Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы территориальной организации государства 15
1.1. Территория как один из признаков государства 15
1.2. Понятие территориальной организации государства 40
1.3. Принципы территориального управления 64
Глава 2. Исторический опыт территориальных преобразований России 71
2.1. Административно-территориальные реформы Петра 1 73
2.2. Территориальная реформа Екатерины II 77
2.3. Изменения внешних и внутренних границ Советской России 91
2.4. Становление и развитие национально-территориальных образований РСФСР 104
2.5. Административно-хозяйственное районирование России 111
Глава 3. Проекты нового территориального устройства России 127
3.1. Варианты политико-территориальных реформ 127
3.2. Моделирование системы политико-территориальных единиц 149
Заключение 164
Библиографический материал 168
- Территория как один из признаков государства
- Понятие территориальной организации государства
- Административно-территориальные реформы Петра
- Варианты политико-территориальных реформ
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В теории государства и права до сих пор неоправданно мало внимания уделяется территориальной организации государства. В учебниках и монографиях о территориальной организации почти ничего не говорится, за исключением темы государственного устройства.
Между тем, как нам представляется, именно в теории государства и права должны быть сформулированы важнейшие определения и положения о территориальной организации государства, получающие свое развитие в других отраслях правовой науки, и в первую очередь в государственном (конституционном) праве.
Исторический опыт России показывает, что в рассматриваемой сфере до сих пор не найдено оптимального решения, синхронизованного со всей совокупностью экономического, социального, политического, национального и социокультурного развития, базирующегося на учете глубинных объективных факторов (географические факторы, уровень экономического развития регионов, динамика социальной, национальной, демографической структуры населения, социокультурные традиции и прочее). По мнению В. В. Шелохаева, это происходит из-за того, что, «осуществляя те или иные преобразования в области административно-территориального устройства, высшая власть (киевские князья, московские великие князья, цари, императоры, генеральные секретари, президенты), как правило, исходили не из творчески осмысленных и долговременных интересов государства, а из сиюминутных династических, идеологических, личных интересов, суть которых сводилась к одному: сохранению и упрочению власти. Иными словами, необходимость административно-территориального переустройства ими воспринималась не как объективно назревшая потребность, а, прежде всего, ситуативно, когда на первый план выдвигались вопросы сохранения полити-
ческого режима, а также задачи некоторой оптимизации управления страной для удержания контроля над местными политическими элитами»1.
Но в основе реформы административно-территориального устройства России должны лежать не интересы властных структур, а, прежде всего, интересы личности, гражданского общества и правового государства. Административно-территориальные преобразования должны способствовать созданию условий и предпосылок для формирования единой российской нации, единого правового и культурного пространства, снятию разного рода этнических перегородок и барьеров на пути всестороннего раскрытия потенциальных возможностей личности, эффективного использования природных ресурсов и создания единого экономического пространства.
В ряду долговременных задач реформирования общества немаловажное место занимает проблема совершенствования административно-территориального устройства Российской Федерации.
Из числа неформальных, ключевых признаков великой державы (устойчивая социальная структура, развитая экономика, развитый военно-промышленный комплекс, население 200 млн. человек и выше, территория больше современной Франции) к России на сегодня можно отнести лишь два: население и территория.
Значение проблемы политико-территориального структурирования России определяется, прежде всего, огромностью нашей страны, не имеющей равных в мире по размерам.
Так, земельный фонд ее составляет 1709 млн. гектаров2. Из 89 субъектов Российской Федерации 45 (51%) являются пограничными. Они занимают 13 077,7 тыс. кв. км (76,6% всей территории). Здесь проживает около 64 млн. человек (43,1% населения). 24 субъекта федерации оказались в положении
1 Шелохаев В.В. Административно-территориальные преобразования в России: укрепление государственности или личной власти? // Вестник Фонда развития политического центризма. 2001. Июнь. № 12.
Комов Н.В. Управление земельными ресурсами России. М.: 1995. С.9.
приграничных впервые. Это 47,4 млн. человек, или 32,6 % всего населения России3.
Для эффективного управления государством, регулирования общественного развития, формирования единого хозяйственного комплекса и рынка, обеспечения обороноспособности и безопасности необходимо страну разделить по совокупности критериев - экономических, ресурсных, геополитических, географических и других - на соответствующие части. Представление о территориальном устройстве неизбежно вызывает вопрос о соотношении между государством в целом и его регионами, регионом и составляющими его районами.
Однако существующее в России двухуровневое административно-территориальное деление - государственное региональное (89 субъектов федерации) и местное (около 30 тысяч городов, городских и сельских районов, сельсоветов) не способствует укреплению федеративной государственности, усилению центральной власти и экономической мощи страны.
