Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт государственной (гражданской) службы в процессе реформирования государственного управления в годы правления Екатерины II
1.1. Формирование концептуальных основ государственной (гражданской) службы и их юридическое закрепление 19
1.2. Система учета, сословный состав чиновников и условия по ступления на гражданскую службу 38
Глава 2. Идеологическое обоснование, правовое регулирование и организация государственной (гражданской) службы в первой трети ХIХ в .
2.1. Взгляды представителей официальной (Сперанский и др.) и оппозиционной (декабристы) идеологии на общественно-политические основы и содержание государственной службы 63
2.2. Развитие законодательства о государственной (гражданской) службе и его реализация до издания Свода законов Российской империи 84
Глава 3. Совершенствование законодательства о государственной (гражданской) службе и его применение в России в 1830-40-е гг .
3.1. Разработка и издание кодифицированных законов о государственной (гражданской) службе, их содержательная характеристика и особенности последующих изменений и дополнений 106
3.2. Практика гражданской службы и причины негативных проявлений в этой сфере в контексте социально-правового положения чиновничества 131
Заключение 151
Список использованной литературы
- Система учета, сословный состав чиновников и условия по ступления на гражданскую службу
- Развитие законодательства о государственной (гражданской) службе и его реализация до издания Свода законов Российской империи
- Разработка и издание кодифицированных законов о государственной (гражданской) службе, их содержательная характеристика и особенности последующих изменений и дополнений
- Практика гражданской службы и причины негативных проявлений в этой сфере в контексте социально-правового положения чиновничества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена большим значением института государственной службы в развитии общественных отношений современной России, поскольку государственная служба является необходимым элементом процесса выполнения задач и реализации функций государства и одновременно является формой организации совместной профессиональной деятельности граждан с регламентацией в законодательстве их поведения в процессе осуществления должностных обязанностей. Особое внимание к проблемам государственной службы определяется также имеющимися недостатками в работе государственного аппарата современной России. Нередко имеющие место непрофессионализм и слабое знание законодательства отечественных чиновников, факты коррумпированности среди служащих (как на государственном, так и местном уровне) снижают уровень доверия населения к власти и не способствуют позитивному развитию служебных отношений. И хотя в настоящее время действуют Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и иные нормативно-правовые акты в этой сфере общественных отношений, в практике возникают серьезные затруднения, в значительной степени препятствующие реализации государственной службы на предусмотренных законом принципах. Отчасти это объясняется тем, что институт государственной гражданской службы в современной России, в отличие от государственной военной службы, появился сравнительно недавно, поскольку в советский период в нынешнем его понимании он отсутствовал. Вместе с тем последнее обстоятельство в еще большей степени определяет востребованность изучения исторического опыта правового регулирования и организации государственной (гражданской) службы в России. В этой связи закономерен интерес к вопросу о развитии института развития государственной (гражданской) службы в в последней трети XVIII – первой половине XIX вв., поскольку в указанный период происходило реформирование всей системы государственного управления в таких масштабах и в таких аспектах, которые соизмеримы с государственно-правовыми реформами в постсоветской России, и именно тогда были сформированы базовые принципы государственной (гражданской) службы, которые сохранили свою актуальность до настоящего времени. С учетом сказанного нельзя считать достаточными имеющиеся исследования в этой области. В частности, большинство работ являются чисто историческими, в которых, как правило, не акцентируется внимания на анализе юридических актов, правовом положении чиновников, полномочиях должностных лиц в центральных аппаратах государственных органов, в губернских правлениях, уездных учреждениях и т.д. Очевидный дефицит наблюдается в историко-правовом исследовании и концептуальных основ государственной (гражданской) службы, разработка которых также началась в период правления Екатерины II, когда она сама и другие деятели той эпохи находили идеологическое обоснование для обязательной службы дворянства, а в первой трети ХIХ в. эстафету в этом плане перенял М.