Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общетеоретическая модель миграционной деятельности государства 13
1. Организационно-правовые основы деятельности миграционной службы 13
2. Миграционная деятельность как категория теории государства и права: понятие, содержание, формы и методы осуществления 43
ГЛАВА 2. Совершенствование миграционной деятельности Российского государства на современном этапе 82
1. Теоретические и практические проблемы соотношения миграционной деятельности с функциями Российского государства . 82
2. Структурно-функциональный анализ миграционной политики Российского государства 113
Заключение 167
Библиографический список 173
- Организационно-правовые основы деятельности миграционной службы
- Миграционная деятельность как категория теории государства и права: понятие, содержание, формы и методы осуществления
- Теоретические и практические проблемы соотношения миграционной деятельности с функциями Российского государства
- Структурно-функциональный анализ миграционной политики Российского государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена усложнившимися миграционными процессами, оказывающими значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую обстановку современного государства. Особенно это проявляется в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной политики и безопасности.
В XXI в. все отчетливее проявляется именно гуманитарная составляющая миграции, порождаемая проблемами вынужденных мигрантов, воссоединения их семей и др. Кроме того, глобализация миграционных процессов, рост масштабов трудовой, незаконной и вынужденной миграции, обусловливают интеграционную направленность миграционной политики зарубежных стран. Это способствует развитию международного сотрудничества стран иммиграции и эмиграции, выезда, транзита и въезда нелегальных мигрантов.
Миграционная политика любого государства, как элемент регулирования рынка рабочей силы, обусловлена экономическими и социальными1 задачами развития общества. Это, в частности, актуально для России с её своеобразным геополитическим расположением и сложными условиями и факторами социальной жизни. Эффективное управление миграционными процессами всё настойчивее включают в повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур как федерального, и регионального и муниципального уровней в системе жизнеобеспечения в различных сферах жизни общества.
Для повышения эффективности управления данными процессами одной из актуальных задач является совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и, В' целом, системы государственного управления миграционной сферой. При решении этой задачи несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование, как миграционной деятельности Российского государства, так
4 организационно-правовых начал функционирования миграционных служб
зарубежных стран.
На современном этапе необходимо дальнейшее изучение и прогнозирование миграционной ситуации в России, а также политики органов государственной власти в сфере миграции. Это во многом связано с совершенствованием, правового регулирования их деятельности. В течение относительно короткого срока произошло существенное изменение функций, подведомственности и полномочий миграционных органов, что значительно преобразило управленческий потенциал этого ведомства. Кроме того, двойная (по горизонтали и по вертикали) подчинённость данных органов была заменена только на вертикальную подчинённость Президенту Российской Федерации, что- было закреплено в Указе № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», принятом 19 июля 2004 года (далее - Указ).
При этом реформирование органов миграционной службы в настоящее время ещё не завершено, что даёт возможность, теоретически, обобщить направления указанного реформирования, определить авторскую позицию по ряду дискуссионных вопросов развития и осуществления' деятельности федеральных и региональных органов (инспекций) миграции. Повышенная актуальность создания теоретической модели миграционной деятельности в современном обществе обусловила выбор темы настоящего исследования.
Степень разработанности темы. На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы рассматривались в трудах Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, А.И. Йорыша, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой и др.
5 Актуальные вопросы иммиграционной деятельности иностранных
миграционных служб исследовались в работах: Ю.А. Архипова, Г.Е.
Витковской, О.Д. Воробьева, Г.Г. Гольдина, М.Б. Денисенко, В.А. Ионцева,
Ж.А. Зайончковской, Н.А. Зорина, А.Н. Каменского, И.Б. Кардашовой, А.В.
Куракина, Н.А. Лимоновой, Е.А. Никифоровой, И.В. Плаксиной, Л.Л.
Рыбаковского, О.В. Ростовщиковой, М.Л. Тюркина, О.А. Хараева, СО.
Харламовой, О.С. Чудиновских и др.
