Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общеправовая характеристика института законодательной инициативы в современной России 13
1. Понятие института законодательной инициативы 13
2. Функциональная характеристика института законодательной инициативы в России 46
3. Технология реализации института законодательной инициативы в современной России 64
Глава 2. Эффективность реализации института законодательной инициативы в современной России 104
1. Совершенствование показателей эффективности реализации института законодательной инициативы в России 104
2. Дефекты технологии реализации института законодательной инициативы в современной России 127
3. Основные пути повышения эффективности реализации института законодательной инициативы в России 146
Заключение 170
Библиография 185
- Понятие института законодательной инициативы
- Функциональная характеристика института законодательной инициативы в России
- Совершенствование показателей эффективности реализации института законодательной инициативы в России
- Дефекты технологии реализации института законодательной инициативы в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одно из центральных мест в теории и практике правообразовательной деятельности огводится вопросам технологии реализации института законодательной инициативы как мощной социальной силе, приводящей в движение сложнейший механизм нормотворческой процедуры.
Несмотря на имеющиеся научные труды, посвященные изучению отдельных сторон законодательного инициирования, необходимо констатировать, что институт законодательной инициативы представляет собой малоизученную область юридической науки и правореализационной деятельности.
Рассчитывать на окончательную доработку и принятие в ближайшее время давно обсуждаемых проектов федеральных законов «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О реализации права законодательной инициативы в Российской Федерации», по всей видимости, не стоит. Имеется острая необходимость в исследованиях, определяющих совокупность теоретических и практических, методологических и организационных факторов, придающих начальной стадии создания закона особое место.
Современный механизм реализации права законодательной инициативы, по признанию Совета Федерации, «устойчиво не реагирует на очевидные сигналы о необходимости разработки проектов законов, причем независимо от их происхождения, будь то стратегические цели и приоритеты государственной политики, определенные Президентом России, судебные решения, «висящие в воздухе» в кодексах и других базовых актах, отсылки к отсутствующим законам или «лежащие на поверхности» итоги правоприменительной практики. Проблема избирательной реакции субъектов нрава законодательной инициативы (вплоть до полного ее отсутствия) на необходимость изменения законодательства требует незамедлительного
4 решения. Иначе все иные меры по обеспечению системности российского законодательства, в том числе его полноты, теряют всякий смысл» .
Если учесть масштаб проводимой в стране за последние годы систематизации и гармонизации законодательства, имплементации норм международного права, устранения выявленных правовых коллизий, пробелов и иных дефектов посредством правотворческого инициирования, то становится ясна неоценимая значимость создания единой концепции законодательного регулирования. Важное место в ней отводится построению эффективной системы функционирования юридических норм, входящих в институт законодательной инициативы.
До сих пор в правовой доктрине отсутствует единый подход к определению понятия «законодательная инициатива». Недостаточно высок уровень научной разработки элементов, с помощью которых реализуется институт законодательной инициативы. Не изучены современные особенности инициативной правотворческой деятельности, протекающей в парламенте, и проблемы ее осуществления.
Особая актуальность выбранной темы обусловлена юридическими новеллами, сформулированными в Регламенте Государственной Думы. Имеются в виду правила относительно момента признания законопроекта внесенным на рассмотрение в парламент.
Исследование представляет собой первую попытку
общетеоретического научного анализа сложившейся за последние 15 лет
правоприменительной практики процесса признания
нормоустановительными органами законопроектов, соответственно оформленных и принятых к рассмотрению. Кроме того, налицо потребность в выявлении типичных ошибок, допускаемых субъектами права законодательной инициативы на проектном и парламентском этапах законообразования.
1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М., 2005. - С. 139-141.
Степень научной разработанности темы. С общетеоретических
позиций к рассмотрению законодательной инициативы как государственно-
правового института подошли Н.П. Колдаева и Э.Т. Рамазанова, как субъективного права - Д.Г. Лукин3. Значительные результаты в исследовании законодательного инициирования также были достигнуты СВ. Бошно, П.И. Квачевой и Н.В. Родионовой4. Именно они и составили методологическую основу разработки современных проблем реализации института законодательной инициативы.
