Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государство и информационная цивилизация: проблемы взаимодействия .
1. Информация и государственная власть - история и современность 12
2. Информационная открытость как принцип современной государственности 25
Глава II. Теоретико-правовая концепция права индивида на информацию .
1. Понятие и содержание права индивида на информацию 41
2. Юридическая природа права индивида на информацию 67
3. Соотношение права на информацию с другими информационными правами и свободами личности 76
Глава III. Возникновение и развитие законодательной концепции права на информацию в современном мире .
1. Зарождение и законодательное становление права на информацию в зарубежных странах 95
2. Оформление права на информацию на международном уровне 115
3. Законодательное оформление права на информацию в Российской
Федерации 142
Заключение 160
Список использованной литературы 177
- Информация и государственная власть - история и современность
- Информационная открытость как принцип современной государственности
- Понятие и содержание права индивида на информацию
- Зарождение и законодательное становление права на информацию в зарубежных странах
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования
Современные тенденции общественного развития, переход к постиндустриальной цивилизации приводят к необходимости основательно и глубоко пересмотреть отношения между обществом и государством, между государством и индивидом. Информационная окружающая среда и использование информационных технологий трансформируют традиционные модели социальной, экономической, политической деятельности. Развиваются новые формы взаимодействия в социуме, которые в перспективе могут либо гарантировать свободу и независимость гражданского общества и индивида, либо привести к жесткой централизации и абсолютной подконтрольности человека бюрократическим структурам. Отзываясь на требования современности, необходимо совершенствование сложившегося механизма управления обществом.
В качестве ведущего принципа социальной организации получает признание идея информационной открытости власти, которой корреспондирует право на информацию. Переорганизация информационных процессов между управляющими и управляемыми призвана обеспечить демократию, ответственность государства перед обществом, достижение общественного согласия и, в целом, эффективность управления в современных условиях. Это в особенности актуально для России, находящейся в стадии кардинального реформирования многих областей социальной жизни. Успешное осуществление реформ и укрепление российской государственности реально в условиях доверия к власти, поддержки ее начинаний.
Право на информацию, естественно вырастая из особенностей функционирования информационного общества, приобретает ведущее значение в механизме государства. Это особого рода гарантия реализации принципов народовластия, народного суверенитета, политического участия граждан. Данное право играет существенную роль в организации и деятельности государственного аппарата, способствует единству гражданского общества и
государства, эффективному функционированию политической системы, преодолению политического отчуждения населения. Кроме того, обладая своим самостоятельным содержанием, право на информацию выступает одним из необходимых элементов механизма юридического обеспечения прав человека.
К настоящему моменту накоплен значительный позитивный опыт правовой регламентации права индивида на информацию в зарубежном законодательстве и в международном праве. Однако имеют место противоречивые тенденции к большей открытости при сохранении секретности, исключительно сложные попытки обеспечить свободу информации посредством гарантирования индивидам права доступа к официальной документации. В отечественной и зарубежной литературе продолжаются дискуссии относительно сущности, содержания, правовой природы права на информацию, но единое понимание данного феномена отсутствует. Актуальным является анализ и обобщение накопленного материала научного и законодательного характера, направленные на разработку целостной теоретической концепции права на информацию в целях должной правовой регламентации механизма реализации данного права. Это также обогатит правовую науку в плане новых подходов к системе управления обществом, функционирования демократии, правового статуса личности.
Степень разработанности проблемы. В отечественной науке глубоко исследовались вопросы взаимосвязи информации и права, правового регулирования информационного обеспечения деятельности представительных органов , информационных связей представительной системы и гласности решений3. Признавалось, что взаимосвязь органов власти с населением способствует эффективности управления и гарантирует демократию4.
'См.: Рассолов М.М. Теоретические проблемы управления и информации в сфере права.
Автореф. докт. дис. / М.: 1990.
2 См.: Нагорная М.А. Информация в практике работы местных Советов. -М.: Юрид.лит.,
1986.-160С.
"См.: Кряжков В.А. Информационные связи в советской представительной системе.
Автореф. докт.дис. / М.: 1983.
Сафаров Р.А. Общественное мнение и государственное управление. М.: Юрид.лит., 1975.-255с
Однако право граждан на информацию в качестве самостоятельного компонента в механизме государства и функционирования политической системы до настоящего времени не исследовалось. Не было изучено развитие зарубежного законодательства и международного права в свете обеспечения информационной открытости. Практически отсутствует теоретическое осмысление информационных потребностей граждан в свете взаимосвязи с государством.
