Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические, исторические и практические вопросы судебной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц в России 14
1. Разделение и взаимное сдерживание органов государственной власти как принцип правового государства 14
2. Теоретические и практические вопросы сдерживания судом исполнительных органов государственной власти Российской Федерации 40
3. Понятие и способы судебной защиты от нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу 66
ГЛАВА 2. Теоретические и практические вопросы судебной защиты от нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу 97
1. Признание нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти не соответствующими Конституции и федеральным законам Российской Федерации 97
2. Неприменение нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти не соответствующих Конституции и федеральным законам Российской Федерации 135
Заключение 175
Приложение ...181
Библиография 189
- Разделение и взаимное сдерживание органов государственной власти как принцип правового государства
- Теоретические и практические вопросы сдерживания судом исполнительных органов государственной власти Российской Федерации
- Признание нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти не соответствующими Конституции и федеральным законам Российской Федерации
- Неприменение нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти не соответствующих Конституции и федеральным законам Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Россия, закрепив в Конституции демократический принцип осуществления государственной власти на основе ее разделения, встала на путь развития правовой государственности. В современных условиях интенсификации и усложнения общественных правоотношений, формирования правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанностью государства, существует объективная потребность общества в совершенствовании действующих институтов судебной защиты прав.
В этой связи первостепенное значение приобретает наличие эффективных способов судебной защиты в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций от нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу; установление и сохранение баланса государственных и общественных интересов, нормативного и индивидуального регулирования, единства и разграничения государственной власти, что может быть обеспечено только при взаимодействии всех органов государственной власти. Данное взаимодействие должно выражаться в общей цели деятельности всех органов государственной власти, их координации при осуществлении имеющихся у них полномочий и взаимном сдерживании и ограничении друг друга.
Для современного правового государства это особенно актуально, поскольку его функционирование направлено на создание максимальных гарантий прав и свобод граждан и условий для их реализации. Построение эффективного правового государства возможно только при наличии действенной системы судебной защиты и функционирования органов
государственной власти на основе действия принципа «сдержек и противовесов».
В настоящее время в нашей стране происходит сложный процесс становления государственных органов судебной власти как одного из элементов системы органов государственной власти. Необходимы определение и переосмысление их функций в условиях формирования правового государства. Осуществляя свои функции, судебные органы способствуют решению наиболее важных задач, возникающих перед правовым государством — таких, как защита прав и свобод человека и гражданина, поддержание режима правовой законности в сфере управления и стабильности государственной власти. В своей деятельности суды находятся в постоянном непосредственном взаимодействии с законодательными и исполнительными органами государственной власти, в связи с чем требуется научное осмысление и законодательное закрепление способов и пределов соответствующего взаимодействия и взаимного сдерживания.
Правовое государство для выполнения одной из основных своих задач — защиты и охраны прав и свобод граждан и организаций — должно быть оснащено системой институтов и процедур, гарантирующих их защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов.
В диссертации, не претендуя на всесторонность охвата и окончательность выводов, предпринята попытка рассмотреть вопросы судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций от нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу; роли суда в системе органов государственной власти в России и значения данного института для правового государства с учетом исторического развития теории разделения органов государственной власти. На основе исторического, теоретического и практического подходов к исследуемой проблеме рассмотрены принципы и способы взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации. Предпринята попытка установить роль и
значение судебных органов в обеспечении защиты государства, стабильности и устойчивости существующих государственных институтов, в осуществлении защиты прав и свобод человека, гражданина и юридических лиц при помощи сдерживания исполнительных органов государственной власти. С учетом сделанных выводов диссертант анализирует проблемы и перспективы укрепления института судебной защиты прав и законных интересов человека посредством осуществления судами Российской Федерации функции сдерживания исполнительных органов государственной власти.
Степень разработанности темы.
Традиционно проявляется большой интерес ученых и практиков к исследуемой проблеме судебной защиты от нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу. Вместе с тем необходимо отметить, что в имеющейся научной литературе проблемы признания нормы права не соответствующей норме права, имеющей более высокую юридическую силу, и неприменение судом нормы права в конкретном споре, не соответствующей норме права, имеющей более высокую юридическую силу, как способа судебной защиты исследовалось недостаточно. Как правило, в работах и современных, и дореволюционных авторов рассматриваются лишь отдельные вопросы в контексте теории разделения властей, а также проблемы действия принципа «сдержек и противовесов» и в рамках его действия полномочия судебных органов государственной власти. При этом осуществление органами судебной власти функции сдерживания исполнительных органов государственной власти, а именно — признание нормы права не соответствующей норме права, имеющей более высокую юридическую силу, и неприменение судом нормы права не соответствующей норме права имеющей более высокую юридическую силу в конкретном споре, выявленные на основе практической деятельности судебных органов, в достаточной мере не исследовались.
