Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сибирь в региональной политике российского государства в XVIII в.: поиски путей оптимизации системы местного государственного управления 27-76
1.1. Преобразования сибирского государственного управления при Петре I: общеимперские тенденции и местная специфика 27-46
1.2. Система управления в сибирском регионе XVIII в. до губернской реформы 1775 г.: между общим и особенным 46-59
1.3. Губернская реформа 1775 г. в Сибири специфика реализации имперского законодательства в регионе 59-76
Глава II. Развитие системы управления Сибирью в первой четверти XIX в.: предпосылки проведения преобразований и сибирская реформа 1822 г 77 123
2.1. Сибирь в региональной политике Российской империи 1800-1810-х гг.: нарастание проблем в управлении и попытки их разрешения 77-92
2.2. Ревизия управления и подготовка реформы М.М. Сперанским: создание модели сибирского регионального управления 1822 г. 92-105
2.3. Проведение Сибирской реформы 1822 г. условия и механизм реализации новых законодательных актов 105-123
Глава III. «Учреждение для управления сибирских губерний» 1822 г. и реформа управления Сибирью в 1820-1840-е гг.: сочетание общеимперских начал и региональных особенностей в управлении регионом 124-177
3.1. Общие принципы построения системы управления Сибирью создание генерал-губернаторств и выстраивание губернской администрации 124-141
3.2. Управление отдельными категориями сибирского населения: учет государственных задач и особенностей социальных общностей 142-165
3.3. Попытки корректив Сибирского учреждения 1822 г. оценка результата внедрения первого опыта регионального управления 166-177
Заключение 178-189
Список использованной литературы и источников 190-205
- Преобразования сибирского государственного управления при Петре I: общеимперские тенденции и местная специфика
- Система управления в сибирском регионе XVIII в. до губернской реформы 1775 г.: между общим и особенным
- Сибирь в региональной политике Российской империи 1800-1810-х гг.: нарастание проблем в управлении и попытки их разрешения
- Общие принципы построения системы управления Сибирью создание генерал-губернаторств и выстраивание губернской администрации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы государственного управления в последние годы находятся в центре внимания комплекса общественных наук. В условиях развития современной российской государственности исторический опыт политико-правового развития России привлекает внимание историков, политологов, социологов, философов и, конечно же, юристов. Поиск оптимального варианта отношений между федеральным центром и субъектами федерации требует учета многовековых традиций их выстраивания и политико-правового оформления. Это определяет актуальность исследования и оценки институтов государственного управления на региональном уровне, рассмотрение опыта их создания и совершенствования в условиях сложного комплекса факторов, ряд из которых сохранили свое детерминирующее значение и должны учитываться и в современных условиях.
Изучению социальной истории в региональном срезе в последнее время достаточно большое внимание уделяется исследователями-историками. Изучение же истории регионов в политико-правовом плане не отличается разработанностью и представляется одной из актуальных задач современной историко-юридической науки. Ее важность определяется тем, что будущее страны, в немалой, а может быть, в решающей мере зависит от развития регионов - «провинции». Нет сомнения, что широкое исследование «провинциальной истории» позволит решающим образом конкретизировать панораму российской действительности, увидеть многие скрытые тенденции, решить целый ряд дискуссионных вопросов.
Возникшая потребность учета региональной специфики и исторического опыта административных преобразований на местах в значительной степени активизировала научные изыскания и исследователей имперской политики в отношении Сибири. Однако, при всей многоаспектности исследований, посвященных организации управления в крае, незатронутыми остаются особенности реализации правительственной политики в области управления регионом периода империо-строительства. Между тем, притягательная сила Сибири, находившейся на пере-
4 крестке торгово-промышленных, колонизационных и промысловых путей, своеобразие географического положения и влияние этнического факторов, необходимость обеспечения геополитической стабильности России на Востоке и проблемы обеспечения внешней безопасности восточных границ государства предопределили масштабную деятельность по созданию системы управления и регулирования отношений в Сибири, большую правотворческую деятельность государства в этом направлении, проходящего в русле процессов поэтапной интеграции региона в общеимперскую политико-правовую систему с учетом его многофакторной специфики.
Отсутствие специальных работ историко-правового характера по вопросам государственного управления в Сибири в контексте процесса империостроитель-ства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Цель исследования. На основе вовлечения в научный оборот законодательного, документального, архивного, публицистического и исторического фактического материала автор ставит своей целью проведение историко-правового исследования процесса возникновения, развития и преобразования государственного аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им органов в сибирском регионе периода империостроительства. При этом акцентируется внимание на взаимодействии государства с различными категориями населения Сибири, которая ввиду чрезвычайной отдаленности, большой протяженности, отсутствия коммуникаций, ничтожно малого числа дворянства, пограничного, экономически выгодного географического расположения, миграционных процессов коренного населения, притока ссыльно-поселенцев из внутренних губерний характеризовалась своеобразным социальным составом народонаселения. Следует также учитывать и то, что подход к проведению исследования подразумевает под государственным управлением периода империостроительства деятельность органов исполнительной власти, которые по существу и являлись органами государственного управления. В ключе темы исследования также берется во внимание
5 и специфика центрального и местного управления в условиях Российской империи как сложного политико-правового образования.
Конкретные задачи диссертационного исследования вытекают из определенной выше его цели:
установить основные направления, содержание и специфику становления системы государственного управления в Сибири;
выделить основные тенденции в государственно-управленческом развитии Сибири XVIII - первой половины XIX вв.;
проследить реализацию российских реформ в области государственного строительства в Сибири;
выявить социально-экономические и политические условия возникновения, развития и преобразования аппарата управления в регионе;
отразить динамику становления и развития системы управления Сибири, учитывающей региональную и социо-культурную специфику края.
Объект исследования - государственно-правовые институты и правовые акты, регулирующие деятельность и взаимоотношения государственных органов власти и управления, политико-правовые идеи и взгляды, повлиявшие на характер организации государственного управления в Сибири и оценивающие ее состояние в позитивном и критическом планах.
Предметом диссертационного исследования является государсвенно-управленческое развитие Сибири в период становления системы государственного управления регионом, отработка управленческих отношений центральных и местных органов государства и их отражение в создании, реформировании, структуре, компетенции и деятельности сибирского аппарата управления.
Хронологические рамки исследования охватывают начало XVIII - первую половину XIX вв. Нижняя граница обусловлена тем, что к началу XVIII в. русские владения в Сибири достигли своих естественных границ и правительство стремится к достижению двух основных целей - созданию самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего
могущества государства. Петр I первым из российских царей понял, какие возможности кроются в бюрократической организации государственного аппарата для достижения поставленных целей. Верхние границы связаны с утверждением императором в 1822 г. «Учреждения для управления сибирских губерний», отразившего начала концепции создания особой системы управления для сибирского региона М.М. Сперанского и хода его реализации до реформ 1860-х гг.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. При изучении, анализе и обобщении теоретической и эмпирической базы, научном обосновании выводов исследования автор руководствовался как общим диалектическим, так и частнонаучными: формально-юридическим, историческим, социологическим, сравнительно-правовым, логическим и системно-структурным методами познания.
Изучение истории становления и специфики элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов в сибирском регионе периода империостроительства поставило перед диссертантом ряд проблем, находящихся на стыке теории и истории государства и права. Возникшая необходимость исследования научной трактовки понятий империя, регион, государственное управление, общего и особенного в административной политике повлекла изучение работ теоретиков права и управления как второй половины XIX - начала XX вв. так и более поздних периодов развития юриспруденции и истории государственного управления (В.П. Безобразов, Н.Н. Корево, O.K. Нотович, В.А. Коз-баненко, А.В. Малько, Р.Г. Пихоя и др.).
Учитывая, что к XVIII в. в процессе присоединения Сибири к России имели место, как завоевание, так и добровольное вхождение территорий края в состав Российского государства, а так же распространенное мнение, что присоединение Сибири является не чем иным, как завоеванием, а вхождение отдельных территорий и племен мирным путем не может изменить этой общей оценки, потребовалось изучение ряда работ по проблемам взаимоотношений «Россия - Сибирь» . И,
1 См.: Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 года. Историко-юридическое исследование. Москва, 1876; Андриевич В.К. 1) История Сибири. СПб., 1889. Ч. 1;
7 наконец, в результате изучения современных исследований, принятие подхода в
диссертации, предусматривающего, что относительно Сибири в региональной политике империи, необходимо отождествлять понятия «присоединение» и «освоение» ввиду гибкости колонизации, учета роли различных социальных слоев и особенностей региона.
