Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Законодательные основы социально-культурной деятельности органов местного самоуправления 16
1.1. Сущность земской реформы: функции и полномочия земств в решении социальных и культурно-просветительских вопросов 16
1.2. Взаимоотношения местных органов управления и самоуправления 48
Глава II. Деятельность земств Саратовской губернии в социально-культурной сфере 71
II. 1. Просветительская деятельность земств 71
II.2. Проблемы здравоохранения и развитие земской медицины 112
Заключение 165
Список источников и литературы 170
- Сущность земской реформы: функции и полномочия земств в решении социальных и культурно-просветительских вопросов
- Взаимоотношения местных органов управления и самоуправления
- Просветительская деятельность земств
Введение к работе
Актуальность темы. Необходимость комплексного исследования социально-культурной деятельности общественных организаций, и в частности, . земских учреждений, на сегодняшний день обусловлена рядом причин.
В современную эпоху культурные факторы в значительной мере определяют экономический потенциал общества, стабильность политических систем, экологическую и демографическую ситуации, стратегическую безопасность. Не случайно осуществлением культурной деятельности в мире сегодня заняты различные организации, в том числе международные - ЮНЕСКО и Совет Европы. Практическое решение проблем культурного развития требует их научного осмысления.
В то же время деятельность общественных структур на различных этапах истории представляет собой актуальную проблему современного гуманитарного знания. Строительство гражданского общества ставит на первый план задачу создания системы местного самоуправления. Ее функционирование в государстве и содержание деятельности относится к важнейшим показателям демократичности, что обуславливает актуальность изучения истории органов самоуправления в политическом отношении.
Нельзя не отметить, что культурная жизнь России сегодня требует социального творчества. Общественные организации культурно-просветительской и социальной направленности, функционировавшие в советский период, либо утрачены, либо заменены коммерческими учреждениями, не доступными большинству граждан. Общественная самодеятельность в культурной сфере могла бы стать силой, определившей новые перспективы российского государства.
Начинания, предпринимаемые правительством в сфере развития системы местного самоуправления, часто опираются на западноевропейский опыт, который не всегда применим к исторически сложившимся особенностям российского общества. Между тем опыт организации местного самоуправления
4 как одной из разновидностей участия граждан в решении насущных вопросов местного значения накоплен в отечественной истории. Именно к нему следует обратиться, чтобы учесть ту специфику России, которая сложилась в результате ее многовековой истории
Социально-культурная деятельность земств в дореволюционной России представляет собой позитивный опыт общественной самодеятельности. Земские учреждения, появившиеся в России в 60-е гг. XIX века и «дожившие» до 1917 г., не имели властных полномочий и возможности законодательных инициатив, однако сумели организовать систему мероприятий в области развития образования, медицины, благотворительности даже в условиях самодержавия.
Таким образом, демократические традиции, заложенные в нашем историческом прошлом, особенно значимы с точки зрения привлечения общественности к решению местных социальных проблем и реализации культурной политики.
Степень разработанности темы. К проблемам земства историки обращаются уже на протяжении полутора веков. Изучение его началось со второй половины XIX в. Первоначально это были работы публицистического характера о роли и месте самоуправления в политической системе России1. Как правило, их авторы являлись сторонниками идей либерализма, поэтому в центре внимания оказались вопросы статуса органов самоуправления в российском государстве, отношение власти и общества к земствам. В них нашла отражение идея о взаимосвязи правового положения земств и решения ими практических задач культурного развития страны.
Ряд работ представил собой попытку обобщить деятельность земств в целом и определить перспективы развития местного самоуправления2. Среди них, безусловно, выделяется работа Б.Б. Веселовского, где на основе широко-
1 Белоконский И.П. Земство и конституция. - М., 1910; Мордовцев Д.Л. Десятилетие русского земства. 1864-
1875. - СПб, 1877; Скалон В.Ю. Земские вопросы: очерки и обозрения. - М., 1882; Скалой В.Ю. По земским
вопросам очерки, обозрения, заметки в переходное время 1880-1882. - СПб, 1905.
2 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. В 2-х т. Т.1. - СПб, 1909; Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше зем
ство и 50 лет его работы. - М.,1917; Русов А.А. Краткая энциклопедия земского дела в его историческом раз
витии. -Киев, 1914.
5 го круга источников показаны мероприятия земств в общероссийском масштабе. Однако в ней земская деятельность была исследована лишь до 1906 г., что не представило возможности проследить ее развитие за весь период истории земств.