Мировоззренческую базу исследования заложили публикации: ГА.
Алексеева, С.С. Алексеева, Н.Е. Андрианова, А.И. Абрамовой, В.И. Анишиной,
Л.И.Антоновой, А.Ф. Апт, Ю.Г. Арзамасова, В.К. Бабаева, В.М. Баранова,
В.М. Баглая, О.Н. Булакова, А.Б. Венгерова, НА. Власенко, А.В. Васильева,
И.В. Гессена, Б.В. Дрейшева, И.А. Дубова, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова,
Д.А. Керимова, ДА. Ковачева, Н.М. Коркунова, В.В. Лазарева, А.П. Любимова,
П.И. Люблинского, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, Е.Н.
Пастушенко, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, О.Н. Рыжовой, А.С Тагера, Ю.А.
Тихомирова, В.А. Толстика, Е.Н. Трубецкого, Т.В. Цгоева, А.И. Шингарева,
которые удачно осветили общие и частные вопросы технологии реализации
института законодательной инициативы. ч
Объектом исследования выступает социальная основа и закономерности правообразования.
Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. - 1970. -№ 9.-С. 121-124.
" Рамазанова Э.Т. Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации: Дисс.канд. юрид. наук. - М., 2005. - 165 с.
Лукин Д.Г. Право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2005.-215 с.
Бошно СВ. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания РФ: Дисс. ...канд. юрид. наук. - М., 1997. — 193 с.;КвачеваП.П. Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации: Дис.канд. юрид. наук. - М., 1997. - 147 с; Родионова Н.В. Осуществление законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дне. ... канд. юрид. наук. — Челябинск, 2006. - 203 с.
Предметом исследования являются общетеоретические основы реализации института законодательной инициативы.
Цель исследования состоит в формировании комплексной научной теории о сущности, ценности, структуре, технологии эффективной реализации института законодательной инициативы.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
-выявить и проанализировать содержащиеся в научной литературе методологические подходы в определении понятия «законодательная инициатива», обобщить их и на этой основе предложить авторскую дефиницию рассматриваемого феномена;
провести функциональный анализ института законодательной инициативы и юридических норм, в него входящих;
определить и раскрыть сущность особенностей технологии реализации института законодательной инициативы в современном Российском государстве;
-усовершенствовать методику выявления объективных показателей, позволяющих судить об эффективности использования института законодательной инициативы;
-выявить и изучить существующие дефекты технологии реализации института законодательной инициативы;
-обобщить материалы официальной статистики применения норм, входящих в институт законодательной инициативы, и определить конкретные причины нарушения установленного порядка законодательного инициирования;
-установить пути решения проблем реализации института законодательной инициативы;
-сформулировать теоретические предложения и практические рекомендации, способствующие эффективному применению норм, регламентирующих реализацию института законодательной инициативы.
Методологическую основу исследования составляет общенаучный
диалектический метод познания общественных процессов и явлений.
Автором также были использованы сущностно-субстанциональный,
системный, структурный, функциональный, сравнительный,
психологический и социологический методы. Особое место в исследовании отводится формально-юридическому частнонаучному методу, позволившему выявить этапы парламентской процедуры технологии реализации института законодательной инициативы, сформулировать ряд определений понятий и ввести их в научный и парламентский оборот.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, государственному, муниципальному праву и другим отраслевым юридическим наукам. В целях наиболее глубокого и всестороннего изучения феномена «законодательная инициатива» автор также обращался к трудам представителей иных г гуманитарных наук.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили действовавшие и действующая Конституции России, федеральные конституционные . законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства <"', Российской Федерации, конституции (основные законы), уставы и иные нормативные правовые акты органов власти субъектов Федерации, официальные статистические данные и существующая практика деятельности структурных подразделений нормоустановительных органов, справочная и иная литература.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено специальное общетеоретическое исследование феномена «законодательная инициатива» и ее синонимических понятий. Диссертантом критически освещена сложившаяся технология реализации института законодательной инициативы в современном процессе правообразования, проанализированы ее элементы и социальная ценность. В работе обозначены
8 нормоустановительные тенденции дальнейшего развития института законодательной инициативы, а также сформулированы предложения об основных направлениях его совершенствования и эффективного использования.