Нашу страну характеризуют ничем не оправданные раздробленность и мелкомасштабность административных территорий, отсутствие должной территориально-хозяйственной специализации и комплексности, а с управленческой точки зрения - оторванность федеральных властных структур от региональных, отсутствие между ними (при разбухшем аппарате) прочных скрепляющих «уз». Даже в дореволюционной России (на современной территории) было вдвое меньше губерний и областей. А ведь именно от обоснованности территориального размежевания во многом зависят устойчивость, эффективность и безопасность функционирования государства, в том числе экономические преобразования.
В январе 1999 г. Председателем Правительства РФ Е.М. Примаковым на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений отмечалось, что «абсолютно недопустимо, чтобы внутри единой Федерации административным границам фактически придавался статус государствен-
3 Николаев А.И. На переломе. Записки русского генерала. М: 1998. С. 144.
ных. Сегодня у нас есть факты примерно по 30 территориальным претензиям регионов друг к другу... Одностороннее изменение административных границ следует рассматривать как антиконституционные действия, направленные на подрыв целостности страны, ее национальной безопасности» .
Кроме того, в Российской Федерации есть субъекты вообще с не установленными границами. Пример - Ингушетия, границы которой с Чечней не урегулированы.
Крайняя актуальность реконструкции административно-территориального устройства обусловлена ориентацией государства на осуществление экономической реформы в основном силами и средствами регионов - субъектов федерации. В России территориальная организация, прежде всего, включает крупные экономические районы, которые сложились в результате территориального размещения производительных сил. Но экономическое районирование страны также унаследовало архаичное административно-территориальное деление. Мелкие областные единицы существенно затрудняют формирование полноценных территориально-хозяйственных комплексов и емких региональных рынков, усложняют территориально-комплексное планирование и прогнозирование, не способствуют регионализации экономической реформы и интеграции хозяйства на сопредельных территориях.
Нынешний переход к рыночной экономике вновь актуализировал проблемы регионализации России. Тенденции к такой регионализации уже просматриваются, но безотносительно к национальному и административно-территориальному делению. Объективный характер возникновения и развития крупных экономических районов требует всестороннего изучения их действительных границ и тенденций развития, тщательного учета их особенностей, установления необходимого соответствия между экономическим районированием и административно-территориальным устройством. Так, сформировался ряд крупных межреспубликанских и межобластных экономических объединений координационного характера. Как отмечают наблю-
4 Семь критериев здоровой Федерации // Российская газета. 1999.27 января.
датели5, началось постепенное сближение соседних областей, которые тянутся к естественным центрам притяжения. В них давно усматривали основу новых территориально-политических образований будущего, которые претендовали на передел экономического пространства. Однако при формировании новых федеральных округов предпочтение было отдано не географическим или экономическим критериям, а военно-политическим.
Научная проблематика, связанная с комплексным обоснованием территориальной организации государства, представлена теоретическим, методическим и экспериментальным направлениями.
Для теоретических исследований в последнее время показательно усиление внимания к методологии экономического районирования. Выполненные работы в большинстве своем посвящены изучению процессов формирования крупных экономических районов, закономерностей, факторов и региональных условий развития общества. Они охватывают актуальные вопросы, решение которых продиктовано необходимостью создания наиболее эффективных в экономическом отношении пространственных систем на базе уже сложившихся ассоциаций экономического взаимодействия.
Методические исследования в значительной мере ориентируются на системный анализ, разработку и совершенствование приемов экономическо-математического моделирования регионов страны. Это направление исследований касается также определения сравнительной эффективности различных вариантов размещения региональных центров.
Видное место занимают экспериментальные исследования, на основе которых 13.05.2000 г. Указом Президента России № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»6 были образованы Федеральные округа.
Укрепление властной вертикали государства, серьезное повышение требований к государственному аппарату неизбежно требуют совершенствова-
5 Лопухин А. Спасут ли губернаторы нашу экономику? // Власть. 1997. № 4.
6 Российская газета. 2000. 16 мая.
ния территориальной организации, как части государственно-правовой надстройки, определяемой, в конечном счете, объективными потребностями экономического развития.
Вместе с тем нельзя не учитывать, что в отличие от непрерывного развития производительных сил и изменения общей внутриполитической и международной обстановки эволюция административно-территориальной структуры имеет дискретный характер. Это порождает неизбежное противоречие между изменениями в обществе, в экономике и относительной косностью административно-территориальных границ.
Отмеченное противоречие нельзя сгладить путем эпизодических мероприятий, направленных на изменение границ отдельных городов и ликвидации отдельных населенных пунктов. Речь идет о необходимости более глубоких изменений политико-территориального устройства с учетом многих факторов.
Чаще всего юридические, географические, экономические и социологические подходы при анализе территориальной организации государства рассматривались как независимые или в лучшем случае как одинаково возможные. Однако эти подходы не являются альтернативными. Их надо рассматривать в качестве дополняющих друг друга. Подходящим аппаратом для изучения территории может служить только такой теоретический аппарат, который построен на основе как социологического, так и статистического, экономического и географического подходов.
