Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей Корнилаева Анна Александровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Принцип разделения властей и феномен парламентского контроля 22

1. Эволюция власти: от единовластия к разделению властей 22

2. Сущность парламентского контроля 58

3. Европейский опыт реализации принципа разделения властей и осуществления парламентского контроля 86

Глава II. Современные проблемы парламентского контроля 124

1. Принципы парламентского контроля 124

2. Органы парламентского контроля 133

3, Виды парламентского контроля. Пределы осуществления парламентского контроля 159

Список использованных источников и литературы

• Эволюция власти: от единовластия к разделению властей
• Европейский опыт реализации принципа разделения властей и осуществления парламентского контроля
• Принципы парламентского контроля
• Органы парламентского контроля

Введение к работе

Актуальность темы, избранной для настоящего диссертационного исследования, обусловлена, прежде всего, существованием в России объективной потребности в модернизации ее политической и правовой систем, находящихся на сегодняшний день в состоянии затяжного и, в силу этого, перманентного кризиса, обрекающего нашу страну на "вечно догоняющее" цивилизованную часть мирового сообщества развитие. Указанная потребность в модернизации требует создания условий для того, чтобы такие современные парадигмы политико-правового мышления, как правовое государство, гражданское общество, верховенство права, разделение властей, естественные права человека стали составными и гармоничными элементами российской государственной и правовой доктрины.

Обозначенная проблема актуализируется еще и тем, что для нашей страны мало просто провозгласить вектор развития, определить цель и поставить задачи, способные привести к реализации данной цели. Помимо этого необходимо также принять меры к тому, чтобы цель по мере движения к ней не была бы извращена, чтобы "увлечение" формой не привело бы к потере или к подмене первоначального содержания. Ведь далеко не тайна, что многие из известных, даже можно сказать "избитых" истин "приживаются" на российской почве в весьма искаженном, исковерканном виде. Так, например, в понимание столь известных, проверенных веками и, казалось бы, прочно устоявшихся понятий, как "правовое государство", "государственный суверенитет", "верховенство права", нередко вносятся такие искажения, что в итоге выхолащивается сама суть отражаемого тем или иным понятием явления, его содержание и назначение.

К числу подобных категорий можно также отнести и принцип разделения властей, понимание которого в нашей стране уже было идеологически отвергающим и критически приемлемым, но никогда не было адекватным в его оценке как основополагающего принципа правового государства.

Так из энциклопедического словаря правовых знаний советского периода нашей истории следует, что "с укреплением буржуазного государства принцип "разделения властей" утратил свое первоначальное социальное содержание, он сохранил свое значение только для обоснования характерного при империализме ограничения прав парламента как представительного органа, и все возрастающей фактической концентрации власти в руках правительства -исполнительной власти" .

В советский период нашей истории для юридической мысли и практики был характерен отход от принципа разделения властей. Названный принцип подвергался суровой критике по причине отрицания его марксистско-ленинской теорией, признававшей его буржуазным и потому ложным. Данная теория отвергала "разделение властей", как игнорирующее классовую природу государства"", и противопоставляла "принципу разделения властей принцип единства государственной власти в социалистическом государстве"5.

Однако советским ученым нередко удавалось все же отразить суть названного принципа и его роль в деле внесения определенности во взаимоотношения представительной и исполнительной властей. Установление подобной определенности необходимо и в современных условиях, что также обуславливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования. Тем более, что до сих пор находятся ученые, утверждающие, что доктрина советской власти в определенной степени соответствовала учению о разделении властей, хотя классики

марксизма-ленинизма как раз и превозносили свою систему за объединение представительных и исполнительных органов в "единую рабочую корпорацию".

В настоящее время научная и практическая определенность во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей в России крайне необходима. Доминирование исполнительной власти нарушает принцип разделения властей, сводит на "нет" его значение в деле ограничения личности от произвола государства и в силу этого подрывает веру в его ценность. В этой связи важно найти разумный компромисс различных властей, развить и укрепить систему сдержек и противовесов в их взаимоотношениях друг с другом путем введения полномочий Президента в русло и границы исполнительной власти, усиления полномочий представительного органа. И все это для того, чтобы "в результате... добиться такого реального баланса... властей, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования

Таким образом, актуальность данного исследования, кроме того, определяется тем, что в настоящее время в России одновременно и провозглашается принцип разделения властей, и происходит отступление от него путем откровенного слияния представительной и исполнительной властей при полновластном доминировании последней. Так, например, членами многих региональных законодательных органов власти состоят представители исполнительной власти, сводя тем самым на нет и принцип разделения властей, и производные от него - самостоятельность и равноправие представительных органов.

Наконец, в существовании и назначении принципа разделения властей важная роль отводится возможности представительного органа власти осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной

власти по выполнению законов, в том числе утверждать бюджет и проводить проверку затрат бюджетных средств, создавать парламентские комиссии и комитеты по наиболее важным общественно-значимым проблемам, заслушивать министров и т.д. Возможностью осуществления законодательной властью контрольных полномочий и необходимостью их совершенствования также актуализируется тема настоящего диссертационного исследования.

Сегодня реалии самой жизни в нашей стране требуют устранения существующего между законодательной и исполнительной властями дисбаланса за счет усиления законодательной власти и установления подконтрольности ей власти исполнительной. Данное же исследование способно послужить обоснованию теоретической базы для реализации в России принципа разделения властей.

Степень разработанности темы парламентского контроля в юридической литературе является значительной. Много исследований посвящено парламентскому контролю в конституционном праве. Однако контрольные полномочия представительных органов редко выводятся учеными из принципа разделения властей, хотя именно отсюда и проистекают законотворческая функция и уникальное право контрольной деятельности. Изучению сущности и истоков парламентского контроля и посвящено настоящее диссертационное исследование.

Принцип разделения властей как в мировой, так и в отечественной науке получил глубокую научную разработку.

