Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование российской администрации на Северном Кавказе в конце XVIII - 40-х гг. XIX вв. 21-59
1.1. Государственно-административная политика на Северном Кавказе в конце XVIII - начале XIX в . 21 -40
1.2. Возникновение органов Российской администрации на Северном Кавказе (первая половина XIX века) 41-59
Глава 2. Организация и деятельность Кавказского Наместничества 60-136
2.1. Организация Кавказского Наместничества 60-70
2.2. Основные направления деятельности Кавказского Наместничества 71-99
2.3. Организация и деятельность военно-народных управлений 100-136
Глава 3. Реорганизация деятельности российских административных органов в период реформ (вторая половина XIX - начало XX в.) 137-176
3.1. Организация местного управления 137-145
3.2. Реформирование системы управления Северным Кавказом в период отмены Кавказского Наместничества 146-165
3.3. Формы и методы управления Кавказом в предреволюционный период 166-176
Заключение 177-191
Список источников и литературы 192-210
Приложения 211-217
- Государственно-административная политика на Северном Кавказе в конце XVIII - начале XIX в
- Возникновение органов Российской администрации на Северном Кавказе (первая половина XIX века)
- Основные направления деятельности Кавказского Наместничества
- Реформирование системы управления Северным Кавказом в период отмены Кавказского Наместничества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из задач историко-правовой науки является изучение государственно-правовых институтов, накопленного отечественного опыта организации управления. В настоящее время, в условиях проводимой в нашей стране административной реформы, достаточно целесообразно обратиться к истории присоединения Кавказа к Российской империи, становления и эволюции в северокавказском регионе системы административного управления; учитывать ценный опыт административных преобразований на Кавказе, которые не только помогли сохранить регион в составе России, но и сыграли значительную роль в судьбе народов Северного Кавказа, способствуя их скорейшему вхождению в политическое и правовое пространство Российской империи, приобщению к общероссийским правовым ценностям.
Период с конца XVIII до начала XX в. характеризовался активным процессом становления новой российской государственности, который шел в очень сложных условиях тесного взаимодействия военного и административного факторов. Российское общество того времени переживало глубокий кризис, охвативший власть и управление, экономику и социальную сферу, государственное устройство и межнациональные отношения.
В это время на Северном Кавказе происходили большие перемены, направленные на преодоление феодальной отсталости, укрепление единой государственной власти и вступление на новый путь экономического и культурного развития. К концу XVIII века Кавказ становится зоной непосредственных интересов Ирана и Турции, агрессивных государств, ведущих между собой нескончаемые войны. В этот же период закрепляются позиции России в Предкавказье, в сфере ее непосредственных интересов
4 оказываются и народы Кавказа. Окончательное присоединение в XIX веке Северного Кавказа к России сыграло большую роль для истории региона. Тем более что сама Россия в этот период переживала время реформ, время созидательной деятельности, направленной на дальнейшее формирование единого многонационального государства, создание единого правового пространства. В этом плане деятельность государственного аппарата, его основных структур и была, в частности, подчинена задаче изыскать возможности для создания наиболее удачного государственного устройства многонациональной империи.
В предлагаемой диссертации рассматривается эволюция системы административного управления на Северном Кавказе, начиная с конца XVIII века и заканчивая началом XX. Это позволило выделить основные этапы формирования государственно-правового устройства региона, а также факторы, оказавшие существенное влияние на их эволюцию. В научных исследованиях проблемы организации системы государственного управления на Северном Кавказе рассматривались в основном с точки зрения исторической науки. Теоретическое осмысление этих процессов не менее актуально и для юриспруденции. Настоящая работа является одним из первых комплексных историко-лравовых исследований, связанных с общей теорией государства и права, а также юридической антропологией, что определяет и ее научную ценность.
Степень научной разработанности проблемы. Современными исследователями выделяются три основных периода научной разработки сложной проблемы становления административного управления на Северном Кавказе. Первый - дореволюционный - охватывает вторую половину XIX века - 1917 год. В это время появились первые произведения, посвященные народам Северного Кавказа. Однако специальные исследования, посвященные процессу формирования и развития административной системы на Северном Кавказе, в этот период не выходили. Для
5 дореволюционных авторов был характерен анализ этих процессов только в связи с обстановкой военного времени, которая охватывала непосредственное влияние на эффективность административных преобразований в отношении коренного населения края, предпринимаемых российской властью. Особого внимания исследователей в этот период были удостоены традиционные общественные институты власти горцев, претерпевшие определенные изменения под воздействием новой власти. К
1 "У т
числу таких авторов относятся: Н.Ф. Дубровин , С. Эсадзе , В.А. Потто и др.
Большую ценность представляют материалы, собранные представителями русского офицерства - Г. Новицким , И. Бларамбергом5, Ф. Торнау6, К. Сталем7 и др. Офицеры Генерального Штаба, в задачу которого входила разведка и контрразведка местности, не только собирали данные о народах и их обычаях, но и давали ценные советы по административному переустройству кавказских племен и народов.
В начале XX века появились работы, где политика российского правительства по отношению к коренному населению края рассматривались с критических позиций. К таким работам можно отнести исследования Ф.К. Гершельман8, В. Иваненко9.
Второй период научной разработки темы охватывает 1917-1991 гг. Представителями советской исторической науки в разные годы было создано
Дубровин Н.Ф. История войны и владычества русских на Кавказе. - СПб., 1871-1888.
2 Эсадзе С. Покорение западного Кавказа и окончание Кавказской войны. - Майкоп, 1993.;
Он же. Историческая записка об управлении Кавказом. - Тифлис, 1907.
3 Потто В.А. Утверждение русского владычества на Кавказе. - Тифлис, 1901-1908.
Новицкий Г. Воспоминания воспитанника первого выпуска артиллерийского училища. //
Военный сборник. - Т.77. - № 1-2. - СПб., 1871. Он же. Географически-статистическое обозрение земли, населенное народом Адехе. // Тифлисские ведомости. - Тифлис, 1829. -№23.
5 Бларамберг И. Кавказская рукопись. Перевод с французского и комментарии И.М.
Назаровой. - Ставрополь, 1992.
6 Торнау Ф. Воспоминания кавказского офицера. - М., 1964.
7 Сталь К. Этнографический очерк черкесского народа. // Кавказский сборник. Т.21. -
Тифлис, 1910.
8 Гершельман Ф.К. Причины неурядиц на Кавказе. - СПб., 1908.
Иваненко В. Разлад между уголовным законом и обычаем на Кавказе и его влияние на преступность // Русская мысль. - М, 1904. - № 5-6.