Существенный вклад в исследуемую тему внесли зарубежные ученые: Г.С. Гудвин-Гилл, А. Золберг, В. Зелинский, К. Коданье, Н. Кэтлин, Д. Крисп, Ф. Либо, Н. Луман, О. Райнер и др.
Между тем целостное теоретическое исследование миграционной деятельности Российского государства, правовых и организационно-функциональных аспектов формирования миграционной службы как государственного органа прежде не проводилось. Отсутствуют фундаментальные общетеоретические разработки по исследуемой теме, что в целом не может не влиять на эффективность проводимой Россией миграционной политики.
Объектом исследования являются совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере организации и функционирования миграционной службы как элемента механизма государства в виде государственно-правовой реальности.
Предметом исследования являются юридические закономерности и
', осуществления ее деятельности на современном этапе развития российского
общества.
s Цель и задачи исследования. Недостаточная разработанность в науке
проблем миграционной деятельности государства, а также правового статуса
миграционных служб обусловливает цель исследования - на основе
I
і имеющихся данных теории государства и права, конституционного права,
административного права, практики работы органов и инспекций миграционной службы разработать общетеоретическую модель миграционной деятельности современного государства, сквозь призму которой провести исследование эволюции осуществляющих ее органов, проанализировать вопросы их правового' статуса для выработки рекомендаций по оптимизации и совершенствованию правового регулирования исследуемой области. В соответствии с целью поставлены следующие задачи:
- проследить развитие организационно-правовых основ деятельности
миграционных служб в контексте государственно-правовой реформы. 901х годов
XX века для выявленияюбщих закономерностей-их формирования;
- обосновать самостоятельность миграционной деятельности государства
как категории теории государства и права, определить её содержание, формы и
методы осуществления;
- исследовать теоретические и практические проблемы соотношения
миграционной деятельности-с функциями государства;
- осуществить структурно-функциональный анализ миграционной политики
современного российского государства для выработки рекомендаций по
совершенствованию миграционного законодательства, оптимизации правового
статуса ФМС России.
Методологическую основу работы составили философские, общенаучные и специальные методы познания. Углубленное исследование миграционной деятельности российского государства в целом базируется на комплексе научных методов познания, в том числе историческо-правовом, системном, структурно-функциональном, формально-юридическом, сравнительно-правовом, логическом- и> др. Диссертант, учитывая, новейшие положения действующего законодательства, широко использовал> труды отечественных и зарубежных ученых по/ теории права и государства, конституционного, административного права, в той или иной мере затрагивающие вопросы деятельности миграционных служб современного государства.
7 Нормативную основу исследования составили международно-правовые
акты, Конституция Российская Федерация, нормативные правовые акты
Российской Федерации и ее субъектов.
Эмпирическую базу исследования составляют: статистические данные, результаты опроса руководящего состава и персонала ряда зарубежных миграционных служб, миграционного эксперимента по определению необходимости создания в России иммиграционной инспекции, изучения и обобщения опыта работы ФМС и ее подразделений в субъектах Российской Федерации и др.
Научная новизна исследования определяется как совокупностью исследуемых теоретических и практических проблем, касающихся миграционной деятельности в современном обществе^ что позволило в рамках научной модели миграционной деятельности российского государства сформулировать теоретические положения, научные определения и рекомендаций относительно исследуемого объекта, так и содержанием предложений по оптимизации правового статуса миграционной службы, в которых обоснована необходимость совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации. В1 работе сформулированы конкретные предложения в сфере деятельности ФМС России. В частности, автор предлагает внести дополнение в ст. 72 Конституции Российской Федерации в части указания в пп. «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования, находящейся в совместном предмете ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Кроме того, автор предлагает внести дополнение в п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», касающееся её основных задач в передаче функции по разработке концепции миграционной политики. Работа также вводит в научный оборот значительный объём эмпирического материала, изучение которого имеет большое эвристическое значение.