В литературе тема административно-территориального и политико-территориального устройства в той или иной степени (хронологически и тематически) затрагивалась в сравнительно узких рамках и по преимуществу как отражение общего процесса реформирования государственных структур и институтов. Исследования по территориальной организации и управлению содержат труды, отличающиеся конструктивным характером изучения многих региональных проблем. Достаточно хорошо известны работы Р.Г.Абду-латипова, А.Г. Аганбегяна, В.Адамеску, И.Г.Александрова, К.И.Арсеньева,
А.Г.Атаманчука, С.Н.Бабурина, Н.Н.Баранского, Ю.Г.Барсегова, Я.Броунли, Ю.В.Готье, Н.Н.Ефремовой, Д.Л.Златопольского, А.Кистанова, Б.М.Клименко, Г.Лаппо, С.Логиновского, А.В.Лужина, А.Л.Мовчана, Н.И. Муравьева, В.С.Нерсесянца, Н.П. Огарева, С.Оппенгейма, Р.С.Павловского, П.И.Пестеля, В. Петрова, С.И.Плещеева, Ю.А.Полякова, С.И.Русиновой, В.А.Рянжина, П.П.Семенова-Тяншанского, Н.А.Ушакова, Б.С.Хорева, Д.Д.Цабрия, О.И. Чистякова, М.А.Шафира, Н.В.Щербаковой, С.И.Якубовской и др.
Однако по комплексному анализу территориального устройства нашего государства целевые монографические и диссертационные исследования практически отсутствуют.
Вместе с тем по многим аспектам территориальной организации нашего государства существуют неясности, которые негативно воспроизводятся в политике, нормативных актах, общественном сознании, поведении граждан. Имеющие место пробелы, в особенности теоретико-методологического и конституционно-правового характера, в определенной мере призвано восполнить настоящее исследование.
Объектом данного исследования послужили конституционно-правовые отношения, закрепляющие и регулирующие территориальные системы и системы территориального управления. Предмет изучения рассматривается в двух плоскостях и охватывает вопросы выделения и функционирования административно-территориальных единиц и вопросы территориального управления.
Одной из основных теоретических задач построения оптимального государственного устройства, решение которых имеет большое значение для практики государственного строительства, является комплексное теоретическое изучение закономерностей политико-территориального устройства нашего государства в целом. Также большой научно-практический интерес представляет обобщение исторического опыта административно-территориального деления и рассмотрение потенциально возможных путей реформирования политико-территориального устройства России. Эти вопро-
сы и являются целью данной работы. Для достижения цели исследования анализируются конституции и конституционные законы различных государств мира, международные конвенции и договоры, а также практика их реализации.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:
теоретически раскрыто и определено понятие территории государства, ее состав и границы;
охарактеризованы правовые основы государственной территории и управления ею;
приведены и рассмотрены факторы, влияющие на политико-территориальное устройство государства;
рассмотрены проблемы Российского федерализма;
обобщен исторический опыт российского государства по вопросу административно-территориального устройства;
проанализированы различные предложения по совершенствованию территориальной организации государства и теоретические воззрения в отечественной доктрине относительно вопросов политико-территориального устройства страны во времени;
исследованы достижения науки управления;
определена авторская позиция по ряду дискуссионных вопросов и внесены некоторые предложения и рекомендации по реформированию политико-территориального устройства нашего государства.
Методологической основой работы является диалектическое познание объективной действительности. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области различных отраслей права и управления, философии, экономико-географии, демографии, истории, этнографии. При рассмотрении поставленных вопросов диссертант, помимо общенаучных, использовал частные методы: сравнительно-правовой, структурно-функциональный, системный анализ, историко-юридический, комплексный метод и др. В соответствии с мировоззренче-
ской позицией, принятой автором, территориальная организация государства исследуется как междисциплинарная проблема. Она раскрывается на основе теории государства и права, конституционного, международного, административного и других отраслей права, а также теории государственного управления, географии, статистики, экономики, экологии, демографии, этнологии и т.д.
Нормативно-источниковая база диссертации состоит из конституционного и текущего законодательства, нормативно-правовых актов органов государственной власти и управления. В работе использованы официальные материалы, документы органов представительной и исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов.
Автор видит научную новизну диссертации в комплексности правового исследования территориального устройства государства, обоснованности типичности ряда научных положений и выводов о политико-территориальном и регионально-правовом строительстве, выработке предложений, способствующих эффективному, новому решению ряда актуальных правовых, социально значимых проблем политико-территориального устройства Российской Федерации.