В настоящее время информационная сфера в России проходит этап первичного правового урегулирования. Предлагается выделить новую отрасль права - информационное право.5 В целом, сложившиеся теоретические наработки не могут удовлетворить потребности науки и практики. Отсутствуют монографии о сущности и содержании права на информацию, что важно для закрепления должного механизма правового регулирования.
В последние годы данная проблематика получает некоторое внимание ученых.6 Одно из последних исследований права на информацию было осуществлено Хижняк B.C.7 Однако, несмотря на предпринятый широкий подход, данное право рассмотрено в рамках отрасли конституционного права исключительно в качестве одного из ряда других основных прав личности в России. Его сущность в качестве элемента современного механизма управления обществом не выявлена, так же как и базовое значение в условиях информационной цивилизации. Кроме того, указанное исследование направлено на разработку одного из первых вариантов теоретического осмысления права на информацию и само по себе включается в предмет нашего анализа.
В зарубежной литературе проблема разработки концепции права на информацию также стоит достаточно остро. Отсутствует даже
5 Копылов В.А. Информационное право.-М., 1997., Анапов А.Б. Основы федерального
информационного права России.- М.-.Экономика, 1995. - 219с.
6 Малько А.В. Право гражданина на информацию // Общественные науки и современность,
1995,№5,стр.56-62.
' Хижняк B.C. Конституционное право человека и гражданина на информацию в Российской Федерации. АвторесЬ. канд. дисс. / Саратов: 1998.
6 терминологическое единство в отношении предмета анализа, тем более целостная система понимания права на информацию. Настоящее исследование нацелено на восполнение указанных пробелов.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия государства и личности в связи и по поводу общественно значимой информации.
Предметом исследования являются теоретические проблемы сущности и содержания, правовой природы и законодательного оформления права на информацию в качестве принципа взаимодействия государства и личности, повышения эффективности управления, обеспечения демократии, доступности для граждан любой общественно значимой информации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование теоретической концепции права на информацию и выявление основных подходов к ее формированию посредством структурного и содержательного анализа данной правовой категории, а также путем рассмотрения ее законодательного оформления.
В соответствии с заявленной целью были поставлены следующие задачи:
установить взаимосвязь феноменов информации и государственной власти в условиях перехода к информационной цивилизации и исследовать функциональное назначение права на инфорхмацию как элемента информационной открытости в свете обеспечения демократии и народовластия;
выявить сущность права на информацию в качестве базового принципа механизма управления современным обществом, определить его содержание и состав;
охарактеризовать юридическую природу права на информацию и выявить соотношение исследуемого права с родственными информационными правами и свободами;
обобщить опыт зарубежных демократических государств в сфере правовой регламентации права граждан на информацию;
исследовать процессы оформления права на информацию на международном уровне;
изучить позитивные нормы российского законодательства, регулирующих отношения в области информационного обеспечения граждан, участия человека в процессах информационного обмена.
Методологическая, научная и нормативно-правовая база диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составляет совокупность общих, специальных и частно-научных методов научного познания, выработанных философской наукой. Важнейшей методологической основой исследования явился системно-структурный подход к определению сущности предмета исследования и его границ. В попытке создать целостную концепцию права на информацию активно применялись методы формально-логического, формально-юридического, функционального анализа. Решение заявленных задач потребовало широкого использования сравнительно-правового метода, посредством которого выявлены основные черты и тенденции закрепления права на информацию на национальном и международном уровнях. В процессе исследования применялся понятийный аппарат общей теории государства и права.
Научно-теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных, в которых исследуются проблемы и вопросы, затрагивающие заявленную тему диссертации.
Проведенные в работе исследования базировались на трудах следующих российских ученых: Абдеева Р.Ф., Алексеева С.С., Афанасьева В.Г., Баглая М.В., Баранова В.М., Бачило И.Л., Безуглова А.А., Берга А.И., Витрука Н.В., Воеводина Л.Д., Габричидзе Б.Н., Дмитриева Ю.А., Златопольского А.А., Исакова В.Б., Карташова В.Н., Кряжкова В.А., Копылова В.А., Когана В.З., Матузова Н.И., Синякина Н.И., Страшуна Б.А., Сафарова Р.А., Ткаченко Ю.Г., Чиркина В.Е., Эбзеева Б.С. и др.