большое количество трудов по истории северокавказских народов, в которых уделялось внимание государственно-административной политике Российской империи на Северном Кавказе. Авторы исследований опирались на значительный фактический материал, что делает их работы особенно значимыми. Однако концепции социально-экономического развития отдельных народов рассматривались ими с точки зрения воздействия на эти процессы колониальной политики Российской империи; к сожалению, не было учтено и положительное влияние русской администрации. Хотя в то время, когда эти работы были написаны, такой подход был вынужденным.
Третий этап изучения становления и развития политико-административного реформирования северокавказского региона охватывает период с начала 1990-х годов XX века по настоящее время.
В 1990-е годы наблюдается всплеск интереса к кавказской тематике. Появляется ряд работ, рассматривающих с различных позиций эволюцию северокавказского общества, политику Российской империи по отношению к коренным этносам. Одни авторы, составляющие довольно многочисленную группу, поддерживают идею колонизаторского характера российской политики на Северном Кавказе. Это - Ж.А. Калмыков1, В.Х. Кажаров2, Р.З. Куадже и др. Их негативная оценка деятельности российской власти в отношении коренного населения края заключалась в следующем:
военно-административный аппарат управления был обозначен как военно-колониальный;
политический статус новоприобретенных территорий представлялся в качестве колонии;
Калмыков Ж.А. Административно-судебные преобразования в Кабарде и горских (балкарских) обществах в годы русско-кавказской войны, // Кавказская война: уроки истории и современность. - Краснодар, 1995.
2 Кажаров В.Х. Адыгская Хаса. - Нальчик, 1992.
3 Куадже Р.З. Некоторые вопросы колониальной экспансии царского самодержавия
против Адыгеи (Черкесии). //Черкесия в XIX в. - Майкоп, 1991.
7 - присутствие Российской империи на землях всего Кавказского региона
получило оценку режима военной оккупации1.
На наш взгляд, подобная точка зрения на историю русско-кавказских отношений мешали объективному восприятию роли России и русского народа в судьбе коренного населения края, получившего возможность развивать свою национальную государственность, культуру, право.
С другой стороны, некоторыми отечественными исследователями российская политика на Кавказе рассматривается как постепенное вовлечение Северного Кавказа «в сферу российского государственного, административного, правового устройства, а также в сферу социальной политики и экономики»2. К таким авторам мы можем отнести В.А. Матвеева3, A.M. Авраменко, О.В. Матвеева, ГТ.П. Матюшенко и В.Н. Ратушняк4.
Отдельно следует указать фундаментальные научные исследования, затрагивающие в той или иной степени процесс администрирования северокавказского региона. К ним следует отнести монографию Л.Е. Лаптевой5, которая предложила новаторские трактовки институтов управления, форм и методов административной политики; исследования В.
См. например: Магаяева П.И. Административные и судебные реформы в горских округах Кубанской области во второй половине XIX в. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Ставрополь, 1998; Секретная миссия в Черкесию русского разведчика барона Ф.Ф. Торнау. - Нальчик, 1999. -Комментарии. - С.382-414; Касумов А.Х., Гугов Р.Х. ГТредисловиеУЯрагические последствия Кавказской войны для адыгов. Сборник документов и материалов. - Нальчик. 2000. - С.5.
2 Мальцев В.Н. Влияние кавказской войны на административно-судебные реформы на
Северном Кавказе второй половины XIX в. // Кавказская война: уроки истории и
современность. - Краснодар, 1995.
3 Матвеев В.А. К вопросу о последствиях Кавказской войны и вхождении
северокавказских народов в состав России (Новое концептуальное освещение проблемы)
// Кавказская война: уроки истории и современность. - Краснодар, 1995.
4 Авраменко A.M., Матвеев О.В.» Матющенко П.П., Ратушняк В.Н. Об оценке Кавказской
войны с научных позиций историзма. // Кавказская война: уроки истории и
современность. - Краснодар, 1995.
5 Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России. - М., 1997.
8 Дегоева1, рассматривающие международно-правовые аспекты включения Северного Кавказа в политико-правовое пространство Российской империи; работы В.О. Бобровникова , исследовавшего не только мусульманские и адатные нормы коренных народов региона, но и обратившим внимание на специфику некоторых форм управления территориями Северного Кавказа.
Государственному управлению на Северном Кавказе были посвящены диссертации Г.Н. Малаховой3 и А.С. Кондрашевой4. В монографии Г.Н. Малаховой, выпущенной ею на основе проведенного диссертационного исследования, рассматривается политика России на Кавказе, но в большей степени, в плане руководства этими процессами из Петербурга. Тщательно освещена деятельность Кавказского Комитета, дана характеристика военно-народным управлениям. Диссертация А.С. Кондрашевой богата историческими фактами о деятельности кавказских Наместников, социальной инфраструктуры общества, культурном уровне коренных народов, славянской колонизации Северного Кавказа. Большой фактический исторический материал, приведенный в этих работах, дает некоторое представление о некоторых этапах становления государственного управления в регионе.
К сожалению, комплексного исследования, посвященного административно-правовым преобразования на Северном Кавказе в конце XVIII - начале XX века, анализу конкретных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы включения региона в состав Российской империи и его администрирования, до настоящего времени проведено не было.
1 Дегоев В. Большая игра на Кавказе. - М., 2003.
2 Бобровников В.О. Теория и практика правового плюрализма для Северного Кавказа XIX-
XX вв.//Закон и жизнь. - М., 2000; он же. Мусульмане Северного Кавказа. Обычай. Право.
Насилие. - М., 2002.
3 Малахова Г.Н. Становление и развитие Российского государственного управления на
Северном Кавказе в XVII-XIX вв. - Диссертация на соискание ученой степени доктора
исторических наук. - М., 2001.
4 Кондрашева А.С. Кавказское Наместничество и его деятельность на Северном Кавказе
(2-я половина 40-х гг. XIX - начало XX вв.). - Диссертация на соискание ученой степени
кандидата исторических наук. - Ставрополь, 2003.
9 Представленная работа является попыткой в некоторой степени устранить этот пробел.
Объектом исследования являются институты российской администрации на Северном Кавказе и их деятельность по административному преобразованию региона, результатом которой было окончательное включение Северного Кавказа в административное подчинение Российской империи, в правовую систему России.
Предмет исследования составляют процессы становления и развития системы административного управления северокавказским регионом.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы и недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе диссертант поставил в качестве цели настоящего исследования рассмотрение условий возникновения, механизма формирования и деятельности административно-правовых институтов на территориях Северного Кавказа. В соответствии с указанной целью автор попытался поставить и решить следующие исследовательские задачи:
Рассмотреть эволюцию административно-правовых отношений народов Северного Кавказа в XIX веке.
Проанализировать основные административно-правовые явления и определить исторические, социальные, экономические и этнические факторы, лежащие в основе формирования и развития административной политики России в регионе.