В диссертации, в частности:
раскрыты понятия, содержание и специфика конституционно-правовой основы территории государства, ее состава и границ; обоснованы положения:
а) необходимости размежевания и законодательного закрепления гра
ниц субъектов Российской Федерации между собой;
б) необходимости проведение границ между субъектами федерации по
берегу того или иного водного объекта, а не по линии больших глубин или
по прямой линии, соединяющей выходы сухопутной границы к противопо
ложным берегам озера, водохранилища;
в) потребности скорейшего принятия федерального правового акта, ре
гулирующего порядок установления и изменения границ между субъектами
Федерации;
г) необходимости конституционного оформления семи федеральных
округов в целях создания серьезных предпосылок к их влиянию на социаль
но-экономическое развитие входящих в их состав субъектов федерации;
д) обязательности учета, кроме экономических и национальных, также
политических, исторических, экологических, информационных, демографи
ческих, транспортных и других факторов, оказывающих существенное влия
ние на социально-экономическое и социокультурное состояние региона;
е) необходимости укрупнения политико-территориальных единиц в со
ответствии с естественными природно-экономическими границами данного
региона, поскольку многие административно-территориальные единицы
весьма далеки от модели экономически целостностных и интегрированных
регионов. Это укрупнение политико-территориальных единиц нанесет силь
ный удар по всевластию губернаторов и глав администраций, приведет к рез
кому сокращению аппарата, откроет простор становлению органов само
управления как реальных хозяев на своей территории. В то же время недо
пустимо механическое укрупнение субъекта Федерации и составляющих его
территориальных единиц без научного и опытного обоснования;
ж) необходимости усилить наиболее слабые (территориальные) струк
туры управления государства в связи обострением межнациональных отно
шений, многочисленными нарушениями Конституции и федеральных зако
нов субъектами федерации, выходом НАТО к нашим границам и др.;
предложено при формировании нового политико-территориального устройства сделать выбор: либо придать краю особый государственно-правовой статус, либо ликвидировать одно из этих понятий (край и область);
обоснована необходимость использования термина «устройство» вместо термина «деление» для характеристики размежевания государственной территории;
предложено и обосновано использование термина «политико-территориальное устройство» взамен устаревшего термина «административ-
но-территориальное устройство» для характеристики территориальной организации государства;
разработаны границы допустимости территориальных преобразований, в основу которых должны быть положены исторически сформировавшиеся (или формирующиеся) территориальные социально-экономические целостности - экономические районы;
представлено современное видение теории формирования крупных макрорегионов страны и составляющих их микрорегионов и субъектов федерации;
изложен новый авторский подход к методологии политико-территориального устройства с использованием типологических признаков территории;
предложены пути совершенствования политико-территориального устройства государства на основе факторного анализа, а также на основе картографии. Территория России, кроме политико-территориального деления, разделена еще также на федеральные округа, экономические районы, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономические зоны, избирательные округа и т.д. Все они нанесены на соответствующие карты и схемы. Совмещением и наложением этих карт и схем диссертант предлагает выявить наиболее схожие территориальные разграничения, что поможет упростить политико-территориальное устройство страны и улучшить управляемость территориями.
Научно-практическое значение диссертационной работы определяется ее направленностью на теоретическое разрешение ряда вопросов эффективного территориального устройства и выявлении основополагающих факторов становления территории административных единиц государства и видится в том, что в ней осуществлены реальные, созвучные времени подходы к разработке вопросов политико-территориального устройства России на базе рациональной и эффективной концепции реформы.
Внедрение рекомендаций, разработанных в ходе исследования, в дея-
тельность разработчиков назревшей и необходимой политико-территориальной реформы способствовало бы формированию единообразной политики и практики государственного строительства, в частности, административно-территориального деления субъектов федерации, предотвращению возможных ошибок при проведении такой реформы.
Теоретические положения диссертации, методология дискуссии и аргументации могут быть использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов конституционного, административного, международного, государственного права, регионоведения, в системе повышения квали-фикации преподавательских и управленческих кадров.
Апробация результатов исследования отражена в 10 опубликованных автором работах, в его выступлениях на II Всероссийской научно-практической конференции 30 - 31.10.2002 г. в г.Ярославле.
Диссертация обсуждена на Кафедре государственного права и политологии Вологодского Государственного педагогического университета и Кафедре теории и истории государства и права Ярославского Государственного университета им. П.Г.Демидова, и рекомендована к защите.
Структура диссертации включает введение, три главы, десять параграфов, список использованных нормативных актов и литературных источников, изложенные на 196 страницах текста.
Территория как один из признаков государства
Рассматривая государство с различных позиций - философской, социологической, исторической, юридической и др., - можно выделить лишь те или иные характеристики государства, но невозможно сформулировать полное, универсальное его понятие. За всю историю развития человечества мыслителями и политическими деятелями было высказано множество различных мнений и суждений об основных признаках государства, отличающих государственную организацию от негосударственной и догосударственной.