Одним из первых ученых, заявивших о том, что разделение властей является способом ограничения личности от произвола государства, был английский философ Дж. Локк. Он, в частности, предлагал осуществить разделение властей на законодательную, исполнительную и федеративную. При этом законодательной Дж. Локк считал необходимым признать "власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов". исполнительной - власть, непрерывно исполняющую создаваемые "однократно и в короткое время", но обладающие "постоянной и устойчивой силой" законы5. Федеративной же Дж. Локк считал необходимым признать власть, обладающую "правом войны и мира, правом участвовать в коалициях и союзах...", включающую в себя таким образом "руководство безопасностью и интересами общества во вне, в отношениях со всеми теми, от кого оно может получить выгоду или ущерб..."6. Правда, признавая наличие разницы между исполнительной и федеративной властями, Дж. Локк, тем не менее, указывал, что названные две власти ".. .вряд ли следует разделять и передавать одновременно в руки различных лиц ".

Однако наиболее глубокую разработку идеи разделения властей провел французский просветитель Ш. Монтескье. Именно он превратил ее в настоящую научную теорию. Еще в 1748 году Ш. Монтескье писал: "В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую -просто исполнительной властью государства" .

Дальнейшее свое развитие теория разделения властей нашла в трудах таких французских ученых как Г. Тард, Ж.П. Эсмен и других. Вопросы разделения государственной власти на ветви рассматривались

указанными мыслителями в контексте решения проблем построения правового государства.

Кроме того, именно во Франции в 1789 году в Декларации прав человека и гражданина было установлено, что "общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции"9.

Теория разделения властей волновала умы ученых и в Германии. Так, например, существенный вклад в ее развитие внес немецкий мыслитель И. Кант. Он, в частности, считал организацию государственной власти посредством ее разделения на три ветви реализацией требований категорического императива в сфере государственности. В своих рассуждениях о разделении властей основное внимание великий немецкий ученый уделял разграничению законодательной и исполнительной властей. "Республиканизм, - писал он, - есть государственный принцип отделения исполнительной власти (правительства) от законодательной; деспотизм -принцип самовластного исполнения государственных законов, данных им самим; тем самым публичная власть выступает в качестве частной воли правителя"i0.

Таким образом, И. Канту принадлежит немалая заслуга в деле последовательного философского обоснования и развития одного из основных принципов правового государства и тем самым либеральной теории правого государства.

Существенный вклад в развитие учения о разделении государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную внесли "отцы - основатели" США, а среди них, прежде всего, Дж. Мэдисон. Во многом именно его заслугой можно считать продолжающееся до настоящего времени в указанной стране активное

претворение в жизнь принципа разделения властей, признание данного принципа одним из важнейших принципов демократического государства.

Заслугой же всех вышеперечисленных ученых, а также многих не названных, но активно способствовавших совершенствованию теории разделения властей, можно назвать то, что в настоящее время вряд ли существует государство, считающееся демократическим или стремящееся считаться демократическим, на первом месте для которого не стояла бы задача ограничения во имя свободы его граждан государственной власти путем разделения ее на три ветви. Правда, в некоторых государствах классическая схема, предполагающая разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, подверглась определенной модификации. Так государственная и правовая доктрина ряда стран Латинской Америки исходит из деления государственной власти не на три, а на четыре и более ветви. Разделить государственную власть на пять ветвей (законодательную, исполнительную, судебную, контрольную и экзаменационную) предлагал китайский мыслитель и общественный деятель Сунь Ятсен, а также такой прогрессивный мыслитель, как французский политический деятель Б. Констан. Среди российских ученых с предложением о необходимости выделения "денежной власти" и включения ее наряду с законодательной, исполнительной и судебной в качестве особой ветви в единую систему государственной власти выступили доктор юридических наук, заведующий сектором "Банковское право" Института государства и права РАН Г.А. Тосунян и кандидат юридических наук А.Ю. Викулин. Однако это все исключения из общего правила.

Несмотря на то, что принцип разделения властей закреплен и реализуется сейчас в большинстве демократических государств мира, дальнейшее совершенствование теории разделения властей продолжает оставаться предметом научных исследований многих зарубежных ученых:

американских политологов Д. Олсона и М. Мези, английского правоведа М. Нили, венгерского правоведа и политолога А. Шайо и других.

В Союзе ССР, как в нескольких словах уже отмечалось выше, теория разделения властей считалась буржуазной и потому реакционной. Основу советской концепции составляла точка зрения К. Маркса и Ф. Энгельса, а также В.И. Ленина, которые считали, что государственная власть должна в одно и то же время и принимать, и исполнять принимаемые ею законы.

Трансформированное под давлением данного, совсем недавно господствовавшего в нашей стране мнения понимание порядка организации и действия государственной власти предопределяет в настоящее время многие возникающие трудности в решении проблемы дисбаланса ветвей власти, хотя теория разделения властей и признана сейчас в России прогрессивной.

Принцип разделения властей закреплен на сегодняшний день в ст. 10 Конституции РФ.

Разработка данного принципа применительно к современным условиям действительности составила основу работ многих российских ученых. Так, немало внимания научному исследованию в данной области уделили С.С. Алексеев, В.М. Корельский, B.C. Нерсесянц, М.Н. Марченко, В.Н. Хропанюк, Ф.М. Раянов, М.М. Утяшев, В.К. Самигуллин, В.В. Лазарев, А.П. Герасимов, А.И. Бобылев, К.Б. Толкачев, А.Г. Хабибуллин и другие.

Однако первые в России труды, в которых прямо или косвенно затрагиваются проблемы разделения власти в государстве на ветви, принадлежат еще русским ученым М.М. Сперанскому, М.М. Ковалевскому, С.А. Котляревскому, Ф.В. Тарановскому, В.М. Гессену, Б.Н. Чичерину, М.Я. Острогорскому и другим.