Исходя из вышесказанного, возникла необходимость решения задачи определения составляющих юридической категории «империя» и статуса Сибири в составе Российского государства начала XVIII - первой половины XIX вв. При этом заметим, что исследователям имперской управленческой политики приходится сталкиваться с известными трудностями в понятийном аппарате, пытаясь разобраться в хитросплетениях терминов «центр», «внутренние губернии», «окраина», «колония», «периферия», «регион», «колонизация» и т.п. Известно, что «окраина» - это исторически сложившееся пространство, которое может иметь отличное от центра, иных периферийных территорий административное устройство, правопорядок, особенности в экономическом развитии, этническом составе населения, его менталитете и т.д.1. Современная российская историография постепенно все больше оперирует понятием «фронтир»1. Концепция определяющего влияния фактора границы, рубежа в истории появилась к концу XIX в. в США. Сегодняшние ученые вкладывают в него различное содержание, трактуя как границу между заселенными и незаселенными территориями, «место встречи дикости и цивилизации» и т.д. Однако история освоения окраин в Российской империи
2) Сибирь. СПб., 1897. Вып. 1. Общие замечания о Сибири и переселении; Ядринцев Н.М. Сибирь как колония. К юбилею трехсотлетия. Современное положение Сибири. Ее нужды и потребности. Ее прошлое и будущее. СПб., 1882; Огородников В.И. Очерк истории Сибири до начала XIX стол. Завоевание русскими Сибири. Владивосток, 1924. Ч. II. Вып 1; Орлов П. Сибирь XVIII века. (Омские архивные сокровища) // Сибирские огни. 1925. № 1; Агеев А.Д. Американский фронтир и сибирский рубеж как факторы цивилизованного разлома // Американский и Сибирский фронтир. Материалы международной научной конференции 4-6 октября 1996 г. Томск, 1997; Акишин М.О. Концепция русской колонизации Сибири М.К. Любавского. Новосибирск, 1998; Зуев А.С. О характере присоединения Сибири к России (постановка проблемы). Новосибирск, 1998; Мамсик Т.С. Социальная организация фронтира в контексте мирового колонизационного процесса: по материалам Сибири и Северной Америки. Новосибирск, 1998; Элерт А.Ф. Г.Ф. Миллер о взаимоотношениях между русским и аборигенными народами Сибири. Новосибирск, 1998; Резун Д.Я., Ламин В.А., Мамсик Т.С, Шиловский В.М. Фронтир в истории Сибири и Северной Америки в XVII-XX вв. Новосибирск, 2001; Стешенко Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие. X-XXI вв. M., 2002.
1 См.: Дамешек И.Л. Дефиниция «окраина»: история и современное состояние (к постановке проблемы) // Сибирь на этапе становления индустриального общества в России (Х1Х-начало XX вв.). Новосибирск, 2002. С. 117.
8 вовсе не сводится к проблемам территориальной колонизации, колониальной эксплуатации. В истории России немаловажное значение играл и процесс интеграции земель в единое административное и правовое пространство и общероссийский хозяйственный механизм. Поэтому представляется, что уже высказанные в литературе суждения об окраинах должны быть дополнены понятием «центр-перифе-рия» . Ознакомление с конкретной стороной взаимоотношений центра с периферией свидетельствует о том, что в каждом отдельном случае набор признаков, подпадающих под понятие «периферия», был сугубо индивидуален.
Характер связей в системе государственного управления России в XVIII -первой половине XIX века определялся самодержавной природой верховной государственной власти. В правовом мировоззрении современников каждый орган власти, каждое должностное лицо рассматривались как представители монарха, несущие ответственность лишь перед ним, а границы осуществления властных полномочий определялись не правом и законом, а высшей волей царя. Этим объяснялась и практическая невозможность провести в системе государственного управления четкое разделение властей ни по вертикали (центр - регион), ни по горизонтали (внутри ведомств в самом регионе).
Основная часть управленческих полномочий была сконцентрирована на уровнях центра и губернии - крупнейшей и наиболее устойчивой административно-региональной единицы в империи. Децентрализация, сопровождаемая разделением сфер ведения и наделением правом самостоятельного принятия решений, характерная для процесса регионализации, была несовместима с основными принципами российскогоГгосударственного устройства. Разумеется, управлять такой империей как Россия, населенной многочисленными народами на территориях, в разное время приобретенных государством, на основе унифицированной модели организации местного управления, суда, земельных и социальных отношений было невозможно. Правительство использовало различные варианты по-
1 См.: Агеев А.Д. Американский «фронтир» и сибирский «рубеж» как факторы цивилизованного разлома //
Американский и Сибирский фронтир. Материалы международной научной конференции. Томск, 1997.
2 См.: Ремнев А.В. Административная политика самодержавия в Сибири в Х1Х-начале XX веков. Автореф. дисс. д-
ра ист. наук. СПб., 1997. С. 12.
9 строения системы применения имперского права в центральных и окраинных губерниях, в Сибири и на Кавказе, в Польше и Финляндии, исходя из политической целесообразности эффективности государственного управления. Централизация не сопровождалась ни единообразием, ни упрощением: административный аппарат монархии и механизм правового регулирования основывался на традиционных управленческих структурах и местных нормах обычного права и институтах, смешивая и объединяя, но, не уничтожая их1. Монархия искусно применяла политику ассимиляции и политико-правовой аккультации, допуская существование традиционных структур управления и обычаев, которые не затрагивали ее власть, или которые она не могла легко изменить. Использование разнообразных моделей организации местного управления и самоуправления в России предполагало сохранение преобладания управленческих связей, основанных на монополии центра в определении организационной структуры, целей и методов управления, отношениях подчинения и начальственного надзора. Имперская концепция государственности была основана на «многообразии моделей централизма» при сохранении принятия решений о выборе каждой модели в центре. Кстати, она и ныне привлекает сторонников «державной» идеи.
Применительно к обозначенному подходу, казалось бы, достаточно дать определение империи как исторической формы организации большого геополитического пространства («мир-империя» в определении Ф. Броделя и И. Валлер-стайна), исторического способа преодоления мировой локальности, установления внутреннего мира и межрегиональных экономических и культурных связей, хотя бы и силой. Империя - есть триединство системообразующих понятий: власть -территория - население2.
С управленческо-правовой точки зрения Российская империя периода XVIII -середины XIX вв. представляется сложно организованным государственным про-
1 См.: Колесников А. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве // Сб.
тр. профессоров и преподавателей Государственного Иркутского университета. Иркутск, 1921. Отд. 1. Вып. 2. С. 3.
2 См.: и народ // Ремнев А.В. Региональные параметры имперской «географии власти»; Ко-
дан СВ. 1) Империя как политико-правовое явление (теоретический и исторический аспекты). // Государство и право
в условиях глобализации: проблемы и перспективы. Тез. научн. докл. Межд. науч.-пр. конф. Екатеринбург, 2004. С.
10 странством. Длительная устойчивость Российской империи объяснима именно с
позиции поливариантности властных структур, многообразных правовых, государственных, институциональных управленческих форм, асимметричности и раз-нопорядковости связей различных народов и территориальных образований.
Для интеграции периферийных регионов в состав Российской империи чрезвычайно важным был процесс «оцентровывания территории», создания локальных эпицентров имперского влияния. Их появление отражало изменения сущности региональных процессов, а также перемены в административных, военно-колонизационных, хозяйственных, а на окраинах и в геополитических приоритетах.
«Центр» и «регион» - это термины, описывающие, прежде всего систему властных отношений. С управленческой точки зрения «центром» выступает столица - месторасположение высших и центральных учреждений государства, где принимаются стратегические управленческие решения. В таком случае, перспективным направлением изучения имперского управления становится пространственное структурирование власти. В ходе исторического развития Российской империи на ее огромном и многообразном географическом пространстве сложились большие территориальные общности (регионы), заметно выделяющиеся своей индивидуальностью, имевшие существенные отличия в социально-экономическом, политико-правовом, социо-культурном и этноконфессиональном облике, что закреплялось определенной региональной идентификацией. Важным представляется то, что население, проживающее в данном регионе, осознает себя принадлежащим к особой территориальной общности, имеющей свою хозяйственную и социо-культурную специфику, регионально идентифицирует себя, противопоставляя жителям других регионов. Региональная самоидентификация имеет не столько этнический, сколько территориальный характер, определяемая особыми территориальными интересами. Особый административный (и даже политический) статус мог лишь усиливать или ослаблять региональные позиции. Стремление к регионализму (сверх обычного деления на губернии) объяснимо также из-
36-41; 2) Российская империя в политико-юридической проекции (1800-1850-е гг.) // Форма государства: исторические измерения и оценки. Екатеринбург, 2004. С. 3-8.
11 вестным несоответствием традиционного административно-территориального деления потребностям политики и управления, требующим более широких административных объединений. В свою очередь, крупные региональные образования воспроизводят общую схему структурируемого пространства, формируя свой центр и свою периферию.