Рассмотреть поэтапно процессы становления и развития системы государственно-административных органов власти на Северном Кавказе; выявить основные характеристики каждого этапа.
Исследовать традиционные организации общественного самоуправления северокавказских народов и их эволюцию под влиянием российской управленческой стратегии.
5. Изучить механизмы деятельности и конкретные результаты органов государственной власти на Северном Кавказе: систему приставств, военно-народное управление, Кавказское Наместничество.
Источниковая база диссертации. В ходе работы над диссертацией был привлечен обширный архивный и документальный материал.
Очень важными источниками по рассматриваемой проблеме являются документы, хранящиеся в Российском государственном военно-историческом архиве. К сороковым годам XIX века относится статистическое описание Кавказа, содержащееся в фонде ВУА - Военно-ученом архиве. Также были изучены фонды «Главного управления генерального штаба» (ф.38), «Главного штаба. Азиатская часть» (ф.400). В фондах архива выявлены донесения и рапорты военачальников, политико-экономические обзоры Кавказской области, в которых имеются сведения о горских народах, проекты административных преобразований в регионе1. Для нашей темы наибольший интерес представляют материалы фонда 38, где детально описаны административные преобразования на Кавказе, деятельность кавказской администрации в регионе, приставств и военно-народных управлений в Кубанской и Терской областях.
Документы по истории Кубанской области Северного Кавказа, начиная с 1860 г., отложились в Государственном архиве Краснодарского края в фонде 774 «Канцелярия помощника начальника Кубанской области по управлению горцами», где содержатся рапорты и донесения начальников округов, судебные дела и апелляционные жалобы. Также были использованы материалы фонда 454 («Канцелярия начальника Кубанской области и наказного атамана Кубанского казачьего войска»).
1 РГВИА. Ф.38. Оп.7. Д.68. Записки, доклады и переписка по проекту «Положения об управлении покоренными горскими народами»; Там же. Д.494. «О преобразовании военно-народных управлений в Кубанской области»; Там же. Д.16. Донесение коллежского советника Мошина посланнику в Константинополе Н.П. Игнатьеву о желании горцев возвратиться из Турции в Россию; Там же. Д.879. Приказ военного министра Д.А. Милютина об управлении и образовании во енно-народных округов в Кубанской области. 1866 г. и др.
В государственном архиве Ставропольского края автором диссертации были использованы следующие фонды: фонд 79 («Общее управление Кавказской области»); фонд 235 («Канцелярия начальника главного управления наместника Кавказского»); фонд 249 («Управление кочующих народов»), а также некоторые материалы фондов 407, 408, 410, 418 («Приставы кочующих народов»), 444 («Канцелярия гражданского губернатора Кавказской Области»). Материалы этих фондов помогли более основательно рассмотреть вопросы административного управления народами Северного Кавказа в исследуемый период.
В материалах фонда 79 - Общее управление Кавказской области - нами были найдены документы, характеризующие в целом административную политику Российской империи по отношению к коренным народам Северного Кавказа в 1822-1847 гг. Переписки с Главными приставами кочующих народов, с Министерством государственных имуществ и т.п. Но особенно ценный материал для работы дали документы, хранящиеся в фонде 249 - Управление кочующих народов - собранные по инициативе русских властей. К важным источникам следует, прежде всего, отнести материалы, собранные ставропольским помещиком А.Ф. Ребровым. Таковы документы «О ясырях», «О холопах, или ясырях, владеемых магометанскими народами», «Сведения о разделе ногайцев на фамилии, о количестве кибиток в каждой фамилии, о их обычае и образе жизни», «О собрании частными приставами сведений насчет законов, обычаев и прочего из кочующем в магометанском народе существующих и доставления начальнику части вместе с замечаниями насчет управления ими», «О законах и обычаях магометанского народа» и т. д. Обширная источниковая база по данной проблеме свидетельствует о тщательной работе административных аппаратов приставств, контролем русских властей над всеми сферами жизни обществ.
Источники также отражают изменение в управлении народами Северного Кавказа - от системы приставств до военно-народного
12 управления. Диссертантом были подробно проанализированы следующие документы, хранящиеся в фонде особо ценных материалов: «Учреждения для управления Кавказской областью» от 6 февраля 1827 г.; «Устав для управления ногайцев и других магометан, кочующих в Кавказской области» (1827г.)- Все они помогли разобраться в сложном вопросе, тесно связанном с проблематикой настоящего диссертационного исследования, о путях, формах и методах административного управления Кавказом; о последствиях административного реформирования региона.
Вторую группу источников составили опубликованные документы по истории Кавказа. Самой обширной и значительной публикацией документов являются «Акты, собранные кавказской Археографической комиссией» под председательством А.И. Берже. Двенадцать томов Актов содержат большой документальный материал по истории завоевания Кавказа и покорения его народов. В Акты также вошли и многие документы о самих горских народах, их внутреннем строе, их взаимоотношениях с Россией и между собой. Но основная масса документов посвящена все-таки действиям царских войск и администрации на Кавказе. Акты Кавказской Археографической Комиссии располагали в хронологическом порядке нормативно-правовые акты руководителей северокавказского региона в различное время. Они так и озаглавлены: Акты, собранные Кавказской Археографической комиссией». В 12 тт. Т.1. Кавказ и Закавказье за время управления генерал-лейтенанта К.Ф. Кнорринга (1762-1802) - Тифлис, 1866. Т.2. Кавказ и Закавказье за время управления генерала от инфантерии кн. Н.Д. Цицианова (1802-1806). -Тифлис, 1868. Т.З. Кавказа и Закавказье за время управления генерал-фельдмаршала гр. И.В. Гудовича (1806-1809). - Тифлис, 1869. Т.4. Кавказ и Закавказье за время управления генерала от кавалерии А.П. Тормасова (1809-1811). - Тифлис, 1870. Т.5, Кавказ и Закавказье за время управления генерал-лейтенанта маркиза Ф.О. ГТаулуччи и генерала от инфантерии Н.Ф. Ртищева (1811-1816). - Тифлис, 1873. Т.6. Кавказ и Закавказье за время управления
13 генерала от инфантерии А.И. Ермолова (1816-1827). - Тифлис, 1875. Т.7. Кавказ и Закавказье за время управления генерал-фельдмаршала графа И.Ф. Паскевича Эриванского (1827-1831). - Тифлис, 1878. Т.8. Кавказ и Закавказье за время управления генерала от инфантерии барона Г.В. Розена (1831-1837). - Тифлис, 1881. Т.9. Кавказ и Закавказье за время управления генерала от инфантерии Е.А. Головина (1837-1842) и генерал-адъютанта генерала от инфантерии А.И. Нейдгарта (1842-1844). - Тифлис, 1884. ТЛО. Кавказ и Закавказье за время управления генерала от инфантерии князя М.С. Воронцова (1844-1854). - Тифлис, 1885. Т.П. Кавказ и Закавказье за время управления генерала от инфантерии Н.Н. Муравьева (1854-1856). - Тифлис, 1888. Т.12. Кавказ и Закавказье за время управления генерал-фельдмаршала князя А.И. Барятинского (1856-1862). -Тифлис, 1904.
