Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты правового режима органа государствен-ной власти . 12
1.1. Правовой режим как комплексная правовая категория .12
1.2. Системный подход к определению понятия “правовой режим органа государственной власти (системно-компонентный, системно-структурный, системно-функциональный и системно-интегративный аспекты). 31
1.3. Содержание правового режима органа государственной власти: теоре-тическая и нормативная концепции . 53
Глава 2. Роль правовой реформы в формировании и совершенствовании современной концепции правового режима органа государственной власти (на примере Министерства юстиции РФ) 81
2.1. Теоретико-правовые и организационные проблемы административно-правовой реформы и их влияние на формирование современной концепции правового режима органа государственной власти 81
2.2. Проблемы теории правового режима Министерства юстиции РФ и его эволюция в период правового реформирования .96
2.3. Совершенствование правового режима Министерства юстиции РФ (на примере некоторых направлений деятельности) как необходимое условие правового реформирования государственной власти 111
2.3.1. Обеспечение единого правового пространства 111
2.3.2. Обеспечение установленного порядка деятельности судов и исполне-ния их решений .128
2.3.3. Обеспечение прав и законных интересов личности и государства..142
Заключе-ние... 154
Список использованной литературы
- Системный подход к определению понятия “правовой режим органа государственной власти (системно-компонентный, системно-структурный, системно-функциональный и системно-интегративный аспекты).
- Содержание правового режима органа государственной власти: теоре-тическая и нормативная концепции
- Проблемы теории правового режима Министерства юстиции РФ и его эволюция в период правового реформирования
- Совершенствование правового режима Министерства юстиции РФ (на примере некоторых направлений деятельности) как необходимое условие правового реформирования государственной власти
Введение к работе
Актуальность исследования. В условиях проводимой в нашей стране административно-правовой реформы особое значение приобретают вопросы эффективной организации и функционирования всей системы органов государственной власти, которое невозможно без формирования в публично-правовой сфере общих принципов, концентрирующих в себе своеобразие государственных органов как политических институтов.
Носителем своеобразия любого субъекта права традиционно считается его правовой статус, в котором концентрируются все его существенные характеристики: правосубъектность, права и обязанности, гарантии их реализации, ответственность и т.д. Но положение органа государственной власти существенно отличается от положения любого индивидуального субъекта права (применительно к которому разработана доктриной права представленная выше концепция) и поэтому требует качественно иной, чем правовой статус, юридической конструкции своего закрепления и регулирования. Для любого государственного органа обязательна ориентация на детальную регламентацию государством основных направлений, характеристик его деятельности путем указания на границы, объекты, типы и способы правового регулирования, не являющиеся компонентами правового статуса, но входящие в категорию «правовой режим».
Отсутствие стабильной теоретико-правовой регламентации деятельности государственного органа не позволяет отраслевым наукам (в частности, административному и конституционному праву) раскрыть весь свой потенциал, выработать устойчивые правовые категории, принципы, произвести специализацию и дифференциацию правовых конструкций, создать полноценные классификации и типологии субъектов, объектов, функций, средств и т.д. И речь идет не о нехватке нормативно-правовых актов, а об отсутствии системности (комплексности) правового регулирования положения государ-
ственного органа, отстранение от законодательного в пользу подзаконного (ведомственного) регулирования. В этих условиях закон перестает быть подлинным, фундаментальным источником полномочий органа, его юридической энергии не хватает для ограничения произвола должностных лиц. Правовой режим - единственная категория, которая содержит инструментарий, направленный на комплексное регулирование деятельности любого государственного органа, обеспечение согласованности в деятельности государственных органов, поиск проблем в функционировании и своевременное их решение в целях повышения эффективности государственно-правового регулирования.
Из правовых режимов складываются все отрасли законодательства, это основное комплексное составляющее правовой материи, снабженное всеми необходимыми элементами самостоятельного существования и эффективного функционирования. Наиболее детальная регламентация всех элементов правового режима в нормативном правовом акте помогает придать ему устойчивость, восприимчивость со стороны адресата, высокую эффективность, обеспечить бесперебойную работу механизма правового регулирования. Напротив, отсутствие основных структурных элементов правового режима в правовой основе деятельности государственного органа превращает ее в недостроенную, нерабочую конструкцию.
Несмотря на многообразие значения категории «правовой режим» в юридической литературе она недооценена и, в основном, используется в различных отраслях права для характеристики различных объектов. Рассмотрение правового режима в качестве понятия, отражающего, по словам С.С. Алексеева, «определяющие, узловые стороны правовой действительности», предполагает необходимость его системного общетеоретического осмысления.
Современная концепция правового режима органа государственной власти, продолжающая формироваться и совершенствоваться под воздейст-
виєм правовой реформы, может быть рассмотрена только на конкретном
примере, а в условиях проводимой в стране административной реформы та-
,іЛ ким примером должен быть орган исполнительной власти, которая в обще-
ственном сознании воспринимается как квинтэссенция власти в целом. Ак
туальность темы применительно к рассмотрению правового режима Мини
стерства юстиции усиливается ее практической значимостью: в контексте
проводимой в нашей стране правовой реформы органы Минюста РФ - осно
ва формирования в России новой правовой системы и правового государства,
эволюционный характер правового режима которых в первую очередь тре-
Щ бует научной разработки, адекватного закрепления и грамотной реализации.