8 Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе проведенного анализа выработана авторская концепция
миграционной деятельности государства, которая охватывает собой все то
направление функционирования государственных органов, осуществляющих
полномочия по контролю над процессами передвижения, въезда и выезда, а
также легальности пребывания лиц на территории государства с целью
восполнения людских ресурсов общества.
2. Установлено, что миграционная служба в механизме государственной
власти занимает особое место: организация и проведение учёта мигрантов
способствует восполнению и воспроизводству общества, так как государство
более устойчиво и жизнеспособно, когда существует определённый «людской»
резерв. Отсюда важны качественные правовые характеристики ее деятельности
в этой сфере, оптимизация которой определяет основные направления
функционирования иных государственных органов, что является одним из
важнейших условий повышения эффективности управленческой деятельности,
и обеспечения прав и охраняемых законом интересов личности, общества и
государства.
3. Развиты имеющиеся в юридической литературе представления о
взаимосвязи социального назначения государства и государственной
деятельности. На основе анализа различных источников показано, что
государство как сложный универсальный общественный институт основано на
функциональной деятельности, направленной на достижение общих целей.
Диссертант предлагает собственное определение миграционной функции
государства, под которой понимает нормативно-регламентированное и
организационно обеспеченное направление деятельности государства,
обусловленное объективно необходимыми потребностями организации и учёта
мигрантов, обновления и пополнения «людских» ресурсов с целью
восполнения и воспроизводства общества. При этом автор выделяет присущие
этому направлению деятельности элементы (подфункции), а также анализирует
организацию, классификацию объектов данной системы.
4. Обосновано, что конечной целью миграционной деятельности является
гармонизация социальных процессов, связанных с миграционными потоками,
для реализации оперативного воздействия на них и жизнеспособность
общества, осуществляемого путём эффективного использования социального
(человеческого) ресурса. Соответственно непосредственной целью
миграционной функции является обеспечение восполняемости «людских»
резервов посредством контроля за выполнением требований норм права,
целесообразности и безопасности мигрирующими социальными потоками.
5. Выдвинуты предложения по совершенствованию правового
регулирования статуса миграционной службы в части закрепления
принципиальных основ ее деятельности, вытекающих из объективных
потребностей общества. Уточнены и развиты теоретические положения о
понятии и структурных элементах правового статуса органа государственной
власти, формулируются понятие правового статуса миграционной службы,
раскрываются их структурные элементы и связи. Органы миграционной
службы имеют как общие, так и особенные признаки их организации и
деятельности, подчёркивается и обосновывается необходимость принятия ряда
нормативных правовых актов, регламентирующих функции государства в
данной сфере. В частности, формулируются предложения по
совершенствованию ведомственной нормативной базы, обосновывается
необходимость утверждения Федеральной миграционной службой России
положения об информационно-технологическом обеспечении ведения
федерального регистра. Предлагается внести дополнение в п. 2 Указа
Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы
Федеральной миграционной службы», касающихся основных задач ФМС
России в части передачи ей функции по разработке концепции миграционной
политики.
6. Доказано, что эффективность миграционной деятельности зависит от
качества осуществляемого этими органами учёта мигрантов, от своевременности принимаемых мер* по выявлению и регистрации лиц, незаконно находящихся на территории государства, совершенствованию технологии их выявления, а также по совершенствованию взаимодействия региональных инспекций с другими государственными органами. Усиление контрольных полномочий миграционной службы позволяет повысить эффективность проведения юридического и фактического анализа потоков мигрантов, что требует выработки общих принципов по ведению федерального реестра учтённых.
7. В результате анализа миграционной деятельности и соответствующих
нормативных правовых актов выявлены следующие недостатки: отсутствие
базовых законодательных актов - Концепция миграционной политики в
Российской Федерации и Миграционного кодекса РФ и др.; деления миграции
на виды: по содержанию - на семейную, трудовую (экономическую) и
гуманитарную, по времени пребывания - на* постоянную- и временную;
выделения приоритетных направлений миграции: воссоединение семьи и
трудовая миграция высококвалифицированных специалистов; отсутствие на
законодательном уровне четких механизмов борьбы с нелегальной миграцией.
