заметному радиационному воздействию, он им в значительной степени сформирован - разделение полов, иммунные и репарационные генетические механизмы являются инструментом эволюции в борьбе, прежде всего, с радиационным фоном. Интенсивность естественного радиационного фона меняется на Земле в очень широких пределах, причем эти вариации могут носить локальный характер, и люди от них не страдают. Естественный радиационный фон до сих пор почти полностью определяет суммарную коллективную дозу, получаемую человечеством
Согласно оценке Научного комитета ООН по действию атомной радиации (НКДАР ООН) (доклад за 1993 год), суммарная доза радиации, получаемая человеком от естественных источников, в среднем во всем мире составляет 2,4 мЗв в год45. По расчетам доктора медицинских наук З.И. Калмыковой, накапливается эта доза от: космического изучения - 15,3%, калия-40 - 15%, урана - 20,2%, родона - 49,5%.
Наблюдаются значительные колебания величин доз в зависимости от региона и местности от 1 до 28,6 мЗв в год46. Например, в Индии и Бразилии имеются районы, богатые монацитным песком; на севере Ирана подземные воды содержат высокий уровень природных радионуклидов, и эти воды используются для питья и изготовления строительного бетона, в результате чего мощность дозы в домах весьма высока. Причем, по свидетельству профессора биоэтики Техасского университета М.Мекси, обследование этих людей, получающих дозу в 10 и более раз превышающую средний на земном шаре фон, показало, что их здоровье не отличается от здоровья людей, проживающих в обычных условиях . В холодных северных странах (в т.ч. и в России) нежелательным побочным эффектом хорошей изоляции домов, построенных с учетом принципов энергосбережения, являются весьма высокие концентрации выделяющегося естественным путем радиоактивного газа радона. Наконец, многие города мира располагаются высоко над уровнем моря (например, столица Боливии Ла-Пас находится на высоте более 4000 м), где интенсивность космического излучения намного выше, чем у поверхности земли. За 10 часов полета на высоте более 10 км авиапассажир получает дозу около 0,03 мЗв.
В самом человеке наличествует источник радиации. Доктор биологических наук В.Ф.Хохряков утверждает, что присутствующий в организме такой элемент, как калий (строительный материал костей), всегда содержит определенное количество радиоактивного изотопа с атомным весом 40, излучение которого создает годовую дозу порядка 0,2 мЗв48.
Без определенного, совсем малого радиоактивного облучения все живые существа на Земле болеют и чахнут. Как показывают эксперименты, из-за сокращения содержания в организме природного радиоактивного изотопа калия и притока космических лучей рост и развитие живых организмов замедляются на 30-50%.
Круг лиц, имеющих право на социальное обеспечение в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС
Лица, подпадающие под действие Закона от 15 мая 1991 г., разделены на следующие группы: участники ликвидации (ликвидаторы) последствий Чернобыльской катастрофы (включая обслуживающий персонал АЭС, работников охраны, медицинских работников и т.д.); проживающие (работающие) в условиях радиационного воздействия; эвакуированные и переселенные из загрязненных радионуклидами территорий; заболевшие и инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы; семьи, потерявшие кормильца вследствие катастрофы на ЧАЭС.
Такой подход соответствует зарубежному законодательству, которое выделяет: пострадавших (потерявших кормильца, заболевших и инвалидов); лиц, подвергавшихся облучению (ликвидаторы, эвакуированные и т.д.); подвергающихся облучению сейчас (проживающие и работающие на загрязненных территориях). Кроме этого в Законе от 15 мая 1991 г. можно вычленить группу родственников упомянутых лиц, которым определены разного рода льготы.