Значительный вклад в изучение заявленной темы внесли теоретические работы ученых, исследовавших проблемы становления судебной власти и разделения государственной власти в Российском государстве в конце XIX-начале XX веков: С. Е. Десницкого, Б. Ф. Кистяковского, Н. М. Коркунова, И. Я. Фойницкого и др.
В советский период судебные органы входили в аппарат управления и в этой связи не рассматривались как самостоятельный элемент в системе органов государственной власти. Тем не менее отдельные вопросы обеспечения режима законности в государстве все-таки обсуждались. В конце 60-х гг. проблемам конституционного контроля в СССР посвятили свои работы А. Т. Боннер, В. Т. Квиткин, Н. В. Крыленко, П. И. Стучкаидр.
Возвращение к вопросам теории разделения и взаимного сдерживания органов государственной власти, основанно на принципе «сдержек и противовесов». Исследование сущности и полномочий судебной власти по осуществлению функции сдерживания исполнительных органов государственной власти связано с развитием идеи правового государства и теми демократическими преобразованиями, которые произошли в последнее десятилетие XX века в Российской Федерации.
Изменения, происходящие в государстве, потребовали их теоретического осмысления и научного обоснования, что повлекло за собой появление значительного количества работ, посвященных становлению и роли судебной власти в правовом государстве и возможности судебной защиты от нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами исполнительной власти, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу. С. С. Алексеев, М. В. Баглай, Д. И. Бахрах, Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев, В. В. Ершов, Е. А. Ершова, Г. А. Жилин, В. М. Жуйков, Н. А. Власенко, В. Д. Зорькин, А. А. Иванов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, В. М. Лебедев, М. А. Митюков, Т. Г. Морщакова, В. С. Нерсесянц, С. В. Никитин, Ж. И. Овсепян, И. Л. Петрухин, В. И. Радченко, Н. Г. Салищева, В. В. Скитович, Ю. Н. Старилов,
В.М. Сырых, Ю.А.Тихомиров, Т. Я. Хабриева, Н. Ю. Хаманева, Н. М. Чепурнова, А. Ф. Черданцев, Б. С. Эбзеев, В. Ф. Яковлев — вот неполный перечень авторов, рассматривавших проблемы суда в правовом государстве как комплексно, так и отдельные их аспекты.
В работе использованы основные положения и выводы теории разделения государственной власти, изложенные в трудах Г. Гроция, Т. Гоббса, Д. Локка, Ш. Монтескье, Д. Лильберна, Ж. Веделя, Д. Галлигана, Р. Драго, А. Шайо; целой плеяды советских и российских ученых: А. И. Демидова, С. Е. Десницкого, Ф. В. Тарановского, В. М. Гессена, А. М. Барнашова; а также философские суждения Сократа, Демокрита, Платона, Аристотеля, Полибия, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, Г. В. Гегеля и др.
Цели и задачи исследования.
Цели данной работы заключаются в анализе и определении полномочий суда по осуществлению функции сдерживания исполнительных органов государственной власти, решении основных теоретических и практических задач в осуществлении судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций от нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу; в выработке рекомендаций и предложений по повышению уровня судебной защиты и эффективности восстановления нарушенных прав и законных интересов.
Для достижения поставленных целей были определены следующие основные задачи:
- изучение и анализ развития теории разделения государственной власти
на основе использования исторических, научных и теоретических методов;
- определение судебных органов как элемента системы органов
государственной власти в правовом государстве и установление порядка
взаимовлияния, взаимосвязи и взаимоограничения органов государственной
власти путем осуществления сдерживания исполнительных органов
государственной власти;
-выяснение сущности и содержания основных функций и полномочий судебных органов государственной власти в сфере защиты прав человека в России, определение юридической силы судебных решений;
анализ основных теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением государственными органами судебной власти функции сдерживания исполнительных органов государственной власти и выработка конкретных предложений по совершенствованию данного правового института в Российской Федерации;
анализ и оценка правоприменительной и правотворческой практики судебных органов государственной власти в России на предмет выявления тенденций в развитии ее полномочий в контексте теории разделения и взаимного сдерживания органов государственной власти;
- влияние и значение международного права и последствий решений
Европейского суда по правам человека для российской правовой системы.