8. Обосновано значительное влияние миграционных процессов на
политическую, социально-экономическую, этническую и духовно-
нравственную ситуацию, что является одной из составляющих национальной
безопасности государства. В частности, автором сформулированы предложения
о дополнениях в ст.72 Конституции Российской Федерации в части указания в
пп. «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как
отдельной сферы правового регулирования государственной деятельности,
находящейся в совместном предмете ведения, Российской Федерации и
субъектов РФ. В Конституции Российской Федерации упоминания о миграции
как отдельной сфере нет, в том числе в ст.ст. 71-73, которые закрепляют
Предметы ВедеНИЯ: РФ'И ЄЄ СубъеКТОВ;
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что на основе полученных в ходе его проведения теоретико-правовых представлений о правовом статусе миграционной службы; основных направлениях миграционной политики и т.д., вносящих самостоятельный вклад в развитие теории государства и права, диссертантом г выработаны рекомендаций по совершенствованию миграционной деятельности российского государства, что, безусловно, имеет практическое, значение. Результаты настоящего> научного исследования не только дают возможность сделать общетеоретические1 выводы, но и позволяют выдвинуть конкретные предложения по оптимизациишравового статуса миграционных служб: Содержащиеся? в работе: научные положения восполняют пробелы в теоретической базе исследования, проблемных вопросов миграционной деятельности' в России, представляют интерес для, развития; отраслевых юридических наук И/могут быть использованы в дальнейшей практике научных разработок исследуемой тематики:
Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов иг факультетов России по курсам «Теория государства и, права», «Конституционное право России», «Административное право», «Правоохранительные органы», а также при подготовке учебных пособий, лекций и других учебно-методических материалов.
Автором сформулированы: предложения по дополнению ст. 72 Конституции РФ в части указания в< пп. «ж»; «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования, находящейся в. совместном: ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Достоверность и- обоснованность результатов исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего национального законодательства избранных стран, концепциях,
12 парадигмах и доктринах теории государства и права, конституционного и
административного права, других смежных отраслей права Российской
Федерации.
Результаты исследования получены на основе обработки эмпирического материала за двухлетний период практической деятельности диссертанта в Главном управлении Федеральной миграционной службы России в должности главного специалиста-эксперта Управление правового обеспечения, что позволило осуществить сравнительный анализ, выявить и осмыслить компоненты механизма и тенденции организации миграционной деятельности в Российской Федерации и других странах.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации докладывались автором на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах. Предложения диссертанта нашли применение при подготовке материалов к заседаниям межведомственной рабочей группы Администрации Президента Российской Федерации по совершенствованию миграционного законодательства в Российской Федерации и заседаниям Правительственной комиссии по миграционной политике (постановления Правительства Российской Федерации, изданные с целью исполнения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Некоторые результаты работы учтены при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих процессы привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации.
Организационно-правовые основы деятельности миграционной службы
Для теории государства и права категория «миграция» является относительно новой. Между тем современные условия жизни общества ставят на повестку дня новые сложные проблемы, в число которых, бесспорно, входит и процесс взаимоотношения государства с этносами и их группами, правового регулирования их перемещений и интеграции.
В отечественной юридической науке эта проблема едва ли не самая наиболее малоисследуемая. Однако какой бы аспект теории и практики государственно-правового бытия мы ни взяли, он непременно обнаружит свою связь - большую или меньшую - с вопросом о миграции и социально-миграционных взаимоотношениях.
Само понятие «миграция» произошло от лат. ел. migratio (расселение, переселение, перемещение). Современные исследователи неслучайно часто называют XX век «веком миграции» и отмечают, что существование миграции напрямую связано с наличием суверенных государств с четко обозначенными государственными границами, которые создают препятствия для миграционных потоков. В связи с этим в ходе исследования миграции возникает необходимость разграничения и рассмотрения её в трёх аспектах.