На защиту выносятся следующие положения:
Институт законодательной инициативы — это относительно обособленный, активно функционирующий блок норм конституционного и сопутствующего ему процессуального права, направленный на регулирование отношений, возникающих между субъектом права законодательной инициативы и высшим представительным органом государственной власти, по поводу принятия к рассмотрению соответственно оформленного законодательного предложения.
Функции института законодательной инициативы — объективно обусловленные, предметно определенные (заданные), взятые воедино социальная роль инициирования законодательной процедуры в жизни общества и однородные направления воздействия, оказываемые на субъекта права законодательной инициативы и высший представительный орган власти в процессе возникающих отношений.
Институт законодательной инициативы выполняет следующие взаимосвязанные функции:
регулятивная (статическая и динамическая);
охранительная;
информационная;
воспитательная;
диагностическая;
координационная;
экономическая;
политическая;
социальная.
Технология реализации института законодательной инициативы -основанная на принципах современного правообразования система социально-правовых средств и последовательно выполняемых операций, призванных с должной полнотой обеспечить процесс принятия к рассмотрению нормоустановительньш органом соответственно оформленного законодательного предложения.
Парламентская процедура технологии реализагщи института законодательной инициативы - совокупность нормативно закрепленных и последовательно выполняемых действий и операций, связанных с передачей, принятием соответственно оформленного проекта закона и признанием его внесенным (невнесенным) в парламент для рассмотрения.
Эффективность реализации института законодательной инициативы - способность, выраженная через систему объективных показателей, достигать результата исходя из заложенной цели - создание, передача, принятие парламентом к своему рассмотрению соответственно оформленного законодательного предложения.
В диссертации обосновываются объективные показатели
эффективности реализации юридических норм, входящих в институт
законодательной инициативы. ,<,
в. Дефекты технологии реализации института законодательной
инициативы - комплекс факторов, негативно влияющих на сложившеюся
систему социально-правовых средств и последовательно выполняемых
операций, призванных с должной полнотой обеспечить процесс принятия к
рассмотрению нормоустановительньш органом соответственно
оформленного законодательного предложения.
К ним относятся:
децентрализация технологии реализации института законодательной инициативы;
лишение права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации;
- отсутствие определения понятия «право законодательной
инициативы»;
-несогласованность между субъектами права законодательной инициативы;
- несоответствия в реализации принципов права законодательной
инициативы с принципами построения законотворческого процесса;
-организационно-технические и методологические ошибки на проектных этапах создания закона;
неурегулированная лоббистская деятельность;
отсутствие правовой ответственности за нарушение установленной законодательной процедуры.
7. К основным комплексным мероприятиям, позволяющим повысить эффективность реализации института законодательной инициативы, относятся:
совершенствование уже имеющихся форм взаимодействия субъектов конституционного партнерства;
публикация обзоров отклоненных текстов законопроектов и сопроводительных документов с указанием их авторов и причин, по которым эти инициативы были отвергнуты;
разработка одновременно с законопроектом и проектов планов мероприятий по реализации будущего закона;
дополнение существующего перечня требований к законопроектам;
создание условий, побуждающих субъектов права законодательной инициативы к существенному повышению качества вносимых ими проектов законов путем поощрения лучших из них и формирования института ответственности за допущенную юридическую халатность;
-установление контроля над прохождением проекта высшего нормативного правового акта всех последовательных этапов законодательной процедуры;
ограничение числа законопроектов, принимаемых к рассмотрению Государственной Думой, путем ввода содержательного отбора;
закрепление статуса приоритета в рассмотрении Государственной Думой, помимо ряда президентских, консолидированным законопроектам, то есть внесенным объединениями (группами) субъектов права законодательной инициативы;
-обобщение имеющихся рекомендаций по юридико-техническим аспектам создания качественного закона и закрепление их в юридическом акте;
— регламентация сроков прохождения законопроекта через
Председателя Государственной Думы.