В силу изложенного, исследование проблем теории правового режима органа государственной власти является одной из актуальных задач теории государства и права, чем автор и руководствовался при выборе темы диссертационного исследования.
Объектом исследования выступает проблематика теории правовых
режимов как комплексной правовой категории.
" Предмет исследования составляют теоретические аспекты правового
режима государственного органа на примере Министерства юстиции РФ в
его системно-компонентном, системно-структурном, системно-
функциональном и системно-интегративном проявлениях.
Цель диссертационного исследования - на основе системного анали
за выявить теоретические проблемы правового режима государственного ор
гана на примере Министерства юстиции РФ, а также исследовать взаимодей-
s" ствие и взаимообусловленность его компонентов.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- провести анализ и систематизировать основные взгляды на проблематику правовых режимов в теории государства и права с целью выявления их кон-
6 цептуальных признаков, функционального проявления и инструментального назначения;
- исследовать теоретические аспекты правового режима государственных ор
ганов в системно-компонентном, системно-структурном, системно-
функциональном и системно-интегративном аспекте;
на основе синтеза общетеоретических подходов и действующей нормативно-правовой базы смоделировать теоретическую и нормативную концепции правового режима государственного органа;
выявить роль административно-правовой реформы в формировании и совершенствовании современной концепции правового режима органа государственной власти;
обосновать выбор в качестве модели правового режима органа государственной власти Министерства юстиции РФ и охарактеризовать особенности *" его правового режима;
выявить проблемы совершенствования правового режима Министерства юстиции РФ как органа государственной власти (применительно к некоторым направлениям его деятельности) и пути их решения как необходимое условие реформирования государственной власти.
Степень разработанности темы. Традиционно научные исследования, ставившие перед собой цель - исследовать особенности правового регулирования определенной сферы социальной действительности, проводились под углом зрения правовых режимов объектов права, вида деятельности и их составляющих (правовых средств и механизмов) в трудах таких ученых, как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, Н.Е. Богданова, Н.В. Бутусова, Б.Н. Габричидзе, В.В. Глазырин, В.И. Гойман, В.П. Грибанов, И.Я. Дюрягин, В.Б. Исаков, Д.А. Ковачев, В.И. Курилов, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, В.Н. Никитинский, А.С. Пашков, О.С. Родионов, B.C. Самощенко, В.А. Сапун, В.Д. Сорокин, Л.И. Спиридонов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Федосова, К.В. Шундиков и др.
Анализ работ по рассматриваемой проблеме выявил существование подхода, согласно которому характеристика правового режима ведется применительно к различным объектам в отраслевых юридических дисциплинах: гражданском, административном, земельном, экологическом праве и т.д. Тем не менее, такое его видение - лишь сокращенное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объектам правового регулирования у субъектов права (С.С. Алексеев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, О.С. Родионов). В то же время внимание ученых привлекает только функциональная сторона правовых режимов - «определенный порядок регулирования» (А.В. Малько, Н.И. Матузов, К.В. Шундиков), а его содержательный аспект - «регламентация прав и обязанностей всех участников определенных отношений» (С.С. Алексеев, В.Б. Исаков) остается на втором плане, что отдаляет друг от друга категории «правовой режим» и «субъект права». Необходимо также сказать об отсутствии фундаментальных научных работ, в которых бы правовой режим всесторонне исследовался как система, рассматривались бы все его элементы в совокупности и особенности их функционирования применительно к государственным органам.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе диссертационного исследования применялись различные методы научного познания: методы анализа и обобщения философской и юридической литературы по проблемам исследования; сопоставления, формализации и абстрагирования изучаемых процессов и явлений; исторический метод, метод сбора и изучения единичных фактов, восхождения от конкретного к абстрактному, от абстрактного к конкретному; логический и сравнительный методы.
Решение поставленных задач осуществлялось с помощью системного метода исследования правовых явлений и процессов, который позволил отразить роль каждого из элементов системы по отношению к другому, а также показать их зависимость друг от друга. В рамках системного подхода приме-
няются системно-компонентный, системно-структурный, системно-функциональный и системно-интегративный анализ.
Теоретико-нормативную основу диссертационного исследования
составляют идеи и концепции, изложенные в научных трудах по теории государства и права: Е.А. Агеевой, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Н.В. Бутусовой, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенева, Н.С. Ельцова, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Б.Н. Лазарева, О.Э. Лейста, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Н.А. Придворова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, P.O. Халфиной, Г.Ф. Шершеневича, В.В. Яркова и др.
В ходе работы автором диссертации проанализированы положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти, ведомственных нормативных правовых актов системы органов Министерства юстиции РФ, проектов нормативных правовых актов по проблеме исследования, концептуальные взгляды ученых.