Во-первых, в узком смысле как законченный вид территориального перемещения, который связан с выбором постоянного места жительства. Во-вторых, миграцию можно рассматривать как переселение в самом широком смысле слова, как любое территориальное перемещение, совершающееся между разными населёнными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности1. В-третьих, как процесс самоорганизации этноса и территориального перемещения и проживания, влияющий на общество и государство.
В связи с изменением миграционной ситуации в мире и в России назрела необходимость не только переосмысления и кардинального уточнения теоретического понятия «миграция», но - в особенности, взглядов на ее правовое регулирование и правовой статус системы органов миграционных служб в современном государстве. В связи с этим особое значение начинает приобретать такое понятие как «миграционная деятельность», адекватно охватывающее процесс, направленный на управление социальными потоками, группами и этносами с целью гармонизации социальной жизни и восполнения общественного ресурса.
Комплексное понятие миграционной деятельности включает в себя одновременно и систему органов государства, и осуществление ими деятельности, направленной на определённые цели. Состав элементов такой системы может быть различен в зависимости от целей и задач государственной политики в сфере миграции в конкретный исторический период. Однако с позиций теории государства и права это понятие имеет однозначную проекцию на традиционные общетеоретические категории — правовой статус, компетенция, функция государства и др. Причем в юридической литературе еще практически не предпринималось серьезное исследование миграционной деятельности с их применением . Поэтому научное установление организационно-правовых основ деятельности миграционной службы не может не основываться на использовании всего накопленного теоретической наукой о государстве и праве категориального потенциала.
Действительно, устанавливая компетенцию каждого из органов власти, государство тем самым определяет свойственные только ему задачи и функции. При этом оно должно охватить все сферы общественных отношений, стараясь избежать ненужного параллелизма й дублирования.
Компетенция государственного органа определяет специфическую роль каждого субъекта и вместе с тем обеспечивает согласованность совместных действий. Чтобы направить деятельность всех субъектов к единой цели (в данном случае имеется в виду обеспечение миграционной политики), необходимо возложить на ряд органов власти функции контроля и координации. Чем выше уровень организации управляющей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимодействии и взаимосвязи ее элементов1.
Наделяя тот или иной субъект правами и обязанностями, государство определяет и его государственно-властные полномочия. Поэтому, очерчивая компетенцию своих органов путем издания, различных правовых норм, государство, тем самым, использует такие свойства, как определенность, системность, принудительность и вытекающую отсюда способность вносить, в общественные отношения порядок, систему, устойчивость, а также возможность применения мер принуждения за отклонения от установленного порядка деятельности2. Посредством правовых норм государство регулирует общественные отношения, и воздействует на происходящие в жизни общества процессы с целью организации отношений (в том числе и миграционных).
Миграционная деятельность как категория теории государства и права: понятие, содержание, формы и методы осуществления
Рассмотрев организационно-правовые основы миграционной деятельности как разновидности государственной деятельности, необходимо признать, что социально-политические условия, в которых формировалось данное направление, претерпевает существенные изменения, при. влиянии увеличивающегося количества факторов.
Как отмечается в юридической литературе, в историко-правовом развитии России государственное регулирование миграционных процессов, как правило, осуществлялось децентрализовано, различными ведомствами, каждое из которых наделялось лишь частью полномочий, что не способствовало становлению системы правового и кадрового регулирования миграционных процессов. На современном этапе развития страны формируются принципиальные подходы к реализации государственной политики в области миграционных правоотношений, что предопределило потребность системы государственных органов в самостоятельном ведомстве, уполномоченном также в вопросах правового и кадрового обеспечения деятельности ФМС России.