Империя, включая в свой состав тот или иной регион на востоке, начинала, прежде всего, его властное освоение, интеграцию в имперское политико-правовое пространство, последовательно используя окраины как военно-экономический плацдарм для дальнейшего имперского расширения (Охотско-Камчатский край -для Северной Америки; Забайкалье - для Приамурья; Приамурский край - для Маньчжурии; Западная Сибирь и Оренбургский край - для Казахстана и Средней Азии), включая их в общие большие административные группы (генерал-губернаторства, наместничества).
Расширение империи на восток не ограничивалось только военно-политической экспансией и административным закреплением новых территорий и народов в империи - это еще и сложный процесс превращения Сибири в Россию. Определяющим в этом процессе являлось насаждение русско-православного обычного права на окраинах. Для укрепления империи необходимо было создать критическую массу русского населения, которое и станет этнодемографической основой государственной целостности. Таким образом, важнейшую роль в российском империостроительстве должны были сыграть не столько военные и чиновники, сколько мирные крестьяне-переселенцы. В российской имперской политике господствовал стереотип, что только та земля может считаться истинно русской, где прошел плуг русского пахаря. Существовала своего рода санкция имперской экспансии, которая оправдывалась приращением пахотной земли с последующим заселением ее русскими1.
В российской колонизационной модели строительство империи считалось тождественным процессу поглощения Россией восточных окраин. Россия как бы
1 Ремнев А.В. Еще раз о месте Сибири в составе Российской империи // Сибирь на этапе становления индустриального общества в России. (ХГХ-начало XX вв.). Новосибирск, 2002. С. 102.
12 росла за счет новых земель. Как заметил Д. Ливен: «Русскому колонисту было затруднительно ответить на вопрос, где собственно, заканчивается Россия и начинается империя?»1. Территориально-протяженные империи, к которым относилась Российская империя, не имели четких внутренних границ внутри имперского пространства, резкого деления на метрополию и колонии. Кроме того, границы между ними были подвижны. Историк Сибири и известный сибирский просветитель П.А. Словцов весьма справедливо рассматривал Сибирь «как часть России», передвинувшейся за Урал2.
Таким образом, сочетание современных и исторически сложившихся подходов к пониманию государственного управления регионом в период империо-строительства позволяет рассматривать деятельность властных структур в Сибири как процесс превращения колонизируемой территории в регион империи с унифицированной системой управления и законодательства на основе учета особенностей территории. Представляется, что в юридическом смысле более продуктивным будет взгляд на проблему как на длительный путь превращения Сибири, первоначально имперской колониальной окраины, в периферийный регион Российского государства с особым правовым статусом.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на значительное количество законодательных, официально-документальных, статистических, архивных и публицистических материалов избранная диссертантом тема не стала предметом специального изучения исследователей в контексте правового регулирования государственного управления регионом. При наличии большого количества исто-рических работ по проблемам управления как Россией в целом, так и Сибирью ,
1 Цит. по: Ремнев А.В. Указ. соч. С. 102
2 См.: Мирзоев В.Г. Историография Сибири. М., 1970. С. 139.
3 См.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX века. Омск, 1995;
Еремян В.В., Федоров M.B. Местное самоуправление в России (XII - начало XX вв.). М., 1998; Каменский А.Б. От
Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII века. (Опыт целостного анализа). М., 2001; Лысенко Л.М. Губернато
ры и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М., 2001; Мась Л.В. Развитие местного
самоуправления в дореволюционной России. СПб., 2001; Дамешек И.Л. Сибирь в системе имперского регионализ
ма (компаративное исследование окраинной политики России в первой половине XIX в.). Иркутск, 2002; Мигунова
Т.Л. Право, администрация и суд в реформах Екатерины Великой. СПб., 2002; Акишин М.О. Российский аб
солютизм и управление Сибири XVIII века: структура и состав государственного аппарата. М.-Новосибирск, 2003;
Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть. Учебное и научно-практическое
13 не имеется историко-правовых исследований, посвященных специфике становления государственно-политического управления в Сибири всего периода империо-строительства, позволяющего взглянуть на вопрос в динамике длительного исторического периода, ограниченного XVIII - первой половиной XIX вв. - периода активного империостроительства и становления политико-территориального устройства Российского государства.
Между тем, проведенный анализ проделанных близких к объекту исследования научных изысканий позволил автору выделить в историографии проблемы две группы работ. Первая группа представлена монографическими исследованиями общеисторического и историко-правового характера, косвенно затрагивающими на государственном и региональном уровне вопросы, входящие в круг обозначенных диссертантом проблем. Вторую группу составляют труды, связанные со специальным изучением отдельных элементов объекта исследования.
Приступив к обзору работ, хотелось бы отметить многочисленность общероссийских материалов, рассматривающих реформы административного управления наряду с политико-правовой и общественно-экономической ситуацией ввиду совмещения законодательной, административной и судебной властей.
Систематическое изучение истории России было предпринято в XVII-XIX вв. основателями государственной школы историографии В.Н. Татищевым («История Российская с самых древнейших времен»), Н.М. Карамзиным («История государства Российского»), СМ. Соловьевым («История России с древнейших времен»), В.О. Ключевским («Курс русской истории»), П.М. Милюковым («Государственное хозяйство и реформа Петра Великого») и Б.Н. Чичериным («Областные учреждения России в XVII в.»), внесшими значительный вклад в исследование проблем формирования и функционирования действовавших высших, центрально-отраслевых и местных административных органов власти.
пособие. М., 2003; Сперанский СИ. Практика регионального управления М.М. Сперанского (1816-1821 гг.) // Государство и право. 2003. № 5.
Вопросам теории связи государства и общества, управления и самоуправления, управления, развития направлений государственной деятельности, взаимодействию земских учреждений и самоуправления, основам реформ местного и центрального управления, местным законам Российской империи посвящены труды известных юристов второй половины XIX - начала XX вв. Результаты изучения диалектической связи этих явлений в указанных трудах правоведов помогают решить задачи, поставленные в диссертации с учетом сформировавшихся в юриспруденции концептуальных оценок1.
История управления Сибири XVIII - первой половины XIX вв. исследовалась отечественными и зарубежными учеными в основном в рамках проблематики роли государства в русской колонизации и освоении Азиатской России, взаимоотношений власти и общества. Собственно структура и состав регионального управления оказывались на втором плане. Следует отметить, что проблемам изучения регионального управления уже посвящен ряд специальных историографических исследований (М.О. Акишин, Л.М. Горюшкин, Л.М. Дамешек, И.Л. Даме-шек, А.Д. Колесников, В.Г. Мирзоев, Н.А. Миненко, В.В. Рабцевич, Д.Я. Резун, А.В. Ремнев), что и позволяет остановиться только на основных трудах в этой области, имеющих прямое отношение к диссертационному исследованию.
Научные исследования истории государства и права России появились под влиянием отмены крепостного права и либеральных реформ 1860-х гг. Со второй половины XIX в. стали издаваться историко-юридические исследования, посвященные отдельным государственным институтам, в том числе и отраслям госу-
1 См.: Безобразов В.П. 1) Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; 2)
Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Корево Н.Н. 1) Издания местных законов Российской империи.
СПб., 1907; 2) Об изданиях законов Российской империи. 1830-1899. СПб., 1900; Нотович O.K. Основы реформ
местного и центрального управления. СПб., 1882.
2 См.: Мирзоев В.Г. Историография Сибири. М., 1970; Колесников А.Д. Русское население Западной Сибири в
XVIII - начале XIX вв. Омск, 1973; Горюшкин Л.М., Миненко Н.А. Историография Сибири дооктябрьского перио
да (конец XVII - начало ХХв.). Новосибирск, 1984; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе
управления. Новосибирск, 1984; Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX-начало XX
века). Иркутск, 1986; Миненко Н.А. Русская крестьянская община в Западной Сибири. XVIII - первая половина
XIX века. Новосибирск, 1991; Резун Д.Я. Очерки истории изучения сибирского города. XVIII век. Новосибирск,
1991; Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX века. Омск, 1995;
Дамешек И.Л. Сибирь в системе имперского регионализма (компаративное исследование окраинной политики
России в первой половине XIX в.). Иркутск, 2002; Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири
XVIII века: структура и состав государственного аппарата. М.-Новосибирск, 2003.