Таким образом, в нашей стране, как и во многих других странах мира, исследования в области оптимального разделения государственной власти на ветви проводились раньше и продолжают активно проводиться сейчас, несмотря на довольно долгое отрицание теории разделения властей в советский период нашей истории. В начале XXI века данная тема, воскреснув из забытья, волнует ученых не меньше, чем в начале XX века. Но, к сожалению, так до сих пор и продолжают оставаться почти забытыми многие производные темы, разработка которых была начата русскими учеными, но которые были "похоронены" советской властью вместе с теорией разделения властей. И одной из таких тем как раз является тема настоящего диссертационного исследования.

Рассмотрением вопросов парламентского контроля в досоветский период нашей истории занималось в той или иной степени большинство ученых, посвятивших свое время и силы решению проблем разделения государственной власти на ветви и проблем, так или иначе связанных с теорией разделения властей. Например, немало внимания данным вопросам уделили М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, Ф.В. Тарановекий, Б.Н. Чичерин, М.Я. Острогорский и другие.

В постсоветский период нашей истории разработка данных вопросов только началось. Первые шаги на этом пути сделали, в частности, B.C. Нерсесянц, М.Н. Марченко, Ф.М. Раянов, А.П. Герасимов и другие.

Тема парламентского контроля была затронута в разработках В.Д. Горобца, В.Е. Чиркина, А.Н. Писарева, В.Г. Бессарабова, И.П, Ильинского, И.В. Гранкина, И.А. Умновой и других.

Однако наиболее значимая попытка уделить большее внимание теме парламентского контроля была предпринята, пожалуй, лишь доктором юридических наук А.С. Автономовым в рамках учебного пособия "Парламентское право России"11.

Проведенное А.С. Автономовым исследование необычайно интересное и значительное. "Столь основательно", как верно заметил в своей рецензии доктор юридических наук Б.А. Страшун, "эта

проблематика... рассмотрена в нашей литературе, пожалуй, впервые" ", а потому само данное исследование вполне заслуживает весьма высокой оценки.

Однако на этом "успокаиваться" никак нельзя. Необходимо дальше исследовать проблемы парламентского контроля как ученым - теоретикам, так и ученым - конституционалистам, каждым в своей сфере, не забывая о взаимодействии друг с другом. Тем более что это чрезвычайно актуально в настоящее время для нашей страны.

Только подлинное разделение властей способно обеспечить развитие теории парламентского контроля, ибо сущность и значение данного явления проистекают из указанного принципа. А исследований названного уникального явления в контексте принципа разделения властей в юридической науке практически не проводилось.

Объектом данного исследования является парламентский контроль, как явление и процесс, способствующий установлению баланса между законодательной и исполнительной властями и организации власти в государстве в соответствии с принципом разделения властей.

Предметом данного исследования являются внутренне противоречивое разделение единой государственной власти на три ветви, создание системы сдержек и противовесов с целью обеспечения равновесия властей, достижение ими относительных независимости, равенства и самостоятельности.

Цель данного исследования состоит в научном осмыслении сути парламентского контроля и в определении пути организации государственной власти в России в соответствии с принципом разделения властей за счет развития парламентского контроля.

Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи .

- установление сути принципа разделения властей и связи между указанным принципом и парламентским контролем, как между целым и частью;

- установление сути парламентского контроля;

- выявление взаимосвязи формы правления в государстве и степени развитости в нем парламентского контроля;

- выявление взаимовлияния демократичности политического режима в государстве и степени развитости в нем парламентского контроля;

- определение параметров демократичности парламентского контроля: установление основных принципов, в соответствии с которыми должен осуществляться парламентский контроль, установление пределов парламентского контроля;

- классификация видов парламентского контроля;

- анализ исторического отечественного опыта и опыта западноевропейских государств в деле реализации принципа разделения властей и осуществления парламентского контроля.

Методологическую базу данного исследования составляют теория разделения властей, современные учения об оптимальной организации государственной власти, принципы развития, объективности, плюрализма, конкретности, связи теории с практикой.

В качестве методов при проведении настоящего исследования использованы логический, диалектический, исторический, сравнительно-правовой методы.

Кроме того, при проведении настоящего исследования использованы методы анализа и синтеза, индукции и дедукции и некоторые другие.

Теоретическую основу данного исследования составляют научные труды в области права, политики, истории, социологии.

Настоящее исследование базируется, прежде всего, на трудах по общей теории права и государства и по теории разделения властей Дж.

Локка, Ш. Монтескье, Дж. Мэдисона, А. Шайо, С.А, Котляревского, М.М. Ковалевского, Ф.В. Тарановского, Г.В. Вернадского, П.И. Новгородцева, А М.Я. Острогорского, Б.Н. Чичерина, B.C. Нерсесянца, М.Н. Марченко,

В.Н. Хропанюка, Ф.М. Раянова, М.М. Утяшева, В.К. Самигуллина, В.В. Лазарева, А.П. Герасимова, А.И. Бобылева, К,Б. Толкачева, А.Г. Хабибуллина и других.

Среди работ, в которых прямо или косвенно затрагиваются вопросы парламентского контроля, в основу настоящего исследования легли работы Ш. Монтескье, Дж. Мэдисона, А. Шайо, Д. Валдрона, С.А. Котляревского, М.М. Ковалевского, Ф.В. Тарановского, М.Я. Острогорского, Б.Н. Чичерина, B.C. Нерсесянца, М.Н. Марченко, А.С. Автономова, Ф.М. Раянова, В.Е. Чиркина, А.П. Герасимова и других.

Немаловажное значение при проведении предлагаемого научного

• исследования составили работы В.Д. Горобца, Н.Д. Погосяна, А.Н. Писарева, В.Г. Бессарабова и других.

Нормативную основу данного исследования составляют Декларация прав человека и гражданина 1789 г.. Манифест 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка", Конституции демократических государств - членов Европейского Союза с республиканской формой правления, Конституция Российской Федерации, основные законы субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты, служащие базой для теоретических выводов и обобщений.