Объектом диссертационного исследования выступают отношения, складывающиеся в процессе взаимовлияния, взаимосвязи и взаимоограничения судебных и исполнительных органов государственной власти.
Предметом диссертации являются правовые проблемы обеспечения эффективной судебной защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций в рамках разделения властей от нормативных правовых актов, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу, принимаемых исполнительными органами государственной власти.
Методологическую базу исследования составляет комплекс общенаучных (диалектический метод, анализ и синтез, исторический и системный метод и пр.), а также специальных частнонаучных методов научного познания (формально-юридический, толкования, историко-правовой).
Применение вышеуказанных методов позволило всесторонне, глубоко и целостно исследовать вопросы судебной защиты лиц от нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, не соответствующих нормам права, имеющим более высокую юридическую силу в России, сделать основные выводы и выработать практические рекомендации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основе анализа судебной практики и деятельности судов по осуществлению функции сдерживания исполнительных органов государственной власти выявлен и рассмотрен особый правовой статус суда, его практическая значимость в защите прав и законных интересов граждан и организаций с учетом международного опыта, а также определены способы взаимовлияния, взаимосвязи и взаимоограничения органов государственной власти в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации находит свое непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
По своей природе государственная власть едина. Принцип разделения властей не отрицает единства власти, а отрицает единовластие. В целях недопустимости сосредоточения всех полномочий власти в одном государственном органе государственная власть должна строиться не только на основе разделения, но и взаимного сдерживания органов государственной власти, наделенных обособленной компетенцией и строго определенными функциями.
С позиции системного исследования федеральных органов государственной власти представляются весьма спорными устоявшиеся в специальной литературе понятия «нормоконтроль» и «судебный контроль». Следует критически относиться к использованию в научной литературе данных терминов. Суд не контролирует не только нормы права как результат работы исполнительных органов государственной власти, но и сами государственные органы исполнительной власти, принимающие нормативные правовые акты. Функциональное назначение суда и осуществляемой им
власти быть контрольной инстанцией по отношению к другим органам государственной власти означало бы их подконтрольность, а потому подотчетность и подчиненность судебной власти, что противоречило бы статусу их самостоятельности и независимости, а в целом — принципу разделения государственной власти, закрепленному в статье 10 Конституции РФ. Контроль над органом государственной власти и осуществление судебными органами государственной власти функции сдерживания исполнительных органов государственной власти - это два содержательно и функционально разных способа деятельности.
3. В работе установлены следующие способы защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц от нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти:
признание нормы права не соответствующей норме права, имеющей более высокую юридическую силу;
неприменение судом нормы права не соответствующей норме права, имеющей более высокую юридическую силу в конкретном споре (ad hoc).
Наделение судебных органов государственной власти правом признавать нормы права недействительными, недействующими, не подлежащими применению, утратившими юридическую силу нарушает принцип разделения государственной власти, установленный статьей 10 Конституции РФ. В связи с этим судебные органы государственной власти, являясь правоприменителями, выполняют несвойственные им правотворческие функции. Суд -правоприменительный орган, сдерживающий другие органы государственной власти. С точки зрения принципа «разделения и взаимного сдерживания» органов государственной власти и выполнения каждым из них только своих полномочий, автор делает вывод, что право на отмену, признание недействительным, недействующим правового акта принадлежит правотворческому органу, его принявшему. Суд вправе лишь дать правовую оценку и характеристику, то есть юридическую квалификацию рассматриваемого нормативного правового акта в смысле его соответствия
11 Конституции или закону, признать его «не соответствующим...» правовой норме, имеющей более высокую юридическую силу. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные судом, арбитражным судом не соответствующими норме права, имеющей более высокую юридическую силу, не подлежат применению с момента их издания, и должны быть приведены органом или лицом, принявшими данный нормативный правовой акт, в соответствие с общепризнанными принципами международного права, обычаями, общепризнанными нормами международного права, международными договорами, Конституцией РФ, федеральными законами, иными подзаконными нормами права, имеющими более высокую юридическую силу. Такие акты не должны влечь никаких правовых последствий, они не могут и не должны обладать юридической силой уже с момента их издания.
На основании изложенного на странице 115 диссертационной работы предлагаются проекты новых редакций статей 13 ГК РФ, части 2 статьи 253 ГПК РФ и части 2 статьи 195 АПК РФ. На странице 119 изложен проект новой редакции части 5 статьи 195 АПК РФ. На странице 120 - редакции части 2 статьи 191 АПК РФ. Предлагается необходимым внести соответствующие изменения в части изъятия несвойственных судебным органам государственной власти правотворческих функций в части 1, 2 статьи 192 АПК РФ, часть 1 статьи 193 АПК РФ.
