Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА
1.1. Понятие, содержание и социальная роль законотворчества 9
1.2. Формы законотворческой деятельности 30
1.3. Исторические аспекты законотворчества 51
ГЛАВА 2. ЭТАПЫ И СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
2.1. Подготовительный этап работы над законопроектом: значение и проблемы совершенствования 69
2.2. Законодательная инициатива как стадия законотворческого процесса 88
2.3. Обсуждение законопроекта в законодательном (представительном) органе 109
2.4. Принятие законодательного акта 124
2.5. Подписание и опубликование закона 132
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145
Библиографический список использованной литературы и нормативных правовых актов 151
- Понятие, содержание и социальная роль законотворчества
- Формы законотворческой деятельности
- Подготовительный этап работы над законопроектом: значение и проблемы совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировая практика с очевидностью доказывает, что без совершенного, отвечающего интересам граждан и отражающего их потребности законодательства невозможно обеспечивать и охранять права и свободы человека и гражданина, эффективно регулировать рыночные отношения.
Несомненно, что законодательство призвано быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом, затрагивающим, по существу, все основные сферы общественной жизни.
Своевременность, полнота и точность законодательных решений, качество законов становятся, во многом, определяющим фактором развития рыночных отношений, политического, социального и духовного развития России. В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали преобразования нормативно-правовой базы, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, его планирование, выработка первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп.
Однако, процесс становления как федерального законодательства, так и законодательства субъектов федерации идет крайне сложно и противоречиво. Довольно часто законы оказываются несовершенными с точки зрения законодательной техники, содержат как противоречия иным федеральным законам, так и внутренние противоречия, зачастую прослеживается в законодательстве изобилие декларативных норм, отсутствует четкий механизм их реализации. Это обусловлено целым комплексом причин экономического, социального, политического
характера, сложностями переживаемого Российским государством периода, когда на протяжении 90-х годов XX - начала XXI века происходили коренные преобразования, затрагивающие все составляющие формы Российского государства: и форму правления, и государственное устройство и политический режим.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена сложившимся уровнем правосознания, недооценкой значения закона, а зачастую и явным проявлением правового нигилизма, который характерен сегодня и для отношений в сфере законотворчества. В этих условиях попытка уточнить, прежде всего, понятие законотворчества, показать его функциональную направленность, а также рассмотреть возможные формы этой деятельности, является не только методологически неизбежной, но и позволяющей осуществить углубление знаний о данном процессе.
Сегодня также необходимо глубокое осмысление сущности и социальной роли закона как феномена всей мировой цивилизации, а также процесса его зарождения и создания.
Представляется, что попытки найти ответы на эти и другие вопросы могут быть полезны в плане перспективных оценок дальнейшего правового и политического развития российского общества, поскольку, в конечном итоге, уровень развития законодательства и совершенствования законодательного процесса отражает основные тенденции в развитии демократии и структуризации интересов общества в Российской Федерации.
Целью данного диссертационного исследования является
теоретико-методологический анализ проблем сущности
законотворчества, его содержания, истории возникновения как формы права, а также изучение опыта законотворческой деятельности современной России и зарубежных государств.
В соответствии с поставленными целями основными задачами работы являются:
выяснение социальной сущности и содержания законотворчества, выявление его форм;
определение понятия «законотворчество» в его связи с более
широкими родовыми понятиями - «правотворчество»,
«правообразование»;
исследование исторических аспектов возникновения закона как формы права;
выявление сущности и характерных особенностей первых законодательных актов в европейских странах;
изучение опыта законотворчества в Российской Федерации и современных зарубежных государствах;
анализ содержания этапов и стадий законотворческого процесса, а также критическое осмысление имеющихся в отечественной юриспруденции взглядов на данную проблему;
установление значения и исследование проблем подготовительного этапа законотворческой деятельности, а также предложение способов его оптимальной правовой регламентации.