Изучению отдельных сторон социально-культурной деятельности земств посвятили свои работы В.Д. Кузьмин-Караваев, Е.А. Звягинцев, В.И. Чарнолусский1. Е.А. Звягинцев в качестве главного фактора, определившего развитие земской деятельности в сфере образования, отметил жесткие законодательные рамки, ставшие преградой для просветительских начинаний земств. В то же время он указал на потенциал земств, которые своей полувековой работой подготовили почву для введения всеобщего обучения. Необходимым условием для раскрытия этого потенциала он считал «существенные перемены в самом строе земских учреждений...расширение их полномочий, усиление денежных средств»2.
Ленинская характеристика земства как «пятого колеса в телеге русского государственного управления» стала основополагающей для советской исто-риографии . К тому же, став в период революционной борьбы 1917 г. частью государственного аппарата Временного правительства, земства дискредитировали себя в глазах представителей Советской власти. Поэтому в 1920 - 40-е гг. земская тематика отступила на второй план. Лишь в связи с принятием в 1936 г. новой Конституции вышла книга А.А. Шефера4, целью которой была критика буржуазной системы выборов на фоне выборов в Советы. Характеризуя, в частности, практические мероприятия земства, автор указал, что «дво-рянско-буржуазное земство ничтожно мало сделало в области народного просвещения», а агрономическая служба «обслуживала», главным образом,
1 Кузьмин-Караваев В.Д. Земство и деревня 1898-1903. - СПб, 1904; Звягинцев Е.А. Полвека земской деятель
ности по народному образованию. - М., 1915; Чарнолусский В.И. Земство и народное образование. / Очерки
из прошлого в разных отраслях общественного образования. Формы, типы, результаты и основные задачи. -
4.1.-СПб, 1910.
2 Звягинцев Е.А. Указ. соч. - С.61.
3 Ленин В.И. Гонители земства и аннибалы либерализма / ПСС. T.5.
4 Шефер А.А. Органы «самоуправления» царской России. - Куйбышев, 1939.
«помещичьи и кулацкие хозяйства»1. В отношении земской медицины отмечалось: «Буржуазия и помещики больше заботились об интересах своего кармана, чем о здоровье народных масс» .
В конце 1950-х - 60-е гг. в связи с либерализацией исторической науки, наступившей после XX съезда КПСС, интерес к земствам возрос. Первыми глубокими исследованиями в это время стали работы В.В. Гармизы и Л.Г. Захаровой3. Можно отметить появление в этот период первых региональных исследований по истории земства4.
В 1970 - 80-е гг. продолжилось исследование истории самоуправления различных регионов России, что позволило вывить особенности деятельности отдельных земств, в том числе в социально-культурной сфере5. Н.М. Пирумо-ва исследовала земское либеральное движение. Она также впервые рассмотрела роль земской интеллигенции в просвещении крестьянства. Правда, эта деятельность рассматривалась, прежде всего, как фактор классовой борьбы. Автором была противопоставлена деятельность «третьего элемента» земства позициям земских собраний и управ, «тормозивших», по ее мнению, работу служащих6. «Третьему элементу» земства уделила внимание В.Р. Лейкина-Свирская7.
Таким образом, советской исторической наукой были намечены главные направления в изучении земства, проанализирован значительный фактический материал. Однако жесткая идеологизация, с одной стороны, определи-
1 Шефер А.А. Указ. соч. - С. 35,41.
2 Там же. - С.42.
3 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. - М., 1957; Гармиза В.В. Земская реформа и земство в
исторической литературе // История СССР. 1960. №5. С.82-107; Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г.
-М.,1968.
4 Черныш М.И. Пермское земство в 1870-80 гг.: Автореф. дис ... канд. ист. наук. - Молотов, 1952; Хайкина
Н.Л. Земские учреждения Самарской губернии в 1864-81 гг.: Автореф. дис ... канд. ист. наук. - Куйбышев,
1961; Побережская Л.А. Подготовка и проведение земской реформы в Нижегородской губернии: Автореф.
дис.... канд. ист. наук. - Горький, 1967.
5 Андриевский В.А. Бессарабское земство (1890-1914): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Кишинев, 1985;
Фролова Л.П. Тульское земство 1864 - 1890 гг.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. - М., 1981.
6 Пирумова Н. М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. - М.,
1977; Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. - М., 1986. -
С.29,223.
7 Лейкина-Свирская В.Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX века. - M., 1971; Лейкина-
Свирская В. Р. Русская интеллигенция в 1900-1917 гг. - М., 1981.