15 дарственного управления. Так, в 1854 г. российскому обществу было представлено «Статистическое обозрение Сибири», описывающее жителям центральных районов страны границы новой окраины государства. В 1876 г. в свет вышла работа П. Мрочек-Дроздовского в двух частях «Областное управление России XVIII в. до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 года», ставшая формально-юридическим очерком истории государственного управления на местах и утверждающая современников в мысли, «что история областного управления есть фундамент истории государства»1. Истории сибирского края посвящены работы В.К. Андрие-вича «История Сибири» в двух частях (СПб., 1889 г.) и «Сибирь в XIX столетии» так же в двух частях (СПб., 1889 г.), посвященные социально-экономическим и политическим преобразованиям в регионе. Автор воссоздает историческую картину деятельности высших и местных органов власти, приводит различные суждения государственных деятелей по становлению Сибири в качестве территории Российской империи. В вышеперечисленных работах сибирский материал ученые не отделяли от общероссийского, т.к. считали, что управление Сибирью с самого начала строилось на общероссийских принципах.
Применительно к истории управления Сибири первой половины XIX в. следует особо упомянуть два двухтомных труда В.И. Вагина и СМ. Прутченко, а также исследование А.П. Щапова, в которых была предпринята попытка взглянуть на сибирскую административную политику через призму господствовавших в то время политико-правовых идей и в соответствии с тогдашней государственно-управленческой практикой. Возможность использовать неизвестные исследователям архивные документы не только позволили указанным авторам ввести их в научный оборот, но и написать значительные по объему и насыщенности фактическим материалам исторические и историко-юридическое сочинения2.
1 См.: Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775
года. Историко-юридическое исследование. Москва, 1876. Ч. 1-2.
2 См.: Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири. СПб., 1872. Т. 1-2;
Прутченко СМ. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в
строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1-2; Щапов А.П. Сибирское
общество до Сперанского. // Известия Сиб. Отд. Русского Географ, общества. 1873. Т. 4 № 4-5; Т. 5 № 1.
Большое значение в исследовании обозначенной проблемы автором придается «Истории русского права. Литература истории русского права» заслуженного ординарного профессора О.И. Леонтовича (Варшава, 1902). Известный русский ученый свел библиографические материалы, главным образом, по научной разработке специальных вопросов, входящих в историю русского права. Отдельным разделом выделены труды историков-правоведов по государственному управлению1. Им же проделана значительная работа по описанию «калмыцкого права», хотя О.И. Леонтович ставит целью только «определить и выяснить возможно точно и ясно основные положения, развитые калмыцкими уставами»2. Автором диссертации использована данная работа для знакомства с обычным правом «сибиряков-инородцев» .
В советский период в центре внимания оказались проблемы экономической и социальной истории, классовой борьбы и революционного движения. Значительными работами, послужившими импульсом к исследованию системы управления царизма, думается, можно считать исследования В.И. Огородникова, СВ. Бахрушина, И. Барера и Б. Сыромятникова, занимавшихся изучением взаимоотношений представительных органов государственной власти на местах со степной инородческой аристократией. А так же, несомненно, двухтомный труд Ю.В. Готье3. охватившего в своей работе развитие областного управления в 30-70-е гг. XVIII в. Используя сибирский материал, ученый отмечает специфику Сибири, указывает, что в регионе отчетливо развились черты, характерные для всего областного управления. Развитие буржуазной направленности реформы сибирского управления 1822 г. в рамках общероссийских тенденций исследует Л.И. Светличная4.
1 См.: Леонтович О.И. История русского права. Варшава, 1902. Вып. 1. Литература истории русского права.
2 См.: Леонтович О.И. К истории права русских инородцев. Калмыцкое право. Одесса, 1880. Ч. I.
3 См.: Огородников В.И. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв. // Сб. тр. профес
соров и преподавателей государственного Иркутского университета. Иркутск, 1921. Вып. I; Бахрушин СВ. Сибир
ские туземцы под русской властью до революции до 1917 г. // Советский Север. 1929. № 1-2; Барер И. Сперанский
и его реформы // Исторический журнал. 1938. № 8; Сыромятников Б. М.М. Сперанский как государственный дея
тель и политический мыслитель // Сов. государство и право. 1940. № 3; Готье Ю.В. История областного управле
ния в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. І; М-Л, 1941. Т. II.
4 См.: Светличная Л.И. Преобразовательные планы и административная деятельность М.М. Сперанского в Сибири
(1819-1822 гг.). Автореф. дисс. канд. ист. наук. М., 1952.
17 Диссертационное исследование Л.С. Рафиенко, нашедшее полное отражение
в ряде научных статей, было посвящено истории управления Сибирью в 20-80-х гг. XVIII в. В качестве основных тенденций ее развития в работах Л.С. Рафиенко1 выделяются процессы перемещения центра тяжести областного управления на места и унификации и централизации областного аппарата управления, проходившие в русле процесса становления бюрократического аппарата абсолютной монархии. Отдаленность Сибири и почти полное отсутствие в ней помещичьего землевладения, по мнению исследователя, привели к усилению значения местных органов и концентрации огромной власти в руках губернатора, что являлось местной спецификой. Л.С. Рафиенко отметила социальную неоднородность сибирской бюрократии: высшая - из дворян; средняя - из беспоместных дворян и «сибирских дворян, выходцев из служилого сословия»; канцелярские служители - «из податных сословий».
Комплексное исследование истории управления сибирским городом и деревней в дореформенный период провела В.В. Рабцевич, отметившая, что в 80-х гг. XVIII - первой половине XIX в. Сибирь проходила этап общественного развития, главными чертами которого являлись разложение и кризис феодальных и генезис буржуазных социальных отношений, что обусловило формирование относительно устойчивой территориальной структуры края и усовершенствование системы государственного управления2. Относительно внутренней организации государственного аппарата, исследователь пришла к выводу, что для него характерен универсализм: деятельность учреждений охватывала все стороны жизни края и основывалась на общих принципах (классовый подход, бюрократизм, феодальная законность.
Наиболее полное освещение вопросы организации местного аппарата управления в Сибири получили в научных трудах Л.М. Дамешека, обозначившего так-
1 См.: Рафиенко Л.С. 1) Управление Сибирью в 20-80-е годы XVIII в. Автореф. дисс. канд. ист. наук. Новосибирск, 1968; 2) Следственные комиссии в Сибири в 30-60-х годах XVIII в. // Материалы по истории Сибири. Сибирь периода феодализма. Новосибирск, 1968. Вып. 3. Освоение Сибири в эпоху феодализма (XVII-XIX вв.).
См.: Рабцевич B.B. 1) Местное управление Западной Сибири в 80-х гг. XVIII-первой четверти XIX вв. Автореф. дисс. канд. ист. наук. Новосибирск, 1973; 2) «Обывательские книги» как источник по правовому положению си-
18 же и основные этапы кодификации норм туземного обычного права. Исследователем отмечено, что организация местного управления строилась с учетом социально-экономической отсталости сибирских племен и невозможности полного подчинения их русскому законодательству. Рассмотрение изменений в административно-территориальном делении, системе и составе местного управления исследователем Г.Ф. Быконя позволило конкретизировать этот элемент государственного управления выводом, что местное управление носило ярко выраженный военно-бюрократический характер, а все чиновничество было военизировано. В результате возникали резкие противоречия между государственной и вольнонаемной колонизацией, известные злоупотребления сибирского чиновничества1.
Анализ длительного поиска центром оптимального варианта административно-территориального устройства региона и разграничения компетенции высших, центральных и местных органов власти - ключевая проблема, стоящая в центре работ ученых 90-х гг. XX в. и начала XXI в. Современными исследователями сделаны важные и убедительные выводы2. Изучив значительный объем архивных материалов, историк А.В. Ремнев пришел к заключению, что, во-первых, используемая в Сибири административно-территориальная модель была более гибкой, чем в Европейской России, так как включала, кроме обычной административной триады (губерния - уезд - волость) еще и генерал-губернаторства, и области, предусматривала полный и сокращенный набор учреждений. Во-вторых, основное содержание административной политики, по мнению автора, можно свести к стремлению унифицировать местное административное устройство по образцу общероссийского, ликвидировав сибирскую специфику, что, по замыслу властей, должно было повысить управляемость сибирским регионом из центра. В-третьих,
бирских горожан // Государственно-правовые институты самодержавия в Сибири: Сб. науч. тр. Иркутск, 1982; 3) Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984.
1 См.: Дамешек Л.М. 1) Ясачная политика царизма в Сибири в Х1Х-начале XX века. Иркутск, 1983; 2) Внутренняя
политика царизма и народы Сибири (XIX - начало XX века). Иркутск, 1986; Быконя Г.Ф. Русское неподатное на
селение Восточной Сибири в XVIII - начале XIX вв. Формирование военно-бюрократического дворянства. Красно
ярск, 1985.