Можно согласиться с тем, что осуществляемое ранее управление миграционными процессами не выступало как перманентное направление деятельности государства. Но сегодня требуется постоянное государственное присутствие и руководство миграционными потоками в целях гармоничного развития, интеграции, свободы и безопасности общества. В связи с этим целесообразно обосновывать самостоятельное общетеоретическое понятие «миграционная деятельность» лишь подразумевая под ней одно из магистральных направлений функционирования современного государства. Неслучайно отдельные авторы (Морозова Л.А.) предлагают среди функций современного государства выделять обособившуюся в последнее время так называемую «миграционную функцию».
Не стоит забывать, что реальность каждый раз усложняется, а современное государство, его функции и механизм изменились до неузнаваемости. В современных социально-экономических условиях продолжающейся специализации политической жизни становиться очевидным, что любой государственный орган успешно выполняет лишь свою относительно узкую функцию как часть государственной деятельности Значительная по объему, содержанию и телеологии, миграционная деятельность государства, как и любая другая, также нуждается в нормативном и организационном обеспечении и обособлении, что обусловлено объективными общественными процессами. По сути, речь идёт о направлении деятельности государственных органов, обеспечивающих так называемую миграционную функцию государства в обществе, которая в целом подразумевает управление социальными потоками. Наряду с экологической или демографической функцией государства вполне резонно поставить вопрос о наличии миграционной функции государства как одном из важнейших участков его деятельности. Однако необходимо, конечно же, различать функции государственных органов и функции государства, которые реализуются с помощью этих органов, что применительно к органам миграционной службы заслуживает рассмотрения на общетеоретической основе.
Миграционное направление следует относить к числу самостоятельного направления деятельности государства, осуществляемого государственным органом, который непосредственно организационно может не входить в какую-либо ветвь государственной власти. Как уже отмечалось ранее, всякие сомнения в том, что миграционная деятельность - это самостоятельное направление государственной политики, исчезают при уяснении смысла и содержания разносторонней его деятельности в экономике (трудовая миграция), в демографии (социальная политика), в социальной сфере (вынужденная миграция) и т.д. Действительно, «важное» и «постоянное направление» означает некие исключительно значимые задачи в деятельности государства и его органов, которые, естественно, не связаны с другими направлениями деятельности. Между тем, самостоятельное значение в сфере миграционной политики, как минимум, определяется, необходимым контролем за обществом и его частям со стороны государства как его организующего начала. Но нам важен, исключительно, вопрос о самостоятельной предметной сфере деятельности государства в жизнедеятельности общества, непересекающейся с другими сферами.
И, наверно, можно утверждать, что государственная миграционная политика выполняется как необходимая, объективно обусловленная деятельность. Однако есть ли основания рассматривать её в качестве самостоятельной? На наш взгляд, для этого имеется достаточно оснований.
Во-первых, согласно ст. 71, п. «е» Конституции РФ, установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации относится к исключительной компетенции федерации, из чего следует, что, миграционная политика как составная часть общего национального развития относится преимущественно к ведению федерального центра. Отсутствие прямого указания о миграционной деятельности, говорит лишь о комплексности этой сферы общественной жизни, что, в свою очередь, на современном этапе, подразумевает выделение данного вида деятельности в самостоятельный блок деятельности государства.
Теоретические и практические проблемы соотношения миграционной деятельности с функциями Российского государства
Исследование многообразия деятельности современного государства, представляющих определенную согласованную по содержанию систему, а также соотношения их между собой имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Для теории государства и права изучение направлений деятельности изолированно друг от друга обусловлено научной абстракцией. На самом же деле, функциям современного государства присуща внутренняя связь и взаимообусловленность. Данная связь обусловлена постоянным усложнением государственного развития, неуклонного возрастания объема решаемых современным государством задач. Сегодня вряд ли можно представить реализацию конкретной функции государства как процесс изолированной деятельности государства или отдельных его органов1.