4. Закрепление и совершенствование процедуры исполнения решений судебных органов отвечает принципам организации системы органов государственной власти правового государства. Являющийся результатом этой процедуры порядок исполнения решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов при признании нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими норме права, имеющей более высокую юридическую силу, позволит оперативно исполнять решения, принятые данными судами, а также лишать юридической силы нормативные правовые акты, не соответствующие норме права, имеющей более высокую юридическую силу. В связи с этим предлагается дополнить текст Закона РФ от
06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» статьей 29.2, изложенной на страницах 124-125 диссертации.
5. Действительной защиты прав граждан и юридических лиц можно
добиться лишь в результате прямого (непосредственного) применения
Конституции РФ, устанавливающей, что общепризнанные принципы, нормы
международного права и международные договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы и приоритетны перед
принципами и нормами законодательства РФ. На основании сделанных
выводов предлагается изложить в новых редакциях на странице 151
диссертации - часть 2 статьи 3 ГК РФ, на 150 странице — часть 1 статьи 11 ГПК
РФ и часть 1 статьи 13 АПК РФ. С учетом обосновываемых изменений на
странице 152 предлагается новая редакция установленного статьей 12 ГК РФ
способа судебной защиты неприменение судом акта государственного органа,
противоречащего закону.
6. Складывающаяся практика прекращения производства по делу в связи с
отменой в ходе судебного разбирательства нормативного правового акта
органом, его принявшим, признается обоснованной, поскольку в подобной
ситуации отсутствует предмет спора. Гражданин или юридическое лицо, чьи
права нарушены утратившим силу нормативным правовым актом, вправе
обратиться в суд с заявлением о неприменении нормативного правового акта,
не соответствующего норме права имеющей более высокую юридическую силу
в конкретном споре. В обоснование во втором параграфе 2 главы данной
позиции, на странице 131 предложены новые редакции части 7 статьи 194 АПК
РФ и статьи 248 ГПК РФ. Необходимость внесения соответствующих
изменений обусловлена отсутствием единообразия в правоприменительной
деятельности судов, единства мнений у судей по данному вопросу.
Научно-практическая значимость диссертации заключается в возможности использования сформулированных в исследовании предложений
для совершенствования законодательства, в частности, предложений о внесении изменений в действующие Гражданский кодекс РФ, Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы РФ, установления порядка исполнения судебных актов, которыми нормативные правовые акты признаются не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу.
Теоретические выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории государства и права, конституционного и административного права, в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавательской деятельности на кафедре гражданского права и основ предпринимательской деятельности Ивановского государственного университета. Диссертант неоднократно выступал на конференциях преподавателей, аспирантов и соискателей, проводимых в Ивановском государственном университете, основные положения диссертационной работы опубликованы в научных юридических журналах. Проблемы и пути их решения, изложенные в работе по совершенствованию действующего законодательства излагались в отчетах, подготовленных Арбитражным судом Ивановской области, а также использовались автором в процессе правоприменительной деятельности в качестве судьи Арбитражного суда Ивановской области. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре теории права, государства и судебной власти Российской академии правосудия.
Разделение и взаимное сдерживание органов государственной власти как принцип правового государства
История становления и развития государственности неотделима от поиска оптимальных параметров взаимоотношения власти и человека, которые всегда являлись стержневыми, определяющими в государствах любой формации. На ранних этапах развития государственности в зависимости от социально-классовой принадлежности человек либо получал возможность воздействовать на власть, либо выступал в качестве бесправного лица, несущего бремя обязанностей. Установление формального правового равенства явилось важнейшим историческим прорывом к свободе, праву, правам человека, которые открыли путь новому этапу развития государственности - правовому государству.
Развитие идей правового государства включает те прогрессивные представления о цивилизованном государстве, несовместимом с произволом и насилием, которые начали формироваться еще в античном мире в древних государствах - полисах, достигших в тот период (IV-V веков до нашей эры) высоких ступеней политического и культурного развития.
Характерно, что развитие идей и доктрин правовой государственности неотделимы от становления понятий прав человека, явившихся в конечном счете тем центральным звеном, вокруг которого и во имя которого развивались и выстраивались принципы правового государства.