7 ла рассмотрение практической деятельности земств как малоэффективной, лишенной перспективы, с другой - побудила исследователей направлять основное внимание на классовую сущность и политический облик земств. Деятельность земств в социально-культурной сфере оставалась, как правило, без внимания.
В последние десятилетия наука получила возможность для воссоздания более объективных картин прошлого, в связи с чем наметился подход к всесторонней оценке деятельности земства в различных направлениях. Начало новому этапу земской историографии положила работа Г.А. Герасименко .
В 1990-е гг. к исследованию земской деятельности обратились историки, юристы и политологи. Л.Е. Лаптевой были рассмотрены правовые основы деятельности земств . Попытку обобщить результаты экономической и культурной деятельности земских учреждений на общероссийском материале сделал В.Ф. Абрамов3. Взаимоотношения между органами самоуправления и государственной властью, в т.ч. по вопросам образования и медицины, исследованы Л.А. Жуковой4. Обширный фактический материал по малоизученным периодам земской истории впервые обобщила Е.М. Петровичева5. Земской медицине посвятил свое исследование В.Ю. Кузьмин6.
Зарубежными историками российское земство рассматривалось в связи с политическим обликом дореволюционной России и становлением земского либерализма . Интерес представляют работы японского исследователя - профессора университета Хоккайдо (г.Саппоро) К. Мацузато. Составленный под
Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. - М., 1990.
2 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. - М., 1993.
3 Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996.
4 Жукова Л. А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество. 1864-1917 гг. -
М., 1998.
5 Петровичева Е.М. Земства Центральной России в период Думской монархии (1906 - первая половина 1914
гг.) - М., 2001; Она же. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. - М., 2001.
6 Кузьмин В.Ю. Земская медицина в России в мирное и военное время (1864-1917).-Самара, 2000.
7 Altson P. Education and the state in the tsarist Russia./ Stanford (Calif.), Stanford univ. Press, 1969; Верт H. Исто
рия Советского государства. 1900-1991. -M., 1994. - С.7-74; The zemstvo in Russia/ An experiment in local self-
government I Department of history. -Standford University Press, 1982; Yaney George L. The systematization of
Russian government: Social evolution in the domestic administration of imperial Russia, 1711-1905. - Urbana: Uni
versity of Illinois press, 1973; Politics and society in provincial Russia: Saratov, 1590-1917 I Edited by Rex A. Wade
and Scott J. Seregny. - Columbus: Ohio state university press, 1989.
8 его руководством и рекомендованный к изданию Ученым Советом Центра славянских исследований при университете Хоккайдо сборник «Земский феномен: политологический подход» увидел свет в результате исследовательского проекта: «Региональная и субрегиональная политика в посткоммунистических странах», проводившегося в 1999 - 2002 гг. Авторы сборника отказались от узко политического, традиционного для зарубежной историографии, взгляда на земство как на «питомник российского либерализма» и поставили в центр внимания проблему значения земской деятельности в целом для модернизации российского общества. К. Мацузато подчеркнул необходимость рассмотрения российского земства с точки зрения единства его политической роли и практической деятельности1.
Британский историк Дж. Хоскинг в контексте истории российского государства рассмотрел условия функционирования самоуправления, коснулся вопросов земской практики в сфере медицины и образования. Им отмечены такие факторы земской культурной работы как отсутствие необходимых полномочий и финансовых средств, а также неприятие крестьянством многих начинаний2.
Саратовское земство долгое время не являлось объектом отдельных исследований. Лишь в трудах П.С. Кабытова и Н.Л. Клейн, посвященных экономической истории Поволжья, опосредованно анализировалось его участие в развитии народного образования3.
В 90-е гг. XX в. Саратовское земство исследовали Е.Н. Морозова и А.В. Воронежцев4. Однако их работы посвящены земству в целом: проведению и результатам выборов, социальному составу и политическим взглядам земцев. Лишь краткая характеристика дана проблемам социально-культурной дея-
1 Мацузато К. Предисловие // Земский феномен: политологический подход. - Екатеринбург, 2001. - С.7-9; Яр
цев А.А., Мацузато К. Земства в политической системе царизма: историографические вопросы // Там же. -
С. 12-37.
2 Хоскинг Дж. Россия: народ и империя (1552 -1917). - Смоленск, 2001. - С. 334 -338.