2 См.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX века. Омск, 1995;
Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XYIII - начало XX века). М., 2001; Да
мешек И.Л. Сибирь в системе имперского регионализма (компаративное исследование окраинной политики России
19 впервые проследив на длительном временном отрезке процесс унификации
управления в Сибири по типу общероссийского, с подробным и внимательным анализом неоднократных отступлений, автор заключает, что трудность, длительность и незавершенность этого процесса во многом была обусловлена объективным расхождением интересов центра и региона. Обозревая изменения в управлении Сибирью с начала XIX до начала XX вв., все многочисленные варианты сочетания отраслевого и территориального принципов, А.В. Ремнев рассматривает не только реальную административную политику, но и неосуществленные проекты, что позволяет более полно выявить мотивы и намерения правящих кругов при принятии тех или иных решений, а также существенно увеличивает сам набор возможных вариантов модели управления.
Среди исследований, посвященных истории сибирского управления, особое значение имеет выход в свет в свет в 2003 г. монографии коллектива авторов под редакцией Л.М. Дамешека «М.М. Сперанский: сибирской вариант имперского регионализма». Авторы исследования (Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек, Т.А. Перцева, А.В. Ремнев) представили комплексное, цельное исследование подготовки и проведения Сибирской реформы 1822 г.1
Исследование Л.М. Лысенко посвящено раскрытию роли и места губернаторов как института абсолютистского имперского государства, как важного элемента становления и развития Российской империи, инкорпорации окраин в состав единого государства. Системный подход позволил ей углубленно рассмотреть вопросы правового положения губернатора, его статус, разграничение компетенций, отношения с генерал-губернатором и органами местного самоуправления. Основными чертами губернаторской власти в России автор считает следующие: 1) централизм; 2) единоначалие; 3) преобладание отраслевого принципа над территориальным; 4) охранительно-полицейские функции (с конца XIX в.). Окраинной политике как части внутренней политики империи в целом посвящена работа И.Л.
в первой половине XIX в.). Иркутск, 2002; Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века: структура и состав государственного аппарата. М.-Новосибирск, 2003.
1 М.М. Сперанский: сибирской вариант имперского регионализма (к 180-летию сибирских реформ М.М. Сперанского). Иркутск, 2003.
20 Дамешек, в которой автором предпринята попытка отследить какое место при
разработке окраинной политики занимали управленческий и административный аспект. Исследователь заключает, что в основе дифференцированного подхода правительства к окраинам Европейской и Азиатской России лежали особенности геополитического положения конкретного региона, такие, например, как экономическое развитие, природно-климатические условия, этнический и религиозный фактор, пограничное положение, сословный состав населения и т. д. Новосибирский ученый М.О. Акишин при изучении структуры и состава управления Сибири конца XVII - начала XVIII вв. установил, что основным процессом, определившим эволюцию управления Сибири, стал процесс бюрократизации. Этот процесс шел в трех направлениях - рационализации системы государственных учреждений, становлении законодательства о государственной службе и появлении нового самосознания государственных служащих.
Из зарубежных авторов наибольшее значение имеют исследования М. Раева (М. Raeff), посвященных М.М. Сперанскому и его реформам в Сибири1.
Общий обзор подходов к изучению конкретно-исторических явлений представлен в историографических исследованиях, позволяющих выявить динамику научной проблематики в исследовании сибирского региона и, безусловно, имеющих практическое значение для проведения анализа трудов по теме диссертации2. Одновременно историографические исследования и сделанный автором обзор общеисторических и историко-юридических работ по теме исследования свидетельствует об отсутствии в историографии XIX-XXI вв. научных разработок, непосредственно затрагивающих вопросы динамики процесса разработки политико-организационных мер и правового регулирования государственного управления в Сибири периода империостроительства XVIII - первой половины XIX вв., отразившего период поиска путей политико-правового устройства Российского государства. Исключение составляют лишь ряд историко-юридических работ
1 См.: Raeff М. 1) Siberia and the Reforms of 1822. Seattle, 1956; 2) Michael Speransky; Statesman of Imperial Russia.
1772-1839. The Hague, 1969.
2 См.: Горюшкин Л.М., Миненко H.A. Историография Сибири дооктябрьского периода (конец XVII - начало XX в.)
Новосибирск, 1984; Мирзоев В.Г. Историография Сибири. М., 1970. Русская историография XVIII в. Л., 1971 Ч. Ш.
21 СВ. Кодана, посвященные проблемам региональной политики, сибирского
управления и законодательства1 и О.А. Авдеевой, исследовавшей судебную систему и полицию Сибири2.
Источниковая база диссертационного исследования включает нормативные акты, материалы официального делопроизводства, архивные и статистические материалы, мемуары и публицистические произведения.
В основу диссертационного исследования было положено выявление и изучение нормативной базы, регламентирующей в XVIII - первой половине XIX вв. систему управления в Сибири. Основная масса законодательного материала была почерпнута из первого и второго Полных собраний законов Российской империи. Действующее законодательство первой половины XIX в. было изложено в Своде законов Российской империи 1832, 1842 и 1857 гг. издания. Интересный нормативный материал содержится в издании «Памятники сибирской истории», систематизирующие подзаконные акты в виде «указов» и «распоряжений» глав местной администрации.
Среди официально-документальных источников особое влияние на формирование взглядов диссертанта, а впоследствии на структуризацию работы в целом оказали «Обозрения Главных оснований местного управления Сибири» (1841 г.), содержащие сведения о генезисе и этапах реформирования государственного аппарата. В ходе изысканий автором использовалась делопроизводственная документация, содержащая «отчеты», «представления», «описания», «акты ревизии»
См.: Кодан СВ. 1) Реформа сибирской ссылки в первой половине XIX в. // Историко-правовые исследования: проблемы и перспективы. М., 1982 ; 2) М.М. Сперанский и кодификация сибирского законодательства. // Политика самодержавия в Сибири XIX - начала XX вв. Сб. научн. тр. Иркутск, 1988; 3) Законодательство сибирской реформы 1822 г. в экономической политике самодержавия. // Хозяйственное освоение Сибири в XIX - начале XX в. Иркутск, 1991; 4) Ссылка в демографических процессах Сибири первой половины XIX в. (историко-статистический анализ). // Историческая демография Сибири. Сб. научн. тр. Новосибирск, 1992; 5) Российское государство и коренные народы: исторический опыт правового регулирования. // Российский юридический журнал. 1993. № 2; 6) Национальная политика и формирование территориально-законодательного устройства Российской империи (1800-1850-е гг.). // Право и политика. 2003. № 2; 7) Местные узаконения в системе законодательства Российской империи (1800-1850-е гг.). // Журнал Российского права. 2003. № 9 и др.
2 См.: Авдеева О.А. 1) Судебная система Восточной Сибири в XVII - первой половине XIX вв. (историко-правовое исследование). Иркутск, 1999; 2) Этапы реформирования полицейско-следственного аппарата Восточной Сибири в первой половине XIX в. // История государства и права. 2001. № 1; 3) Система специализированных судов в Сибири в первой половине XIX в. // История государства и права. 2000. № 2; 4) Эволюция судебной системы инородцев Восточной Сибири в XVII - первой половины XIX вв. // История государства и права. 2000. № 3; 5) Сибирская ре-
22 различных должностных лиц. Среди материалов, сосредоточенных в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА), значительной полнотой сведений отличаются фонды Сибирского комитета и документов М.М. Сперанского. Фонд Сибирского комитета предоставляет источниковую базу для анализа процесса выработки, обсуждения, принятия и реализации «Сибирского учреждения» 1822 г., а так же здесь содержится множество отчетов по Сибири, переписка должностных лиц, позволяющие создать представление о месте Сибирского комитета в системе государственных органов первой половины XIX в. Бумаги М.М. Сперанского при их комплексном изучении дают возможность проследить в динамике накопление реформатором значимых материалов, оказавших существенное влияние на выработку законопроектов по реформе управления Сибирью.
Дополнительную эмпирическую базу исследования составили статистические данные, собранные автором в ходе изучения воспоминаний и дневников государственных чиновников Е. Анучина, Ю. Гагемейстера и М.М. Сперанского, направляемых в Сибирь как для сбора необходимой правительству целенаправленной информации, так и практической реализации принятых с учетом специфики края царских узаконений.
Научная новизна исследования. Восполняя имеющийся пробел в исто-рико-юридической науке, диссертация является первым монографическим исто-рико-правовым исследованием, в которой в русле современных концептуальных подходов рассматривается система государственного управления сложным и своеобразным в геополитическом и внутриполитическом отношениях зауральским регионом Российской империи - Сибирью. Автор прослеживает поиски путей и подходы к преобразованиям в сибирском управлении, анализирует их закрепление в законодательстве и меры по реализации управленческих нововведений, систему и механизмы взаимодействия центральных и местных властных структур по управлению регионом, сибирские механизмы государственного управления и механизмы использования в государственном воздействии самоформа М.М. Сперанского 1822 г.: теория и практика административных преобразований // Юридическая география: состояние перспективы исследования. Екатеринбург, 2004 и др.