Уже в советское время, к 400-летию присоединения Кабарды к России в Москве был издан сборник документов и материалов в 2-х томах: «Кабардино-русские отношения в XVI-XVIII вв.»1. Сборник вводит в научный оборот совершенно новые документы, собранные главным образом в архивах Москвы: Российском государственном архиве древних актов, Российском военно-историческом архиве, в Архиве внешней политики России.
К сожалению, сборники документов, издаваемых в настоящее время, несмотря на значительный фактический материал, представленный в них, часто грешат односторонней, тенденциозной направленностью. Таковы, к примеру, сборники:
«Трагические последствия кавказской войны для адыгов (вторая половина XIX - начало XX века)»2;
«Вдали от Родины»3.
1 Кабардино-русские отношения в XVI-XVIII вв. - М., 1957.
Трагические последствия кавказской войны для адыгов (вторая половина XIX - начало XX века). Сборник документов и материалов, Составители Р.Х. Гугов, Х.А. Касумов, Д.В. Шабаев. - Нальчик, 2000. 3 Вдали от Родины. Сборник документов. - Нальчик, 1994.
Представленные в них материалы отражают политику Российской империи только с отрицательных позиций, рассматривая переселение части адыгов в Турцию с точки зрения их насильственного выживания с исконных земель, хотя, как известно, переселение было вызвано не только социально-экономическими и политическими причинами, но и активной политикой в этом отношении со стороны турецкого правительства, которое имело свои планы в регионе. Более того, после переселения части адыгов в Турцию, выяснилось, что там они фактически были не нужны, им не предоставлялось ни жилье, ни какие-то социальные гарантии. В связи с этим и возникло движение обратного переселения. Однако на тот момент места их исторического проживания уже были заняты переселенцами (русскими, армянами, украинцами), о чем более подробно будет сказано в тексте диссертации. На наш взгляд, появление работ, где политика российского государства рассматривается с односторонних, часто тенденциозных позиций, имеет под собой больше политическую, чем научную основу.
Еще один сборник материалов, представляющий определенный интерес для нашей темы - «Документальная история образования многонационального государства Российского»1. В сборнике представлены обширные документальные свидетельства возникновения и развития взаимоотношений России с Северным Кавказом, разбитые на пять основных разделов: «Россия и Кабарда», «Отношения России с Чечней и Ингушетией», «Россия и народы Дагестана», «Россия и Осетия», «Кавказская война»2.
Все эти работы послужили солидной базой для углубленного изучения эволюции административно-правовых преобразований у народов Северного
Документальная история образования многонационального государства Российского. В 4-х кн. Книга I. Россия и Северный Кавказ в XVI-XIX вв. Под общей редакцией Г.Л. Бондаревского и Г.Н. Колбая. - М., 1998.
2 Более подробно об этом сборнике см.: Свечникова Л.Г. Рецензия: Документальная история образования многонационального государства Российского.// Государство и право.-М.,2000.-№9.-С.П4-115.
15 Кавказа; а также для комплексного анализа государственно-правовой ситуации в регионе в исследуемый период.
Хронологические рамки исследования охватывают конец XVIII -начало XX в. Это период процесса формирования и развития управленческих структур Российской империи на Северном Кавказе, период включения народов региона в административную систему Российского государства.
Однако в работе имеются определенные хронологические отступления, охватывающие период со второй половины XVIII века, что объясняется необходимостью анализа основных управленческих стратегий и принципов, применяемых российской властью в начальные этапы политико-административного освоения региона.
Территориальные рамки исследования охватывают Кубанскую и Терскую области Северного Кавказа. Это современные территории Краснодарского и Ставропольского краев, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской Республик, Чечни, Ингушетии, Северной Осетии.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: формально-юридический, системно-структурный, конкретно-социологический, метод сравнительного правоведения и другие. При написании работы были также использованы методы историзма и исторического детерминизма. Применение всего комплекса методов позволило исследовать рассматриваемую проблему во взаимосвязи, целостно и всесторонне.
Научная новизна работы выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной юридической наукой. В нем впервые предпринимается попытка комплексного анализа становления системы административного управления на Северном Кавказе, деятельности
российских государственных органов в регионе. Эта проблема монографически не разработана.
Новизна данной работы состоит и в том, что она является первой попыткой дать по возможности всесторонний комплексный анализ основных тенденций и изменений государственно-правовых институтов на Северном Кавказе в указанных хронологических рамках.
Практическая значимость исследования состоит, прежде всего, в том, что в силу его концептуального характера оно, возможно, покажет новые перспективные направления в разработке проблем государственно-правовой истории конца XVIII - начала XX в. и окажется востребованным в учебном процессе при подготовке как соответствующих общих лекционных курсов, так и специальных курсов, потенциально заложенных в ее отдельных параграфах и главах. Выводы, положения, идеи, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы при подготовке обобщающих научных трудов по истории государства и права России.
Ряд материалов и положений диссертации может быть использован при дальнейшем изучений истории государства и права Северного Кавказа, отдельные положения - при разработке учебных пособий по теории и истории государства и права.
На защиту выносятся следующие результаты исследования:
1.Формирование системы административного управления Северным Кавказом было вызвано, в первую очередь, геополитическими интересами Российской империи в северокавказском регионе, определившие ее активную политику на Кавказе со второй половины XVIII века.
2.Политико-юридические формы вхождения Северного Кавказа в состав Российской империи со второй трети XVIII до начала XIX века характеризуются следующими основными этапами:
- 1739 г. - подписание Белградского мирного договора между Россией и Турцией, разграничившего сферы их влияния над Кабардой;
1760-1780-е гг. - переход под покровительство России Осетии, Ингушетии, Чечни, ногайцев;
1768-1774 гг. - русско-турецкая война, закончившаяся поражением Турции и подписанием Кючук-Кайнарджийского мирного договора;
- 1772 г. - подписание в Карасу мирного договора между Россией и
Крымским ханством, в соответствии с которым Кабарда признавалась в
подданстве Российской империи;
- 1780-е гг. - начало военно-казачьей и крестьянской колонизации Северного
Кавказа, что явилось важным средством военно-политического и
экономического утверждения России на Кавказе;
-1783 г. - принятие подданства России карачаевцами;
- 1787-1791 гг. - вторая русско-турецкая война, заключение Ясского мирного
договора.