В отечественной юридической литературе7, несмотря на разнообразие государств, понятие государства определяется чаще всего через некоторые общие признаки: 1) наличие публичной политической власти, располагающей специальным аппаратом управления и принуждения, 2) территориальная организация населения, 3) государственный суверенитет, 4) всеобъемлющий, общеобязательный характер актов государства, 5) наличие государственной казны.
Ст. 1 Конвенции о правах и обязанностях государств, подписанная 26. 12. 1933 г. в Монтевидео, предусматривает, что «государство как субъект международного права должно обладать следующими признаками: а) постоянным населением; б) определенной территорией; в) правительством; г) способностью вступать в отношения с другими государствами».
Л.Оппенгейм, отличая государство от негосударственной организации, признает государство существующим, когда наличествуют четыре условия: «Во-первых, должно быть население, т.е. совокупность лиц обоего пола, живущих совместно в обществе... Во-вторых, должна быть страна, в которой это население проживает; странствующий народ, каким, например, были евреи в течение 40 лет, проведенных ими в пустыне до завоевания ими обетованной земли, не является государством. Не имеет значения, велика ли страна или мала; она может состоять, как в случаях государств-городов, из одного только города. В-третьих, должно быть правительство, т.е. одно или несколько лиц, представляющих население и правящих согласно праву данной страны. В-четвертых, должно быть суверенное правительство»9.
Отечественные географы10 под социально-географическим пространством понимают пространство ойкумены - заселенной, освоенной или иным образом вовлеченной в орбиту жизни общества части географической оболочки Земли с ее пространственными структурами хозяйства и формами организации жизни общества. Пространственно-временная обусловленность жизнедеятельности населения приводит к взаимодействиям, взаимовлияниям территориальных общественных (социальных, экономических, культурных) систем общества и формированию социально-пространственной общности -регионов разного таксономического ранга.
Вообще термин «территориальность» можно скомпилировать из этнологии. Главное в нем - это желание каждого человека обладать определенным пространством, благоприятным с точки зрения создания очага и различной деятельности. Наряду с этим существует и другая, более широкая трактовка понятия о территории. Появились усложненные термины, характеризующие особые стороны этой категории, например, экономическая территория, социальная территория, экологическая территория и др.
Традиционно территория рассматривается с точки зрения пространственной упорядоченности и позиционного принципа. Однако в последнее время проблема территории приобрела особый смысл. Именно территория объединяет всю жизнедеятельность людей, весь социально-экономический комплекс и экологические условия существования человечества вообще и населения какого-либо государства в частности.
В различных правовых системах и в международном праве в целом11 вполне четко сложились общепризнанные понятия, относящиеся к территории. В самом широком смысле слова под территорией понимается вся планета Земля с ее водной и сухопутной поверхностью, недрами и воздушным пространством - среда обитания и материальная база существования земной человеческой цивилизации, а также космическое пространство, окружающее Землю.
В соответствии с существующим правовым режимом вся территория Земли подразделяется на следующие категории:
1. территории государств - территории, находящиеся в пределах государственных границ каждого отдельного государства, на которые распространяется полная и исключительная власть этих государств;
2. территории с международным режимом - территории, которые не входят в состав государственной территории: водное пространство за пределами исключительных экономических зон прибрежных государств, международный район морского дна - морское дно и его недра за пределами исключительных экономических зон и континентального шельфа прибрежных государств, воздушное пространство за пределами государственных территорий, Антарктика, космическое пространство, Луна и другие небесные тела. На этой части территории, находящейся в общем пользовании государств, действуют общепризнанные принципы и нормы международного права;
3. территории со смешанным режимом — территории, на которых действуют одновременно и нормы международного права, и нормы национального законодательства прибрежных государств;
4. территории с особым международным режимом (демилитаризованные и нейтрализованные зоны и зоны мира). В состав этих территорий могут входить территории всех категорий одновременно: архипелаг Шпицберген, Аланские острова, Додеканезские острова, остров Пантеллерия, Панамский и Суэцкий каналы, Луна и другие небесные тела.
Государство не может существовать без территории, хотя размеры ее, необходимые для существования государства, могут быть весьма незначительными, примером чего служит Ватикан, республика Сан-Марино, княжество Лихтенштейн.
Говоря об определенной территории государства, Я. Броунли считает, что налицо должно быть достаточно стабильное политическое сообщество, контролирующее определенную пространственную сферу . Из опыта прошлого ясно, что не требуется наличия точнейшим образом установленных границ, а важно наличие эффективно обосновавшегося политического сообщества. Так, в 1913 г. ряд государств признал Албанию, несмотря на отсутствие точно определенных границ; а Израиль был принят в ООН, несмотря на разногласия по вопросу об его границах.
Членство в ООН вообще не зависит от размеров государства. Уже с первых дней существования ООН в члены этой организации принимались весьма небольшие государства, такие, например, как Коста-Рика, Люксембург, Барбадос, Мальта, Бутан, Монако.