Научная новизна исследования заключается в том, что в отличие от сложившейся в правоведении практики освещения положения органов государственной власти через их правовой статус автор оперирует термином «правовой режим». Принимая во внимание так называемую «инструментальную» теорию - перспективное направление в современной юридической доктрине, правовой режим призван стать той комплексной категорией, которая позволит рассматривать проблемы функционирования государственных органов (как субъектов права) через призму всего многообразия правовых средств, находящихся в их арсенале. Данный подход позволит аккумулировать весь комплекс правовых явлений, рассматривая их в контексте инструментов достижения вышеназванными субъектами права целей правового регулирования.
Автором впервые сформулировано понятие правого режима органа государственной власти, ориентированное как на функциональную, так и содержательную его характеристику, применен системный подход к исследованию понятия, в результате чего были выявлены составные элементы системы, их свойства, функции, взаимосвязь и взаимодействие, закономерности функционирования, без учета которых невозможна всесторонняя характеристика объекта исследования.
Сформулированы и представлены теоретическая и нормативная концепции правового режима органа государственной власти, выявлена роль правовой реформы в формировании и совершенствовании современной концепции правового режима государственного органа (на примере Министерства юстиции РФ). Автором предложены меры по совершенствованию правового режима Министерства юстиции как органа государственной власти в ходе административно-правого реформирования.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Правовой режим, аккумулируя в себе разнообразные явления правовой действительности в упорядоченном, систематизированном виде, выступает одной из центральных общетеоретических категорий, разносторонне характеризующих роль субъекта права в системе правового регулирования.
Применение системного (компонентного, структурного, функционального и интегративного) подхода к исследованию категории «правовой режим органа государственной власти» позволяет раскрыть природу, сущность, назначение правовых режимов, многообразие и взаимодействие их составляющих.
Теоретическая и нормативная концепции правового режима органа государственной власти включают в себя все необходимые элементы, характеризующие специфику его положения в системе субъектов права.
Правовая реформа (как одно из средств прогрессивной правовой политики государства) - эффективная форма организации взаимодействия ме-
жду обществом и государством, основа формирования и совершенствования современной концепции правового режима органа государственной власти.
Рассмотрение проблематики правового режима органа государственной власти применительно к строго определенному государственному органу (в данном случае к Министерству юстиции РФ) необходимо как в теоретическом, так и практическом плане.
Выявление проблем совершенствования правового режима Министерства юстиции РФ как органа государственной власти и путей их решения позволяет определить недостатки, подлежащие разрешению в ходе административно-правовой реформы, механизмы их устранения, без которых невозможно комплексное реформирование системы государственной власти.
Научная и практическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной, обоснованными выводами и предложениями. В теоретическом плане основные положения работы позволяют систематизировать имеющиеся в доктрине права взгляды на правовой режим государственных органов. Материалы диссертации дополняют и развивают отдельные разделы теории государства и права, отраслевых юридических наук, что позволяет привлечь внимание к наиболее важным и перспективным направлениям научных исследований.
Практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть применены в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности различных государственных органов, а также в научных исследованиях по проблемам теории правовых режимов органов государственной власти (и коллективных субъектов права в целом). Исследование содержит систематизированные положения, которые могут быть учтены при разработке законов, регулирующих деятельность системы органов юстиции и других правоохранительных структур в ходе проведения в РФ административно-правовой ре-
и формы. Материалы диссертации имеют значение для повышения уровня, профессиональной подготовки юристов.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебно-методических пособий, проведении учебных занятий по теории государства и права и отраслевым дисциплинам, при написании рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ, диссертаций и монографий.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:
в научных публикациях автора общим объемом - 2, 9 п.л.;
в докладах на межрегиональной научно-практической конференции «Формирование личности посредством юридического образования» (Тамбов, 16 мая 2003 г.), Второй Всероссийской научно-методической конференции «Формирование деловой и профессиональной культуры преподавателей, школьников, студентов и специалистов» (Мичуринск, 23-24 апреля 2003 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, общество: история и современное состояние» (Тамбов, 27 февраля 2004 г.), научных конференциях Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина (Тамбов, 2004 г.);
результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются на занятиях со студентами Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина.
материалы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и права Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Системный подход к определению понятия “правовой режим органа государственной власти (системно-компонентный, системно-структурный, системно-функциональный и системно-интегративный аспекты).
Методология научного познания явлений правовой действительности исходит из того, что все правовые категории состоят из множества систем. Юридические науки, отрасли права и правовые дисциплины занимаются изучением и исследованием основ функционирования как правовой системы в целом, так и составляющих ее подсистем (включая правовой режим) с точ-ки зрения структуры, их целей, задач, субъектов и объектов воздействия, ка-налов прямых и обратных связей информационных процессов и иных харак-теристик .
Основным понятием, используемым в системном подходе, является понятие “система”. По оценке многих исследователей (И.В. Блауберг, В.П. Кузьмин, В.Н. Садовский, А.И. Уемов, Э.Г. Юдин и др.), наукой пока не вы-работано общепризнанное и достаточно завершенное определение системы, в полной мере отвечающее познавательным потребностям всех отраслей зна-ния, в которых оно применяется несмотря на то, что исследование данной проблемы восходит к античной философии.