Понятие правового государства, «господства права» на ранних этапах буржуазного развития означало прежде всего ограничение его вмешательства в экономику и гарантии свободы индивида в распоряжении собственностью, в рыночной стихии. Как указывает в своей работе Е. А. Лукашева1, цель государства Дж. Локк видел в потребности охраны собственности и отрицал его право выходить за пределы этой цели. Такого же взгляда с позиции экономического развития общества придерживался Адам Смит. Еще в XVIII веке Томас Пэйн, указывая на Соединенные Штаты, утверждал, что общество само в состоянии делать почти все, что обычно возлагается на правительство. Последнее, по его мнению, не только не помогает обществу, но и мешает ему развиваться. Такие же позиции занимал В. Гумбольдт, полагая, что задача государства состоит только в устранении зла, и государство не обязано содействовать благосостоянию граждан. Роль государства сводилась, по сути дела, к осуществлению полицейских функций, роли «ночного сторожа».
Односторонность индивидуалистического понимания роли государства резко критиковал Б. Чичерин. «Нет сомнения, что излишняя регламентация со стороны государства и вмешательство его во все дела могут действовать вредно. Гумбольдт прав, когда он говорит, что этим подрывается самодеятельность и тем самым умаляются материальные и нравственные силы народа, который привыкает во всем обращаться к правительству, вместо того, чтобы полагаться на самого себя. Но это доказывает только необходимость рядом с деятельностью государства предоставить возможность и широкий простор личной свободе. Цель общественной жизни состоит в гармоническом соглашении обоих элементов, а не в пожертвовании одним в пользу другого»2.
В середине XIX века происходит изменение взглядов на границы государственного вмешательства в жизнь общества, хотя концепции неограниченной свободы индивида и невмешательства государства, отрицание его роли в оказании благ человеку сохранились до настоящего времени в неоконсервативных, либеральных теориях Д. Белла, Л. Липсета, Э. Шилса, Ф. Хайека, М. Фридмена и других. Все большее распространение получают теории, согласно которым роль правового государства не сводится только к охранительным функциям: оно обретает определенные социальные функции3.
В конце XIX — начале XX веков правовое государство и в теории, и на практике, обретает черты, свойства и характеристики, без которых цивилизованное общество существовать не может: гуманизм (приоритет прав человека по отношению к власти), демократичность (преодоление отчуждения личности от государства, создание массовой социальной базы), нравственность (забота об «общем благе»), ограничение всевластия (разделение властей, создание сдержек и противовесов). Обобщая практику современных правовых государств, Б. Кистяковский писал: «Правовое государство - это высшая форма государственного быта, которую выработало человечество как реальный факт»4.
Анализируя условия становления идей и принципов правового государства, можно сделать вывод, что права человека и правовое государство неразделимы.
Верховенство права и приоритет прав человека — не просто свойства, качества правового государства, но в конечном счете его цель, которой подчинены все иные его характеристики. Б. Кистяковский подчеркнул это важнейшее свойство правового государства, отметив, что осуществление неотъемлемых прав человека и гражданина - непременное условие всякого политического, правового и социального прогресса, поэтому оно должно быть основополагающим в любой теории, которая стремится выработать взаимоотношения личности и власти5. О сущности и признаках правового государства написано много. Исследователи выделяют различные признаки государства. Однако в них неизменно включаются признание прав человека, господство права, разделение властей.
П. Новгородцев, анализируя природу правового государства, подчеркивал, что она основана на свободе и правах человека, и именно в этом качестве государство сохранило практическую ценность необходимой и целесообразной организации, оказывающей человечеству элементарные, но незаменимые услуги6. Высокая ценность правового государства состоит в том, что оно возникло на путях поиска свободы и, в свою очередь, стремится быть гарантом этой свободы. «Всемирная история, — писал Гегель, — это прогресс в сознании свободы, прогресс как в смысле познания объективной истины, так и внешней объективизации достигнутых ступеней познания в государственно-правовых формах» . Правовое государство в современных условиях - высшая ступень развития свободы и ее выражения в определенных государственно - правовых категориях.
Поэтому мы можем сделать вывод о том, что приоритет прав человека по отношению к государству является первичным, определяющим, системообразующим признаком правового государства, с которым связаны иные его признаки, служащие осуществлению свободы и прав человека: построение государственной и общественной жизни на принципах права, разделения властей, взаимная ответственность индивида и государства. Цель правового государства — обеспечение границ свободы индивида, недопустимость нарушения поля свободы, очерченного правом, запрет применения насильственных мер, не основанных на праве.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы: Во-первых, теория правового государства не сразу возникла в законченном виде. С появлением в ней принципа неотъемлемых естественных прав человека она обретает свое основное качество, становится определяющим ориентиром, высшим приоритетом. Для обеспечения этого принципа государственной власти необходимо разделение и взаимное сдерживание, признанное их уравновешивать; господство правового закона; основанное на таком законе ограничение индивидуализма с целью предотвратить злоупотребления, неправомерные действия государства, всех его властей. Приоритет прав человека не снимает с самого человека ответственности за надлежащее использование прав и свобод и одновременно возлагает ответственность за обеспечение этих прав на государство.