3 Кабытов П.С. Аграрные отношения в Поволжье в период империализма (1900 - 1917 гг.) - Саратов, 1982;
Клейн Н.Л. Земско-либеральное движение в Самарской губернии в 1860 -80-х гг.// История СССР. 1970. №6.
- С.68-82.
4 Воронежцев А.В. Саратовское земство накануне и в период Первой российской революции (1900 - 1907 гг.):
Дис.... канд. ист. наук. - Саратов, 1993; Морозова Е.Н. Саратовское земство 1866-1890. - Саратов, 1994.
9 тельности, практически не затронуты такие стороны земской работы, как благотворительность и внешкольное образование. Кроме того, рассматриваются лишь определенные хронологические отрезки: период 1864-1890 гг. и 1900-1907 гг.
А.Н. Волконская и Н.А. Арчебасова исследовали систему начального образования в Саратовской губернии с точки зрения управления, финансирования, состава учащих и учащихся, а также влияния идей всеобщего обучения на систему образования1. В данных работах были затронуты частные вопросы земского просветительства, медицинского и продовольственного обеспечения школ. Внешкольная работа земства оказалась либо не исследована историками, либо исследована фрагментарно.
Подводя итоги анализа литературы по названной теме, следует отметить, что отечественные историки широко изучили различные аспекты деятельности земства. Однако глубоко исследованы лишь отдельные периоды их истории, в основном это - 60-80-е гг. XIX в. Малоизученным остается начало XX в., особенно последнее десятилетие существования земства. Поэтому проследить эволюцию его практической работы невозможно. К тому же вопросы социально-культурной деятельности земств до сих пор не рассматривались в комплексе. Они нашли лишь эпизодическое освещение в исследованиях, посвященных проблемам взаимоотношений власти и земства, земской интеллигенции и т.д.
Объектом настоящего исследования являются земства в России (1864-1917гг.), а предметом — социально-культурная деятельность земства Саратовской губернии.
Цель данной работы состоит в комплексном изучении социально-культурной деятельности земства в Саратовской губернии за весь период его существования.
' Волконская А.Н. Развитие начального народного образования в России (середина 90-х - 1917 гг.). На материалах Саратовской губернии: Дис. ... канд. ист. наук. - Саратов, 1999; Арчебасова Н.А. Начальное народное образование в Царицынском уезде Саратовской губернии в 1861 - 1914 гг.: Дис. ... канд. ист. наук. Волгоград, 2000.
10 В соответствии с этой целью сформулированы следующие задачи:
- проанализировать правовые полномочия органов земских учреждений
в социальной и культурно-просветительской сферах;
исследовать принципы и характер взаимоотношений органов самоуправления и правительственных структур по вопросам образования, медицины и благотворительности;
рассмотреть задачи, основные направления, формы и результаты деятельности земства в социально-культурной сфере;
выявить типичные и особенные черты реализации земских мероприятий, обусловленные общероссийскими процессами и региональной спецификой.
Территориальные рамки работы. Деятельность земств в социально-культурной сфере рассматривается на примере Саратовской губернии, т.к.: 1) губернии европейской России существовали в рамках единого законодательства, поэтому данный регион развивался на фоне общероссийских процессов и может быть представлен как типичный; 2) в Саратовской губернии земства были созданы в числе первых в России, в 1866 г., а потому накоплен опыт решения практических вопросов; 3) в деятельности отдельных земств были не только общие, но и специфические черты, изучение которых необходимо для составления объективной картины деятельности российского земства.
Хронологические рамки: 1866 - 1917 гг. Данный период берет начало с момента введения Положения о земских учреждениях в Саратовской губернии и до событий 1917 г., предопределивших судьбу земства. За это время экономические кризисы, войны и революционные потрясения проверяли на прочность данную структуру, но она продолжала функционировать, внося коррективы в свои планы и ставя новые задачи. Поэтому наиболее целостно рассмотреть динамику развития земской социальной и культурно-просветительской работы можно лишь на широком отрезке времени - «эпохе земства» в России.
Методология исследования исходит из социокультурного подхода, фиксирующего понимание культуры как широкого комплекса социальных явлений, представляющих собой результаты и средства общественного функционирования и развития. Принцип объективности предусматривает глубокий анализ источников, их сравнение. Принцип историзма позволил рассмотреть деятельность земств разного уровня во всем ее многообразии и в развитии в конкретно-исторических условиях.