Эмпирическую основу настоящего исследования составляют данные социологических исследований, статистические материалы, практика деятельности органов парламентского контроля.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том,

что из принципа разделения властей выводятся истоки парламентского контроля, возникающего в силу признания народного суверенитета и народовластия, проявляющегося в заинтересованности законодательной

власти в претворении в жизнь своих решений и действующего в йиде системы сдержек и противовесов.

Новизна данного исследования заключается также в том, что обоснована суть парламентского контроля, как явления и как процесса. В этой связи в предлагаемой работе разработано и дано определение понятию "парламентский контроль" и через данную дефиницию раскрыта природа этого феномена. Таким образом, разработана теория парламентского контроля.

Кроме того, научная новизна состоит в том, что в работе установлены и обоснованы взаимосвязь парламентского контроля и политического режима, а также взаимосвязь парламентского контроля и формы правления, что стало возможным благодаря анализу парламентского контроля в связи с другими категориями общей теории государства и права.

В работе также определены параметры демократичности претворения в жизнь самого парламентского контроля, в частности установлены пределы парламентского контроля, перечислены и подробно рассмотрены принципы парламентского контроля. При этом изложенные руководящие правила результативного осуществления на практике законодательной властью контроля за деятельностью исполнительной обозначены в научной литературе впервые.

В работе разработана классификация видов парламентского контроля, каждый из которых критически проанализирован. До сих пор в научной литературе под видами парламентского контроля часто понимаются на самом деле формы его осуществления, а формы, в которых тогда он должен находить свое выражение в реальной действительности, вовсе не называются.

Научная новизна данного исследования заключается и в том, что в процессе проведения диссертационного исследования определены те положительные стороны западноевропейского опыта, которые имело бы

смысл перенять нашей стране в случае проведения крайне необходимой реформы организации государственной власти. Говоря другими словами, в работе на основании внимательного рассмотрения "полярных" точек зрения российских ученых на необходимость использования Россией зарубежного опыта в деле организации власти в соответствии с принципом разделения властей, обоснована важность применения чужого опыта, а также выявлено то позитивное, что нашей страной, несомненно, может быть воспринято, и то негативное, что воспринимать не следует.

В работе также проанализированы результаты, достигнутые в решении некоторых вопросов осуществления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.

В правовой науке подобного анализа и комплексного рассмотрения ранее не проводилось, что также подтверждает вывод о научной новизне настоящего исследования.

Практическая значимость работы, главным образом, состоит в том, что изложенные в ней результаты проведенного научного исследования могут быть использованы при модернизации в России ее политической и правовой систем, в частности, в процессе "прививания" современных парадигм политико-правового мышления, в процессе будущего развития на их основе нашей страны.

Результаты исследования могут также быть использованы при осуществлении в России реформы организации и действия государственной власти, в частности в процессе рассмотрения и утверждения поправок к Конституции РФ, в процессе работы над законом о парламентском контроле, а также в процессе принятия других нормативных правовых актов, которые закрепят в нашей стране за законодательной ветвью государственной власти контрольные полномочия и позволят создать действенный механизм реализации указанных полномочий.

Практическая значимость работы состоит также в том, что результаты проведенного научного исследования помогут российским законодателям при осуществлении правотворческой деятельности избежать многих ошибок, не допустить «перегибов» и «недоделок», а также позволят им лучше осознать свою роль в государстве. Осознание же российскими законодателями своей роли в государстве будет способствовать осуществлению ими контроля за исполнительными органами и должностными лицами данных органов более активно, с четким пониманием важности пресечения любых злоупотреблений властью.

Кроме того, данное научное исследование может помочь должностным лицам исполнительной власти в России разобраться, во-первых, в теории разделения властей, а во-вторых, через призму названной теории понять суть и действие парламентского контроля. Тем более что получение таких знаний для них крайне необходимо, о чем свидетельствуют их конкретные действия, например, заявление Председателя Правительства РФ М. Касьянова об отсутствии необходимости расширять полномочия Счетной палаты РФ по причине того, что "в России согласно Конституции существует принцип разделения властей во всех сферах, в том числе и в контрольной". В исполнительной власти существует контрольно-ревизионное управление Президента и контрольно-ревизионное управление Минфина. У Федерального Собрания... есть свой контрольный орган. "Смешивать и делать единый контрольный орган, работающий на всех пространствах, будет означать смешение независимости двух властей"1"1.

Изложенные в настоящей работе результаты могут быть также использованы субъектами РФ при проведении ими преобразований, которые позволят демократизировать организацию и действие государственной власти на их региональном уровне.

Практическая значимость работы, наконец, состоит в том, что основные идеи, ставшие базой для проведения научного исследования и отраженные в данной работе результаты проведенного исследования, могут быть использованы научно-исследовательскими учреждениядми и отдельными учеными для дальнейшей разработки теории разделения властей, для проведения исследований в области сути парламентского контроля как явления и механизма эффективной его реализации на практике, как процесса, для осуществления анализа противоречий и трений между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и нахождения путей их устранения, а также для создания научных трудов на соответствующие темы.

Кроме того, настоящая работа может быть использована при изучении общей теории государства и права, при освоении теории разделения властей и концепции правового государства.

Некоторые материалы, составившие настоящую работу, могут быть применены при изучении конституционного права Российской Федерации и конституционного права зарубежных стран, философии права, политологии, социологии права и другого.

Таким образом, практическая значимость данной работы заключается, прежде всего, в широком спектре сфер ее применения и в достаточно широком круге лиц, могущих использовать в своей деятельности изложенные в ней результаты проведенного научного исследования. При этом важно то, что практическую значимость имеет как вся предлагаемая работа, так и отдельные ее структурные части.

Основные выводы и положения, выносимые на защиту:

I. Теория разделения властей имманентно содержит в себе особое свойство представительного органа осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Это право рождается в силу признания народного суверенитета и народовластия, а также из первичности законодательной власти. Первичность же законодательной

власти вытекает из того, что она является единственной властью, уполномоченной самим народом на выражение его воли через принятие законов, а также на осуществление контроля за выполнением данных законов.