Теоретическая значимость исследования состоит в гом, что в диссертации объединены основные методологические подходы в определении сущности законодательной инициативы. Материалы s диссертации расширяют научные представления о технологии реализации института законодательной инициативы. Впервые проведен функциональный анализ юридических норм, входящих в институт законодательного инициирования. Сформулированные в исследовании теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы теории-государства и права, конституционного (государственного) права, других отраслевых юридических наук и могут быть использованы для подготовки специалистов в области правотворчества.
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
в учебном процессе при изучении курсов теории государства и права, государственного и муниципального права;
в практической деятельности субъектов, уполномоченных осуществлять законодательное инициирование, а также экспертов, дающих оценку проектам нормативных правовых актов высшей юридической силы;
- в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике, по
разработке теоретических основ и практических рекомендаций в
технологии реализации института законодательной инициативы
отдельными субъектами.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Основные положения диссертационного исследования изложены в четырех научных публикациях автора общим объемом 1,16 п. л.
Отдельные положения работы нашли свое отражение в сообщениях на следующих научно-практических конференциях, проводимых в рамках:
-Международного круглого стола «Законодательная дефиниция
логико-гносеологические, политико-юридические, морально-
психологические и практические проблемы» (г. Черновцы, 21—23 сентября 2006 года);
- Международного симпозиума «Конкретизация законодательства как
технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной,
правоприменительной практики» (г. Геленджик, 27-28 сентября 2007 года);
- XII Нижегородской сессии молодых ученых. Гуманитарные науки
(Татинец, 21-25 октября 2007 года);
-Международного научно-практического круглого стола
«Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (г. Н. Новгород, 29-30 мая 2008 года).
Структура диссертации соответствует логике исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Понятие института законодательной инициативы
Терминологическое словосочетание «законодательная инициатива» довольно часто употребляется в специализированной литературе, законотворческой практике, а в последнее время и средствах массовой информации, и ассоциируется с использованием закрепленного в Конституции Российской Федерации за определенными субъектами права представить на обязательное рассмотрение Государственной Думы тот или иной законопроект. Нельзя сказать, что феномен «инициативы» в законотворческом процессе ранее не подвергался правовому анализу ученых, однако сегодня, как и век назад1, его сложность, многогранность и противоречивость продолжают привлекать исследователей, интегрирующих различные представления о логико-гносеологической и юридической природе первой стадии процесса создания закона. По мнению Э.Т. Рамазановой, с гносеологической точки зрения, законодательная инициатива - процесс познания субъектами законодательной инициативы объективной истины о потребности принятия того или иного законодательного акта. Как всякий познавательный процесс, она осуществляется путем применения комплекса познавательных методов, процедур, приемов. Результаты применения средств и методов познания выступают в форме суждения и умозаключения. Суждение через описание всегда выражается в процессуальной форме составления макета будущего законопроекта, умозаключение - не всегда. Являясь результатом логических процедур анализа, сравнения, синтеза, умозаключение приобретает форму вывода, но, как известно, не всякий вывод трансформируется в решение. Решение о реализации права законодательной инициативы - это результат волеизъявления заинтересованных субъектов1. Подобная трактовка не лишена логической последовательности, но далеко не совершенна и требует более детального рассмотрения. Юридическая природа вытекает из того, что категория «законодательная инициатива» вбирает в себя и определенное юридико-правовое содержание, то есть органически связана с законом. Точка зрения Н.Е. Адрианова2, вкладывавшего в данное словосочетание условный смысл, на сегодняшний день, не выдерживает обоснованной критики и реалий сложившихся отношений в рамках правообразования. Ясно, что сам термин «законодательная инициатива» состоит из двух общеупотребляемых слов: закон и инициатива. Вообще, инициатива (от лат. initium - начало) имеет три значения : 1. Почин, побуждение к началу какого-нибудь дела. 2. Руководящая роль в каких-либо действиях. 