В диссертационной работе нашли применение как общие, так и специальные методы историко-культурологического исследования. В работе применялся сравнительно-исторический метод, который позволил на основе большого фактического материала проследить развитие социально-культурной деятельности земства на разных этапах. Рассмотрение проблем, выдвинутых в исследовании, предпринято также на основе применения проблемно-хронологического метода. Историко-генетический метод позволил уяснить природу исследуемых проблем в их исторически предшествующем состоянии и проследить на длительном промежутке времени эволюцию земской деятельности.
Источниковая база исследования. Для решения поставленных задач автором привлекались как опубликованные, так и архивные материалы, которые можно условно разделить на группы:
1. Законодательные и нормативные акты, а также документы делопроизводства высших правительственных учреждений. Положения о земских учреждениях 1 января 1864 г. и 12 июня 1890 г. отразили правовую сторону земской деятельности. Указы и разъяснения Сената, циркуляры министерств, представленные в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА), позволили проследить эволюцию земского законодательства, а также выявить особенности взаимодействий правительства и земства в решении практических вопросов (фонды Хозяйственного департамента МВД (Ф.1287); Главного управления по делам местного хозяйства (Ф.1288); Перво-
12 го департамента Сената (Ф.1341); Департамента общих дел МВД (Ф.1284)).
Делопроизводственная документация земств представлена опубликованными1 и неопубликованными журналами земских собраний, отчетами и докладами управ, сметами, ходатайствами земств. Особенность этой группы источников состоит в том, что она характеризует как практическую деятельность органов местного самоуправления, так и вопросы их взаимодействия с правительственными и общественными структурами. Они представлены документами из фондов РГИА, а также материалами Государственного архива Волгоградской области (ГАВО) и Государственного архива Саратовской области (ГАСО).
Особую группу источников составили материалы съездов и совещаний земских деятелей, а также общественных организаций, в которых земцы принимали активное участие. К ним относятся труды съездов земских врачей, про-токолы заседаний сельскохозяйственных и санитарных обществ . Анализ этих источников позволяет проследить взаимодействие органов самоуправления и других общественных структур в социально-культурной сфере, проследить развитие общественной самодеятельности в связи с земской практикой.
Материалы периодической печати позволяют проследить развитие главных направлений земской деятельности. Значительная часть этих источников представлена как центральными («Вестник Европы», «Земское дело»), так и региональными, и в частности, земскими, изданиями («Саратовская земская неделя», «Сельскохозяйственный вестник Юго-Востока»; «Саратовский санитарный обзор»). Особенностью данной группы источников является то, что в них содержится значительный материал, раскрывающий вопросы отношения к земской деятельности представителей общественности: интеллигенции, зем-
См., например: Журналы XII очередного Хвалынского уездного земского собрания 27 сентября - 1 октября 1877 г., отчет и доклады с объяснениями управы. - Саратов, 1878; Журнал XXI очередного Саратовского уездного земского собрания 12-22 декабря 1886 г. - Саратов, 1887; Журнал XXXXI очередного Саратовского губернского земского собрания 1-16 декабря 1906 г. - Саратов, 1907.
См., например: Журналы агрономических совещаний при Саратовской Губернской Земской Управе. Вып.З. - Саратов, 1904; Экстренный съезд врачей и представителей земств Саратовской губернии. По вопросу о борьбе с холерой (прил. к «Саратовскому Санитарному обзору»). - Саратов, 1892; Протоколы заседаний Общества Саратовских Санитарных врачей за 1890, 1891 и 1892 гг. - Саратов,1894.
13 ских служащих, крестьянства.
5. Источники личного происхождения представлены мемуарами общественных деятелей того времени и самих земцев1. В силу субъективизма они выполняют в основном дополнительную функцию, подтверждая или опровергая свидетельства других источников. Однако несомненна ее ценность с точки зрения характеристики эпохи, места в ней земства и его практических начинаний.
Использованные исторические источники дают возможность проследить историю земской деятельности с момента учреждения земств до 1917 г., когда земства включились в политическую борьбу и утратили статус органов самоуправления, а затем были упразднены. Многие из этих документов не изучались подробно в связи с земской тематикой. К ним относятся материалы из фонда 1341 - Первый департамент Сената, где представлены земские ходатайства и разъяснения высшего судебного органа России по вопросам правовых полномочий земств в различных вопросах. Материалы фондов Государственного архива Волгоградской области также впервые привлекаются в исследовании земской деятельности. В фонде 3 представлены материалы делопроизводства Царицынской уездной земской управы, в фонде 298 - материалы делопроизводства Камышинского уездного земства. Таким образом, избранная тема имеет весьма обширную источниковую базу, достаточную для решения поставленных задач.