2. Необходима новая парадигма категории "парламентский контроль", значительно расширяющая компетенцию и возможности представительного органа реагировать на общественно-значимые явления в жизни общества и вырабатывать по ним свое решение.

3. Развитость и эффективность парламентского контроля находятся в прямой зависимости от степени демократичности всего государственного механизма, уровня народоправства и гражданского общества, роли и месте представительного органа в правовой системе государства.

Влияние в государстве степени развитости парламентского контроля на степень развитости демократии проявляется в том, что постоянное наращивание высшим представительным органом власти контроля за деятельностью исполнительных органов ведет к повышению ответственности последних за проводимые действия и тем самым к улучшению качества их работы. Надлежащее же выполнение исполнительной властью законов государства ведет к укреплению демократии, так как выполнение основанных на народной воле решений углубляет осознание народом своей роли, что, в свою очередь, усиливает его стремление влиять на государственную политику.

4. Контроль высшего представительного органа власти за деятельностью исполнительных органов в парламентской республике представляет собой более естественный и эффективный процесс, чем при президентской форме правления. Соответственно, для президентской республики наличие сильного парламентского контроля имеет большее значение, чем для парламентской.

5. Осуществление парламентского контроля в соответствии с принципами законности, объективности, независимости, всесторонности и полноты, компетентности, сотрудничества, гласности усиливает за ним значение защитника демократических завоеваний в государстве, обеспечивает соблюдение гражданских прав и свобод, совершенствование общественных отношений.

6. Принцип разделения властей предполагает наличие определенных пределов парламентского контроля.

Пределы парламентского контроля пролегают там, где начинаются полномочия исполнительной и судебной властей, в которые власть законодательная ни в коем случае не вправе вмешиваться.

7. Модернизаторские усилия России будут малоэффективными, пока проблемы организации власти в нашей стране, а также в ее субъектах, не станут в полной мере отвечать принципу разделения властей.

Первым шагом на пути решения указанной проблемы может стать проведение мероприятий по оптимизации баланса между законодательной и исполнительной властями. Оптимизировать же баланс возможно, только усилив законодательную власть и повысив ответственность исполнительной за проводимую ею деятельность. А это все достижимо во многом за счет утверждения и развития парламентского контроля, в том числе путем познания феномена парламентского контроля, путем активизации работы органов парламентского контроля, стимуляции мотивации названных органов на постоянное повышение результативности проводимой ими работы, а также путем создания нормативно-правовой базы с юридическим механизмом ее реализации.

Апробация результатов данного исследования.

Основные выводы и положения настоящего исследования были обсуждены на кафедре прав человека и политико-правовых учений Института права Башкирского Государственного Университета, дважды обсуждены на кафедре теории и истории государства и права Института права Башкирского Государственного Университета. В результате обсуждения основные выводы и положения были одобрены.

Результаты исследования также получили апробацию в выступлениях автора: - на заседании Круглого стола, проведенного Институтом права

Башкирского Государственного Университета совместно с Санкт-Петербургским Центром "Стратегия" по теме "Общество и власть: формы и эффективность взаимодействия"; - на Межрегиональной научно-практической конференции, проведенной Центром непрерывного образования и социального прогнозирования Республики Башкортостан совместно с Советом Федерации профсоюзов Республики Башкортостан по теме "Чеченский конфликт и современные проблемы". Кроме того, указанные результаты были отражены в публикациях автора по теме диссертационного исследования.

Эволюция власти: от единовластия к разделению властей

Теория разделения властей - ведущее в настоящее время учение о наиболее оптимальной организации государственной власти.

Данная теория основана на идее необходимости обеспечения прав и свобод каждого человека и возможности достижения всяким членом общества высокого уровня жизни за счет максимально возможного ограничения личности от произвола государства. Основополагающим же положением теории разделения властей является организация власти в государстве путем ее разделения на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Правда, в любом демократическом государстве единственным источником всей власти является народ, власть же "характеризуется... единством, целостностью"1, поэтому говорить о ее разделении в прямом смысле данного слова не вполне корректно, как и не корректно в связи с этим употреблять такие понятия, как "законодательная власть", "исполнительная власть", "судебная власть". Более верно говорить о разделении государственной власти по функциональному признаку на ветви и в связи с этим использовать такие понятия, как "законодательная ветвь власти", "исполнительная ветвь власти", "судебная ветвь власти". Однако последние понятия редко применяются на практике, в то время как первые, напротив, являются общеупотребительными. С учетом этого и в настоящей работе для облегчения ее понимания будут чаще встречаться такие понятия, как "законодательная власть", "исполнительная власть", "судебная власть".

Итак, теория разделения властей представляет собой учение о такой организации власти в государстве, при которой она функционально разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

При этом во избежание недоразумений лучше даже говорить, как это делал, к примеру, и сам родоначальник теории разделения властей Ш. Монтескье, не о разделении, а о распределении (distribution) трех властей, то есть трех функций одной и той же власти. Понятно, что под функциями здесь понимаются законодательство, управление и правосудие.

Подобного мнения на функции государства, начиная с Ш. Монтескье, придерживалось немало мыслителей. В настоящее время данное мнение продолжают поддерживать многие западные ученые. Так, например, известный американский политолог Г.А. Алмонд "рассматривает власти как функции"". По - крайней мере, именно таким образом выразил он свое видение теории разделения властей, проанализировав ее на ежегодном собрании Американской ассоциации политических наук в 1966 году в контексте своей "теории систем".

Некоторые российские ученые также склоняются к указанному мнению, высказывая идею, что исключительно для государства не характерны такие часто называемые в нашей литературе "функциями государства" направления его деятельности, как экономическое, социальное, политическое и идеологическое, так как "в их решении заинтересовано все общество. Все это представляет собой... задачи... Для государства же характерны те функции, которые вытекают из его основной сущности... В таком случае государство имеет три основные функции: законодательную, исполнительную и судебную, которым соответствуют три основные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная..."3.