Несмотря на то, что пострадавших от воздействия радиационного фактора (инвалидов, получивших заболевания и потерявших кормильца) на 1 января 2000 года насчитывалось 52 тысячи человек1, в соответствии с Законом от 15 мая 1991 г. получение разного рода благ распространено на два миллиона граждан. Вызвано это тем, что Закон (как видно уже из его наименования) имеет в виду всех попавших под воздействие радиации. Весьма показателен тот факт, что в первом разделе закона "Общие положения" (статьи 1-6) вообще ничего не говорится о пострадавших. В нем речь идет о гражданах, "оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Это значит, что действие закона распространяется и на многих вполне здоровых людей, вероятность заболеваний которых из-за воздействия радиации невелика.
Изменения, внесенные в российский закон в 1992 году, только усугубили несправедливость. Верховный Совет РФ дополнил Закон от 15 мая 1991 г. новыми категориями получателей льгот, которых нет ни в одной стране мира. Так, были определены значительные пособия детям, которые родились у граждан до их облучения; к участникам ликвидации приравняли врачей, которые в Москве лечили заболевших ликвидаторов; статус инвалида-чернобыльца стали устанавливать без связи с радиационным воздействием и т.д. Именно тогда в закон было введено положение о получении льгот "за риск радиационного вреда". Появилась возможность отнести к получателям льгот и выплат всех, кто хоть каким-то образом соприкасался с чернобыльской катастрофой.
Сегодня можно утверждать, что курс на расширение числа льготников в 1991 и 1992 годах был выбран осознанно. К тому времени выяснилось, что число пострадавших от радиационного воздействия (получивших ущерб здоровью) составляет всего несколько сот человек, а участников ликвидации, проживающих в России, - свыше 200 тысяч". Исходя из интересов именно участников ликвидации (а не принципов социального обеспечения) менялись нормы законодательства.
Следует отметить, что в аналогичных законах не только Японии и США, но и Белоруссии, Украины и Казахстана предусматривается социальное обеспечение в основном пострадавших . Закон СССР от 12 мая 1991 г. также имел в виду в первую очередь пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы. В преамбуле и первой статье закона СССР были выделены четыре категории граждан, которым определялась помощь: пострадавшие; участники ликвидации; находящиеся (проживающие) в зонах радиоактивного загрязнения; эвакуированные (выехавшие) из этих зон. В ст. 3 были определены права пострадавших на возмещение ущерба здоровью и имуществу, льготное медицинское обслуживание, а проживающим (работающим) на загрязненной территории -право на определенного рода денежные выплаты и льготы.
Представляется необходимым изменить концепцию Закона от 15 мая 1991 г. Его наименование должно звучать следующим образом: "О социальной защите граждан, пострадавших или подвергшихся сверхнормативному воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". В статье 1 данного Закона необходимо иметь в виду граждан, "пострадавших вследствие катастрофы", а из части первой ст. 3 изъять положение о предоставлении льгот "за риск радиационного вреда".
Первостепенную важность имеет установление статуса участника ликвидации последствий катастрофы. В соответствии со ст. 13 Закона этот статус устанавливается при наличии двух факторов: участие в работах по ликвидации в зоне отчуждения (имеет значение факт нахождения в этой зоне) и работа на ЧАЭС в период с 1986 по 1990 год.
Социальное обеспечение пострадавших от радиационного воздействия
Участники работ по ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС по размеру получаемого обеспечения (в соответствии со ст.ст. 15, 30, 40 Закона от 15 мая 1991 г.) разделены на две категории. Участники работ 1986-1987 годов и приравненные к ним граждане получают 12 видов пособий, услуг и льгот. Кроме этого, на них распространяются 18 видов социального обеспечения, предоставляемых инвалидам. Обеспечение производится, в основном, не по медицинским показаниям, а за заслуги перед Российской Федерацией. Объем его значителен: бесплатные лекарства, диспансеризация, зубопротезирова-ние, медицинская помощь и санаторно-курортное лечение, проезд в городском и пригородном транспорте; пятидесятипроцентная скидка с оплаты проезда раз в год по стране, с оплаты жилья и коммунальных услуг, радио и телефона; ежемесячное пособие на приобретение продуктов питания в размере 200 рублей и т.д.