23 управления социальных общностей региона с включением их в качестве части государственного управления. При этом в рамках изучения темы вводятся в научный оборот ряд новых материалов законодательного, документального, архивного и публицистического характера.
Положения, выносимые на защиту, вытекают из проведенного диссертационного исследования и могут быть сформулированы следующим образом:
Становление системы государственного управления в Сибири проходило по пути использования общеимперских принципов и начал управленческого воздействия на процессы жизнедеятельности в Сибири, но на основе гибкого применения общегосударственных подходов и политико-правовых институтов, сочетая их с сибирскими геополитическими особенностями, с учетом сложившихся систем традиционного управления и обычного права местных народов с целью инкорпорирования окраинной территории в состав государства и обеспечения геополитической устойчивости державы.
Основными тенденциями в развитии государственного управления в Сибири являются централизация и локализация власти в регионе при моделировании унифицированной модели властных отношений, характерной для империи, в ходе выстраивания которой складывались отношения «центр - регион», где центральной властью выступает правительство, а его местным уровнем и представителем на территории Сибири - Главное управление во главе с генерал-губернатором Сибири в целом, а после 1822 г. Генерал-губернаторами Западной и Восточной Сибири.
Система органов государственного управления в Сибири строилась с учетом опыта деятельности учреждений, доказавших жизнеспособность в центральной части страны, но с учетом особенности региона, что обеспечивалось законодательным закреплением изъятий их общеимперских узаконений без нарушения общих принципов ориентированности на формирование централизованной системы управления от уровня имперского центра до уровня сибирского региона с включением в нее всех звеньев управления Сибирью.
В XVIII - первой половине XIX вв. верховная власть осознанно учитывала региональные особенности Сибири, придавая им статус системообразующих факторов при разработке законодательства в области государственного управления регионом, хотя четко выраженной концепции и политики регионального управления выработано не было.
В качестве факторов, детерминирующих особенности становления системы и организации государственного управления в регионе, выступал социальный состав сибирского населения, который имел существенные качественные отличия в этническом и податном отношениях, а также в правовом сознании от населения внутренних губерний России.
Государственное управление в Сибири и местное сибирское самоуправление выстраивалось с учетом необходимости управленческого воздействия и правового регулирования общественных отношений среди различных категорий сибирского населения, сформировавшихся в ходе вольной крестьянской колонизации в условиях преобладания уже в начале XVIII в. и постоянного роста русского податного населения.
Важное значение в управлении в Сибирью имела локализация управления посредством самоуправления различных социальных категорий населения внутри сибирского общества, что позволяло в условиях компактного проживания отдельных групп населения обеспечить на них управленческое воздействие государства через назначение или утверждение руководителей самоуправляющихся сообществ.
Региональная самоидентификация прибывших из центральной России крестьян, промышленных людей, ссыльно-поселенцев, дворян поддерживалась правительством созданием благоприятных условий для проживания, что нашло отражение в создаваемой системе управления, нормативно-правовых актах и деятельности местной власти, а стабильность во взаимоотношениях с коренным населением в признании традиционных систем родового управления,
25 их включением в систему управления краем и использования в качестве источника правового регулирования обычного права народов Сибири.
В организации системы сибирского государственного управления учитывались пространственно-географические особенности региона, связанные с наличием территорий с неразвитой системой коммуникаций и ставящие проблему комплексной локализации управленческих функций на различных уровнях внут-рисибирских структур государственного управления, что обеспечивало управление отдаленными территориями, но снижало уровень и возможности генерал-губернаторского контроля и надзора центральных органов государственного управления за деятельностью чиновников сибирской администрации.
В условиях невозможности оперативного контроля центральных властей за деятельностью сибирской администрации и отсутствия контроля на местном уровне со стороны дворянских обществ важное значение в управлении регионом приобрели различного рода ревизии края, которые давали необходимый материал для противодействия и привлечения к ответственности злоупотреблявших положением местных чиновников, а также способствовали проведению реформ или коррекции проведенных преобразований в системе государственного управления Сибирью.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Теоретическое значение работы заключается в ее научно-познавательной ценности изучения исторического опыта становления и развития системы государственного управления в регионе. Сформулированные в исследовании положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов истории государственного управления в России. Привлечение новых и обобщение известных материалов историко-право-вого характера, включая материалы архивов, расширяют сферу научного знания в области историко-правовых дисциплин. Исследуемые в диссертации проблемы становления государственного управления в Сибири определяют ряд важных аспектов современной историко-юридической науки, актуализируют научные изыскания специалистов в области теории и истории права и государства.
Практическое значение результатов исследования определяется возможностью его использования при подготовке лекционного материала для преподавания курса истории государственного управления в России, истории отечественного государства и права, истории России в высших учебных заведениях. Диссертационный материал используется в учебном процессе в Уральской академии государственной службы. Материалы исследования могут быть использованы при разработке положений и законодательном оформлении проводимой в России административной реформы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждалась на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Уральской академии государственной службы. Основные положения работы представлены автором в научных докладах на ряде Российских конференций, проводимых в Уральской академии государственной службы. (Екатеринбург, 2003-2004 гг.) Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора. Общий объем публикаций по теме диссертации по теме диссертации - 6,25 п. л.
Преобразования сибирского государственного управления при Петре I: общеимперские тенденции и местная специфика
Механизм управления Сибирью XVIII в. является существенной и своеобразной частью общей системы империостроительства в развитии российской государственности XVIII - начала XX вв. В нем ярко проявилась извечная проблема соотношения общих и специфических элементов его структуры и функционирования. Специфическими чертами сибирского региона были: протяженная территория и огромные расстояния от столиц при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат, слабая заселенность и полиэтничный состав населения. Важнейшую роль в истории Сибири играл и процесс освоения этого края, особенности которого существенно влияли на формирование социальной структуры сибирского общества. Заметно сказывались и такие факторы, как каторга и ссылка, пограничный характер ряда территорий и др.
Анализируя присоединение Россией территорий, видный исследователь начала XX в. Е. Игнатьев, отмечает, что «все почти эти окраины своим племенным составом, культурой, историческим прошлым и религией резко отличаются от коренных русских областей». Относительно причин этого процесса он придерживается убеждения о понимании правительством необходимости перенести промысел пушнины на окраины в связи с ее истощением в центральной России. Главной причиной колонизации Сибири ученый называет мотивы политического свойства. Исходя из вышесказанного, историк приходит к мнению, что «чего-либо похожего на планомерное областное устройство не было и в помине» . Система управления периода присоединения Зауралья основывалась на переводе в Москву центральных управлений присоединенных областей, а в эту территорию посылался наместник, действовавший почти независимо от Москвы. К началу
XVIII в. русские владения в Сибири достигли своих естественных границ. Исследователь территориального аспекта колонизации Сибири В.И. Огородников отмечает, что в течение первого десятилетия XVIII в. якутские воеводы с отрядами служилых людей окончательно покорили Камчатку, закрепив здесь русское господство постройкой острогов1. Известный историк Сибири Г.Ф. Миллер подчеркивает, что в процессе присоединения Сибири к России имели место, как завоевание, так и добровольное вхождение, под которым подразумевался отказ от вооруженного сопротивления русским. Исследователь утверждает, что практически отсутствуют данные о конфликтах аборигенов с крестьянами. Мало того, Миллер приводит примеры, когда ясачные сами просили поселить в их волостях русских крестьян, объясняя это желанием перенять у них навыки хлебопашества2. Негативные же моменты во взаимоотношениях между русскими и коренными народами были представлены только столкновениями с казаками и промышленными.
Со стороны нерусских народов, имевших ранее национальную государственность в той или иной форме, процесс присоединения к России воспринимался как чужеродное владычество, насильственное подчинение российской политической и социально-экономической системе. Активным сопротивлением отвечали на русскую политику якуты, чукчи, коряки, буряты, башкиры. Документы свидетельствуют о массовом похищении русских инородцами, сопровождавшихся продажей их в отдаленные края (происходил и обмен на скот)3.
В период присоединения Сибири, - указывает исследователь истории империи Л.А. Стешенко, - российское правительство применяло военную силу для подавления сопротивления, но генеральным направлением государственно-правовой политики являлась не репрессивная, а прагматичная, гибкая политика1.