3.Приобретенные на Кавказе территории были разделены на две основные категории:
- находившиеся как бы в вассальных отношениях с Российской империей, где
местной верхушке были сохранены прежний статус и наследственно-
династические права;
попавшие под прямое имперское управление, где система административного управления носила по преимуществу военный и чрезвычайный характер.
4. Этапами формирования системы административного управления стали:
- конец 1770-х гг. - первая четверть XIX века, характеризующийся началом
распространения на территорию Северного Кавказа военно-
административной власти Российской империи; дипломатических победах
России на международной арене; заключении ею ряда международных
договоров, из которых особо следует выделить Кючук-Кайнарджийский 1774
г., Ясский 1791 г., Адрианопольский 1829 г., в соответствии со статьями
18 которых Россия приобрела новые территории, закрепила свое господство в северокавказском регионе;
- начало 1800-х гг. - установление системы приставствских правлений,
положивших начало конструированию административно-политического
пространства северокавказского региона в составе Российской империи;
1844-1883 гг. - учреждение института Кавказского Наместничества, функционирование которого строилось на политике компромисса централизма и регионализма;
1860-е- 1871 гг. - создание системы специальных административно-судебных институтов, получивших название военно-народного управления, которые рассматривались российскими властями как необходимая форма унификации управления северокавказскими территориями для подготовки их к гражданскому управлению и общеимперскому законодательству;
1860-1864 гг. - завершение Кавказской войны; переход к новому административно-территориальному делению региона. Образование Кубанской и Терской областей;
1871-1881 гг. - введение гражданского управления, означавшего отказ от военных методов администрирования. Новым административным делением Кубанской и Терской областей горские и казачьи земли включаются в единую систему управления, образуя общегражданские административно-территориальные единицы: округа и уезды. Этап характеризуется формированием политического курса на административно-правовое сближение края с остальной Россией при сохранении его особого регионального статуса - Кавказского Наместничества;
1883-1905 гг. - упразднение Кавказского Наместничества, переход от регионализма к жесткой централистскои политике, введение прямого административного военно-казачьего управления;
-1905-1915 гг. - восстановление Кавказского Наместничества.
Основными тенденциями, определившими характер формирования и развития системы административного управления на Северном Кавказе, были: тенденция перехода от компромисса центризма и регионализма в имперской политике России на Кавказе к жесткой централизации власти; тенденция подчиненности гражданской формы управления военной; обеспечение лояльности со стороны горской феодальной знати; тенденция изменения административно-территориальных границ и этнического состава края.
Анализ новых источников и архивных материалов позволил сделать вывод о том, что во второй половине XIX века низшей единицей системы административного управления стала сельская община горцев, дополнительно выполняющая фискальные и полицейские функции.
7. В процессе заселения и экономического освоения Кавказа,
управление краем стало приобретать черты, характерные для внутренних
губерний России.
8. Введение единой системы административного деления и управления
ограничила произвол местных феодалов, ликвидировала политическую
раздробленность и экономическую разобщенность народов Северного
Кавказа. Были подорваны патриархально-феодальные устои, что
способствовало развитию горских народов по пути капитализма,
приобщению их к общеимперскому законодательству, включению в
российскую правовую систему.
Апробация работы. Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Кубанского государственного университета. Содержащиеся в ней основные историко-правовые положения и выводы отражены в опубликованных работах автора. Частные положения диссертации докладывались на всероссийских научных конференциях. Отдельные материалы и выводы были использованы автором при
20 составлении спецкурса «Система административного управления в национальных окраинах Российской империи».
Структура работы. Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Государственно-административная политика на Северном Кавказе в конце XVIII - начале XIX в
Присоединение Кавказа было одним из шагов по реализации геополитических целей России на южных рубежах страны. Проникновению России на Кавказ во многом способствовали многократные, начинающиеся с XVI века, просьбы северокавказских и закавказских владетелей о военной помоши и протекторате, сопровождавшиеся изъявлением верноподданнических чувств. Именно с XVI века возник «силовой треугольник» - Московское государство, Иран, Турция - внутри которого на протяжении нескольких веков решались судьбы кавказских народов1. Рассмотрим политику России в северокавказском регионе более подробно.
Вхождение Северного Кавказа в состав России прошло несколько этапов. Современные исследователи выделяют следующие: первый, который охватывает период с XVI по 70-е гг. XVIII в., время, когда в подданство России некоторые народы и владетели Северного Кавказа. Этот период характеризуется дальнейшим продвижением России в сторону Черного и Азовского морей, усилением ее влияния в регионе. Второй период хронологически очень небольшой: 70-е гг. XVIII в. характеризуются освоением Россией Предкавказья, заселением его казаками и крестьянами; поражением Порты и Ирана; взятием под протекторат Грузии, вследствие чего позиции России также усилились. Третий период: 70-е гг. XVIII в. - 20-е гг. XIX в., в течение которого на территории Северного Кавказа была распространена военно-административная власть Российской империи.
Народы Северного Кавказа издавна поняли, что им нужен сильный покровитель. Таким они видели Россию. Еще начиная со второй половины XVI века, подданства России стали добиваться адыгские племена, в 1557 году в подданство была принята Кабарда1, а в 1561 г. заключен династический брак между Иваном IV Грозным и дочерью кабардинского князя Бековича Черкасского - Марией.
В 1567 г. близ устья р. Терек была заложена крепость Терки, что положило начало Терскому воеводству. Однако в 60-е годы XVI века западно-адыгские племена попали в зависимость от Турции и Крыма, из за чего связи с Русским государством оборвались. Турция стремилась удержать адыгейцев в зависимости, чтобы обеспечить свое господство на северовосточном берегу Черного моря и, особенно на Таманском полуострове, прикрывавшем Азов2. Положение усугублялось бесконечными распрями внутри адыгейских племен и между ними. Другим фактором, обеспечивающим подчиненное положение адыгейцев от Крыма и Турции, было насильственное распространение между ними мусульманства3; хотя еще довольно длительное время у них продолжали сохраняться языческие верования и христианские обряды, которых они придерживались вплоть до XVIII в.