Составными частями территории государства являются пространства и приравненные к ним объекты: во-первых, земля и ее недра (сухопутная территория); во-вторых, реки, озера, искусственные водохранилища, а также морские внутренние и территориальные воды, омывающие территорию данного государства (водная территория); в-третьих, атмосфера, или воздушное пространство над сухопутной и водной территорией (воздушная территория); в-четвертых, объекты, приравненные к территории государства (морские и воздушные суда, космические корабли и станции, действующие под флагом государства, другие принадлежащие государству объекты).
Понятие территориальной организации государства
В процессе изучения тех или иных аспектов территории различными науками происходит выработка некоторых общих понятий, позволяющих точнее выразить взаимосвязи между территориальными аспектами экономической, социальной и управленческой деятельности. В качестве одного из таких сравнительно новых понятий, общих для ряда наук и поэтому способствующих объединению их усилий в междисциплинарном исследовании, можно назвать понятие территориальной организации.
Б.С.Хорев понимает под территориальной организацией общества совокупность всех объектов и явлений, привнесенных человеком на территорию (население, расселение и тл.), т.е. того, что можно понять как «расселение».
Национально-государственные и политико-территориальные границы оказывают существенное воздействие на процесс формирования территориальной общности людей. В зависимости от вхождения того или иного поселения в тот или иной национально-государственный или политико-территориальный состав складывается своеобразие управленческой структуры, уровень и образ жизни населения.
Территория государства отличается от территории, на которой проживала первобытная община тем, что появились государственные границы. Они не только ознаменовали переход к оседлому образу жизни, но и очертили прегосударственной власти. Ф. Энгельс72 отмечал, что «по сравнению со старой гентильной (родовой или клановой) организацией государство отличается ... разделением подданных государства по областям». Они стали выступать либо как граждане (в условиях республики), либо как поданные (в условиях монархии), либо как иностранцы, либо как лица без гражданства, подпадающие под юрисдикцию государства и действие его законов.
Таким образом, территориальные связи первобытнообщинного строя в условиях государственно-организованного общества трансформировались в прочную территориальную организацию населения, в разделение его по политико-территориальному признаку. Сама государственная власть также организовалась на основе этого признака: органы государственного аппарата имеют территориальные пределы осуществления своих полномочий и управляют определенными административными единицами.
Организация управления жизнью общества всегда была в числе вечных проблем любого государства. Среди институтов, осуществляющих это управление, важное место принадлежит административно-территориальной системе государства, которая организационно воплощается в административно-территориальном делении страны.
Энциклопедический словарь трактует административно-территориальное деление как «систему территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. При этом предусматривается разделение государственной территории на области, районы, дистрикты, провинции, департаменты и т.д.»73
Но почему в российском праве укрепилось понятие «деление», а не «устройство»? На наш взгляд это не верно. Истинность этого суждения попробуем найти в Словаре русского языка74. В нем «деление» определяется как действие и состояние по глаголу «делиться»: распадение, членение на части. «Устройство» - это установляемый порядок, система, организация чего-либо. Таким образом, исходя из данных понятий, административно-территориальное устройство государства - это система таксонов, административно-территориальных единиц. Говоря же об административно-территориальном делении, мы должны подразумевать дискретный процесс перестройки административно-территориального устройства. Следовательно, для характеристики размежевания государственной территории необходимо пользоваться термином «устройство», а не «деление».
Также вместо термина «административно-территориальное устройство» мы предлагаем использовать термин «политико-территориальное устройство». Почему?
Во-первых, под «политикой» понимается деятельность и отношения по осуществлению власти в обществе (в американском политическом обороте термин синомичен «правлению» (government)75. Во-вторых, территориальная организация государства является одним из признаков политико-юридической характеристики государства. В-третьих, Конституция России 1993 г. не приводит перечня административно-территориальных единиц, на которые подразделяется территория государства, а содержит перечень именно политико-административных составляющих Федерации. Формально области и края, став субъектами Федерации, перестали быть просто административно-территориальными единицами. В-четвертых, по нашему мнению, термин «политико-территориальное устройство» более точно характеризует состояние территориального устройства современной России, в которой в настоящее время отсутствует жестко структурированная вертикаль власти. В-пятых, новый термин позволяет отмежевать государственное управление от управления бюрократического.
При освещении исторических событий мы предлагаем продолжать использовать термин «административно-территориальное деление», как более привычный и, в какой-то мере, оправданный.
Проблемы внутреннего политико-территориального устройства общества достаточно активно изучаются юридической наукой в контексте территориальной организации государства. При этом само понятие территориальной организации государства используется в двух смыслах: в первом случае речь идет о территориальной организации государства как географического явления, о совокупности составных частей территории государства. Во втором — о территориальной организации государства как совокупности органов публичной власти, государства как политического явления, о территориальной организации государственного аппарата. Это подчеркивает М.А.Шафир: «Территориальная организация в... государстве не может и не должна сводиться исключительно к административно-территориальному устройству, только к области государственно-правовых отношений; ее содержание не исчерпывается разделением территории на области, районы, населенные пункты и т.д. ...Она включает ряд аспектов, предполагая наличие различных по значению территориальных единиц, между которыми существуют определенные отношения. Именно этим определяются основания для территориального построения государственного аппарата» .