Научная новизна исследования заключается и комплексном изучении социально-культурной деятельности земств Саратовской губернии с 1866 по 1917. Работа базируется на комплексе архивных источников, значительная часть которых вводится в научный оборот впервые. Новизна исследования раскрывается в основных положениях, выносимых на защиту: 1. Социально-культурная деятельность земства во второй половине XIX - на-
1 Белоконский И.П. Деревенские впечатления (из записок земского статистика). - СПб, 1903; Вербов С.Ф. На врачебном посту в земстве. Из воспоминаний. - Париж, 1961; Гурко В. И. Черты и силуэты прошлого: правительство и общественность в царствование Николая II и в изображении современников. - М, 2000; Хижняков В.М. Воспоминания земского деятеля. - Пг, 1916.
14 чале XX вв. обуславливалась, прежде всего, его правовым положением в пореформенной России. Законодательство о земских учреждениях определило основные направления деятельности, источники финансирования, а также механизмы взаимодействия земств с правительственными и общественными структурами.
2. В условиях демократизации жизни российского общества во второй половине XIX - начале XX вв. закономерным было включение в земскую практику, помимо регламентированных хозяйственных задач, решения проблем повышения образовательного и культурного уровня народа через развитие системы общего и профессионального образования, организацию широкой санитарно-профилактической работы.
3.Земская практика находилась в зависимости от общественно-политических процессов, происходивших в государстве. Обострение внутриполитической обстановки и революционные потрясения, с одной стороны, приводили к жесткой регламентации деятельности земств, сокращению их финансирования, с другой - определяли поиск новых путей и форм работы, открывали новые перспективы. Во время войн, как правило, происходила консолидация земских и правительственных интересов в социальной и культурной деятельности. 4.Приоритетными направлениями деятельности являлись: содействие развитию общего и профессионального образования, создание системы медицинского обслуживания и тесно связанных с ней учреждений благотворительного характера. Практическое осуществление земством социальных и культурнО-просветительских мероприятий происходило на всем хронологическом отрезке их существования.
Практическая значимость исследования. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке новых исследований по истории отечественной культуры, в написании очерков по истории края в целом и истории его культуры, в преподавании общих и специальных курсов по истории Отечества, истории Поволжья в вузах, на уроках истории в школе.
15 Они также могут представлять интерес для осуществления практики местного самоуправления в современной России, в определении социальных ориентиров их деятельности и механизма реализации социальной и культурной поли-
%< тики.
Апробация работы: Основные положения диссертации докладывались на научно-практической конференции «Философия истории волжан» в г. Волжском в 2002 г., международной научной конференции, посвященной 60-летию Сталинградской битвы 15-17 апреля 2003 г. и межрегиональной научно-практической конференции «Серебряковские чтения» 26-27 февраля 2004 г., проходивших в г. Волгограде, на научно-методологическом семинаре аспи-
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, включающего 292 наименования.
+
Сущность земской реформы: функции и полномочия земств в решении социальных и культурно-просветительских вопросов
Земское законодательство началось с издания 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреэюдениях. Их функции состояли в заведовании «делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам» (ст.1) . Круг вопросов, перешедших в ведение местного самоуправления, очерчивался в ст.2. К ним относилось «участие, преимущественно в хозяйственном отношении, в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии» (ст.2 n.VII)2. Однако степень и формы участия земств в решении этих вопросов не уточнялись. В проекте закона статей, определяющих участие земства в развитии медицины, благотворительности и образования, вообще не содержалось. Изменения были внесены на этапе обсуждения в Государственном совете. Так, согласно п. IV ст.2, на земство возлагалось «заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения»1. Государственный совет обратил внимание на «не вполне точную редакцию» статьи, «как бы не предусматривающую принятие со стороны земства мер попечения о народном здравии» . Было отмечено, что земство может принести существенную пользу в этой сфере и, как следствие. Государственный совет предложил предоставить земству право «участия в попечении о народном здравии» .
Ряд статей Положения оговаривал условия практической деятельности земств. Так, они наделялись правом заключения договоров, приобретения и отчуждения имущества (ст.5); ст.60 предусматривала приглашение «для постоянных занятий по делам, вверенным ведению управ, так и для исполнения временных поручений, посторонних лиц с назначением им вознаграждения, по взаимному с ними соглашению»4. На основании этой статьи земство могло приглашать на службу врачей, учителей, агрономов. «Третий элемент» земства мог формироваться в соответствии с правовыми нормами.