В Кабарде, несмотря на борьбу различных группировок кабардинских князей, а также нескончаемые притязания крымских ханов и турецких султанов (которые были связаны, ко всему прочему, и целью обеспечения северокавказского пути для крымско-турецких войск во время войн с Персией; для этого использовались самые различные методы, в том числе и лозунги «священной борьбы» против «неверных»), тесные связи с Русским государством сохранялись . Особенно ярко это проявилось в конце XVIII века, в 1732 г., когда кабардинские князья подтвердили свое подданство России. После окончания русско-турецкой войны 1735-1739 гг. между Россией и Турцией 18 сентября 1739 г. под Белградом был подписан мирный договор . Согласно Белградскому договору 1739 г., укрепления крепости Азов, возвращенной Османской империей России, разрушались, а сам город с округой объявлялись «между двумя империями барриерою». Не подлежала восстановлению ранее разрушенная крепость Таганрог. Россия получала право построить крепость вблизи о.Черкас на р. Дон, а Османская империя -в устье Кубани (п.З). Большая и Малая Кабарда объявлялись нейтральными и вольными (п.6). России запрещалось держать флот на Азовском или Черном морях (п.6). Купцам каждой из стран разрешалась свободная торговля на территории другой стороны на условиях, установленных для купцов третьих стран, при этом торговля с Османской империей могла вестись исключительно на турецких кораблях (п.9). Таким образом, произошло разграничение сфер влияния над данной территорией между Россией и Турцией: первая признала Кабарду свободной, нейтральной страной, а заложниками верности кабардинцев служили аманаты, даваемые Турции и России поровну. Но Османская империя достаточно активно продолжала проводить политику вмешательства в кабардинские дела, пытаясь отстоять свои интересы в регионе. Россию, в свою очередь, не удовлетворяли многие условия Белградского мира, переговоры, по отдельным пунктам которого продолжались еще достаточно длительное время.
Положение стало более напряженным после подписания в 1772 г. в Карасу договора «вечного союза и дружбы» между Россией и Крымским ханством, согласно которому Кабарда признавалась в подданстве Российской империи1. Таким образом, один из источников постоянной агрессии, направленной на Северный Кавказ, был ликвидирован, с чем не могла смириться Турция, тем более что договор 1772 г. провозглашал независимость Крымского ханства, фактически лишая Османскую империю такого важного плацдарма, как Крымский полуостров, и такого послушного орудия, как крымское войско, используемого в течение длительного времени в агрессии против Северного Кавказа. Все это привело к новой агрессии Турции, направленной на захват Северного Кавказа и, как следствие, на установление власти над Центральным Кавказом, лишение России выхода к Черному морю, оттеснение ее от предгорной части Северного Кавказа и Закавказья. Естественно, Россия не могла допустить такого положения вещей. Она активизирует на Северном Кавказе свою дипломатию, что способствует упрочению ее позиций в регионе и дальнейшему развитию тенденций сближения с Россией. То же самое делает и Турция, опираясь на проосманские силы.
Екатерина II, поняв, что утверждение России на Северном Кавказе как стратегическая задача государственной важности - дело не одного года и не одной военной кампании, начала планомерное военно-политическое освоение этого региона. При ней строятся укрепленные кордонные линии: Азово-Моздокская (с крепостями Ставрополь, Георгиевск, Константиногорск, Моздок), Черноморская и Кубанская. В состав России включаются Кабарда и Осетия, что обеспечило Петербургу контроль над главной дорогой, соединявшей Северный Кавказ с Грузией. В 1784 г. закладывается крепость Владикавказ - важнейший стратегический пункт у входа в Дарьяльское ущелье, через которое проходила указанная дорога. Одновременно идет военно-хозяйственная колонизация Северного Кавказа, преимущественно силами казачества, что являлось важным средством военно-политического и экономического утверждения России на Кавказе. Русские переселенцы (государственные крестьяне, казаки, разночинцы) на 25 лет освобождались от налогов и повинностей, в том числе от армейской службы, за исключением необходимости защищать себя от набегов горцев.
Возникновение органов Российской администрации на Северном Кавказе (первая половина XIX века)
По мере присоединения кавказских территорий перед Россией вставала проблема управления ими. Предстояло найти такую форму имперского присутствия в этом регионе, которая, прежде всего, позволила бы обеспечить тем социально-политическую стабильность. Дело осложнялось целым рядом факторов. С точки зрения языка, религии, культуры, внутреннего устройства, кавказские государственные, полугосударственные и догосударственные образования были неоднородными. Внутри них зачастую царила раздробленность и усобицы, а между ними - вражда и соперничество. Административно-судебное единообразие существовало лишь в пределах одной территориально-политической единицы. Однако пользы от такого единообразия, как правило, было немного, ввиду произвола правителей и феодалов, хаоса в поземельных отношениях и налогообложении, междоусобных раздорах и разбоях, сопровождаемых нескончаемой кровной местью1.
Приобретенные Россией на Кавказе территории исследователи разделяют на две основные категории - те, которые находились как бы в вассальных отношениях с империей, и те, что попали под прямое имперское управление. В первом случае Россия, сохраняя местным владетелям их прежний статус и наследственно-династические права, брала их на свое содержание и на свою военную службу, обычно присваивая им ранг генерал-майора. Таким образом власть ханов, князей, уцмией, беков обретала новые формы легитимации. Однако в практическом плане новая властная иерархия мало изменила внутрисоциальную систему. Вторую категорию составляли те российские владения на Кавказе, где была введена имперская администрация, что отнюдь не означало, что из присоединенных территорий сделали русские губернии. На государеву службу, гражданскую и военную, рекрутировались представители местных народов, не обязательно принадлежащие к социальным верхам или христианской вере. Главным критерием были лояльность к России и профессиональная пригодность1.
Российские власти понимали, что унификация региона по образцу общеимперскому будет малоэффективной. Русская администрация на присоединенных территориях носила по преимуществу военный и чрезвычайный характер. Однако со стороны России имелось понимание негативных последствий быстрой ломки традиционного социально-экономического, политического и культурного уклада. Отсюда - терпимость к местному административному разнообразию. Имперская власть вводилась далеко не везде, но и там, где вводилась, зачастую носила номинальный характер. Рассмотрим эти положения более подробно.
Представляется возможным выделить три этапа в процессе административного строительства на территориях Северного Кавказа, отличавшихся определенными формами и методами управления.
Первый - с середины 70-х гг. XVIII века, с момента присоединения территорий, населенных кабардинцами, осетинами и ингушами, что явилось толчком к формированию военно-административных центров (русских крепостей), до 1785-1796 гг., то есть время деятельность Кавказского Наместничества (Астраханская и Кавказская области), управление территориями которого было организовано по примеру центральных российских губерний, а Наместнику были предоставлены широкие военные и гражданские полномочия. В именном Указе Екатерины II от 9 мая 1785 года Кавказская область переименуется в губернию, где в дальнейшем были созданы административные и судебные учреждения по образу и подобию внутренних губерний Российской империи XVIII в.
Второй период связан с преобразованиями в 1796 году Кавказского Наместничества в Астраханскую губернию, управление которой вверялось военному губернатору и начальнику гражданской частью, а также с введением в 1800 году института главного пристава, как посредника между горским населением и царской администрацией с крайне ограниченными полномочиями исполнительной власти.