Нельзя согласиться с историком А.С. Зуевым, который, придерживаясь позиций дореволюционной историографии, считает, что присоединение Сибири является не чем иным, как завоеванием, а вхождение отдельных территорий и племен мирным путем не может изменить этой общей оценки . Думается, что относительно Сибири в региональной политике империи, необходимо отождествлять понятия «присоединение» и «освоение» ввиду гибкости колонизации территории, учета роли первых колонизаторов и особенностей региона3. Подобная точка зрения получила развитие в трудах современников, особенно она представлена М.О. Акишиным в связи с опубликованием в 1996 г. исследования академика М.К. Любавского «Обзор истории русской колонизации» .
В подтверждение нашей позиции можно использовать интересные выводы исследователя Т.С. Мамсик1, которая, проводя сравнительный анализ процессов колонизации Северной Америки и Северной Азии, увидела факты этого явления в новом свете. Опираясь на то, что в Америке юридическое оформление права собственности было обязательным условием для ее хозяйственного использования, а в Сибири заимка, не будучи юридически закрепленной за крестьянином, тем не менее в экономическом плане являлась его собственностью, Т.С. Мамсик подчеркивает, что крестьянское освоение шло раньше государственного, а власть решилась на исключительное право буржуазной собственности в регионе только в конце XIX в. Такой взгляд требует дальнейшего развития, пояснения, но, безусловно, он полезен в рассмотрении проблемы «завоевание-освоение». Это лишний раз подтверждает, что, исследуя вопросы управления в Сибири, полезно отслеживать управление и самоуправление различных социальных категорий населения в процессе колонизации земли края. Для изучения истории управления регионом, а также истории органов власти в Сибири большое значение имеет выяснение численности населения и его движения в XVIII в. В это время проведено пять общероссийских ревизий, охватывавших и территорию Сибири. Первые три ревизии не учитывали коренное население Сибири, что специально оговаривалось указами правительства2. Лишь начиная с четвертой ревизии в 1782 году, в общероссийские переписи было включено ясачное население Сибири3. В настоящее время мы не имеем сколько-нибудь полных сведений о численности ясачного населения Сибири первой половины века4.
Система управления в сибирском регионе XVIII в. до губернской реформы 1775 г.: между общим и особенным
Компетенция сибирских губернаторов была обширной и общероссийский наказ воеводам и губернаторам 1728 г. не мог учесть специфики региона, он явился инструкцией, унифицирующей структуру и функции местного управления в границах всей России. Следствием этого стало составление специальной инструкции сибирскому губернатору 1741 г.
В инструкции 1741 г. более подробно регламентировались административно-полицейские обязанности сибирского губернатора: ему поручалось наблюдение за содержанием колодников, причем особое внимание предписывалось уделять политическим преступникам. В инструкции расписаны обязанности губернатора в военных делах. Губернатору были подчинены только гарнизоны городов, но не полевые полки. Он заботился о рекрутских наборах, комплектовании и довольствовании армейских частей на территории губернии, об охране государственных границ, содержании и постройке пограничных крепостей, состоянии гарнизонов и т.п. Сибирский губернатор должен был проверять личный состав сибирских дворян, детей боярских, служилых и т.п. Ему предписывалось не увеличивать жалованья ружникам и оброчникам, из чина в чин не переводить, а верстать на вакантные места в прежний оклад без надбавок. В характеристике судебной власти сибирского губернатора новым в инструкции 1741 г. является внимание к государственным преступлениям. Помимо упоминаемой в наказе 1728 г. обязанности борьбы со шпионажем сибирскому губернатору предлагается всячески поощрять доносы «об измене», награждая доносчика деньгами, сукном или имуществом обвиняемого. В инструкции 1741 г. очерчен ряд обязанностей губернатора по дипломатической части. Сибирский губернатор должен был заботиться о присоединении «немирных землиц» и поддерживать дипломатические отношения с Китаем. В связи с враждебными действиями калмыков правительство рекомендовало губернатору не вступать с ними в ссору, но в случае нападения организовывать специальные отряды, чтобы отогнать их за границу. Губернатор должен был также призывать в подданство Российской империи аборигенов соседних государств и с этой целью посылать туда служилых людей. Инструкция 1741 г. вносит дополнения в обязанности губернатора в финансовых делах. Вопреки 30-му пункту наказа 1728 г., в котором говорилось о запрещении производить в губернии какие-либо денежные расходы «сверх штата» без указа Камер-коллегии, сибирскому губернатору разрешалось в связи с отдаленностью региона на чрезвычайные расходы «держать деньги».
Государство в Сибири обладало монополией на торговлю пушниной, табаком, вином, ревенем и солью, поэтому в инструкции 1741 г. упоминается об обязанности губернатора следить, чтобы никто не торговал «заповедными товарами». Большое внимание в инструкции 1741 г. обращалось на обязанности губернатора в сборе ясака. Ему предписывалось обращаться с ясачными людьми «ласково». В случае голода и массовых болезней аборигенов губернатор мог отсрочить уплату ясака. Деньгами ясак принимать запрещалось. Даже те ясачные, которые не промышляли пушного зверя, должны были покупать меха для уплаты ясака. Губернатору категорически запрещалось принимать у ясачных в подарок меха или скупать их.
Сибирскому губернатору предписывалось поощрять привоз ясака в города и остроги самими ясачными, к которым в случае сдачи ясака в срок не посылались сборщики. За исправную сдачу ясака князцы и старшины, по усмотрению губернатора, должны были получать вознаграждение. В те места Сибири, где аборигены не могли сами привозить ясак, посылались сборщики. Губернатор должен был тщательно следить за их деятельностью. При их возвращении из ясачных волостей они подвергались осмотру посланными навстречу досмотрщиками. Губернатор обязан был допрашивать всех приезжающих в Тобольск ясачных, «не чинил ли им сборщик каких обид». В случае уличения сборщика в злоупотреблениях у него конфисковывались все меха и вымененные товары, а его самого наказывали батогами. Свидетельством попыток правительства навести порядок в этой сфере явился указ Сената от 24 сентября 1745 г., в котором объявлено о посылке в Сибирь полковника Вульфа с обер- и унтер офицерами для расследования обид и притеснений, причиненных должностными лицами местным народам при сборе ясака1. Центральные власти прямо предписывали местным органам власти сохранять добрососедские отношения с аборигенами. Указом от 8 ноября 1729 г. из Коллегии иностранных дел сибирским властям предложено в городских делах местных жителей судить только в «криминальных» делах, в «прочих же их ссорах дать им позволение суды отправлять меж собою по родам»2.
Инструкция 1741 г. подробно останавливалась на хозяйственной деятельности губернатора. Ему предписывалось тщательно следить за содержанием казенного хлеба, назначать надежных людей в государственные магазины, стремиться сделать большие запасы хлеба на случай голодных лет. Он должен был поощрять распространение хлебопашества у коренных народов Сибири при условии, что они, заведя пашню, не оставят своих охотничьих промыслов. Предметом особых забот сибирского губернатора был надзор за государственной пашней, который осуществлялся низшими органами государственной власти в лице приказчика. Таким образом, инструкция 1741 г. предусматривала особое положение Сибири в составе империи, способствуя вхождению региона в состав государства.
Рассматривая местное управление краем в XVIII в., необходимо заметить, что в 30-60-х годах в Сибири действовали следственные комиссии, которые, не имея статуса постоянного учреждения, являлись обычным явлением. Они, как замечает исследователь государственного управления XVIII в. Ю.В. Готье, были «предметом постоянного страха для лихоимцев... Но комиссия не могла быть орудием особенно успешным, потому что на место произвола и насилия она ставила не право и закон, а тот же произвол и насилие».
Сибирь в региональной политике Российской империи 1800-1810-х гг.: нарастание проблем в управлении и попытки их разрешения
В начале XIX в. Сибирь в административном отношении управлялась на основании «Учреждения о губерниях» 1775 г. В этом регионе губернская реформа была проведена в 1782-1783 гг., когда образованы Тобольское, Иркутское и Ко-лыванское наместничества1. В основе развития системы управления краем лежали два взаимосвязанных процесса - следование по образцам унификации структуры и компетенции власти в центре государства и региональная централизация, которые достигли определенной степени зрелости в 60-80-е гг. XVIII в. Общее движение по пути империостроительства в государстве на огромной территории Зауралья сопровождалось усилением власти сибирской администрации, что логически завершилось введением должности наместника. Отдаленность Сибири от центра страны способствовала тому, что значительная часть функций высших и центральных органов власти была передана на места и сосредоточилась в руках наместников.
Реформа губернского управления была одним из вариантов управления абсолютизма, когда монарху непосредственно подчинялся глава местной админи-страции . В этом приграничном краю, как обоснованно утверждает исследователь истории русской колонизации М.К. Любавский, такое устройство власти, отвечало потребностям государства, которое по-прежнему проводило колонизаторскую деятельность в Сибири со своими политическими, экономическими и военно-стратегическими целями.