Труды иностранных ученых также оказали существенное влияние на результаты работы. Среди иностранных авторов необходимо указать
следующих: Н.Винер, Beers,T., Birkinshow, Braibant,G., Bullinger, M., Curtin,D., Eek,H., Emerson,T., Gornig,G-H.} Koren,A., Loukaides,L., Mather,J., Mackay, Meij,J.de, Meijers, Recosh.E., Pinto,R., Voyerme,B., Weeramantry C.G. и др.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее российское законодательство, действующее зарубежное законодательство, международно-правовые документы, законопроектные нормы.
Научная новизна диссертационного исследования. Данная работа представляет собой комплексное исследование одной из новейших научно-правовых категорий на базе обобщения и осмысления накопленного в зарубежной и отечественной науке материала, анализа процессов законодательного становления концепции права на информацию в зарубежных странах и на международном уровне. В результате проведенного исследования сформулировано понятие и раскрыто содержание права на информацию, определена его правовая природа и место в ряду иных информационных прав личности.
Основные положения, выносимые на защиту:
государственная власть традиционно обладала монополией на общественно значимую информацию, однако в условиях информационной цивилизации это может угрожать свободе гражданского общества;
трансформация социальных связей требует реализации принципа информационной открытости в деятельности государства с целью обеспечения народного суверенитета, демократии, механизмов ответственности органов управления;
право на информацию способствует информационной открытости общества, выступая ведущим принципом политической системы, а для каждого индивида как юридически гарантированная возможность участвовать в информационном обмене по поводу общественно-значимой информации;
по своей правовой природе право на информацию является субъективным, индивидуальным правом человека, обладающим прямым
действием. Вместе с тем оно приобретает качество элемента механизма современного государства и гарантирует эффективное управление обществом;
концепции свободы слова и свободы информации выступают базовыми в оформлении права на информацию, хотя последнее не только обладает самостоятельным характером, но и выполняет специфическую функцию обеспечения взаимосвязи между государством и гражданским обществом;
в развитых зарубежных странах право на информацию получило правовую регламентацию на конституционном и отраслевом уровне как элемент демократического механизма государства, гарантирующий ответственность власти перед населением;
среди причин оформления права на информацию на международной арене также лежит насущная необходимость демократизации процессов выработки и принятия общественно значимых решений. В свете современных тенденций развития государственности особенно показательны процессы, происходящие в Европейском Союзе;
анализ норм российского законодательства позволяет сделать вывод о попытках формирования законодательной концепции права на информацию в Российской Федерации, которая учитывает его значение в политической системе информационного общества. Однако в настоящее время должное правовое регулирование данного права отсутствует.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость состоит, прежде всего, в обобщении и научном осмыслении доктринальных и законодательных концепций одной из новейших категорий правовой теории - права на информацию, что способствует развитию общеправовой науки.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации, сформулированные выводы и предложения могут быть использованы:
в работе над совершенствованием законодательства о правовом статусе и принципах деятельности различных органов государственной власти и местного самоуправления, отдельных должностных лиц в их взаимоотношениях с гражданами;
в законотворческой деятельности по разработке законодательства в отношении правового статуса личности в свете гарантирования прав и свобод;
положения настоящей диссертации могут быть положены в основу дальнейшей теоретической разработки концепции права на информацию в свете обеспечения поступательного демократического развития общества, либо в теоретических работах, посвященных проблемам социального регулирования информационного обмена в обществе;
необходимым представляется использование сформулированных в диссертационном исследовании положений в учебном процессе в рамках преподавания таких учебных дисциплин как "теория государства и права", "государственное управление", "сравнительное право", "конституционное право", "права человека";
результаты проведенного исследования могут быть использованы при разработке соответствующих учебно-методических пособий.
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения настоящей диссертационной работы были изложены на различных научных конференциях и нашли отражение в публикациях автора. Кроме того, результаты проведенного исследования активно использовались в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий со студентами. Полученные в ходе исследования выводы и результаты послужили основой для обобщения и выработки предложений федеральному законодателю по проекту федерального закона "О праве граждан на информацию", закрепляющему принципы и порядок реализации данного права.
Результаты исследования обсуждались и рецензировались на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского.
11 Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих в совокупности из восьми параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Информация и государственная власть - история и современность
На современном этапе развития общества значительное внимание ученых различных областей знаний привлекает феномен информации, информационного обмена и информационной составляющей общественного бытия в целом. В эпоху перехода к информационной цивилизации становится очевидным то значение, которое имеет в социуме информация, знание, тайна. Процессы накопления и сохранения информации имплицитно присущи человеческому обществу и с древнейших времен являются одной из важнейших социальных функций. Информационное поле обеспечивает существование, как примитивных форм общественной организации, так и современных сложных систем. Особенно возрастает значимость информации в качестве важнейшей составляющей общественного бытия на современном этапе развития общества и государства.