Употребление понятия “система” в управленческом и социально-информационном смысле было введено в правоведении Д.А. Керимовым, ко-торый полагает, что «применение системно-структурного подходах исследо-ванию правовых явлений позволяет вскрыть внутреннее единство права, ор-ганическую взаимосвязь и гармоническое взаимодействие его составляю-щих» . Значительное внимание использованию системного подхода к анализу правовых явлений в своих работах уделяли В.Н. Кудрявцев, Н.В. Витрук. В частности, Н.В. Витрук, проанализировав имеющиеся системные исследования в области права, отмечает, что “по существу, все государ-ственные и правовые явления можно рассматривать как системы, которые между собой связаны и опять-таки составляют системы” . Исходя из кибер-нетического толкования сложной динамической системы, он рассматривает любую социально-правовую систему как совокупность (комплекс) взаимо-связанных и взаимодействующих частей (элементов) целого, функциониро-вание которых ориентировано на достижение поставленной цели. Многие ученые - исследователи, анализируя содержательные признаки систем, рассматривают целостные системные образования прежде всего как совокуп-ность (комплекс, множество) взаимосвязанных и взаимодействующих под-систем, элементов, объединение частей по определенным признакам в единое целое. Преобладающее значение в любой системе имеют те внутренние связи между ее компонентами, которые делают тот или иной объект системой и выявляются поэтому лишь на системном уровне его рассмотрения. В системном подходе они получили наименование системообразующих связей (факторов), благодаря присутствию которых система приобретает свойство целостности - наличие новых интегративных качеств, отсутствующих у отдельных компонентов, но возникающих в результате их взаимодействия в определенной системе. Таким образом, обоснованно можно полагать, что в сфере права взаимодействуют организованные структуры, представляющие собой разнопорядковые (нормативные, государственно-правовые, кибернетические и др.) системы, которые можно расчленить на составляющие их взаимосвязанные под-системы и элементы. Все они, будучи определенным образом организован-ными и упорядоченными, выполняют соответствующие задачи, реализуют те или иные функции управления, направленные на достижение поставленных целей.
Приступая к изучению любого системного образования, необходимо выделить составляющие его части, подсистемы и элементы, выявить органи-зацию и взаимодействие этих частей, подсистем и элементов, то есть струк-турное построение этой системы. Следующим срезом анализа должно стать выявление характера взаимодействия подсистем между собой в ходе функ-ционирования для достижения поставленных целей. Это позволяет выделить образование правового целого, элементы которого характеризуются такими правовыми качествами и признаками, как единство, целенаправленность, информативность и управляемость. Анализ правового режима органа государственной власти как системы правового порядка должен быть направлен на выявление: 1. составных элементов системы, их свойств и функций внутри системы; 2. связей и отношений элементов системы, т.е. внутренней структуры систе-мы; 3. интегральных свойств системы и ее функций; 4. зависимости внутренней структуры системы от ее внешних связей и функ-ций; 5. закономерностей, в соответствии с которыми функционирует система . Изучение внутренних свойств системы правового режима следует про-водить с учетом системно-компонентных, системно-структурных, системно-функциональных и системно-интегративных аспектов. Системно-компонентный аспект дает ответ на вопрос, из каких элемен-тов состоит правовой режим, то есть отражает особенности его компонентно-го состава. Системно-структурный анализ в широком смысле этого понятия касается способа взаимосвязи и взаимодействия образующих его частей. Системно-функциональный и системно-интегративный аспекты позволяют ответить на вопрос о функциях рассматриваемого явления как в интегратив-ном результате функционирования его компонентов, функции которых, в свою очередь, во многом определяются их взаимодействием в рамках систе-мы.
Для системного подхода исключительно важен вопрос о факторах сис-темности, под которыми подразумеваются механизмы, обеспечивающие со-хранение качественных особенностей системы, ее функциональное развитие. Системность как свойство материального мира проистекает из присущих действительности диалектических принципов взаимосвязи и движения, кото-рые модифицируются в различных областях действительности и в каждой конкретной системе приобретают особую, специфическую форму .
Внутренняя организация целостной научной системы, функциониро-вание ее элементов основаны на четырех принципах: совместимости, актуа-лизации, сосредоточении и лабилизации. Принцип совместимости отражает процесс развития относительно однородных элементов и их функций в рас-членяющихся областях знаний; принцип актуализации – рост разнообразия и автономности дифференцированных областей знаний; принцип сосредоточе-ния функций – отражает синтез, координацию и субординацию функций от-дельных областей знаний, направленных на выполнение основных задач пра-вовой системы в целом; принцип лабилизации обеспечивает целостность и единство функционирования всей системы . Место и роль структуры в существовании всякой социальной системы определяется тем, что именно структура является материальным носителем ее внутренней упорядоченности , обуславливает присущую ей целостность и относительную устойчивость. В этом смысле понятие структуры отражает “статику” системы. Исследование данного статического момента системы обычно называют структурным анализом и предлагают рассматривать его в качестве одного из конкретных, относительно самостоятельных аспектов системного подхода. Следует при этом иметь в виду, что правильное пони-мание и плодотворное использование структурного анализа возможно лишь на основе выявления и дифференциации совокупности образующих систему компонентов (компонентного анализа), качественная природа которых, их связи и взаимодействия влияют не только на структуру, но и на другие сто-роны, свойства и особенности той или иной системы.