Несмотря на отсутствие четких планов колонизации Зауралья, слабое внимание правительства к нуждам Сибири, ее заселение в первой половине XIX в. заметно ускорилось. С 1795 по 1850 гг. сибирское население увеличилось в два раза - с 595 тыс. до 1 млн. 210 тыс. душ мужского пола. По темпам прироста населения Сибирь устойчиво опережала среднероссийские показатели1. Удельный вес населения Сибири в России повысился с 3, 26 до 4,32 %. Сибирь постепенно утрачивала и свою этническую специфику. Так, за этот же период в западносибирских губерниях процент русских увеличился с 85,6 до 90,7%. Несколько меньшим был этот показатель в Иркутской губернии: соответственно - 38,04 и 41,99 % . Представленная тенденция изменения в составе и численности населения края не могла не отразиться на усилении внимания управленческих структур империи к регулированию изменяющейся социально-политической ситуации административными средствами.
Потребность в довольно частых изменениях административно-территориального устройства Сибири в предшествующее время вызывалась и целым рядом других причин: обширность территории, неравномерность распределения населения, разнородность его состава по социально-экономическому и этническому признакам, сосредоточение военных сил в пограничных территориях, степень соответствия больших административных групп (генерал-губернаторства, наместничества) общим экономическим и политическим целям царизма, задачи фискальной политики, распределение материальных ресурсов. Решение всех вышеназванных вопросов вынуждало самодержавие делегировать часть своих полномочий местным государственным учреждениям, что приводило к деконцентрации власти. Ввиду немногочисленности дворянского сословия и помещичьих крестьян в этом регионе наблюдается усиление власти местной государственной администрации, ее бесконтрольность и произвол.
Распространяя общероссийскую систему местного управления на Сибирь, правительство оставляло широкий простор для действий региональной администрации1. В именном указе от 28 января 1782 г. сибирским наместникам было предоставлено право отобрать из губернских учреждений по закону 1775 г. только такие, которые отвечают местным условиям. Это привело к тому, что в Сибири не были созданы учреждения, ведущие делами дворянского сословия (дворянские опеки, верхние земские суды и т.п.). Наместники имели также значительную автономность в решении многих вопросов, обращаясь в центральные и высшие учреждения империи лишь в наиболее важных случаях2.
Известный исследователь истории государственно-управленческих институтов XVIII в. А.Б. Каменский придерживается мнения, что губернская реформа Екатерины II явилась настоящей контрреформой относительно коллежской реформы Петра I, причем, по сути, более радикальным изменением в системе управления. Однако контрреформа не означала возврата к чему-либо, близкому допетровской системе управления: речь шла о кардинальном перераспределении полномочий между органами власти в центре и на местах, а также в значительной мере изъятие определенной части занятий населения из сферы государственного контроля. И, тем не менее, реформа, осуществленная Екатериной II, не означала принципиальных изменений в существе и характере политической власти, но лишь в методах и способах ее реализации, т. е. по сути, во внешних формах.
Общие принципы построения системы управления Сибирью создание генерал-губернаторств и выстраивание губернской администрации
Перестройка системы сибирского управления отталкивалась от «Учреждений для управления Всероссийской империи» 1775 г.1. В Сибири были созданы четыре звена местного аппарата управления. На вершине административной пирамиды стоял немногочисленный отряд чиновников наместничества. Исключительное положение занимал генерал-губернатор - наместник и при нем два наместнических правления в Тобольске и Иркутске. На второй ступени оказались губернские учреждения Тобольска, Колывани и Иркутска. В их системе доминировало губернское правление под руководством губернатора - исполнителя предписаний наместника (генерал-губернатора). Правление координировало действий отраслевых учреждений: казенной палаты, палат уголовного и гражданского суда, верхнего и нижнего надворных судов, губернского приказа общественного призрения, губернского магистрата и военной команды, пограничных дел (в Ко-лыване и Иркутске) и так называемых штатных чинов в составе землемера, архитектора и механика. Третье звено управления - областной компетенции - находилось в провинциях (областях): Тобольской, Томской, Иркутской, Нерчинской, Охотской, Якутской (и до 1783 г. Колыванской). Его представляли верхняя расправа, совестный суд (сохранившийся ив Колыванской области после того, как она стала губернией), военная команда (в Томской, Нерчинской, Охотской и Якутской областях), магистрат и казначейство (кроме Тобольской области).
Четвертый уровень местного управления составляли уездные и городские учреждения. В каждом из 38 сибирских уездов были нижние земские суды, казначейства, землемер, стряпчий, доктор (со штатом помощников), нижние земские расправы (кроме Сургутского, Нарымского и Туруханского уездов), воинские команды (кроме уездов, где стояли губернские и областные гарнизоны). Компетенция этих учреждений распространялась только на уезд. Специально для управления городским населением вводились должности городничих (в 11 городах - коменданты, в Тобольске - и тот и другой), а в 1782 г. - полицейские управы благочиния. Особенностью государственного управления Сибири было выполнение коронной администрацией хозяйственных функций. Отсутствие помещичьего землевладения, принадлежность основного средства производства -земли - казне заставляли государство брать на себя экономическое устройство края, т. е. выполнять те же помещичьи функций, хотя и в измененном виде. Этим объясняется большое внимание администрации к производственным делам горожан. Реформа конца XVIII в. упразднила в Сибири все наместничества, области-наместничества и из четырех уровней местной администрации сохранились только два - губернский и уездный1.
Принимая во внимание, что в Сибири долгое время сохранялись традиционные формы местной автономии и социальной организации, многие деятели той эпохи высказывались за создание особой системы управления Сибирью, считая данный регион колонией и рассматривая его как «русскую Индию, Мексику или Канаду». Другие считали, что для Сибири не следует создавать специальную форму управления, так как она является неотъемлемой частью Российской империи. Предлагая специальную модель управления для всей Сибири на основе деления ее на губернии с учетом различных особенностей, М.М. Сперанский опирался на исторический опыт. Об это свидетельствует его высказывание: «Самые условия развития областного управления в русском государстве придают идее окружной системы управления особенное значение. Можно даже сомневаться в том, получит ли сибирское управление прочную организацию в строе управления русского государства вне окружной системы; последняя может служить рамками не только для бюрократических организаций, как-то имело место в царствование императора Александра I, но и для широкой постановки установлений земского самоуправления. И это потому, что система крупных территориальных подразделений государства дает простор развитию областного законодательства, областного управления, значение которых прямо пропорционально протяжению территории целого государства и разнообразию культурных, этнографических, топографических и климатических условий его развития»1.
Можно говорить, что замысел модели управления для Сибири, когда регион понимался как округ, оказывался бы в дальнейшем при реализации эффективным для всего государства. Как замечает исследователь преобразований Сперанского в Сибири СМ. Прутченко, «окружная система может оказаться весьма ценной в связи с развитием земского самоуправления, ибо кладет широкие основы для развития децентрализации управления; каждый округ может идти по пути самодеятельности, своеобразного развития, при сохранении политического единства целого государства, составляющего как бы купол над входящими в его состав округами». Необходимо привести замечания министра внутренних дел Козодав-лева, высказанное им при обсуждении проекта реформы сибирского управления в письме Сперанскому: «Я не все сказал в сем мнении, чтобы сказать хотел, я враг самовластья, а особливо пашинского; люблю муниципальное правление, магистраты и прочее сему подобное. Князь Лопухин в голосе своем полагает Сенат; но я до коронных чиновников по губерниям небольшой охотник: они только подкрепляют таканием самовластие местных начальников. Лучше, кажется выборные, коих интерес собственный привязывает к интересу земли»2.
Анализируя местную систему управления, Сперанский пришел к выводу, что одной из главных причин малой эффективности административных органов Сибири (это касалось и других регионов империи), было отсутствие четкого определения их полномочий и функционального отделения от центральной власти. Результатом стало самоуправство местных чиновников. Поэтому в первую очередь требовалось привести в порядок взаимоотношения высших и местных органов государственного управления и разграничить их компетенцию.
Переходя к предложениям Сперанского по переустройству Сибири как одной из наиболее богатых и важных, исходя из политических и экономических соображений, частей Российской империи, следует привести слова самого генерал-губернатора, написанные им в отчете императору о проведенной ревизии: «Все меры надзора и исправления не имеют и не могут иметь иного действия кроме временного, или, так сказать, личного. Они могут приостановить зло, но не могут истребить его в корне. К сему нужны другие способы, коих твердое постановление зависит не от местных, а от высшего начальства. Способы сии состоят кратко в том: 1) чтобы учредить в Сибири порядок управления, положению сей страны наиболее сообразный; 2) снабдить ее положениями и уставами, в разных частях управления ей необходимыми»1.