Современные исследования информационных проблем все настойчивее приводят к тому выводу, что в основе эволюции жизни на земле лежит феномен информации. В ходе отражения бытия человек, в первую очередь, выявил факторы, обеспечивающие его выживание: производство материальных благ и интенсификацию информационных процессов. Другими словами, с древних времен жизнь человека зависела не только от его способности и умения добывать пищу, строить жилище, но в не меньшей степени и от того, насколько быстро и точно он получал информацию (например, о той же пище или угрожающей ему опасности) и насколько быстро на нее реагировал. Любой процесс жизнедеятельности и развития в человеческом обществе неразрывно связан с приемом, обработкой информации и управлением, с тем, насколько бистро и эффективно это делается.
Способность человеческих существ воспринимать, использовать и сохранять информацию является существенной для их выживания. Посредством использования информации можно избежать катастроф, предотвратить неблагоприятные происшествия и обеспечить средства к существованию. По образному выражению Д.Беркиншоу, трагедией Гамлета было то, что его точно проинформировали, тогда как трагедия Отелло была в недостатке точной и аккуратной информации. Информация необходима, чтобы сделать благоразумный выбор или принять мудрое решение. Моральные и этические оценки зависят от информации, приобретенной нами через собственный опыт и опыт наших предшественников. Информация в форме фактов составляет основу порядка в жизни индивида, в сообществе, способствует повторяемости и стабильности событий, обеспечивает нас знанием. Она является существенным, если не исключительным элементом процесса общения между людьми. Мы все являемся источниками информации. Однако обратная сторона предоставления информации это контроль над информацией, в силу того, что конфиденциальность и тайна частной жизни также необходимы для развития и индивидуальной целостности человека.
Уже в древнейшие времена решались вопросы накопления и сохранения сведений, данных, что обеспечивало необходимый уровень развития. Ведущей формой сохранения информации оказывалась передача информации в форме знаний, навыков, методик от одного поколения к другому, от старших членов общества к младшим. На примитивных формах общественной организации начался процесс формирования информационной номенклатуры и сбережения ее посредством обучения и воспитания младшего поколения.
С развитием общественных отношений и образованием государства эволюционировало соответственно и информационное поле, принимая многоуровневый и разновекторный характер. Определилось два основных вида социальной информации: элитарная и народная.
С позиций современной философии и ряда научных дисциплин формирование правящей элиты связано с владением информацией, что предполагает как знание фактов, так и методологии приобретения на основе известных данных нового уровня знаний. По сути дела, такие важнейшие качественные критерии, определяющие социальный статус индивида как собственность и власть, оказываются в прямой зависимости и подчиненности от объема и качества информации, находящейся в распоряжении индивида. Это энергосодержащие средства межчеловеческих коммуникаций, ведущие к возможностям господства над "незнающими".
Первичное формирование элиты осуществлялось на базе монополизации определенной части общественно значимой информации обособленной социальной группой. Когда концентрация знаний, интеллектуальных навыков и методик достигла критической массы, граница между "знающими" и "незнающими" членами общества стала практически непреодолимой. Даже и в настоящее время сохраняется значительный объем информации о функционировании общества и государства, находящейся в распоряжении весьма ограниченного круга лиц - социальной элиты.
На раннем этапе развития государственности, знания, способствовавшие выделению элиты, были эффективно реализованы в сфере управления обществом и в процессе создания экономических, политических, юридических, конфессиональных институтов, обеспечивающих социальную власть. Эта власть накрепко связана с монопольным обладанием информацией, добытой предшествующими «элитарными» поколениями. Естественно, охрана информационного источника властной монополии становится важнейшим делом.
С целью охраны ценной информации от широкого распространения возникают особые механизмы посвящения в знания: «секретные» и «тайные» доктрины, «апокрифические» и «отрешенные» книги. Из элиты вырастает суперэлита - жречество, которое обладало монополией на освященные тем или иным сакральным авторитетом концептуальные знания и концептуальную власть. Информационное право возникло, в принципе, уже в древности. В качестве примера можно называть фециальное право (от fas - сам. Сочинения Цицерона), регулировавшее от фикции божественной воли доступ к использованию информации.