3. Предприимчивость, способность к . самостоятельным активным действиям. Закон стоит рассматривать как нормативный акт высшего органа государственной власти, принятый в установленном порядке и обладающий высшей юридической силой по отношению к актам других государственных органов и общественных организаций. Для общества - это «нормативный акт, который принимается из самых благих намерений и направлен на улучшение в какой-то сфере социальных, экономических, политических, правовых отношений. Восприниматься он должен как прогресс в интересах большинства людей». Категория «инициатива», по мнению А.В. Малько, является «высшим специфическим проявлением позитивной социально-правовой активности личности (в первую очередь граждан)»2. Отталкиваясь от подобной интерпретации, хотелось бы остановиться на ряде принципиальных положений. 1) Инициатива - явление, свойственное только человеку, а точнее это одна из характеристик жизнедеятельности личности в социуме, гражданина в государстве («социальная инициатива» и «инициатива» в данной интерпретации понятия тождественные). 2) Инициатива - явление с определенным качественным содержанием, выражающимся в позитивном, экстраординарном, волевом поступке. 3) Инициатива - явление по-особому мотивированное, в основе которого лежит общественный, а не личностный интерес. В этом и есть ее отличие от такого понятия как «лоббизм». 4) Инициатива - явление с социальным вектором направленности, целью которого выступает эффективное решение новым способом стоящих перед обществом актуальных задач. 5) Инициатива - явление неурегулированное, понуждающее ее субъекта к творческим, новаторским, то есть самостоятельно осуществляемым действиям со всеми преодолеваемыми препятствиями и консервативными сопротивлениями «в борьбе за новое, прогрессивное ... стремление доказать свою правоту»". 6) Инициатива - явление автономное, основывающееся на внутренних силах на свободном волеизъявлении и, зачастую, не нуждающееся во внешнем подкреплении. Очень близким по сути, но не тождественным с «инициативой», является такое понятие как «социальная активность». Инициативная деятельность представляет собой «творческий, самостоятельный, на основе свободного волеизъявления осуществляемый процесс осмысления, создания, выработки, внесения, обнародования и реализации каких-либо общественно значимых, полезных предложений, проектов, концепций, технических новшеств (изобретений)». В данной дефиниции перечислены основные признаки, позволяющие характеризовать инициативу как одну из разновидностей протекающих в социуме процессов.
Функциональная характеристика института законодательной инициативы в России
Одним из принципиально важных моментов в раскрытии юридической природы института законодательной инициативы выступает выявление и изучение его функций. Именно функциональный анализ, проведенный вслед за структурным (с позиции изучения составных элементов, входящих в институт), может помочь уточнить социальное назначение института законодательной инициативы, норм в него входящих и их роль в механизме правообразования. Очевидно, что проблема функций института законодательной инициативы весьма актуальна и требует глубокой теоретической разработки. Причин, по которым данная проблема до настоящего времени не привлекала к себе должного внимания, несколько. Прежде всего, это отсутствие общего мнения о таком кардинальном вопросе как, «законодательная инициатива», наличие нескольких методологических подходов в его определении и «сложности исходного понятия функционального анализа - «функции», которое только в общеупотребительном смысле имеет до десяти значений»1. Дело в том, что путь к познанию сущности института законодательной инициативы лежит через познание его функций. Совершенно верно по этому поводу высказывание А.П. Глебова. «Функциональный метод и деятельностный подход позволяют глубже проникнуть в сущность...исследовать ее различные уровни - от сущности первого порядка к сущности второго порядка и т.