Содержание правового режима органа государственной власти: теоре-тическая и нормативная концепции
С учетом результатов системного анализа категории “правовой режим органа государственной власти” обратимся к рассмотрению его содержания, в котором рассмотрим следующие основные “блоки” - порядок правового за-крепления и регулирования: 1. Организационной структуры органов государственной власти; 2. Целей, задач, функций; 3. Принципов организации и деятельности; 4. Компетенции; 5. Ответственности; 6. Гарантий осуществления деятельности. В данном параграфе представлены теоретическая (основанная на разра-ботках доктрины права) и нормативная (реализуемая законодателем, часто вопреки теоретической) концепции содержания правового режима органа го-сударственной власти, реализована попытка на основе анализа теоретико-правовых взглядов на рассматриваемые проблемы, сформулировать основные закономерности закрепления основных «блоков» правового режима в норма-тивно-правовых актах, определяющих режим того или иного государственно-го органа.
Порядок закрепления и регулирования организационной структуры органа государственной власти. Правовую основу деятельности органов го-сударственной власти составляют Конституция Российской Федерации, меж-дународные договоры, федеральные конституционные и федеральные зако-ны, Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также ведомственные правовые акты, которыми орган должен руководствоваться при осуществлении своих функций (полномочий) и в соответствии с которыми закрепляется его организационная структура. По степени значимости можно выделить следующие виды актов: статут-ные законы, отраслевые законы, имеющие системообразующее значение для той или иной области или сферы публичной деятельности (об образовании, здравоохранении, о безопасности); тематические законы, содержащие функ-циональные средства публичного администрирования (Таможенный кодекс, Градостроительный кодекс, Налоговый кодекс); процедурно-юрисдикционные законы (о контроле и надзоре, порядке разрешения споров).
Среди подзаконных актов первое место занимают положения об органах исполнительной власти (индивидуального или типового характера). При их разработке подлежат учету: - законы, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, опреде-ляющие системную характеристику государственной власти в целом (ор-ганизационно-правовая форма и функционально-целевое предназначение органов, подчиненность, взаимодействие с другими органами, наличие или отсутствие территориальных органов); - содержание статутных, отраслевых, тематических и процессуальных зако-нов, регламентирующих компетенцию данного органа; - международные акты, соглашения и договоры; - акты, регламентирующие государственно-служебные отношения, компе-тенцию должностных лиц. Положение об органе – это комплексный правовой акт, который в идеале должен соединять в себе черты учредительного, системного, структурного, статутного и процедурного регулятора отношений с участием этого органа и составляющих его должностных лиц, а также содержать особенности отрас-левых режимов – конституционно-правового, административно-правового, уголовно-правового и др.
Среди всего многообразия существующих определений понятия струк-туры органа государственной власти можно выделить две основные группы. Согласно первой, структура - это состав (совокупность) внутренних струк-турных подразделений органа, которые наделены соответствующей компе-тенцией (В.А. Власов, С.С. Студенкин, Ю.М. Козлов, В.С. Пронин, С.В. Смирнов, В.В. Степанов, О.М. Якуба). Но, по нашему мнению, подобное чрезмерно узкое толкование структуры, раскрывающее только наличие и пространственное расположение структурных подразделений органа, учиты-вает лишь “статику” структуры, ее неподвижность без учета процессов и от-ношений, существующих внутри государственного органа.
Более верной, по мнению автора, является вторая точка зрения, в соот-ветствии с которой в структуру включается не только состав структурных подразделений органа, но и совокупность взаимосвязей, взаимодействий, взаимоотношений этих подразделений (А.В. Москалев, Т.В. Пронская, А.М. Рубин, Г.С. Яковлев). Таким образом, структура государственных органов – несущая конструкция, от правильного построения которой во многом зависит эффективность функционирования государственного аппарата. Обычно под структурой понимают «строение и внутреннюю форму организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между элементами» , в которой выделяют два компонента – строение (совокупность элементов) и систему отношений между ними.
При анализе порядка закрепления и регулирования организационной структуры органа государственной власти речь должна идти: а) о составе его структурных подразделений; б) о системе структурных связей; в) о порядке распределения между структурными подразделениями задач, полномочий и ответственности. Каждый из этих элементов выступает относительно само-стоятельной организационно-правовой характеристикой структуры органа го-сударственной власти, что, в свою очередь, находит отражение в его право-вом режиме.