Объектом диссертационного исследования является
общественные отношения в сфере законотворческой деятельности как российского парламента, так и парламентов зарубежных государств, ее организация и правовая регламентация.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие процесс законотворчества как в Российской Федерации, так и за рубежом, а также практическая деятельность различных субъектов законотворческого процесса.
Методологическая основа исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод
научного познания объективной действительности. Использованы и частно-научные методы познания социально-правовых и социально-политических явлений и процессов. Так, для более глубокого понимания общеправовых тенденций, наиболее устойчивых форм и методов правового регулирования законотворческого процесса применялся компаративистский метод познания. Из методов, использованных как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования, следует назвать такие методы, как абстрагирование (при объяснении тех или иных категорий в ходе исследования законотворчества), анализ, синтез, индукция. Кроме того, в ходе исследования различных аспектов законотворчества применялись такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, структурно-функциональный и другие.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральные конституционные законы Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регламенты палат российского парламента, конституционные и иные нормативные правовые акты зарубежных государств, планы законопроектных работ Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Конституция СССР 1977 года, Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 года.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Отечественная и зарубежная юридическая наука уделяет серьезное внимание проблемам законотворчества. Теоретической основой диссертации послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах А.С.Автономова, С.С.Алексеева, С.А.Боголюбова, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева,
Д.А.Керимова, И.В.Котел евской, Д.А.Ковачева, Г.В.Мальцева,
А.В.Мицкевича, А.Нашиц, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной,
В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, А.И.Экимова, Р.О.Халфиной и других исследователей.
При написании работы диссертантом изучен ряд работ по проблематике парламентаризма и разделения властей советских и российских авторов, среди которых С.А.Авакьян, М.С.Баглай, И.Н.Барциц, Б.Н.Габричидзе, Б.П.Елисеев, А.Д.Керимов, О.Е.Кутафин, Н.Г.Кобец, В.В.Лазарев, Ю.И.Лейбо, И.С. Яценко и других.
Не потеряли своей актуальности и дореволюционные работы таких российских исследователей, как А.С.Алексеев, А.Д.Градовский, З.А.Горюшкин, Н.М.Коркунов, С.А.Котляревский, С.А.Муромцев, Б.Э.Нольде и других.
Несмотря на обилие научной литературы по законотворчеству, проблема его реализации в современных условиях содержит немало вопросов и аспектов, требующих переосмысления, что связано со сложностью и многогранностью темы, с выдвигаемыми задачами повышения эффективности законотворческой деятельности.
Научная новизна исследования состоит в разработке целостного представления о законотворчестве, как деятельности, реализуемой в различных формах. Кроме того, автор диссертации выявил и рассмотрел именно те аспекты законотворчества, которые либо вовсе не подвергались анализу в отечественной правовой науке, либо изучены явно недостаточно.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования выносимых на защиту положений и теоретических выводов для совершенствования законотворчества в Российской Федерации, повышения качества принимаемых законов.
Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории права и государства, правоведения, конституционного права. В частности, автором в настоящее время разработан спецкурс «Законотворчество», введенный в учебный процесс для студентов-юристов государственно-правовой специализации в Дальневосточной академии государственной службы.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные выводы и предложения изложены автором в научных статьях. Ряд теоретических положений диссертации был доложен автором на научно-практических конференциях. Результаты исследования нашли применение в учебном процессе Дальневосточной академии государственной службы. В настоящее время диссертант принимает активное участие в законопроектной работе Законодательной Думы Хабаровского края, а также в подготовке и проведении обучающих семинаров по проблемам законотворчества для практических работников законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальневосточного региона.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных правовых актов.
Понятие, содержание и социальная роль законотворчества
Научное освоение всякого явления действительности невозможно без его понимания, то есть оно начинается с постижения его сущности, смысла, значения. Как отмечал в свое время Дж. Ст. Миль, «едва ли есть какая-нибудь другая сфера умственного труда, которая в такой бы степени нуждалась не только в опыте, но и в специальной подготовке путем долгого и кропотливого изучения, как составление законов». Проблема понимания законотворчества охватывает комплекс вопросов, связанных с более широким родовым понятием «правотворчество». Данная дефиниция, как и большинство терминов в социальных науках не имеет вполне точной и единой научной трактовки и разными авторами понимается и понималась различно.