д.»2. К примеру, изучение информационной функции института законодательной инициативы позволит определить роль и место ее в системе источников конституционного права. От решения этой проблемы зависит понимание назначения самого института инициирования нормоустановительной процедуры в регламентации процесса правообразования. Функциональной характеристике различных государственно-правовых институтов, коим и является институт законодательной инициативы, посвящено довольно большое количество научной и публицистической литературы. Основным недостатком в подобного рода работах является отсутствие у авторов единого системообразующего подхода в исследовании, а также желание показать отдельные, удачно-эпизодичные моменты в рамках заданного объекта познания. Все это - последствия отсутствия научно-методических разработок в области изучения функций отдельно взятых правовых институтов в целом и конституционно-правовых в частности. Трудности с выявлением функций института законодательной инициативы обусловлены также сложностью внутренней, содержательной структуры последнего, разными качествами и разными свойствами входящих в него элементов. Вместе с тем представляется, что исследование института законодательной инициативы вряд ли можно считать законченным без детальной разработки данного вопроса. Функциональный подход к правовым явлениям предполагает, во-первых, рассмотрение конкретного явления в качестве целостности элементов (системы), выполняющих особые функции в целях получения общего результата. Во-вторых, функциональный подход подразумевает исследование правовых явлений в их взаимосвязи с иными явлениями, т. е. в качестве структурного элемента неких функциональных целостностей (систем), деятельность которых направлена на достижение общих целей1. В русском языке слово «функция» появилось в середине XVIII века в качестве заимствования из французского языка. В свою очередь французское «function» было заимствовано из латыни от «function» - исполнение, выполнение, компетенция. Впервые слово «функция», имея значение математического термина, фиксируется в словаре русского языка под редакцией Н.М. Яновского за 1806 год. Такое значение слова, как «обязанность», «работа», «назначение», вошло в широкое употребление довольно поздно и известно только с конца XIX века1. В Большой Советской Энциклопедии указано, что в понятие «функция» следует включать два значения: 1) служебная роль (назначение одного из элементов системы по отношению к другому элементу или к системе в целом); 2) зависимость в рамках одной системы, при которой изменения в одной ее части оказываются производными (функцией) от изменения в другой ее части (функция)". Вместе с тем, термин «функция» давно известен в правоведении и в других областях знаний. В них он может иметь различное значение. В философии - явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления; в математике - закон, по которому каждому значению переменной величины (аргумента) становится в соответствие некоторая определенная величина, а также сама эта величина; работа, производимая органом либо организмом (функция печени, щитовидной железы) - физиологические функции; роль, значение чего-нибудь; обязанность, круг деятельности; направление действия какой-либо системы (например, кибернетика) . Говоря о понятии функций права, как о родовом явлении функций правовых институтов, следует сказать, что сегодня его устоявшегося определения не существует. Остановиться хотелось бы на одном из наиболее часто встречающихся в правовой доктрине. «Под функцией права понимают либо социальное назначение права, либо направления правового воздействия на общественные отношения» , либо и то, и другое вместе взятое". Соотношение функций института законодательной инициативы и основных функций права — это диалектическое отношение всеобщего и особенного. Как всеобщее и особенное находятся между собой в неразрывной связи, единстве, так и основные функции права связаны с функциями правовых институтов. Поскольку особенное всегда содержит в себе элемент всеобщего, функции обособившихся институтов права всегда в главном, существенном выражают содержание основных функций права. Существенным моментом здесь является лишь то, что одни функции отражаются в институте законодательной инициативы сильнее, чем другие. Таким образом, наличие функций у института законодательной инициативы становится объективно обусловленным с позиции существования системы права и ее деления на отрасли, институты и отдельно взятые нормы. Разница между функциями отдельных институтов системы права состоит лишь в содержащемся предмете нормативного регулирования.
Совершенствование показателей эффективности реализации института законодательной инициативы в России
Эффективность - один из центральных элементов технологии реализации института законодательной инициативы.