Порядок закрепления целей, задач, функций. Цель функционирования государственного органа, определяемая законом, положением, уставом, иным нормативным актом, представляет собой «долгосрочную нормативную ори-ентацию, которая выражается в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления определенных публично-правовых функций». Задачи, которые ставятся перед структурными единицами государствен-ного механизма принято объединять в три основные группы: - производственные, конкретизирующие ту цель, для которой органи-зация создана; - экономико-экологические, закрепляющие обязанности экологическо-го характера и сохранности используемого государственного (муни-ципального) имущества; - социальные, нацеливающие на заботу о коллективе служащих и его членов, создание благоприятных условий для трудовой деятельности и социального обслуживания. В юридической литературе нет единого мнения в вопросе о понятии за-дач государственного органа. Ряд авторов отождествляет задачи государст-венного органа с его правами (Я. Беер, И. Ковач, Л. Самел), другие авторы включают задачи наравне с правами и обязанностями государственного орга-на в его компетенцию (И.Н. Ананов). Чтобы ответить на вопрос, что такое за-дачи органа власти, авторы часто обращаются к анализу предписаний, со-держащихся в законодательстве, которые можно подразделить на: - определяющие основные задачи всех государственных органов; - устанавливающие задачи для определенного вида органов; - фиксирующие задачи отдельного государственного органа. Анализ приведенных предписаний доказывает, что характер задач каж-дого государственного органа строго обусловлен его функцией в механизме государства. Например, на суды нельзя возлагать задачи, которые по своему характеру присущи органам законодательной или исполнительной власти. Это означает, что задачи государственного органа – это цели, которые он призван добиваться своей деятельностью . Законодательное закрепление за-дач, целей государственного органа придает им юридическую силу: тем са-мым он должен руководствоваться только этими задачами, целями, не вправе уклоняться от их достижения, а тем более направлять свою деятельность на достижение задач, противоречащих закрепленным законом.
Проблемы теории правового режима Министерства юстиции РФ и его эволюция в период правового реформирования
Согласно современной официальной терминологии, юстиция понима-ется как правосудие или система судебных учреждений, в то время как иностранные источники рассматривают ее как "управление законом, правом"; само же слово "юстиция" от латинского justitia означает справедливость, беспристрастность. Суммируя сказанное, можно дать определение юстиции как системы органов, учреждений, организаций (адвокатура) и должностных лиц, уполномоченных государством на беспристрастное обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан (ст. 19 Конституции Российской Федерации), общества и государства . В то же время в одном из ранних законопроектов, определяющих правовое положение органов юстиции (проект Федерального закона "О юстиции"), под юстицией понималась деятельность государственных органов и учреждений, направленная на достижение вышеназванных целей, а также осуществление иных полномочий, направленных на формирование и укрепление в Российской Федерации принципов и институтов правового государства (ст. 1). Следовательно, комплексное понятие юстиции включает в себя одновременно и систему органов государства, и осуществляемую ими деятельность, направленную на определенные цели. Состав элементов такой системы может быть различен в зависимости от целей и задач государ-ственной политики в сфере юстиции в конкретный исторический период.
Так, система органов юстиции США, возглавляемая Генеральным про-курором, включает прокуроров (атторнеев), подразделения Маршальской службы (исполнение судебных решений в 94 округах), управление государст-венного обвинения по уголовным делам, по делам о нарушении гражданских прав, налоговых и антитрестовских законов и другие. Министерство юстиции Финляндии курирует систему правопорядка, осуществляет разработку уго-ловного законодательства по вопросам судопроизводства, деятельности про-куратуры и бюро по судебному исполнению, уголовно-исполнительной сис-темы, а также руководство государственными и местными выборами, ведение партийного регистра и контроль за использованием партийных средств. В Российской Федерации Министерство юстиции – многопрофильный феде-ральный орган исполнительной власти, возглавляющий единую централизо-ванную систему органов юстиции РФ. Этому этапу предшествовал значи-тельный период организации, становления и развития системы Министерства юстиции как авторитетного правоохранительного органа, насчитывающего в своей истории более 200 лет. 8 сентября 1802 года Манифестом Александра I “Об учреждении мини-стерств” было предусмотрено создание в составе Правительства должности Министра юстиции – Генерал-прокурора. На Министерство юстиции возла-гались функции подготовки актов законодательного характера, а также управления деятельностью судов и Прокуратуры: назначения, перемещения и увольнения чинов судебного ведомства, учреждения и упразднения судов, осуществления надзора за их работой. Указом от 8 сентября 1802 года пер-вым Министром юстиции Генерал-прокурором Российской империи был на-значен выдающийся русский поэт и государственный деятель Г.Р. Державин. Под его руководством были разработаны правила судопроизводства, порядок слушания дел в Сенате, по его инициативе был принят Указ “О судимых в уголовных палатах за преступление должностей чиновников”, предлагался к принятию закон о взяточничестве.
Кроме управления всей системой юстиции Министерство с первых дней своего образования большое значение придавало совершенствованию рос-сийского законодательства, принятие которого затруднялось чрезмерной за-путанностью, поскольку оно состояло из бесчисленного множества законов, “боярских приговоров”, Указов самодержцев и иных актов. Под руково-дством известного государственного деятеля М.М. Сперанского была прове-дена кодификация законодательства, при Министре юстиции Дашкове эта, по словам императора Николая 1, “монументальная работа” была завершена: из-дано 56 томов Свода законов. Как говорил сам Сперанский, ни одно государ-ство Европы не могло похвастаться столь определенным и ярким творением.
После проведения в 1864 году в России судебной реформы заметно рас-ширились полномочия Министерства в решении кадровых и правоохрани-тельных задач: было получено право назначения и увольнения следователей по важнейшим делам в окружных судах, городских судей и членов уездных окружных судов, введены институты мировых судей и присяжных заседате-лей, прямое руководство деятельностью прокурорского надзора и управление местами лишения свободы.