Нормы, закрепляющие национально-государственное и политико-территориальное устройство государства, относятся по преимуществу к конституционным и охватывают две сферы общественных отношений, характеризующих национально-государственное и политико-территориальное устройство. Право закрепляет их систему, благодаря чему получают правовое выражение различные формы самоопределения наций и народностей, деления населения по территориальному признаку. В правовых нормах определяется статус различных национально-государственных образований, формы их объединения и принципы взаимоотношений в рамках единого государственного союза, порядок установления политико-территориального устройства государства.
Административно-территориальные реформы Петра
Петр I предпринял ряд административно-территориальных реформ. Это было связано с тем, что в ту эпоху Россия проводила политику широкой экспансии, завоевания и освоения новых территорий, и, прежде всего, выходов к морям — Балтийскому, Черному, Азовскому. Военные задачи определили и сам характер административно-территориальной реформы Петра I.
Важное стратегическое значение района, примыкавшего к Черному и Азовскому морям, отражалось и на характере городов, возникших здесь, прежде всего как опорные пункты и базы русской армии и флота. Вместе с тем выгодное географическое положение у выходов в моря и по берегам впадающих в них рек, благоприятные природные условия, превращение края в одну из житниц страны способствовали хозяйственному развитию многих новых городов, например, Херсона, Одессы, Севастополя, Мариуполя. Их рост начался в XVIII в., а в дальнейшем еще более усилился, и некоторые города стали крупными губернскими и экономическими центрами.
Крупная металлургическая промышленность явилась базой для создания ряда городов на Урале, а в Западной Сибири возникновение в XVIII в. Иртышской, Кузнецкой, Пресногорьковской, Колывано-Воскресенской линий укреплений повлекло строительство острогов-крепостей, ряд которых стал в последствии городами (Кузнецк, Ишим, Омск, Семипалатинск).
С развитием центрального абсолютистского государства возникла потребность внести определенный порядок в организацию территориального устройства, на что повлияли народные восстания в Астрахани (1705 — 1706 гг.) и на Дону (1707 - 1707 гг.), выявивших слабость, ненадежность воеводской администрации и городского управления. И 18.12.1708 г. Петр I Указом
«Об учреждении губерний и росписании к ним городов» ввел губернское деление России. Было образовано восемь губерний - Московская, Ингер-манландская, Азовская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская и Сибирская, по которым были расписаны все уезды и города. Позже число губерний возросло до 11: в 1713 г. была образована Рижская губерния, в 1714 г. - Новгородская, в 1717 г. - Астраханская.
Выделение губерний, помимо внесения определенной системы в организацию управления, имело также военное значение, так как к каждой губернии были приписаны полки, комплектование и содержание которых происходило за счет населения губернии.
Для повышения обороноспособности государства было необходимо укреплять армию, создать сильный флот, построить заводы и фабрики. На это нужны были большие денежные средства. Возникла необходимость введения новой единицы обложения податного населения.
Указом «О жаловании разным лицам, об учреждении при губернаторах и вице-губернаторах ландратского совета и наказании вредителей государственного интереса» от 24.04.1713 г.126 при губернаторе были учреждены ландраты (советники) из местных дворян (от 8 до 12 человек).
Провинции делились на округа - дистрикты, администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. В каждом дистрикте было от 1500 до 2000 дворов крестьянского населения127. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов.
28.01.1715 г. был принят Указ, по которому упразднялось уездное и провинциальное деление, а губернии разделялись «на доли», во главе которых ставились ландраты128.
За единицу исчисления был принят двор: дворы были объединены в доли по 5536 дворов (сообразно с численностью петровских полков)129. Число долей, приходящихся на губернию, было положено в основу исчисления повинностей, причитающихся с этой губернии.
Трудности управления громоздкими территориальными объединениями заставили искать промежуточные территориальные образования. В итоге была проведена вторая областная реформа по Указу от 29.05.1719 г., в ходе которой 11 губерний были разделены на 45 провинций. Петербургская губерния имела 11 провинций, Московская губерния состояла из девяти провинций, Азовская - из пяти, Киевская, Архангельская и Казанская - из четырех, Нижегородская и Сибирская - из трех, Рижская губерния - из двух провинций. Астраханская и Ревельская губернии провинций не имели130.
Подушная перепись, или так называемая «Первая ревизия», была проведена согласно Указу Петра I от 26.11.1718 г. «О введении ревизии, о распределении содержания войск по числу ревизских душ, об определении воинских и избрании земских комиссаров для заведывания всех сборов с крестьян для содержания войска, и о счете земских комиссаров в собираемых ими деньгах и припасах»131. Она охватила не всю территорию России, но дала основу для последующего закрепощения крестьянства.