Одновременно с Положением 1864 г. были изданы Временные правила о земских учреждениях, где земские функции делились на две категории: «обязательные» и «необязательные»5. В категорию «обязательных» входили содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов полиции и государственных чиновников и т.д. К «необязательным» функциям относились: продовольственная и медицинская помощь, народное образование, содействие сельскому хозяйству, создание вете ринарной службы. Таким образом, мероприятия культурно-просветительского характера вошли в категорию «необязательных». Сама формулировка может свидетельствовать о том, что правительство не придавало должного значения этой стороне земской работы, переложив на земство, в первую очередь, ряд обязанностей, выгодных государству. По-видимому, в силу этого обстоятельства, и статьи Положения, касающиеся вопросов просвещения, благотворительности и медицины не содержали точных указаний о правах земства в этих вопросах.
Вместе с тем центральная власть имела возможность осуществлять контроль над деятельностью земств. Министр внутренних дел был вправе приостанавливать исполнение постановлений земских собраний (ст.9) и утверждать председателя губернской управы (ст.49). Высший надзор за работой земства осуществлял Сенат, которому принадлежало право окончательного разрешения споров земств с органами администрации (ст.118). Земства же имели право направлять ходатайства по проблемам, не выходящим за пределы их компетенции - в адрес правительственных учреждений (ст.2 п.ІХ) и жалобы в Сенат (I Департамент) на распоряжения губернской и высшей администрации (ст.И)1.
Участие земств в народном образовании определяло и Положение о начальных народных училищах 14 июля 1864 г.: народная школа из ведения директоров гимназий и смотрителей уездных училищ передавалась уездным и губернским училищным советам. Земские учреждения могли направлять своих представителей (наряду с представителями министерств внутренних дел и народного просвещения, а также духовенства) в училищные советы. Последние принимали решения об открытии народных училищ, назначали и увольняли учителей .
Взаимоотношения местных органов управления и самоуправления
Кроме взаимоотношений земства и правительственного центра, в качестве важного фактора земской практики может выступать взаимодействие местных органов управления и самоуправления. Оно также во многом определялось законодательством, однако имело свои особенности, которые требуют подробного рассмотрения.
Во-первых, земская деятельность была поставлена под контроль губернской администрации. Губернаторы, по Положению 1864 г., утверждали в должности председателей уездных управ (ст. 48), а с 1890 г. -полный состав последних1. Современники отмечали, что «губернаторы пользуются крайне широко данным им правом «неутверждения,» вызывая тем постоянное неудовольствие местного общества...» . Губернатор также наделялся полномочиями приостанавливать в течение 7-й дней исполнение постановлений земских собраний под предлогом их несоответствия законам или «общим государственным пользам» (ст. 9)3. Земская управа могла вторично вносить вопрос на обсуждение собрания. Повторное рассмотрение его губернатором давало возможность представителю власти и органам самоуправления прийти к соглашению. Губернаторы широко пользовались правом опротестовывать постановления земских собраний4. Однако земства относились к протестам губернаторов внимательно: к примеру, в Саратовской и Самарской губерниях в 1880 г. половина протестов удовлетворялась собраниями5. В случае, если при втором рассмотрении вопроса в губернском собрании соглашение с губернской администрацией не достигалось, дело переходило в рассмотрение I Департамента Сената.
Земства не могли делать распоряжений, относящихся к компетенции правительственных учреждений (ст.7)1. Данная норма позволяла отказать земствам в нежелательных для администрации инициативах, а иногда элементарно приводила к бюрократической волоките и «дележу» полномочий2. Так, орловским губернатором в рапорте от 14 февраля 1871 г. указывалось, что решение губернского собрания об учреждении особого наблюдателя за богоугодными заведениями нарушило бы право администрации, т.к. Временные правила для земских учреждений оставляют надзор за заведениями общественного призрения за губернским начальством3. Губернаторы подавали ежегодные отчеты в Хозяйственный департамент МВД о деятельности и финансах земских учреждений .
В 1867 г. губернская администрация добилась отмены права земства печатать свои отчеты без предварительной цензуры. «Местные администраторы, обеспокоенные, раздраженные опубликованием на всю Россию их действий, подняли страшный шум, представляя собрания и даже управы чуть-чуть не гнездами заговорщиков и бунтовщиков и уверяли, что при такой, будто бы непомерной гласности, нет возможности управлять губерниями» - писал А.И. Кошелев5. Указ Сената от 16 декабря 1866 г. и закон 13 августа того же года предоставили губернаторам возможность удалять «неблагонадежных» служащих из земств6.