Чаще всего правотворчество определяется как создание права, как деятельность, результатом которой является установление в обществе действующего права. Действительно, если обратиться к толковому словарю русского языка С.И.Ожегова, то мы увидим, что творчество -это создание новых по замыслу культурных и материальных ценностей, а в толковом словаре В.Даля творить - значит давать бытие, созидать, создавать, производить, рождать. Таким образом, как всякая иная творческая деятельность, правотворчество - это сознательный процесс, имеющий определенную практическую направленность и, соответственно, свою логику, процедуру, свои технические приемы, принципы.
Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования. Нельзя не согласиться с точкой зрения Г.В.Назаренко, в соответствии с которой «правообразование - это естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходят анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний».1
Аналогичной позиции придерживается и А.В. Мицкевич: «социальный процесс формирования позитивного права - это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм; этот процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией - юридически оформленным процессом правотворчества государства как организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм позитивного права». Таким образом, правотворчество выступает как последний этап правообразования, который включает в себя и законотворчество.
Рамки настоящего исследования не позволяют сделать более подробный анализ категории правообразования, поэтому акцентируем внимание на его завершающем этапе.
Исследование сущности и генезиса понятия правотворчества будет не полным, если не остановиться на анализе соотношения философских категорий содержания и формы. Примечательно в этой связи высказывание Н.Абдуллаева: «Важность философских категорий для познания сущности правотворчества состоит в том, что с их помощью оказывается возможным найти подлинно научный путь и метод познания, обеспечить верный подход к оценке фактов, событий, явлений, предотвратить отрыв теории от практики, сползание к голому эмпиризму, к простому нанизыванию фактов, догматическому, начетническому подходу к сложным явлениям общественной жизни».1
Содержание - это внутренняя сторона предмета, совокупность его частей в их взаимодействии между собой и другими предметами на определенном этапе его развития. Все, что отражается в понятии «содержание», включает в себя и то, что отражается в «сущности», но в ее конкретном виде. Между тем, каждый предмет, обладая определенным содержанием, выражается вместе с тем в определенной форме. Форма - внутренняя организация содержания предмета. Иными словами, всякое явление, событие выступает как единство содержания и формы: содержание любого явления, события, оформлено, а форма содержательна. «Вся органическая природа является одним сплошным доказательством тождества и неразрывности формы и содержания».
Формы законотворческой деятельности
Научное определение классификации форм законотворчества имеет не только познавательное значение. Оно приобретает смысл юридической конструкции. Юридическое опосредование классификации видов законотворчества придает ее элементам нормативно-регулирующий характер, ибо оно непосредственно влияет на практику создания разных видов законов и определение их признаков, на установление между ними необходимого соотношения и связей.
С философской точки зрения всякая классификация представляет собой способ применения логической операции деления объема понятия. Классификация позволяет на основе существенных признаков явлений определить их общие и специфические черты, связи и различия, наиболее полно отразить взаимодействие и своеобразные переходы одного вида в другой и т.д. Для классификации необходимо использовать философские категории единичного, особенного и всеобщего, выражающие многообразие мира и ступени познания связей между фактами, событиями, грани их соприкосновения.
Пытаясь осмыслить с помощью философских категорий все многообразие законотворческой деятельности, следует исходить, прежде всего, из понимания сущности законотворчества и его содержательных признаков. Выше было охарактеризовано понятие законотворчества, перечислены и раскрыты его существенные признаки. Каждое из свойств, раскрывая одну из важных граней такого явления как законотворческая деятельность, может служить своеобразным критерием различения видов этой деятельности. Общей остается характеристика природы законотворчества и совокупная оценка всех присущих ему признаков.
Итак, в зависимости от субъекта принятия закона, диссертант предлагает следующие формы законотворческой деятельности:
1. Непосредственное законотворчество народа в процессе референдума.