С этим сложно поспорить. Но тогда что же может означать такое деление или, говоря словами Ш. Монтескье, распределение, как не функциональное деление полномочий.

"Экономическая, социальная, политическая и идеологическая функции", как принято делить основные направления деятельности государства, - это понятия, отражающие не функции государства в точном смысле этого слова, а различные сферы жизнедеятельности людей, за урегулирование отношений в которых берется государство. Это направления деятельности государства в пределах управленческой функции. Это четко отражается в деятельности исполнительной власти, но нелепо выглядело бы в правотворческой деятельности или в правосудии.

Данную позицию наиболее ясно смог выразить в своем учении еще в 1917 году замечательный русский юрист и историк права Ф.В. Тарановский. Так, он в ходе рассмотрения вопроса о функциях государства отмечал следующее: "Различают три основные отрасли проявления государственной власти: законодательство, суд и управление. Законодательство есть деятельность государственной власти, направленная на установление юридических норм. Суд есть деятельность государственной власти, направленная на защиту и восстановление права в случаях спора о праве или нарушении права. Третья отрасль проявления государственной власти, управление, далеко не представляется столь определенной, как первые две. Недаром некоторые государствоведы (например, немецкий ученый Sarwey) отказываются дать положительное ее определение и описывают ее отрицательно, указывая, что управление обнимает собой всю ту деятельность государства, которая остается за вычетом законодательства и суда. Содержание управления весьма сложно по многообразию и разносторонности входящей в его состав государственной деятельности. Еще Аристотель говорил, что содержанием той отрасли проявления государственной власти..., которую мы теперь называем управлением..., является вообще государственная забота... По мере того, как расширяется круг дел, заботу о которых принимает на себя государство, разрастается содержание управления. Если мы обратимся к современному государству, то содержание его деятельности по управлению представится нам в следующих чертах. Все управление может быть разделено на внешнее и внутреннее. Под внешним управлением разумеют ведение так называемых иностранных дел, то есть сношений с другими государствами. Внутреннее управление обнимает всю совокупность разносторонних забот государственной власти о населении во внутренней жизни государства" . Иначе говоря, внутреннее управление включает в себя "заботы" экономического, социального, политического и идеологического характера.

Европейский опыт реализации принципа разделения властей и осуществления парламентского контроля

Принцип разделения властей - один из основополагающих принципов правового государства.

Однако утверждать подобное стало возможным в нашей стране только в постсоветский период, ибо раньше, как уже отмечалось выше, о данном принципе в частности и о теории разделения властей вообще можно было говорить только критически. В постсоветский же период в России о теории разделения властей, как точно заметил по этому поводу доктор юридических наук М.Н. Марченко, "с изначального благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрессивному", стали говорить "довольно много, размашисто, по - пропагандистски ярко, идеологически доходчиво... Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как будет полностью воспринят принцип разделения властей. Дело при этом, однако, состояло не только и даже не столько в формальном признании принципа разделения властей, сколько в практическом его применении."98. А практическое применение данного принципа в нашей стране началось с попытки слепого копирования опыта передовых западных стран. Из этого, естественно, ничего особо хорошего не получилось, так как сработало наше исконное русское правило: "Хотели как лучше, а получилось как всегда". И в обществе отчасти появилось разочарование в принципе разделения властей, в значимости демократических преобразований, в необходимости следования к правовому государству.

Однако многие ученые в то время предупреждали о пагубности слепого копирования чужого опыта. Так, например, доктор юридических наук СВ. Боботов в 1994 году писал, что "для того чтобы реализация принципа разделения властей не превратилась в поклонение идолу или абстрактное теоретизирование, необходимы конкретные формы его претворения в жизнь, которые учитывали бы российскую специфику, но при этом не выхолащивали сам принцип. Прежде всего нужно оставить мысль о полном копировании того или иного иностранного, пусть даже самого цивилизованного, образца" .

Тем не менее, нельзя бросаться и в другую крайность: полностью отвергать чужой опыт, тем более передовых западных стран, то есть тех стран, которые уже давно и уверенно идут по демократическому пути.

На важность использования зарубежного опыта также указывали многие ученые. Так, например, доктор юридических наук, член-корреспондент РАН РФ B.C. Нерсесянц приветствовал закрепление в России в постсоветское время прав и свобод человека, положения о разделении властей, о правовом государстве. И вместе с тем предупреждал, что "само по себе... признание таких идей и ценностей, при всей его важности, еще не дает объективно необходимых для практического осуществления условий. Невозможно же из неправовой ситуации по желанию "прыгнуть" в развитую буржуазную ситуацию, которая является результатом долгого предшествующего (по сути дела -западноевропейского) движения от зачатков права к современным формам господства права"100. Исходя из этого, подлинную реализацию в нашей стране прав и свобод человека, организацию власти в соответствии с принципом разделения властей, начало движения к правовому государству B.C. Нерсесянц поставил в определенную зависимость от применения зарубежного опыта .

Таким образом, использование опыта наиболее развитых западных стран имеет немаловажное значение. Однако предварительно его все же необходимо проанализировать, выявить в нем то положительное, что может быть воспринято, и то отрицательное, что воспринимать не следует. оценить его с позиции применимости к российским условиям, что сейчас для примера и попытаемся мы сделать, обратив внимание на опыт государств - членов Европейского Союза, являющихся республиками.