Сейчас не вызывает сомнений тезис о том, что функции современного государства представляют собой не просто статико-механический набор видов и направлений государственной деятельности - они, обладая относительно устойчивым единством, а также органически взаимодополняя и взаимодействуя друг с другом образуют систему . В российском государстве функции регулирования миграционной политики должны быть сосредоточены в профильном органе, отвечающем за выработку и реализацию основных направлений миграционной политики.
Таким образом, только системный метод (подход) при исследовании функций органа позволяет создать наиболее целостную картину деятельности государственных органов, сформировать представление о сущности и социальной эффективности государства. Кроме того, исследование конкретной функции государства (в нашем случае миграционной) в отрыве от системы функций вряд ли плодотворно.
Миграционное направление деятельности как функция государства в последнее время является неотъемлемым и важным элементом в системе функций государства и находится в тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимодействии со всеми функциями государства. Обнаружение и изучение этих связей просто необходимо для ответа на вопрос о значении миграционной функции государства в современном обществе. Кроме того, данный анализ позволит определить место и роль миграционной функции государства в условиях современной российской государственно-правовой действительности и, возможно, показать ее перспективное значение.
1. Итак, начнём с идеологической деятельности, которая выполняет первостепеннейшую роль в функционировании государства, достаточно разработанной в теоретико-правовой литературе. Вместе с тем с конца 80-х годов прошлого столетия вопросы, связанные с государственной" идеологией сознательно затушевывались. Во многом это было вызвано признанием советского общества и государства излишне идеологизированным!. В науке, в том числе и юридической, ставился вопрос о необходимости их деидеологизации. Более того, государственная идеология полностью выхолостила правовую идеологию общества, что характерно для тоталитарных государств.
В современных условиях вопрос о месте и роли идеологии и распространении и популяризации наиболее значимых идей для общества приобретает особую актуальность2. К сожалению, до сих пор российское общество является идеологически дезориентированным1. Это обстоятельство нельзя не признать симптоматичным. Образовавшийся «идеологический вакуум» быстро заполнился ценностями, чуждыми для национальной духовной и политико-правовой традиции2. Попытка построить общество и в отсутствии определенной идеологии не оправдалась. Результат такой идеологической диверсии на лицо во всех сферах - государственной, политической, экономической, социальной, духовной. Умаление этой функции, сокращение её удельного веса в деятельности государства привело к разобщенности общества, упадку морали, дезориентации в экономике, политике, государственном строительстве3.
«Общенациональная идея, - пишет профессор Л.А. Морозова, - способна привести к общенациональному согласию, достижению разумного компромисса в обществе, сплотить его ради достижения общей цели в развитии общества»4.
«Не отказ от идеологической функции государственной власти, - пишет И.А. Кузнецов, - а отказ от обязательной моноидеологии, наполнение официальной идеологии общечеловеческими ценностями - вот современная задача российского государства5.
Принимая во внимание эти обстоятельства, следует критически отнестись к содержанию пунктов 1 и 2 ст. 13 Конституции Российской Федерации.
Во-первых, провозглашая идеологическое многообразие (п. 1 ст. 13), государство тем самым допускает существование на своей территории различных идеологических моделей и ценностных систем. При этом в подобном многообразии не исключено появление таких систем, которые могут причинить серьезный урон как общественной морали и традициям, так и интересам самого государства.
Структурно-функциональный анализ миграционной политики Российского государства
Познание структуры государственно-правовых явлений ценно не только в научно-теоретическом, но и в практическом отношении. В юридической литературе существуют различные варианты подходов к пониманию понятия структуры. Как отмечает профессор Д.А. Керимов, «основным признаком структуры является то, что она есть внутренняя форма («форма рефлектированная вовнутрь себя») определенного объекта. В силу этого структура, во-первых, не может иметь самостоятельного существования вне того объекта, содержание которого ею, определенным образом цементируется, организуется, упорядочивается, и, во-вторых, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития данного объекта» . Государственно-правовая политика в целом как социальный феномен характеризуется специальным статусом в силу особенности её субъекта и тех свойств, которые выделяют государство из других политических организаций. Используя авторитет публичной власти и административный ресурс аппарата, политика выполняет роль мощного активатора общественной жизни и обеспечивает эффективное идеологическое сопровождение процесса реализации управления. Современная политика сегодня рассматривается как сфера фактических взаимоотношений и взаимодействий личности, социальных общностей, политических институтов, которая формирует структуры, нормы, отношения, политическую среду, в пределах которых определяются стратегия и тактика развития общества. Потому структурно-функциональный анализ позволяет рассматривать многие явления, в том числе и политику в той или иной области в определённых элементных аспектах.