Высочайше утвержденными 9 марта 1879 г. Временными правилами об издании земскими учреждениями обязательных постановлений о мерах к предупреждению и прекращению эпидемий было установлено, что обязательные постановления до внесения их на обсуждение земского собрания, должны вноситься управой на заключение уездного исправника -лица, подчиненного губернатору.
Просветительская деятельность земств
Анализ просветительской деятельности земств дает возможность рассмотреть развитие такого важнейшего компонента культуры как образование, не ограничиваясь изучением деятельности государственных образовательных учреждений, а сосредоточив внимание на общем и профессиональном образовании, конкретные формы которого были выработаны земством и привели к возникновению целой системы мер приобщения населения к культурным ценностям.
Обращение российского земства к вопросам просветительства началось почти одновременно с рождением самого земства, что в условиях пореформенной России было не случайным.
Поскольку задачами земства являлось исполнение ряда государственных обязанностей и, вместе с тем, участие в решении важнейших местных вопросов, а финансирование всего этого базировалось в основном на земском сборе, успешной работа земства могла стать лишь при условии «благосостояния» населения, на плечи которого лег этот сбор. Между тем, состояние крестьянского хозяйства напрямую зависело от уровня сельскохозяйственных (агрономических, ветеринарных и прочих) знаний, практических навыков, владения «дополнительными» (на случай неурожая) профессиями и ремеслами.
Кроме того, и буква закона 1864 г. предписывала земству «участие... в народном образовании», что являлось показателем готовности правительства идти вперед по пути становления буржуазного общества, неотъемлемой характеристикой которого являлось всеобщее обучение.
Поскольку введение всеобщего обучения не могло стать задачей, посильной земству, что не раз отмечалось современниками, содействие развитию внешкольного образования могло во многом компенсировать развитие тех сфер деятельности, которые находились за пределами финансовых и правовых полномочий самоуправления. Однако земцы не сразу пришли к осознанию действительной роли этой деятельности. Исследователь истории земств В.Ф. Абрамов отметил, что сначала «сформировался утилитарный взгляд на внешкольное образование: не школа существует для того, чтобы дать населению возможность пользоваться книгами из библиотеки, а, наоборот, библиотека учреждена для того, чтобы несколько укрепить и расширить знания, данные школой. Взгляд этот, по которому внешкольное образование лишь придаток к земской школе, постепенно меняется к концу 80-х годов»1.
Для подробного исследования земской просветительской работы необходимо очертить главные формы и средства земской работы в данном направлении, выявить факторы, определявшие их в Саратовской губернии, и, в связи с этим, рассмотреть отношение общества к мероприятиям земства в сфере общего и профессионального образования.
Одной из главных форм просветительской работы были учреждения, в которых население получало доступ к книге - земские библиотеки.
Публичные библиотеки учреждались за счет земств и городов уже в 1870-е гг. Открывались они в городах и изначально служили для нужд земских и городских служащих. В 1876 г. Аткарское земство выделяло такой земской библиотеке 300 руб. в год, в 1896 г. эта сумма достигла 500 руб.1
Однако приоритетным в губернии стал другой вид библиотеки - сельской, народной, существующей при земской школе, т.к. земства ставили главной задачей общедоступность своих просветительных учреждений и бесплатные народные библиотеки решали эту задачу как нельзя лучше. С середины 90-х гг. XIX в. по инициативе уездных собраний, были открыты первые народные библиотеки. Поставив перед собой задачу распространения грамотности среди крестьянского населения и полагая, что создание сети земско-общественных школ, дающих начальное образование, решает эту задачу лишь наполовину, земство признало необходимым помочь населению в его стремлении к приобретению новых знаний. В 1894 г. в Саратовской губернии было 10 библиотек (в сравнении с другими земствами Саратовское оказалось по этому показателю далеко впереди: так, в Тверской губернии земских библиотек в это время было лишь 4, в 15-и земствах, включая Санкт-Петербургское, их вообще не было). В Балашовском уезде экстренным собранием 1896 г. было выделено в распоряжение уездного училищного совета 1 тыс. руб. на открытие в уезде библиотек при 10-и начальных школах - по примеру существующей образцовой земской библиотеки в с. Турках3.
Похожие диссертации на Социально-культурная деятельность земских учреждений Саратовской губернии