Итак, во всех государствах — членах Европейского Союза, являющихся республиками, принцип разделения властей проведен в жизнь достаточно жестко. Государственная власть классически разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную, функции каждой из которых осуществляются органами, наделенными высшими полномочиями в представляемой ими сфере. Так в Австрии функции законодательной ветви власти осуществляются Национальным и Федеральным советами, совместно образующими Федеральное собрание - парламент Австрии, функции исполнительной ветви власти осуществляются Федеральным президентом и Федеральным правительством, функции судебной ветви власти - судами. Аналогично распределены властные полномочия между высшими государственными органами в Германии и в Италии. А вот в Греции и в Финляндии принята несколько иная схема распределения властных полномочий. В каждом из названных государств законодательные функции осуществляет не только парламент, но и президент, который вместе с правительством также осуществляет и исполнительные функции. Во многом сходно распределены властные полномочия в Португалии и во Франции. Довольно необычное распределение имеет место в Ирландии. В этом государстве, как и в большинстве других государств — членов Европейского Союза, законодательная власть осуществляется Парламентом, а исполнительная -Правительством. Однако при более внимательном изучении положения вещей можно обнаружить, что если Правительство Ирландии по своей сути подобно правительствам других государств - членов Европейского Союза, то Парламент - нет, так как он, кроме двух палат: Палаты представителей и Сената - также включает в себя и Президента Ирландии, не являющегося, таким образом, более или менее самостоятельной фигурой в структуре органов государственного управления данного государства .

Кроме того, во всех государствах - членах Европейского Союза, являющихся республиками, так или иначе, но установлено народовластие в форме верховенства законодательной власти. Признание верховенства за законодательной властью в указанной области объясняется тем, что во всех указанных государствах лишь представительный орган является непосредственным выразителем и проводником воли народа. Народ же -это исключительный источник любой власти в государстве; и законодательной, и исполнительной, и судебной. Так, например, в Ирландии "все власти управления: законодательная, исполнительная и судебная, в соответствии с божьим велением исходят от народа" \ Вся власть исходит от народа также и в других государствах - членах Европейского Союза.

Принципы парламентского контроля

Парламентский контроль является неотъемлемой принадлежностью демократии. Правда, при одном условии. Данное условие заключается в том, что парламентский контроль только тогда будет стоять на страже демократических завоеваний в государстве, когда он сам будет осуществляться законодательной властью демократически, то есть в соответствии с определенными принципами.

Основными принципами парламентского контроля являются следующие: принцип законности; принцип объективности; принцип независимости; принцип всесторонности и полноты; принцип компетентности; принцип сотрудничества; принцип гласности.

Осуществление парламентского контроля на основе принципа законности означает, что органы парламентского контроля, о которых подробно речь пойдет несколько ниже, при проведении контрольных действий должны строго и неуклонно следовать законам. Превышение данными органами своих полномочий не должно иметь место ни при каких обстоятельствах. Недопустимо, в частности, нарушение органами парламентского контроля прав граждан и организаций, какими бы благими целями это не объяснялось. Так, например, такие органы парламентского контроля, как следственные комиссии при расследовании того или иного дела вправе требовать от государственных органов, организаций и граждан необходимую для целей расследования информацию, однако они ни в коем случае не вправе нарушать, хотя бы для получения той же информации, тайны почтовой и иной корреспонденции, телефонных переговоров и другие подобные права. Но не только нарушение материальных норм недопустимо, также недопустимо и нарушение процессуальных норм. Органы парламентского контроля при осуществлении контрольных действий не должны нарушать предписанную законами процедуру проведения проверок, ревизий и иных подобных мероприятий. Так, например, такой орган парламентского контроля, как Счетная палата РФ в случае выявления при проведении ревизии какой-либо организации хищения государственных денежных или материальных средств обязана незамедлительно передать материалы ревизии в правоохранительные органы, при этом она не вправе нарушить установленный законом срок передачи информации. Итак, осуществление парламентского контроля на основе принципа законности означает, что органы законодательной власти при проведении контроля за исполнением законов органами исполнительной власти, сами законы нарушать не должны. Этот принцип, таким образом, несет в себе не только правовой аспект, но еще и нравственный, ведь не может же контролировать исполнение законов тот, кто сам их цинично попирает.

Осуществление парламентского контроля на основе принципа объективности означает, что органы парламентского контроля при проведении проверок, ревизий и иных подобных мероприятий должны использовать непредвзятый и беспристрастный подход к рассмотрению любых возникающих по ходу дела вопросов и к формированию в результате своих выводов и заключений. Таким образом, принцип объективности включает в себя две составляющие: объективность органов парламентского контроля в процессе деятельности и объективность оценки.

Однако понятно, что требование от органов парламентского контроля объективности бессмысленно в случае отсутствия независимости членов данных органов. Независимость, следовательно, является обязательным условием существования принципа объективности. В то же время независимость представляет собой самостоятельный принцип осуществления парламентского контроля.

Принцип независимости заключается в том, что при осуществлении контрольных действий тем или иным органом парламентского контроля никто из участвующих в названных действиях членов соответствующего органа не должен иметь никакой заинтересованности в делах проверяемого субъекта. Под заинтересованностью в данном случае необходимо понимать, как присутствие финансового или иного материального интереса, так и наличие родственных или иных близких связей, то есть всего того, что реально может оказать влияние на непредвзятость и беспристрастность оценки членов проводящего контрольные действия органа парламентского контроля.

Следующий принцип осуществления парламентского контроля -принцип всесторонности и полноты заключается в том, что проверка, ревизия или иные подобные мероприятия со стороны органа парламентского контроля только тогда могут считаться проведенными надлежащим образом, когда последним были всесторонне и полно рассмотрены все вопросы и учтены все обстоятельства дела. При этом во внимание проводящего контрольные действия органа парламентского контроля должны приниматься, конечно, лишь достоверные факты. И только глубокий анализ данных фактов может позволить названному органу сделать обоснованные выводы и выработать верное заключение.

Всесторонность и полнота проведения проверки или ревизии, с одной стороны, имеет влияние на объективность осуществления парламентского контроля, а с другой стороны, достижима только в случае компетентности проводящего соответствующую проверку или ревизию органа парламентского контроля и его отдельных членов.