На сегодняшний день отсутствует единая методика оценки эффективности реализации юридических норм института законодательной инициативы уполномоченными на то субъектами. Однако речь должна идти о выработке системы индикаторов и показателей, позволяющих производить объективную комплексную оценку эффективности как всего законотворческого процесса в целом, так и его отдельных этапов.
Проблема понятия эффективности реализации правовых норм, несомненно, носит в научной юриспруденции дискуссионный характер. Специальная литература не содержит единого мнения относительно критериев определения искомой эффективности и путях ее повышения.
Эффективность подразумевает «правильность, обоснованность юридических норм, их целесообразность и результативность, степень реализованности необходимой правовой возможности... способности оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении, отношение между фактически достигнутым результатом и той целью, для достижения которой были приняты эти нормы права...»1.
Можно вести речь о социальной, политической, специально- юридической, формальной, процедурной и других видах эффективности института законодательной инициативы.
Многие индикаторы и показатели эффективности реализации института законодательного инициирования должны складываться из результатов научных (диссертационных) и специальных исследований (мониторинг законодательства), другие формироваться из социологических опросов. Самые объективные показатели -количественные данные, можно получать лишь из государственной либо независимой статистики. Это позволит давать более качественную характеристику реализации рассматриваемого института, выделить в нем существующие дефекты и предложить пути, направленные на совершенствование его эффективности в правотворческом процессе.
Само понятие эффективности института рассматривается через призму достижения конечного результата заложенного в группе юридических норм.
Определить эффективность нормы или отдельного правового института значит установить отношение между результатом действия нормы и той целью, ради которой она принята. Норма права социально эффективна, если соответствует объективным потребностям общества, она предусматривает оптимальный вариант поведения, требуемого для достижения научно обоснованной цели, и реально обеспечивает наступление фактического результата, соответствующего этой цели1. В данном случае возможны несколько вариантов. 1. Если законодательное инициирование рассматривать как один из этапов процесса нормоустановления, то тогда его итоговым результатом должно стать появление нового закона. Об эффективном либо неэффективном использовании института законодательной инициативы отдельными субъектами им наделенными будут свидетельствовать дискретные итоги количества созданных по инициативе уполномоченного субъекта законов. К примеру, можно говорить о неудовлетворительном использовании юридических норм института законодательного инициирования Верховным Судом Российской Федерации в 1996, 2001, 2003 и 2005 годах. Так как в эти временные рамки по его инициативе не было принято ни одного закона. Подобный подход следует признать не совсем удачным, а его выводы не дают полной характеристики критериев эффективности реализации института законодательной инициативы. 2. В случае отождествления конечного результата реализации юридических норм института законодательной инициативы с моментом принятия законопроекта к своему рассмотрению нормоустановительным органом подтверждать эффективность его осуществления будет количество проектов законов, поступивших от субъекта права законодательной инициативы. С такой позиции лидером среди субъектов неэффективно использующих институт законодательного инициирования, станет Конституционный Суд Российской Федерации, ведь от него за 15 прошедших лет не поступило в Государственную Думу ни одного законопроекта.
Сказать, что данный вектор деятельности правотворцем упущен из внимания нельзя. Одним из последних достижений в этой области правоприменительного учета следует признать установление авторами доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» динамических показателей реализации права законодательной инициативы во взаимозависимости двух величин. Количества внесенных субъектом права законодательной инициативы законопроектов в календарном году и количества принятых законов в том же году. Для наглядности обратимся к этим графикам.