Во-вторых, практика формирования правового государства, видоизменяясь и трансформируясь, представляет собой поэтапный процесс, который не имеет конечных границ.
В-третьих, правовое государство для выполнения своей основной задачи -защиты и охраны прав и свобод граждан - должно быть оснащено системой процедур, институтов, гарантирующих защиту субъективных прав человека. Эти процедуры и институты не являются неизменными, они находятся в динамике, совершенствуются, приспосабливаясь к изменяющимся условиям жизни общества.
В-четвертых, правовое государство невозможно создать в обществе, раздираемом социальными противоречиями, конфронтацией, политической борьбой, выходящей за пределы права.
Теоретические и практические вопросы сдерживания судом исполнительных органов государственной власти Российской Федерации
В современной России происходит сложный и противоречивый процесс становления государства как правового и суда как органа государственной власти. В советское время суд был лишь одним из правоохранительных органов, защищавшим права граждан и юридических лиц от незаконных действий других граждан и юридических лиц. Незаконные действия (бездействие) должностных лиц, нормативные правовые акты, не соответствующие нормам права, имеющим более высокую юридическую силу, длительное время находились вне сферы судебной проверки на соответствие закону. Конституция СССР прямо судами не применялась. Законодательные и исполнительные органы государственной власти принимали нормативные правовые акты, которые не могли рассматриваться судами на предмет их несоответствия Конституции СССР и союзным законам. Концептуально такое положение дел основывалось на принципе единовластия какого-либо одного органа. Отсюда, следовательно, остальные государственные органы, в том числе и суд, теоретически и практически рассматривались в качестве проводников властных решений органа власти.
Разделение и взаимное сдерживание органов государственной власти — необходимое условие формирования правового государства. Безусловно, его строительство в России потребует еще немало усилий75. Необходимо определенное время для корректировки соответствующих юридических норм, формирования демократической политической и правовой практики.
Поэтому сейчас, на наш взгляд, для российских ученых и политиков важен уже не сам факт провозглашения этого принципа, а анализ его содержания, эффективная реализация в современных условиях.
С целью противостояния авторитаризму, деспотизму и произволу «основных» властвующих органов и должностных лиц, а также обеспечения гарантии свободы и подлинной демократии вся власть в правовом государстве не должна принадлежать какому - то одному государственному органу.
Природу действующей сегодня исполнительной власти можно понять только в связи с анализом современной российской государственности.
Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Понятие «народ» нельзя отождествлять с понятием «население», которое проживает на территории Российской Федерации. В юридическом смысле «народ» как единая политическая общность охватывает лишь граждан России. В статье 6 Конституции РФ указывается, что гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Оно является единым и равным независимо от оснований приобретения.
Понятие «власть» означает возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Государственная власть включает такие основные элементы, как общая воля и сила, способные обеспечить подчинение ей всех членов общества.
Признание народа в качестве носителя всей власти означает, что никто кроме самого народа не может претендовать на государственную власть в Российской Федерации. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации», — говорится в Конституции РФ (часть 4 статьи 3). Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», — пункт 2 статьи 3 Конституции РФ. Народ ни с кем не делит свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было общественных сил, использует ее исключительно в своих собственных интересах. В этом и проявляется реальность народовластия. Отступления же от этих принципов приводят к усилению авторитарных тенденций и отчуждению граждан от власти.
Положения статьи 10 Конституции РФ относятся не только к осуществлению государственной власти на основе ее разделения, но и к определенной самостоятельности органов государственной власти. Законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти, взаимовлияя, взаимосвязывая и взаимоограничивая друг друга, осуществляют определенные государственные функции - правотворчество, управление, защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, что помогает достичь взаимного сдерживания и равновесия органов государственной власти.
В функциональном и организационном смысле исполнительная власть самостоятельна и независима от других государственных органов власти. «В сфере своей деятельности администрация должна быть независимой, ибо полная самостоятельность действий является залогом эффективности...», — подчеркивал французский административист Р. Драго, характеризуя аппарат исполнительной власти.
Исполнительная власть призвана действовать самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной Конституцией и законами, без каких-либо согласований с другими органами государственной власти.