Принцип компетентности, таким образом, является немаловажным принципом парламентского контроля и заключается в том, что члены того или иного органа парламентского контроля должны обладать достаточным объемом знаний и навыков для быстрого и результативного проведения проверок, ревизий и иных подобных мероприятий. При этом достаточность объема знаний и навыков означает, как наличие специальных, отвечающих профилю контрольной деятельности соответствующего органа парламентского контроля, знаний и навыков, например, финансовых, если проводится ревизия Счетной палатой РФ использования какой-либо организацией государственных денежных и иных материальных средств, так и наличие некоторых неспециальных знаний и навыков, например, правовых, лишь на базе которых можно оценить законность собственных действий и действий соответствующего органа парламентского контроля в целом. Компетентность же членов того или иного органа парламентского контроля влечет за собой признание качества компетентности и за соответствующим органом парламентского контроля.

Органы парламентского контроля

Парламентский контроль, как отмечалось выше, представляет собой контроль высшего органа законодательной ветви власти - парламента - за деятельностью органов исполнительной ветви власти.

Однако было бы ошибкой полагать, что только парламент как учреждение, состоящее из одной или двух палат, является органом парламентского контроля. Парламент, как таковой, просто не смог бы нормально выполнять свою контрольную функцию, если бы был единственным органом парламентского контроля.

Вышесказанное можно обосновывать следующим образом. Формула парламентского контроля в упрощенном форме выглядит так: парламент, принимая в интересах народа того или иного государства законы, сам заинтересован в их надлежащем исполнении, но, не имея в соответствии с принципом разделения властей возможности самостоятельно исполнить данные законы, имеет право проконтролировать их исполнение правительством.

Однако парламент не всемогущ. Во-первых, выполнение парламентом законодательной функции занимает огромное количество времени. На качественное же выполнение парламентом контрольной функции у последнего времени просто не остается. Если он и может проконтролировать исполнение всех тех многочисленных законов, которые принял, то лишь поверхностно, что, естественно, весьма на руку исполнительной власти.

Во-вторых, все вопросы, которые должны быть решены парламентом через принятие законов, вряд ли можно даже перечислить. Таким образом, сфера законодательной деятельности парламента необъятна. Сфера же контрольной деятельности парламента еще больше, так как исполнение законов исполнительной властью представляет собой в определенной мере творческий процесс. Это объясняется, с одной стороны, тем, что для исполнительной власти всегда было и будет свойственно стремление исполнять законы с пользой для себя, а с другой стороны, тем, что требование от исполнительной власти чисто механического исполнения законов просто абсурдно в силу хотя бы только неэффективности самого такого исполнения, лишенного самостоятельности, которая позволяла бы, например, с учетом оценки момента выбирать средства, если цели категорически обозначены законом. Ведь "от исполнительной власти требуется эффективность в ее деятельности по оперативному управлению общественной жизнью и добросовестность в соблюдении законов" . В этой связи "исполнительная власть должна быть наделена достаточными полномочиями, самостоятельностью в реализации своих функций, но в рамках закона"4.

В-третьих, кроме законодательной и контрольной функций парламент должен выполнять и другие, лежащие на нем функции, что также отвлекает его время и силы.

В-четвертых, работа парламента носит периодичный характер, то есть ей, в отличие от работы органов исполнительной власти, свойственны приостановки. Однако, если приостановки в законодательной деятельности парламента вполне даже приемлемы, то приостановки в его контрольной деятельности не только не приемлемы, но и просто опасны. Отсутствие контроля законодательной власти за деятельностью исполнительной даже в небольшой временной промежуток способно привести к серьезным негативным последствиям.

Таким образом, все вышеперечисленные факторы по отдельности, и, тем более, все вышеперечисленные факторы вместе не позволяют парламенту качественно осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти. В связи с этим парламент, как таковой, единственным органом парламентского контроля быть не может.

Другими органами парламентского контроля необходимо признать создаваемые парламентом специальные контрольные органы как входящие в его структуру, так и не входящие, но обязательно подотчетные ему.

Органами парламентского контроля, входящими в структуру парламента, являются парламентские следственные комитеты и комиссии, иные парламентские контрольные комитеты и комиссии.

Здесь, правда, можно возразить, что в силу как раз того обстоятельства, что данные комитеты и комиссии входят в структуру парламента, их вряд ли можно признать отдельными органами парламентского контроля. Однако такое признание все же не безосновательно, так как, с одной стороны, оно основано на том, что исключительной функцией подобных комитетов и комиссий является контроль, в то время как контрольная функция для парламента в целом не является единственной, и на том, что указанные комитеты и комиссии для надлежащего выполнения своей функции контроля нередко наделяются полномочиями, парламенту в целом не свойственными даже при исполнении контрольной функции. С другой же стороны, признание за парламентскими контрольными комитетами и комиссиями роли отдельных органов парламентского контроля направлено на повышение значимости указанных комитетов и комиссий в деле контроля представительного органа за деятельностью органов исполнительных.

Органами же парламентского контроля, не входящими в структуру парламента, можно назвать счетную палату, комиссию по правам человека при парламенте или уполномоченного по правам человека, хотя последнего, скорее, следует называть должностным лицом.

Некоторые ученые предлагают считать органом законодательной власти и органом парламентского контроля прокуратуру. Так данной точки зрения придерживаются, в частности, заместитель Прокурора Костромской области, кандидат юридических наук М.С. Шалумов, утверждающий, что прокуратура - это специальный орган центральной законодательной власти", и старший помощник Прокурора Волгоградской области В.И. Валуйский, заметивший по данному вопросу, что "органы законодательной власти, обладая функцией контроля за реализацией принимаемых законов, могут делать и делают это только, как правило, эпизодически, через свои комитеты и комиссии, которые, кстати, не издают законов. Вместе с тем нормальное законотворчество и претворение законов в жизнь, да еще в такой огромной стране, невозможны без постоянного и независимого надзора за исполнением законодательства. С учетом конкретной ситуации в России это в состоянии реально осуществить прокуратура, и она это делает как составная часть законодательной власти".