Античный эзотеризм не нашел отражения в христианской идеологической системе. Монополия жрецов на владение высшими знаниями была уничтожена и соответственно, лишились идейной основы греко-римские политические и юридические институты. Языческому эзотерическому знанию была противопоставлена "мудрость простецов". Однако, тем не менее, на смену античной элите пришла средневековая, тесно связанная с христианской церковной иерархией. Так, освящая частные права на земельную собственность и политические права светских феодалов, высокие церковные иерархи создали светскую иерархию. Впоследствии было выработано значительное число способов для получения необходимых информационных средств управления и для удержания в невежестве простонародья. Кроме банальных ограничений, запретов, тайн и таинств к таким способам можно отнести использование элитарного (латинского) языка, ограничение конфессиональных процедур общения с Богом, а главное, отрешение основной массы населения от грамотности.
Личность, растворенная в структурно организованной группе в виде общины или цеха, утрачивает способность к адекватному восприятию действительности, а структурная организованность толпы усиливает ее бездумье, облегчает руководство ею.
Информационная открытость как принцип современной государственности
Классическая теория демократии базируется на положении о том, что граждане государства обладают равными правами на управление обществом, правами участвовать в процессе реализации власти. Это конституционный принцип народовластия. Согласно теории Джона Локка люди суверенны, а правительства являются вместилищем власти, делегированной народом. Однако данный принцип народовластия поднимает вопрос об ответственности современных правительств перед электоратом. Раздаются голоса, что традиционные механизмы ответственности (выборы, оппозиция, свободная пресса) не являются адекватными в силу сложности социальных и экономических проблем.
Понятие информационной открытости все более активно разрабатывается в правовой науке как необходимый элемент современных демократий. В зарубежной литературе в основном используется термин транспарентность. Переводимый дословно как "прозрачность", он означает открытый режим функционирования государственных органов и доступность к информации, находящейся в их распоряжении. Все настойчивее исследователи обращаются к теме транспарентности в поисках ее сущности. По словам одного комментатора, "...даже при наличии согласия по принципиальным элементам транспарентности остается задача выбрать подходящие модели для гарантирования такой транспарентности и определения границ прав доступа". 9 Таким образом, единая и целостная концепция транспарентности отсутствует, хотя и при наличии согласия в главном - это открытость для общественного взора управленческой системы общества и гарантированные права доступа общественности к информации.
Открытое общество это общество со свободным потоком информации от государства к гражданам и от гражданского общества к государству. Свободная циркуляция информации рассматривается как способствующая достижению ряда социально значимых целей, в том числе стабильности и поступательного развития общества, мирного сосуществования в современном мире.
По мнению Д.Мате, открытость включает в себя три основных уровня. Первым и наиболее важным является доступ к информации. Данный базовый уровень предполагает доступность и понятность информации (языка, процедуры и тому подобное). Следующим уровнем является доступ к процессу принятия решений: что стоит за тем или иным решением, чем оно вызвано и почему именно данное решение было принято. Такое знание необходимо, чтобы обеспечить ответственность тех, кто принимает или влияет на принятие решений, затрагивающих сферу общественных дел. При наличии такого уровня доступности информации транспарентность может быть охарактеризована как либеральная. Наконец, третий уровень предполагает открытость процесса принятия решений для участия неправительственных и невластных групп, что и являет собой феномен демократического участия и народовластия. Данный уровень открытости может быть охарактеризован как демократическая.
Термин "открытость" может включать и возможность для каждого приобрести знания о деятельности правительства посредством предоставления доступа к общественному обсуждению, на котором должны обсуждаться общественно значимые решения, а также посредством обеспечения доступа к носителям информации (документы и другие визуальные и аудиальные носители), на которых решения фиксируются и которые дают возможность заглянуть в процесс подготовки решений.
Понятие "информационная открытость" может обозначать и общий режим циркуляции и потоков информации в обществе и, в то же время, особую характеристику деятельности управленческих органов, когда большая часть используемой и создаваемой этими органами информации находится в свободном для общественности доступе.
Открытость как принцип деятельности демократического управления может включать в себя несколько элементов. Основными выступают доступ к заседаниям органов, реализующих властные полномочия, и доступ к официальным документам.22 В качестве более эффективного рассматривается доступ граждан к документам, лежащим в основе дискуссий и решений. Информационная открытость также означает наличие права знать "кто делает что", кого ругать и кого хвалить за законодательство, непосредственно затрагивающее граждан. Выступать в качестве слуги общества - это тоже часть открытости, относящейся к ответственности за работу на общее благо.