Из содержания статей 110, 113-115 Конституции РФ вытекает, что исполнительная власть ориентирована прежде всего на реализацию законов, то есть исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ. От других органов государственной власти исполнительная власть принципиально отличается предметом своей деятельности. Ее основное назначение — организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных правовых актов, потому она и называется «исполнительная власть».
Подводя определенные итоги, можно сказать, что исполнительная власть -система государственных органов власти, осуществляющих исполнительно -распорядительную деятельность в целях реализации государственно -властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.
Орган исполнительной власти — самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, то есть внесудебного, принуждения). Наличие определенного объема целевых юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, то есть за пределами данного органа — наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти.
Признание нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти не соответствующими Конституции и федеральным законам Российской Федерации
В соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В настоящее время в Российской Федерации судебная власть осуществляется: - Конституционным Судом Российской Федерации; - судами общей юрисдикции, возглавляемыми Верховным судом Российской Федерации; - арбитражными судами, возглавляемыми Высшим Арбитражным судом Российской Федерации.
В пункте 1 статьи 11 Гражданского кодекса РФ устанавливается, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляют в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.
Статья 13 Гражданского кодекса РФ прямо указывает, что в случаях, предусмотренных законом, нормативный правовой акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 Гражданского кодекса РФ (часть 2 статьи 13 Гражданского кодекса РФ).
В данной статье Кодекса конкретизированы положения статьи 46 Конституции РФ, гарантирующей право каждого обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Порядок осуществления этого права установлен, соответственно, в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», в Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах Российской Федерации.
Особое значение права на судебную защиту В. М. Жуйков объясняет тем, что данное право никакой угрозы основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства представлять не может, поэтому оно и не может быть ограничено. Кроме того, по мнению автора: «Право на судебную защиту Конституция Российской Федерации закрепляет не в качестве самого по себе, как другие права, например, как право на жизнь, на личную неприкосновенность, на свободу передвижения, а в качестве гарантии всех прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 46), поэтому ограничение этого права означало бы ограничение федеральным законом действия положений статьи 46 Конституции Российской Федерации, что является недопустимым в силу верховенства Конституции Российской Федерации над всеми иными нормативными правовыми актами».
Причем статья 46 Конституции РФ не устанавливает каких-либо препятствий по судебной защите прав граждан от незаконных нормативных правовых актов. Наоборот, частью 2 статьи 55 Основного Закона РФ признано, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, умаляющие права и свободы человека и гражданина. А, как известно, в статье 15 Конституции РФ зафиксировано, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принятые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
В статье 125 Конституции РФ и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлены полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, а именно указано, что в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации: 1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. При принятии решений Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права.
Из буквального толкования указанных выше норм следует вывод, что деятельность Конституционного Суда Российской Федерации распространяется исключительно на указанные в законах нормативные правовые акты с целью признания их соответствующими или не соответствующими Конституции Российской Федерации. Иных полномочий Конституционному Суду Российской Федерации законодатель не установил.
В случае признания нормативного правового акта неконституционным Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 87 Закона «О Конституционном Суде РФ» принимает решение о признании нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, и в соответствии с пунктом 6 статьи 125 и частью 3 статьи 79 Закона РФ «О Конституционном Суде РФ» акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Действуя на основании статьи 126 Конституции РФ и в соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации167, суды общей юрисдикции обладают полномочиями признавать нормативный правовой акт противоречащим закону полностью или в части. Исключение составляют дела о признании нормативных правовых актов не соответствующими норме права, имеющей более высокую юридическую силу, полномочие по признанию конституционности которых отнесено к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (часть 3 статьи 251 Гражданского процессуального Кодекса РФ), а также дела о признании нормативных правовых актов затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не соответствующими норме права, имеющей более высокую юридическую силу, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (пункт 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ), то есть когда федеральный закон содержит специальную норму, которая относит дела о признании нормативных правовых актов не соответствующими норме права, имеющей более высокую юридическую силу, к подведомственности арбитражных судов.
Неприменение нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти не соответствующих Конституции и федеральным законам Российской Федерации
В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений части 4 статьи 125 Конституции РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со статьей 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» может быть сделан судом первой инстанции или надзорной инстанции в любой стадии производства, в том числе одновременно с вынесением итогового решения по делу, если суд отказался от применения нормы права, которую он счел не соответствующей Конституции. Момент возникновения у суда права на направление запроса связан с принятием конкретного дела к своему производству. В соответствии со статьей 102 Закона запрос суда допустим, если закон применен или подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле.