Численность населения при Петре I оценивалась в 13 - 14 млн. человек (10 млн. душ обоего пола, 500 тыс. дворян, 200 тыс. приказнослужителей, 300 тыс. духовенства, 700 - 800 тыс. казаков на Украине, Дону и окраинах, около 1 млн. сибирских народов и башкир, и 500 - 600 тыс. обоего пола на территориях, присоединенных Петром I) .
После смерти Петра І в 1725 г., была проведена очередная областная реформа, начатая в 1727 г. и законченная к 1736 г. В 1727 году Киевскую губернию разделили на Белгородскую губернию и «Гетманщину», или Малороссию (в составе 10 полков).
Варианты политико-территориальных реформ
В различные исторические периоды в России воплощались несколько основных форм территориально-государственного устройства России:
1) регионально-автономная, существовавшая на первых этапах создания моноэтнической российской государственности (с начала XII в. до начала XVI в.) в виде небольших самостоятельных русских княжеств и республик, впоследствии объединенных Москвой;
2) державная, «реализованная» как форма существования многонационального государства при доминировании русской нации с XVI по XX в.;
3) экономико-технократическая, реализованная на принципах экономического районирования в 1922-1930 гг. и в виде совнархозов 1957-1965 гг.;
4) «административно-партийная», положенная в основу унитаризации СССР в период социализма с 30-х гг. XX в.;
5) национально-территориальная, основанная на принципе самоопределения всех наций.
Полной реализации национально-территориальной формы территориально-государственного устройства препятствует «неравновесный» этнический состав населения страны, отсутствие у некоторых этнических групп (например, у немцев) собственных территориальных образований, высокий уровень урбанизации, что неизбежно вызовет обострение межрегиональных конфликтов и приведет к дезинтеграции России.
Во-первых, в 2/3 существующих национально-территориальных образованиях народы, давшие им названия, составляют меньшинство. Во-вторых, в условиях смешанного многонационального населения во многих регионах возникнет проблема последовательного соблюдения национально-территориального принципа деления вплоть до самостоятельных национально-административных районов, что вызовет множество больших и малых этнических конфликтов, неминуемо приведет к гражданской войне и распаду государства.
Земельно-государственная форма переустройства России впервые была предложена декабристами П.Пестелем в «Русской Правде» (на принципах централизма) и Н.Муравьевым в проекте Конституции (на принципах федерализма), о проектах которых мы уже говорили ранее. Авторы предлагали 4-ступенчатое (у П.Пестеля: область-округ-уезд-волость), либо 3-ступенчатое (у Н.Муравьева: округ-уезд-волость) деление России без выделения национально-территориальных образований. В границах современной России по обоим проектам размещалось от 6 до 9 областей, что полностью соответствует принципам оптимального управления в иерархической системе.
В качестве возможных критериев нового территориально-государственного деления специалистами обсуждались и географические, и экономические, и военно-политические критерии.
Экономико-технократическая концепция сегодня оживает в идее региональных ассоциаций экономического взаимодействия. За последние годы возникло много типов межрегиональных объединений: региональные ассоциации экономического взаимодействия, ассоциации и союзы городов России. Именно эти объединения вносят важный вклад в создание и регулирование рынков, в освобождение экономики от ограничений, диктуемых административным делением России, исходя из экономической целесообразности без учета территориальных границ. Тенденция к экономической интеграции регионов страны шла безотносительно к существующему национальному и политико-территориальному устройству.
Ассоциации экономического взаимодействия были легитимированы Указом Президента России № 194 от 11.11.1991 г. «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы», однако устав первой из них (ассоциации «Сибирское соглашение») был официально утвержден лишь в начале 1993 г. На настоящий момент существует восемь экономических ассоциаций субъектов федерации.
Система экономических районов до сих пор используется для целей статистического учета в Общероссийском классификаторе экономических регионов (ОКЭР)307.
Объектами классификации в ОКЭР являются различные виды экономических регионов, под которыми понимается совокупность объектов административно-территориального устройства страны, обладающих рядом общих природно-экономических признаков: относительной общностью объективных условий хозяйствования в пределах данной территории; общностью целей и задач совместной разработки и осуществления региональных программ экономического и социального развития добровольными объединениями субъектов Российской Федерации; условиями изучения и контроля природно-климатических, экологических и геологических параметров местности; условиями осуществления технического надзора за строительством и использованием основных фондов, в том числе на объектах, требующих обеспечения сейсмической и радиационной безопасности; условиями обеспечения государственного таможенного контроля за внешнеторговыми операциями; характером и степенью дискомфортности условий жизнедеятельности населения, в том числе в районах проживания малочисленных народов России.