Необходимо отметить, что анализ понятия "открытость" обычно тесно связан с принципом демократии. Их можно назвать принципами - близнецами. Открытость, конечно же, является для демократии средством, но вряд ли демократия сможет развиваться и выжить при отсутствии открытости. Людям нужна информация, в противном случае они исключены из демократического процесса. Такой союз открытости и демократии поддержал, например, Конституционный суд Германии в своем решении по делу Брюнера. Он подчеркнул, что "...демократия, если она не должна остаться только формальным принципом ответственности, зависит от наличия определенных до-правовых условий, такие как продолжающиеся свободные обсуждения между оппозиционными социальными силами, интересами и идеями, в которых политические идеи проясняются и изменяют в целом курс и из которых происходит общественное мнение, которое формирует зачатки политических намерений. Это также предполагает, что процесс принятия решений органами, осуществляющими суверенную власть и преследующие различные политические цели могут, быть в целом осознаны и поняты".
В середине девяностых годов обращение к теме открытости и праву доступа к официальной информации было вызвано в связи с вопросом об обеспечении ответственности в посткоммунистических странах. Например, Э.Рекош считает, что движение к большей открытости и транспарентности должно быть начато, в первую очередь, в парламенте в силу его особой социальной роли. 2б Он настаивает, что парламентская открытость особенно важна для демократии, поскольку одновременно обеспечивает и ответственность и легитимность решений непосредственно избранных представителей, осуществляющих законотворческие и иные общественные функции. Иначе не наблюдается политической ответственности и демократической законности, несмотря на "свободный и справедливый" характер выборов.
Понятие и содержание права индивида на информацию
Право на информацию активно обсуждается в современных научно-правовых дискуссиях, однако в юридической литературе отсутствуют единые подходы к его определению. По выражению одного исследователя, анализ данного явления представляет собой безграничную территорию и значительную сложность составляет даже очерчивание общих свойств данного предмета в одной работе и определение точки вступления в такой анализ.
Право на информацию справедливо используется в различных контекстах, выступает как многозначное явление, исследование которого открывает множество сторон для обсуждения, выходящих за рамки чисто политической сферы в область социальную, экономическую, культурную и технологическую. На международном уровне в центре внимания оказываются вопросы национального суверенитета, защиты государственной тайны, трансграничной передачи информации, нового мирового информационного порядка и международной защиты интеллектуальной собственности. С другой стороны, право на информацию тесно связано с правами потребителей, официальных должностных лиц, затрагивает академические отчеты, профессиональную конфиденциальную информацию, медицинские и страховые данные. Многочисленные дела, в частности перед Европейским судом по правам человека, в последние годы проиллюстрировали широкий диапазон индивидуальных прав, попадающих в тень права на информацию. Последнее преломляется в целом спектре самостоятельных значений. Это право обвиняемого лица знать предъявленное обвинение, право заключенных отправлять и получать корреспонденцию, право потерпевшего на ознакомление с материалами уголовного дела, право доступа к персональным данным и право знать основания, положенные в основу правоприменительных решений уполномоченных официальных лиц в отношении конкретного лица. Это и право пациента обладать исчерпывающей информацией о своем диагнозе, способах и процессе лечения, и право граждан знать, какой информацией о них владеют соответствующие органы, право родителей на информацию о развитии своих детей, право обывателей на информацию об услугах общественных служб. Профсоюзы заинтересованы в информации об управлении организацией или предприятием. Граждане имеют право на различного рода официальную информацию от государственных органов. Имея интуитивное представление о значении данного права, каждый индивид использует его в зависимости от конкретных обстоятельств своей жизни, поскольку право на информацию чаще всего выступает как право "знать", обеспечивающее реализацию других прав и свобод. В каждой конкретной ситуации требуется совершенно особая категория сведений, релевантная удовлетворению заданной цели.
Многозначность и проявление права на информацию в самых разнообразных сторонах общественной жизни ставит закономерный вопрос о возможности определять данное право как самостоятельное. Если оно выступает только как вторичное правомочие, производное и гарантирующее реализацию какого-то отдельного права, правильнее было бы вести речь лишь об информационных гарантиях, информационной составляющей механизма реализации прав.