Таким образом, подводя итог более чем столетней истории дореволюци-онного становления Министерства юстиции и его органов, можно сказать, что оно обладало достаточными полномочиями, чтобы не только влиять на формирование судейского корпуса Империи, но и определять и проводить в жизнь правовую политику страны, в частности, путем надзора за правосуди-ем .
После Октябрьской революции 1917 года Министерство юстиции было упразднено, а уже 8 ноября 1917 года создан Народный комиссариат юсти-ции, который сразу приобрел весьма широкие полномочия: формирование судов и подбор для них кадров во исполнение Декрета о суде № 1, формиро-вание нового законодательства, исполнение обязанностей судов, прокурату-ры, внутренних дел. Постановление ВЦИК и СНК от 30 января 1928 года пе-редало в непосредственное подчинение Наркому юстиции в качестве замес-тителей Прокурора и Председателя Верховного Суда Республики. Согласно Положению о Народном комиссариате юстиции, утвержденному 26 ноября 1929 года, Верховный Суд вошел в состав аппарата Наркомюста.
В последующем полномочия Наркомата не претерпели радикальных из-менений: по Положению о Наркомате юстиции СССР от 8 декабря 1936 года он и его местные органы имели право давать судам указания о правильности и единообразии применения судебной практики, руководить выборами судей, проверять их работу, давать распоряжения по применению правовых норм, что противоречило зафиксированному в Конституции 1936 года принципу не-зависимости судей и подчинению их только закону. Это явилось одним из поводов упразднения в 1956-1963 годах Министерства юстиции СССР с пе-редачей его функций организационного обеспечения нормальной судебной деятельности Верховным Судам союзных и автономных республик, краевым, областным и им равным судам, а также местным Советам, а обязанностей систематизации и кодификации законодательства – созданным при Совмине СССР и его органах на местах юридическим комиссиям.
Это решение вызвало ряд отрицательных последствий для судебной сис-темы: суды лишились грамотного и целенаправленного содействия в их дея-тельности со стороны органов юстиции (материально-технического, органи-зационного, ресурсного и т.д.), что еще в большей мере утрачивало их неза-висимость. В исправление возникшей ситуации 30 августа 1970 года Прези-диум Верховного Совета СССР издал Указ, положивший начало воссозданию органов юстиции. В РСФСР структура и функции Министерства юстиции окончательно оформились к середине 1972 года после утверждения советом Министров Положения о Министерстве юстиции Республики, которое в за-крепленном виде просуществовало вплоть до 1991 года.
На фоне всесоюзной истории Министерства юстиции СССР история Тамбовской юстиции не столь богата событийно, но все же стоит назвать ос-новные исторические вехи ее возникновения, становления и развития . 30 марта 1918 года на основании Постановления Тамбовского Губисполкома был создан отдел юстиции исполнительного комитета Тамбовского губерн-ского совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, который осуществлял надзор за соблюдением революционной законности. Одновре-менно в соответствии с Декретом Наркомюста от 2 декабря 1917 года в уез-дах утверждается должность комиссаров юстиции, которые в 1919 году заме-няются отделами юстиции исполкомов, а в 1920 – уездными бюро, которые ликвидируются в 1923 году в соответствии с Постановлением ВЦИК от 31.10.1922 г.
Совершенствование правового режима Министерства юстиции РФ (на примере некоторых направлений деятельности) как необходимое условие правового реформирования государственной власти
О возрастающей роли органов юстиции в реформировании системы го-сударственного управления свидетельствует тот факт, что приоритетной их задачей в соответствии с законодательством становится обеспечение единого правового пространства РФ – вопрос, который Концепция национальной безопасности РФ (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.2000 г. № 24) относит к национальным интересам России во внутриполитической сфере, основным направлениям защиты конституционного строя и обеспечения безопасности РФ во внутриэкономической деятельности. Его реализация, как отмечается в вышеназванном документе, призвана способствовать формиро-ванию единого правового государства, обеспечению верховенства Конститу-ции РФ и федеральных законов, прав и свобод граждан.
Несмотря на широкое использование правовых категорий "единое пра-вовое пространство", "механизм его обеспечения" в юридической практике, они еще мало исследованы в доктрине права. Из немногочисленных тракто-вок, предлагаемых учеными-юристами (И.Н Барциц) и практиками (С.Д. Со-мов, Н.С. Ельцов и другие), наиболее приемлемым, на наш взгляд, является определение правового пространства как всей совокупности действующих на территории РФ норм ее правовой системы, единство которого достигается путем согласования и соподчинения норм правовой системы исходя из их юридической силы. При подобном анализе понятие “правовое простран-ство” предстает как самостоятельное явление, развитие которого характери-зуется собственной совокупностью признаков. Принятие Конституции РФ в 1993 году во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в России как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, что объективно способствовало выходу страны из государственно-правового кризиса . Но и в настоящее время разработка и обоснование механизма обеспечения единого правового поля – совокупности элементов, при которой комплекс мер (организационно-управленческих и собственно правовых) приводится в действие, - остается важнейшей пробле-мой, от решения которой во многом зависит само существование России как единого государства. Этот механизм как сложная правовая категория должен включать следующие составные взаимосвязанные элементы: комплексный характер нормотворчества; модельное нормативно-правовое регулирование; взаимосвязанный характер деятельности компетентных государственных органов при контролирующей роли Президента, определяемый в юридической литературе как нормоконтроль. Наиболее важным элементом в рассматриваемом механизме является его инструментарий – система органов, обеспечивающих единство правового пространства. К настоящему времени данную деятельность в той или иной мере осуществляет несколько государственных органов (как собственно го-сударственной власти и местного самоуправления, так и система органов юс-тиции, прокуратуры, суды). Последовательное введение в инструментарий обеспечения единого правового поля системы органов юстиции позволила придать ему системный характер четкого распределения функциональных ролей каждого из компе-тентных органов, согласования их совместных усилий. Изменение правового режима Минюста РФ и его подразделений, наделение их новыми полномо-чиями, произошедшее в последнее время, сделало систему органов юстиции способной к осуществлению возложенных на нее задач. Так, обеспечение верховенства Конституции РФ как регулятора наиболее важных, базисных отношений стало приоритетной задачей органов Минюста РФ, принадлеж-ность которой именно юстиции не вызывает сомнения у ученых и практиков.