Участникам работ 1988-1990 годов предоставляется 6 видов обеспечения, кроме этого на них распространяются еще 10 видов, предоставляемых инвалидам и участникам работ 1986 - 1987 годов, несколько уменьшенных по объему. Так, медицинская помощь и лекарства, зубопротезирование предоставляются не бесплатно, а с пятидесятипроцентной скидкой; санаторно-курортная путевка предоставляется ежегодно в первоочередном порядке, но не бесплатно и т.д.
Пенсионный возраст согласно ст. 30 Закона снижается в зависимости от категории участников работ соответственно на 10 и 5 лет. Выплачивается и надбавка к пенсии в размере 30 и 25 процентов минимальной пенсии по возрасту, соответственно. Участникам ликвидации (согласно ст. 40) определены ежегодные денежные пособия: участникам работ 1986-1987 года в размере 300 рублей, 1988 года - 200 рублей, 1989-1990 годов - 100 рублей.
Представляется, что разделение участников работ по видам и объему получаемого обеспечения на две категории, как и предоставление абсолютного большинства пособий, услуг и льгот неправомерно. Указанные граждане должны иметь право на: бесплатное медицинское обследование в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях (в том числе ежегодные обследования щитовидной железы участников работ 26 апреля - 30 июня 1986 года, и по выявлению онкологических заболеваний - всех участников работ 1986 года) в качестве профилактики возможных заболеваний; преимущественное право на установку квартирного телефона; преимущественное обеспечение местами в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, центрах социального обслуживания. Кроме этого,им за заслуги перед РФ может выплачиваться ежемесячное пособие в размере 10 процентов величины прожиточного минимума, исчисленного в субъекте РФ, что соответствует сегодняшним выплатам, но только в том случае, если доход такого гражданина не превышает размер прожиточного минимума в субъекте РФ. Необходимые изменения предлагаем внести в ст. 15, а ст.ст. 30 и 40 из Закона от 15 мая 1991 г. исключить.
Участники работ по ликвидации последствий радиационных инцидентов в Уральском регионе по Закону от 26 ноября 1998 г. также разделены на две категории в зависимости от времени работ. Им предоставляются согласно ст.ст. 4 и 5 те же виды льгот, что и двум категориям участников ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС. Предлагаемые изменения Закона от 15 мая 1991 г. необходимо распространить и на них. Отличия будут заклю чаться в отсутствии необходимости обследований щитовидной железы ука-заннных категорий участников и введении обязательного ежегодного обследования на онкологические заболевания только участников работ 1957-1958 годов по ликвидации аварии на ПО "Маяк" и работ 1949-1956 годов вдоль реки Теча. Соответствующие уточнения необходимо внести в ст. 4 Закона от 26 ноября 1998 г.
Эвакуированные из зоны отчуждения ЧАЭС имеют право на 31 вид социального обеспечения, переселенные из зоны отселения (ограниченного проживания населения) - на 12. Указанные виды обеспечения, предоставляемые согласно ст.ст. 17 и 32 Закона от 15 мая 1991 г., являют собой часть льгот инвалидам и участникам ликвидации катастрофы, распространенных на переезжающих. Кроме этого, эвакуированным и переселенным определено ежегодное пособие и уменьшение возраста выхода на пенсию на 10 и 7 лет соответственно, при условии длительного проживания в зоне отселения.
Выехавшим добровольно с территорий, где среднегодовая доза облучения не превышает 5 мЗв, предоставляются: ежегодное пособие, а также право на внеочередное обеспечение детей местами в детских дошкольных учреждениях, преимущественное обеспечение местами в домах интернатах для престарелых и инвалидов, уменьшение возраста выхода на пенсию на пять лет, если граждане поселились на этой территории до 30 июня 1986 года (ст.ст. 22 и 37 Закона).