По нашему убеждению, в определении права на информацию необходимо отталкиваться от того социального блага, которое лежит в его основе, то есть от понятия информации. Неопределенность термина вызвана именно многозначностью и широтой предмета регулирования, поскольку в каждом конкретном случае важно уточнять, какого рода информация затребуется или имеется в виду. Это также ставит вопрос о допустимости использовать понятие "право на информацию" по отношению к различным видам информации.
В современной науке отсутствует единство взглядов на понятие информации. Ученые различных областей знания подходят к данному понятию со специфических позиций, несмотря на практически всеобщее признание общенаучного характера феномена информации.
Термин информация берет свое рождение от латинского слова mformare, что означает "создавать форму". Значение термина полиморфно и то, что интуитивно понимается, семантически определить сложно.
Впервые исследование информации началось в двадцатых - тридцатых годах двадцатого века в теории журналистики, где информация понималась как описание фактов. Таким образом, исследовались проблемы связи информации и публицистики как описания, комментирования фактов, взаимоотношений потребителя и самой информации, источники и классификация, свойства. Другими словами, налицо горячий интерес к сущности информации именно со стороны проблем прессы и печатного слова, когда информация рассматривалась в свете реализации фундаментальных свобод прессы и выражения мнений, свободы слова.
Возникновение классической теории информации было вызвано развитием технических средств связи, призванных служить информационному обмену между людьми, что поставило вопрос о количестве информации, передаваемой по каналам связи. В результате была создана математическая теория информации, основоположниками которой являются сотрудники Bell Telephone Company, ученые Хайквист, Р.Хартли, К.Шеннон. Они понимали информацию как сообщение, уменьшающее неопределенность у получателя информации. Такая неопределенность существует, когда есть выбор из двух или большего числа возможностей в управлении, познании, социальной сфере и за ее пределами.
Докибернетическому пониманию информации свойственно понимать под этим явлением простую передачу сведений и сообщений. Идея, что информацию можно рассматривать как нечто самостоятельное, возникла вместе с новой наукой - кибернетикой, доказавшей, что информация имеет непосредственное отношение к процессам управления и развития, обеспечивающих устойчивость и выживаемость любых систем.
Основатель науки кибернетики Н.Винер истолковал информацию как "обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспосабливания к нему наших чувств"50.
В настоящее время в отечественной литературе сложилось два основных подхода, которые рассматривают информацию либо как общенаучное понятие, либо выступающие за признание информации как философской категории. Информация - узловой пункт познания и в качестве философской категории позволяет выделить не только всеобщее, но и частное - конкретные, многогранные связи с действительностью как отражение этой действительности.
Информация получает множество определений в зависимости от области знания, в которой проводится исследования, от конкретных целей, поставленных исследователем. Она связывается или с разнообразием вещей и явлений, или с определенностью и неопределенностью, с отражением, энергией, упорядоченностью, структурой, даже с неоднородным распределением вещества и энергии в пространстве и времени, когда источником рождения информации служит неоднородность.
Исследуя информацию в русле семантической концепции, В.И. Корогодин,51 например, понимает ее как руководство к действию. Согласно его позиции в основе жизнедеятельности живого организма лежит целесообразность. Единственным компонентом целенаправленного действия, отличающим его от спонтанного течения событий, является оператор, который не может быть случаен, а должен быть построен в соответствии с заранее имеющейся программой или планом, то есть целесообразен. Совокупность приемов, правил или сведений, необходимых для построения оператора, предлагается называть информацией. Таким образом, оператор выступает как форма проявления информации и необходимый элемент целенаправленного действия.
Зарождение и законодательное становление права на информацию в зарубежных странах
Первым в мире государством, заложившим основы правового регулирования права на информацию в смысле обеспечения граждан сведениями официального характера, является Швеция. Здесь конституционное право индивида на доступ к официальным документам было признано уже в конце XVIII века. Его возникновение было обусловлено приходом к государственной власти партии, выступавшей против злоупотреблений со стороны должностных лиц и против цензуры и секретности в общественных делах. В 1766 году был принят шведский Акт о свободе печати, явившийся первым в мире основным законом о свободе выражения мнений и информации.12. Он положил конец цензуре по правительственным делам, гарантировал свободу прессы и предоставил всем шведским гражданам право публиковать посредством печатания некоторые виды официальных документов, также как и право иметь доступ к этим документам. Его правовая природа как основополагающего права и элемента свободы печати характеризует шведское право на информацию.