С помощью института запроса суда осуществляется сдерживание исполнительных органов государственной власти. Основная особенность суда как субъекта инициирования процедуры обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности закона, примененного или подлежащего применению по конкретному делу, состоит в том, что суд всегда отстаивает позиции публично-правового интереса и не связан частноправовыми позициями сторон по делу. Реализуя задачу правосудия — защиту прав и свобод человека и гражданина, суд способствует выявлению в действующем массиве законодательства норм права, противоречащих Конституции.
Пунктом 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» подтверждается, что «основополагающее значение имеют положения Конституции Российской Федерации, провозглашающие высшую юридическую силу конституционных норм, непосредственное действие Конституции Российской Федерации (ст. 15), в том числе в области прав и свобод, обеспечиваемых правосудием (ст. 18), в котором реализуется их судебная защита (ст. 46). Из указанных норм права вытекает, что требование о непосредственном применении Конституции РФ обращено ко всем судам, которые в соответствии с главой 7 Конституции РФ независимо осуществляют судебную власть в пределах своей компетенции и в формах судопроизводства, установленных данной главой»210.
В Постановлении также разъясняется, что «обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона... не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации, которое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации»211. Представляется неслучайной формулировка, касающаяся непосредственного применения Конституции РФ «прежде всего при отсутствии законодательной конкретизации», которая дала стимул для формирования в юридическом мире (и в первую очередь в судейском корпусе) постулата прямого применения Конституции РФ только в том случае, когда в законодательстве отсутствуют нормы, конкретизирующие норму права и порядок ее применения. Подобная формулировка Конституционного Суда РФ вполне разумна и, считаем, не противоречит ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, не содержащей никаких оговорок и в категоричной форме провозглашающей: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации».
Названное принципиальное положение Конституции РФ дало Пленуму Верховного Суда РФ основания принять 31 октября 1995 г. Постановление № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в соответствии с которым судам следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях непосредственно применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия при возникновении коллизий между Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами. В данном постановлении Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что суд как орган государственной власти вправе давать оценку с точки зрения правового содержания примененным или подлежащим применению законам и иным правовым актам, а, дав оценку, решать вопрос о практическом применении или неприменении несоответствующих Конституции нормативных правовых актов.
Право судов прямо применять Конституцию РФ предусмотрено статьями 3, 5 Федерального Конституционного Закона РФ № 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации».
Прямое применение Конституции РФ основано на преодолении иерархических коллизий норм права. По общему правилу преодоления иерархических коллизий приоритет имеет норма, имеющая более высокую юридическую силу. В приведенной практике данное положение реализуется следующим образом.
В ходе рассмотрения апелляционной жалобы индивидуального предпринимателя Петровой Л.П. на решение Арбитражного суда Ивановской области от 31.10.2005 г. по делу № А17-4264/5/2005 представителем предпринимателя было заявлено, что при рассмотрении дела суд первой инстанции применил нормативный правовой акт, не подлежащий применению, а именно «Положение о порядке аренды нежилых помещений муниципальной собственности города Кинешма». Данный подзаконный правовой акт противоречит частям 2 и 3 статьи 15 Конституции РФ. В ходе рассмотрения апелляционной жалобы, судебной инстанцией было установлено, что Положение, примененное судом, не было опубликовано в установленном законом порядке, что противоречит ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой законы и нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы и нормативные правовые акты не применяются.
Таким образом, по заявлению стороны по делу суд в мотивировочной части исследовал требования подателя жалобы и, установив несоответствие нормативного правового акта органа местного самоуправления Основному закону страны, не применил его в рассматриваемом деле.
На наш взгляд, суд не должен применять нормативные правовые акты, не соответствующие норме права, имеющей более высокую юридическую силу, в каждом конкретном споре, что позволит сторонам в суде анализировать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, с точки зрения их принятия правотворческими органами в пределах своей компетенции и соответствия нормативным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу. В результате суду в мотивировочной части решения будет необходимо исследовать этот правовой вопрос, определиться с ходатайствами сторон и применить нормативный правовой акт, имеющий более высокую юридическую силу .
Правоотношения по поводу основных прав и свобод отличаются от правоотношений по поводу других прав особым механизмом защиты и силой прямого действия Конституции214. Статьей 17 Конституции России определено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. «Такая формулировка, — считает М. Баглай , — означает, что любое из прав человека, перечисленных в международно-правовых актах, действует в России только в том случае, если оно зафиксировано в Российской Конституции. Но среди основ конституционного строя действует правило о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (часть 4 статьи 15 Конституции РФ). Учитывая, что статус норм, являющихся основами конституционного строя, выше, чем статус других норм Конституции, следует признать, что общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав человека имеют в России прямое действие и не требуют механизма имплементации».