Подобно таким парным категориям философии как «явление и сущность», «форма и содержание», «целое и часть» и др., категория «структура» имеет категорию «элемент» в качестве своей пары и не может рассматриваться изолированно от нее. Структура и элементы не могут существовать вне друг друга. Элементы структуры являются не простыми частями собранными воедино и не выполняющими никакой нагрузки. Напротив, каждый элемент структуры выполняет конкретную роль в ней, и лишился бы свойства элемента, превратившись в механическую приставку или дополнение к этой структуре .
Будучи тесно связанным с государством феноменом, сложным по своей структуре, политика государства представляют собой явление, имеющее собственную структуру. При этом структура политики государства, его функций и структура самого государства категории взаимозависимые. Например, рассматривая структуру нормы права, профессор С.С. Алексеев отмечает, что анализ структуры правовых явлений на всех уровнях, основанный на единых началах, предполагает также наличие взаимозависимости между структурами разных уровней2.
Таким образом, структура политики в настоящий период включает в себя такие элементы как поведенческий, выраженный в фактически складывающихся отношениях и взаимодействиях между людьми, организациями и государственными органами - т.е. субъектами, обусловленных потребностями развития и жизнеспособностью общества -социальными, демографическими, духовными, экономическими и т.д. Отсюда неслучайной является распространённая оценка политики как концентрированного выражения экономики, а в современных условиях эту формулу можно модифицировать - концентрированное выражение национальных приоритетов общества и государства. То есть поведенческий уровень включает в себя деятельность государства, личности и общества в той или иной сфере, обусловленной различными факторами и условиями жизни.
Вторым элементом политики можно считать нормативный, проявляющий себя в «материальном» виде как результат правотворческой и правоприменительной деятельности. Это так называемый регламентационный уровень осуществления политики, обусловленный необходимостью совершенствования общественных отношений в той или иной сфере жизни посредством нормативов и стандартов. Этот аспект представляет собой регулятивную (право, мораль, религия, обычаи и традиции) составляющую, формирующуюся на базе определённых ценностей абсолютного характера. Свобода, равенство, справедливость, уважение и достоинство личности - это те ценности, которые и вокруг которых происходит «оживление» всех сторон жизни субъектов. Избыточная политизация сфер жизнедеятельности деструктурирует, искажает и дестабилизирует общество, его гармоничное развитие. Для права и морали это особенно опасно. Как показывает опыт, сравнительно лёгкое разворачивание государства в угоду политическим амбициям и узкоэгоистическим интересам, в конечном счёте, неизменно оборачивается болезненным и длительным возвращением к определённым началам созидательной жизнедеятельности, стабильности, порядку и совершенствованию. Организация деятельности, направленной на достижение общезначимых целей, сохранение фундаментальных ценностей, развитие и совершенствование общественных отношений основывается на принципах и правилах, закреплённых в нормативных правовых актах государства.
Третьим элементом, уровнем является функционально-инструментальный блок политики, определяющим систему управления и деятельности государства - функции и правовые формы, и способы их реализации: учредительная деятельность; правотворчество; правоприменение; контроль; надзор за деятельностью. Любая самая взвешенная политика окажется нежизнеспособной без оснащения средствами её осуществления: определения направлений её реализации (функций), нахождения оптимальных средств претворения в жизнь политических концепций и доктрин, программ, целей и задач.