Подготовка законопроектов с момента образования Министерства юс-тиции (1802 год) была и остается одним из приоритетных направлений дея-тельности этого ведомства. В отличие от других государственных органов министерского уровня, которые также имели право законодательной инициа-тивы, Министерство юстиции, помимо разработки законопроектов, составля-ло отзывы на проекты законов, подготовленные в других ведомствах, участ-вовало в кодификации и систематизации законодательства, чем другие мини-стерства не занимались.
В соответствии с манифестами императора Александра I от 25 июля 1810 г. и от 25 июня 1811 г. было установлено "новое разделение государст-венного дела в порядке исполнительном". Согласно этим документам, опре-делялись порядок управления и структура министерств, степень и пределы власти министров и т.д. Рабочим органом Министерства юстиции являлся Департамент, в состав которого входили ряд отделений, в том числе и зако-нодательное, которое занималось детальной разработкой проектов дополне-ний и изменений действовавших законов по ведомству Министерства; это от-деление принимало также участие в обсуждении законопроектов, поступав-ших в Министерство юстиции из других ведомств, готовило отзывы по этим проектам. Кроме постоянно действующих органов при Министерстве юсти-ции образовывались различные комиссии и комитеты для выполнения специ-альных задач. Так, указом Александра I от 21 октября 1803 г. к Министерству была присоединена Комиссия составления законов, ранее находившаяся в непосредственном ведении главы государства.
В советский период функции органов юстиции, не раз менявших орга-низационную форму (Наркомат юстиции, Юридическая комиссия при Совете Министров, Министерство юстиции) в части законопроектной деятельности не претерпевали серьезных изменений. В стенах ведомства юстиции по-прежнему разрабатывались проекты законов, иных нормативных правовых актов, давались заключения на законопроекты других министерств и ве-домств, велась кодификация и систематизация законодательства.
Министерство юстиции и в настоящее время является главным органи-зующим и координирующим звеном законопроектной деятельности среди федеральных органов исполнительной власти. Действующими актами Прези-дента и Правительства РФ на Минюст России возложена координация нормо-творческой (в том числе законопроектной) деятельности министерств и ве-домств, ее методическое обеспечение, подготовка проектов планов законо-проектной деятельности Правительства, правовая экспертиза проектов феде-ральных законов, включая предварительную юридическую оценку концепций предлагаемых законопроектов. Основная нагрузка приходится на территори-альные органы Федеральной регистрационной службы, так как с принятием в 1993 г. Конституции РФ началось формирование новой правовой системы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, за которыми была закреплена возможность самостоятельного регулирования широкого круга вопросов. Это привело к появлению нового правового феномена – "законода-тельство субъектов РФ", которое в современный период продолжает активно формироваться.
Единое правовое пространство страны "размывается" вследствие не-соблюдения принципа приоритета норм Конституции РФ над иными право-выми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов РФ, не-достаточной отлаженности государственного управления на различных уров-нях, что, в свою очередь, сказывается на состоянии конституционной безо-пасности, о чем неоднократно указывалось в посланиях Президента РФ к Фе-деральному собранию Российской Федерации. Условно можно выделить три причины, вызывающие дезинтеграцию правового поля страны .
Первая – несовершенство федерального законодательства, которое за-ключается как в отсутствии норм, регулирующих отдельные правоотноше-ния, так и в регулировании правоотношений устаревшими, не отвечающими требованиям Конституции РФ актами. Вторая причина – недостаточная правовая квалификация кадрового состава государственной службы. Для экспертной и нормотворческой работы должны привлекаться наиболее опытные, высококвалифицированные со-трудники; целесообразно создание рабочих групп по разработке нормативно-правовых актов субъектов, куда могут быть включены наряду с представите-лями органов государственной власти работники органов юстиции и ученые-юристы . Комплексная работа над редакцией законопроектов поможет сде-лать нормативные акты более понятными, юридически конкретными, не про-тиворечащими действующему законодательству. Такие группы обычно соз-даются с определением персонального состава участников по каждому зако-нопроекту.