Третий период по времени самый длительный - 1801-1844 гг. Ему свойственна заметная активизация предпринимаемых царским правительством государственно-административных мероприятий во всем Кавказском регионе и на северокавказских территориях, в частности. К этому времени управление ими окончательно оформилось как военно-гражданское. Нововведением стал раздел Астраханской губернии на две области -Кавказскую и Астраханскую (1802 г.), с уездным делением и губернским правлением на общих для остальной части России положений. Общее управление этими губерниями, как и управление Грузией, было вверено главноуправляющему Кавказом, которому принадлежали функции военной гражданской власти. 15 ноября 1802 г. Кавказская губерния была преобразована и составилась из пяти уездов: Кизлярского, Моздокского, Георгиевского, Александровского и Ставропольского; губернским городом стал Георгиевск, одновременно ставший центром по управлению Кавказской,. Астраханской губерниями и Закавказьем. Однако уже в двадцатых годах XIX в. был разработан проект преобразований, в числе которых предлагалось губернию переименовать в область; областным городом назначить Ставрополь. И уже Указом Сената от 10 августа 1822 г. Кавказская губерния из-за малонаселенности была переименована в область : областным городом становится Ставрополь. В это же время образовалось Кавказское областное управление.
Кавказское областное управление делилось на общее и частное. Общее областное управление возглавлялось областным начальником, назначенным из военных чинов. Оно разрешало вопросы внешнего и внутреннего управления области, вело общий контроль за деятельностью областных правительственных и судебных учреждений. Согласно 12 «Учреждения для управления Кавказской области» от 6 февраля 1827 г. «Начальник Кавказской Области есть воинский чиновник. По предметам внешней безопасности и по управлению расположенными и водворенными на линии войсками имеет он права и обязанности Дивизионного Начальника»1.
Частное областное управление возглавлялось гражданским губернатором, который ведал: административным руководством и контролем за деятельностью правительственных учреждений, осуществлял общий полицейский надзор в области, следил за выполнением денежных и натуральных повинностей. Непосредственно подчинялся Кавказскому Наместнику и Сенату . Все эти учреждения просуществовали до 1847 г., когда Указом от 2 мая Кавказская область была переименована в Ставропольскую губернию, куда, кроме русского и украинского населения, вошли степные кочевые народы - ногайцы, туркмены, калмыки.
В этот период началось администрирование северокавказского региона, правда, только на низовом уровне. Первые административные преобразования на Северном Кавказе были проведены в начале XIX в.: для управления коренным населением была создана система приставств. Приставские правления вводились у народов, вошедших в состав России «для присмотра за поведением» местного населения и исполнения ими распоряжений правительства»3.
Основные направления деятельности Кавказского Наместничества
Утверждение Наместничества на Кавказе тесно связана с политикой Российской империи, с теми военными действиями, которые была вынуждена вести Россия для того, чтобы окончательно ввести регион в сферу имперской политики и права. Один из самых трагичных периодов истории Северного Кавказа связан с Кавказской войной (1817-1864 гг.). Именно в этот период началось становление основных предпосылок создания института Кавказского Наместничества, начальный этап которого связан с деятельностью А.П. Ермолова. Именно Ермолов фактически впервые поставил вопрос о необходимости предоставления кавказскому наместнику особых полномочий, которые избавили бы его от подробных, часто далеких от понимания местных реальностей инструкций, составленных в Петербурге. И как личность крупная и своенравная, он в значительной степени добился для себя этих полномочий, что открыло определенные возможности для проведения ермоловских «реформ» .
Перед Ермоловым встала дилемма - либо проявлять по отношению к местным народам и их обычаям мягкость и снисходительность и тем самым поощрять анархию, либо сурово пресечь ее, рискуя возбудить против себя всеобщую ненависть. Наместник сделал твердый выбор в пользу порядка, но наводил его путем сочетания жестокости с уважением к национальным особенностям народов .
Николай I, отказавшись от А.П. Ермолова, отказался и от его системы, посчитав ее малопродуктивной. В 1844 году (в год назначения М.С. Воронцова наместником Кавказа) исполнилось 17 лет как Николай I, требовавший скорейшего покорения горцев, сместил Ермолова за нерасторопность и приверженность «ошибочной» стратегии. К этому времени сменилось несколько командующих Кавказским корпусом, неуклонно наращивалось количество русских войск в регионе, было дано, по меньшей мере, три генеральных сражений, после которых возникала уверенность, что с мюридизмом покончено.
Однако война шла по восходящей, и перспективы ее завершения становились все менее определенными. Более того, Шамиль достиг беспрецедентного могущества вопреки громадным усилиям не допустить этого.
Все это привело к тому, что царское правительство пришло к выводу, что причина неудач - в отсутствии свободы действий у командующего русскими войсками на Кавказе, в его чрезмерной зависимости от указаний Петербурга. Недостаток единовластия усугублял соперничество и трения внутри руководящего состава Кавказского корпуса, что пагубно сказывалось на общем состоянии дел. Поэтому император решил предоставить своему наместнику на Кавказе почти неограниченные полномочия, избавив его даже от ответственности перед военным министром России. Для такого высокого статуса нужно было подобрать и соответствующую личность. Выбор пал на Новороссийского губернатора М.С. Воронцова.
В условиях затяжной Кавказской войны первостепенное внимание Наместник был вынужден уделять разрешению военных вопросов. Николай I предписал ему «... разбить, если будет возможно скопища Шамиля, проникнув в центр его владычества и в нем утвердиться»1. Для этого было необходимо перейти от пассивной обороны русской армии к активным военным действиям. Впоследствии эта деятельность М.С. Воронцова получила высокую оценку со стороны правительства и самого императора -он был возведен в княжеское достоинство на основании именного Указа от 6 августа 1845 г. .
Следует отметить, что первоначальная тактика, избранная М.С. Воронцовым в борьбе с непокорным горским населением, заключалась в организации против них быстрых карательных экспедиций. Однако вскоре, после значительных потерь, понесенных русской армией, М.С. Воронцов ее пересмотрел. В результате новая тактика предполагала постепенное, тщательно спланированное продвижение русской армии, что диктовало более медленные темпы войны параллельно с проведением целого ряда административных преобразований на территории Северного Кавказа.
М.С. Воронцов известен если не как единственный, то один из немногих кавказских наместников, твердо и последовательно проводивших миротворческую политику по отношению к местному населению. Он был убежден, что истинное покорение Кавказа - задача не только военная. Воронцов выступал за широкое применение несиловых методов еще и по сугубо прагматическим соображениям - это резко сокращало огромные финансовые расходы, избавляло от необходимости бесконечно увеличивать численность русских войск на Кавказе. Князь Воронцов в одном из донесений царю писал: "Всякая перемена... и всякое нововведение, изменяющее вековые обычаи, чрезвычайно трудно к введению везде, но особенно в здешнем крае, а потому в подобных случаях надобно действовать с большой осторожностью. Насильственные меры не только не приносят добра, помогут иметь очень дурные последствия". Нельзя забывать, что в этот период на Северном Кавказе велись военные действия, и, естественно, насильственные меры применялись. Ненасильственным методам отдавалось предпочтение в местностях, не охваченных боевыми действиями.