2. Законотворчество законодательного (представительного) органа государства (парламента).
3. Законодательная деятельность монарха в государствах с абсолютной монархической формой правления и иные непарламентские формы осуществления законодательной власти.
Одним из важных направлений совершенствования законодательной деятельности является повышение внимания законодателя к общественному мнению, к активному участию населения в законотворчестве.
В связи с этим нельзя не согласиться с мнением С.В.Полениной: «В чисто организационном плане усиление роли общественного мнения в законотворчестве может рассматриваться как одна из важных форм взаимодействия организационного и информационного обеспечивающих факторов. Однако на деле роль общественного мнения в процессе создания законов значительно существеннее, поскольку в общественном мнении непосредственно проявляется действие идеолого- психологического, социокультурного, а опосредованно - всех остальных (правообразующих) социальных факторов законодательной деятельности».1 Несомненно, что в идеале именно общественное мнение должно служить источником формирования конкретных норм принимаемых законов. Референдум принято считать наиболее мощным средством выявления воли народа. Достоинство референдума состоит, по мнению
многих исследователей, в том, что референдум позволяет поставить предел могуществу парламента. Так, по мнению французского ученого Каре де Мальбера, ограничить всевластие парламента можно лишь тремя способами: созданием сильной исполнительной власти, учреждением контроля за конституционностью законов и путем референдума.1
Подготовительный этап работы над законопроектом: значение и проблемы совершенствования
В ходе законотворчества облекается в правовую форму акт высшей юридической силы - закон. Несомненно, что важнейшим условием верховенства закона, утверждение его в качестве главного регулятора общественных отношений является тщательная его подготовка, анализ различных точек зрения, углубленное рассмотрение всех его положений, вариантов регулирования, прогнозирование эффективности будущего закона.
Этим предопределяется необходимость научного обоснования особой процедуры законотворчества, которая должна качественно отличаться от процедуры принятия иных нормативных правовых актов (актов Президента, Правительства, министерств, других органов исполнительной власти, органов местного самоуправления).
Автор полагает целесообразным остановиться на различиях в терминологии, имеющей место в отечественной юридической литературе. В некоторых источниках можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», также встречающемуся в работах ученых-правоведов, поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования .
Поддерживая данную точку зрения, уточним, что, таким образом, законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, и отражает процессуальную сторону этой деятельности.
Аналогичной позиции придерживается и Н.Е.Квачева, по мнению которой с формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона1.
А.И.Абрамова также акцентирует внимание на процессуальной стороне законотворчества: «В вопросе о юридической природе деятельности законодательных органов по рассмотрению и принятию законов мы придерживаемся мнения о признании ее процессом. Процессуальные свойства законодательной деятельности проявляются главным образом в том, что в основе своей она нормативно урегулирована. Действия участников процесса, - далее пишет А.И.Абрамова, должны совершаться в строго очерченных процессуальным законом рамках и являются процессуальными действиями, совокупность которых, по существу, и образует процесс» .
Анализ многочисленной юридической литературы позволяет автору сделать однозначный вывод о том, в подавляющем числе случаев мы сталкиваемся именно с понятием «законодательный процесс». В частности, на этот аспект законотворчества указывают такие ученые как А.В.Васильеев, М.Н.Марченко, А.Ф.Черданцев, В.Е.Чиркин. Мнения различных авторов относительно границ этого процесса не являются дискуссионными, так как четко очерчены конституциями, иными законами, а также регламентами законодательных органов.
Подавляющее большинство авторов считают, что законодательный процесс начинается с внесения законопроекта в законодательный орган (законодательной инициативы) и оканчивается опубликованием закона и вступлением его в силу.
Однако существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса. Стадии законодательного процесса -это совокупность процедур, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу . По мнению А.В.Васильева, стадия - это определенная совокупность действия правотворческого и других органов, в результате выполнения которых проект нормативного правового акта приобретает новые качества и переходит в новое состояние либо становится нормативным правовым актом .