Согласно шведской концепции право публичного доступа к официальным документам и свобода прессы так тесно взаимосвязаны, что право на информацию рассматривается как необходимое условие для свободы выражения мнений и свободы прессы в частности.1"4 Такая взаимосвязь нашла свое выражение в соответствующих нормативных положениях. Так, свобода печати каждого человека включает в себя, кроме других прав, право публиковать в печатном виде официальные документы. Таким образом, одной из функций общественного доступа является обеспечение источника материалов для публикаций.
Официальные документы рассматриваются как богатый источник информации по различным общественным делам. Публичный доступ к официальным документам способен обогатить общественное обсуждение и расширить основания для формирования самостоятельных позиций граждан и организаций по различным социальным вопросам. Соответственно общественные обсуждения по организации и задачам сообщества, которые представляют жизненную важность для демократического режима управления, могут осуществляться на более легитимной основе, чем это было бы в случае, если бы официальные документы не были доступны общественности. Право доступа к официальным документам расценивается как одно из условий свободного и демократического формирования позиций.
Другое предназначение права доступа к официальным документам в Швеции заключается в том, что посредством его использования общественность получает возможность контролировать деятельность публичных властей. Такой контроль является одной из важнейших характеристик Шведского публичного права.1"6
Конституционные положения о праве доступа общественности к официальной информации могут быть найдены в законодательстве ряда других европейских стран, таких как Голландия, Испания, Португалия, Австрия, Бельгия.
Конституция Королевства Нидерландов в статье 110 предусматривает, что "при осуществлении своих полномочий правительственные органы должны обеспечивать право общественности на доступ к информации в порядке, установленном Актом парламента".12 Положение об открытости в данном случае не включено в главу об основных правах и свободах, а находится в главе о законодательстве и государственном управлении, однако, тем не менее, содержит важнейшую гарантию для граждан.
Конституция Испании 1978 года провозглашает в статье 105, что специальным законом регулируется доступ граждан к архивам и документам администрации, за исключением случаев, затрагивающих безопасность и оборону государства, расследование уголовных преступлений, а также интимную жизнь людей. Таким образом, право на доступ к информации также как и в Нидерландах не включено в конституционный каталог прав и свобод граждан, будучи включено в раздел 4 Конституции Испании о правительстве и государственном управлении.
Португальская Конституция определяет в статье 37(1) свободу слова и информации как право свободно выражать и распространять свои мысли устно, посредством изображений или любым другим путем, а также получать и добывать информацию без каких-либо препятствий и дискриминации. " Особым образом данная Конституция закрепляет демократическое право граждан на участие, тесно увязывая его с правом на информацию. В статье 48 данного документа указано, что граждане имеют право принимать участие в политической жизни и в решении общественных вопросов, стоящих перед страной, непосредственно или через законно избранных представителей. В следующей части той же статьи предусмотрено, что все граждане имеют право на получение объективных сведений о действиях государства и публичных учреждений, а также на получение информации от Правительства и других органов власти об управлении общественными делами. В статье 268 части 2 той же Конституции о правах и гарантиях управляемых закреплено право граждан на доступ к административным архивам и регистрам, ограниченное только основаниями, предусмотренными законом для защиты внутренней и внешней безопасности, расследования преступлений и защиты частной жизни. В 1993 году Португальская Ассамблея приняла закон о доступе общественности к по административным документам. "
В соответствии со статьей 20(4) Конституции Австрии все властные органы "обязаны сообщать сведения о находящихся в сфере их компетенции делах, если это не противоречит обязанности сохранения тайны". Данное конституционное положение лежит в основе закона от 15 мая 1987 года об обязанности национальных административных властей информировать общественность по вопросам, относящимся к их обязанностям.132
В 1993 году положение о праве на информацию было включено в Бельгийскую Конституцию. Статья 32 предусматривает, что каждый имеет право инспектировать любой административный документ и приобретать его копию, за исключением обстоятельств и условий, предусмотренных законом. В объяснительной записке правительства введение данного конституционного права явно обоснованно в свете статьи 10 Европейской Конвенции. В 1994 году был принят соответствующий закон об открытости администрации.
Кроме конституционного регулирования принцип открытости и право граждан на получение общественно значимой информации все более получает детальное правовое регулирование в отраслевом законодательстве государств. Пожалуй, только Великобритания в настоящее время жестко придерживается административного подхода к регламентации прав общественного доступа, основой которого является Кодекс практики по доступу к правительственной информации, принятый в 1994 году.
В процессе дебатов по принципу открытости в другой скандинавской стране Дании указывалось, что поскольку народ является источником власти и ему принадлежит решающая роль в управлении страной и местном самоуправлении.