Реформирование системы управления Северным Кавказом в период отмены Кавказского Наместничества
Как уже было сказано в предыдущей главе, с 1 января 1871 года военно-народные управления были ликвидированы. «Положение» от 30 декабря 1869 года вводило у горских народов гражданское управление. Так, например, в Кубанской области горцы вошли вместе с русским населением в состав уездов, на которые была разбита Кубанская область. Однако период гражданского управления длился недолго - с 1871 по 1888 гг. В соответствии с указанным «Положением» Кубанская область была разбита на пять уездов.
В Баталпашинский уезд вошли карачаевцы и абазины бывшего Эльбрусского округа. В Майкопский уезд вошли черкесы, абазины и ногайцы Зеленчукского и Урупского округов. В Екатеринодарский уезд вошли западные черкесы (адыгейцы) Лабинского и Псекупского округов. В эти же уезды вошликазачьи станицы, расположенные по соседству с аулами. Кроме того, в Кубанской области было два уезда исключительно с казачьим и русским населением - Ейский и Темрюкский2.
В Баталпашинском уезде в 1871 году местное население составляло 44507 человек, в Майкопском - 25620 человек, В Екатеринодарском - 16629 человек. Всего горцев в Кубанской области - 86756 чел.3
Совершенствование административной структуры кубанской и Терской областей в 1871 г. вызвало необходимость в новом положении, принятом в 1876 году под название «Учреждение управления Кавказского и Закавказского края»4.
Новое Положение определяло административное деление Кубанской и Терской областей5: первая делилась на 5 уездов (Ейский, Темрюкский, Екатеринодарский, Майкопский и Баталпашинский), вторая - на семь округов (Пятигорский, Владикавказский, Грозненский, Аргунский, Веденский, Кизлярский и Хасав-Юртовский). К 1878 г. Кубанская область увеличила число своих уездов до семи - прибавились Кавказский и Закубанский, а в Терской области - окружное деление было заменено на уездное (семь уездов сохранили названия прежних округов).
Его главой оставался начальник области, который совмещал в одном лице и главу казачьего войска области. Он находился в непосредственном подчинении у Кавказского Наместника. В помощь начальнику области вводилась должность помощника, в подчинении которого вверялись расположенные в области военные части. Помощник участвовал в работе гражданского ведомства. Областные управления Кубанской и Терской областей, кроме того. Обязывались: - делопроизводством по вопросам продовольствия и земским повинностям; - утверждением проектов и смет на дорожно-строительные работы, стоимость которых не превышала 10 тыс. рублей; - заведованием государственными имуществами и медицинской частью; - надзором за областными тюрьмами.
Состоящие при областных управлениях межевые учреждения занимались размежеванием казачьих и горских земель. В случаях возникновения земельных споров, эти вопросы подлежали обсуждению Общего присутствия областного правления. Начальникам областей предоставлялось право оспаривать постановления последнего, вынося их на рассмотрение Наместника.
2.Уездные (окружные) и городские управления. Во главе их находились начальники, которым присваивались права уездных исправников российских центральных губерний. Однако сверх этого, они обязывались следить за общественным управлением, как казачьих станиц, так и горских аулов. Под их контроль вверялись городские полицейские управления. Исключения составили полицейские управления 6 городов: 3-х в Кубанской области - Екатеринодара. Ейска и Темрюка, и трех Терской области -Владикавказа, Пятигорска и Кизляра.
В начале 1870-х гг. на территории Кубанской и Терской областей из 41 города всего кавказского Наместничества, которые состояли в гражданском управлении, располагалось девять:1 областные - Владикавказ и Екатеринодар, получившие таковой статус согласно закона о преобразованиях военно-народных управлений; уездные и окружные -Кизляр и Грозный (Терская область), Майкоп (Кубанская область); портовые - Ейск и Темрюк (Кубанская область) и заштатные - Георгиевск и Моздок (Терская область). С 1874 г. Пятигорск был причислен от Ставропольской губернии к Терской области, получив статус окружного города .
Управление городами Кубанской Терской областей, учрежденных после 1870 г., в связи с преобразованиями системы военно-народного управления - Майкопа, Баталпашинска и Грозного, было обозначено по распоряжению Наместника как «упрощенное общественное городское управление... впредь до населения города, когда представится возможность образовать думу на общих началах» .
Главой общественного управления этих городов являлся староста, который избирался на основе имущественного ценза из жителей города. В его подчинении находились два выборных помощника - от купцов и от мещан, канцелярия, штаты которой предполагали должности письмоводителя и нескольких писцов, а также согласно положениям о городских выборах другие должностные лица, руководившие хозяйственными учреждениями города.
Выборы в состав такого городского управления проводились каждые два года, а в случае недостаточного количества населения во вновь учрежденных городах, начальникам областей предоставлялось право первоначально производить назначения на общественные должности «городских обывателей, кои известны своими способностями и оброй нравственностью»1. Компетенция упрощенного общественного городского управления была четко обозначена вопросами хозяйственного характера, что предполагало развитие торговых отношений, промыслов, взимание с населения повинностей, выдача торговых и промысловых свидетельств, контроль за городскими финансовыми средствами и др.
Управление по Городовому положению 1875 году получили только три города терской области, где были учреждены городские управы и полицейские управления: Владикавказ, в котором в состав городской управы определялся городским главой, двумя его помощниками, секретарем, архитектором и врачом; городское полицейское управление возглавлялось полицмейстером, в распоряжении которого находились полицейские приставы и помощники; также здесь были сосредоточены все военные и гражданские областные учреждения, окружной суд съезд мировых судей, штаб войск Терской области и др.; Моздок, вошедший в число городов Терской области с 1866 года (ранее принадлежавший Ставропольской губернии) и Кизляр, причисленный к области с 1867 г. от той же губернии и получивший статус окружного города с 1871 гЛ В остальных городах Кубанской и Терской областей, основанных до 1870 г., действовали городские общественные управления на правах думы.
Управления станичные, сельские, в поселениях переселенцев и горских аулах, которые регламентировались специальными положениями. Устройство аульных обществ и порядок их управления находились под контролем Кавказского Наместника, который обязывался постепенно и гибко. С учетом их обычаев и традиций, применять к ним правила общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости и представить разработанный проект по этому вопросу на утверждение императору.
В пореформенный период наблюдался быстрый рост числа переселенцев из центральных губерний России. Они составляли основную массу населения, которая была вынуждена арендовать казенные, помещичьи и казачьи земли на очень невыгодных для них условиях. В официальных документах они получили наименование «иногородцы».