Дефекты технологии реализации института законодательной инициативы в современной России
Несмотря на интенсивность законодательной деятельности цели, которые планируется достичь в реальном социально-экономическом, политическом и других жизненных пространствах не достигаются в полной мере. Качество законов, оцениваемое по обьеісгивньїм критериям, остается далеким от совершенства. Не последнюю роль в подобной констатации играют и дефекты технологии реализации института законодательной инициативы. Дефект-это изъян, недостаток, недочет1. Деление явлений действительности, так или иначе, негативно влияющих на технологию реализации института законодательной инициативы возможно по различным критериям и основаниям: внешние и внутренние; прямые и опосредованные; политические, правовые, экономические, социальные, географические, духовные; организационные и содержательные. Однако рассматриваться должны они комплексно, как взятые воедино. Дефектами технологии реализации института законодательной - инициативы следует считать комплекс факторов, негативно влияющих на сложившеюся систему социально-правовых средств и последовательно выполняемых операций, призванных с должной полнотой обеспечить процесс принятия к рассмотрению нормоустановителъным органом соответственно оформленного законодательного предложения. 1. Децентрализация технологии реализации института законодательной инициативы. Первое ее выражение содержится в необоснованно большом количестве субъектов права законодательной инициативы. «Конституция Российской Федерации придала институту права законодательной инициативы поистине рекордные размеры и крайнюю степень децентрализации... большая часть этой децентрализованной системы доведена до полной автономизации». Подсчитать субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне не составляет особого труда. На сегодняшний день, мы должны исходить не из традиционной конституционной цифры 723, а взять во внимание и произошедшую в 2005-2008 году государственно-правовую реформу, направленную на объединение субъектов Российской Федерации, итоги которой не замедлили вылиться в соответствующие федеральные конституционные законы. Президент Российской Федерации (1), Совет Федерации (1), члены Совета Федерации (166), депутаты Государственной Думы (450), Правительство Российской Федерации (1), законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации (83), ґ Конституционный Суд Российской Федерации (1), Верховный Суд Российской Федерации (1) и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (1). Нехитрые математические вычисления свидетельствуют, что общая цифра субъектов права законодательной инициативы равна 705, и это только \ на федеральном уровне. Две трети субъектов права законодательной инициативы составляют депутаты Государственной Думы, чья индивидуальная мотивация к его реализации имеет практически неограниченную свободу проявления3. По итогам 1996 - 2007 года в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы было зарегистрировано 13515 законопроектов, поступивших от всех субъектов права законодательной инициативы. Законами из них стали 2682, то есть всего лишь каждая пятая инициатива находит поддержку и согласие у законотворца. Все остальные можно признать несвоевременными, несовершенными либо популистическими -продиктованными «тенденцией моды в законотворчестве», привлечением внимания к лицу, инициирующему законодательный процесс. Второе, и на это обращала внимание Е.М. Савельева, кроется в «отсутствии «ведущего» субъекта права законодательной инициативы, обеспечивающего определенное внутреннее единство, согласованность и целенаправленность основной части потока изменений действующего законодательства»". К сожалению, ни один субьект права законодательной инициативы не может гордиться результатами своей деятельности в области законотворчества. Каждый допускает ошибки, и они, в свою очередь, подрывают политический авторитет, заставляют граждан усомниться в легитимности разрабатываемых и принимаемых законов. Большее количество субъектов права законодательной инициативы, разрабатывающих законопроекты, изолированы друг от друга и без должной координации делают процесс законодательного инициирования трудноуправляемым. Поток инициативных законодательных предложений, зачастую авторами, которых являются депутаты Государственной Думы, носит хаотичный и бессистемный характер. В подобной ситуации «роль главного разработчика и «поставщика» законов в России приходиться брать на себя правительству, а не Думе и Совету Федерации. Такое положение дел нарушает баланс между исполнительной и законодательной ветвями власти, что создает угрозу" для нормального развития страны». Третье заключается в отсутствии стержневого закона, регулирующего подготовительные стадии законопроектной работы в целом и реализацию института законодательной инициативы в частности. До настоящего времени не принят федеральный закон «О нормативных правовых актах», отсутствует единая научная концепция понимания сущности данного явления, что дает субъектам права законодательной инициативы возможность готовить предложения, опираясь лишь на собственный опыт и интуицию, включать всевозможные рычаги давления для принятия к рассмотрению Государственной Думой того или иного законопроекта.