М. Сперанский, который уже на системном уровне теоретически обосновывал не только значимость государственной (гражданской) службы, но и разрабатывал проекты совершенствования данного института, где находили идеи расширения демократических подходов в части кадрового пополнения чиновников. В литературе, как правило, воздается должное этому деятелю, имея в виду его вклад в развитие государственного строительства Российской империи тех лет, и совершенно справедливо. Однако вне поля исследователей обычно остаются вопросы, связанные с его неудавшимися проектами, в частности, он считал нужным отменить знаменитую петровскую Табель о рангах – соответственно необходимо проанализировать его аргументы и причины непринятия этой идеи. Равным образом можно говорить о необходимости выяснения причин противоречия, связанного с тем, что, несмотря на значительное продвижение в сфере правового регулирования государственной (гражданской) службы (достаточно назвать известные уставы о гражданской службе в Своде законов Российской империи 1832 г.), фактическая эффективность деятельности чиновников была ниже ожидаемой, а объем негативных проявлений (коррупция, злоупотребления положением и др.) расширялся. Указанные и другие недостаточно изученные аспекты института государственной (гражданской) службы в обозначенный период определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с историческим развитием института государственной (гражданской) службы, исследовались различными авторами и разных эпох – как периода монархии, так и советского и современного периодов. Целенаправленно данная проблематика стала исследоваться со второй воловины XIX в., и рубежным моментом можно считать докторскую диссертацию на тему «Юридические и политические основания государственной службы», подготовленной Н.К. Нелидовым в 1874г., где он немало внимания уделил историческому аспекту. Следует отметить также две специальные работы по истории гражданских чинов и Табели о рангах в России: «Гражданское чинопроизводство в России» (В.А. Евреинов, 1888 г.) «Русские чиновники в былое и настоящее время» (Е. П. Карновича, 1897 г). В дореволюционный период вопросы истории гражданской службы затрагивались, как правило, применительно к отдельным центральным учреждениям, в частности, Сенату (А.Н. Филиппов, 1895 г.), Государственному совету (П.Н. Даневский, 1859; В.Г. Щеглов, 1895 г. и др.). Чиновничеству на местной уровне внимания уделялось меньше (Андреевский И.О., 1864; Б. Блинов, 1905 и др.). Некоторые теоретические вопросы организации и нормативного регулирования государственной (гражданской) службы в историческом плане нашли отражение в трудах известных государственных деятелей и государствоведов дореволюционной России И.Е. Андреевского, В.В. Ивановского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.Н. Белявского, Б.М. Лазаревского, А.И. Елистратова, В.М. Гессена А.Н. Филиппова, Н.П. Павлова-Сильванского, О. Эйхельмана и др. В советский период интерес к данной проблематике среди историков стал проявляться лишь с 1950-х гг. В работах А.Н. Медушевского, Н.П. Ерошкина, Н.Ф. Демидовой, С.М. Троицкого, И.А. Исаева, А.В. Оболонского, Ф.М. Бурлацкого, Н.В. Синициной, В.А. Макаренко, В.К. Борисова, Н.В. Саранцева, А.И. Кирпичникова, В.В. Лунева, И.Н. Пахомова, В.А. Воробьева, Н.И. Павленко, и других ученых был представлен определённый научный анализ существовавшего в Российской империи бюрократического аппарата. Вместе с тем существовавший тогда политико-идеологический догматизм не способствовал объективным научным результатам, и тем более последние не имели и не могли иметь практического значения в силу отсутствия в СССР института государственной (гражданской) службы. Тем не менее в работах советских авторов имеются немало заслуживающих внимания ценных положений и выводов; это касается и историко-правовых характеристик вводимых в научных оборот архивных документов по изучаемой теме, в том числе правовых актов периода абсолютизма. Исследования по заявленной проблематике активизировались в постсоветский период, особенно после начала формирования в России современного института государственной (гражданской) службы – стали издаваться учебники, учебные пособия, справочники, монографии, научные статьи и диссертационные исследования (авторы – А.Ф. Ноздрачев, В.Г. Игнатов, Ю.Н. Старилов, А.А. Гришковец, П.В. Акульшин, С.Е. Байкеева, Е.А. Баранова, В.И. Быстренко, М.Е. Волочкова, Н.В. Гущева, В.В. Захаров, В.Е. Зубов, В.А. Иванов, С.М. Казанцев, В.Л. Калягин, Д.А. Квасов, С.В. Кодан, А.А. Козлова, А.В. Кульчитский А.В., Ю.В. Лаптева, З.Л. Левин, Т.И. Любина, В.П. Мельников, И.Г. Мельникова, Т.И. Метушевская, Ю.Б. Павлюк, Т.А. Поскачей, М.А. Л.В. Писарькова, Л. Полях, Приходько М.А., Румянцева М.Ф., А.С. Сенин, И.Б. Сидорова И.Б., Е.Е. Столярова, А.А. Твердохлебов, В.А. Томсинов, А.И. Торопкин, А.И. Турчинов, И.В. Фаизова, И.В. Черепанова, Н.В. Чуб, В.М. Шевырин, Л.Е. Шепелев и др.). Однако авторы исследований затрагивали, во-первых, только отдельные вопросы развития государственной (гражданской) службы, и, во-вторых, хронологически охватывали, как правило, иной период исследования. Кроме того, не подвергалась историко-правовому анализу взаимосвязь политико-правовых идей, касающихся государственной (гражданской) службы, их законодательного закрепления и правоприменительной практики. Не нашли достаточного изучения и другие аспекты данной проблематики. Автор диссертации предпринял попытку определенным образом восполнить этот и другие пробелы.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственной (гражданской) службы в Российской империи в последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв. Предмет исследования составляют законодательные акты, регулировавшие государственную (гражданскую) службу в указанный период, проекты таких законов, правоприменительные акты, официальные записки, другие документы, отражавшие состояние и предложения по развитию государственной (гражданской) службы, материалы практики государственной (гражданской) службы, научные труды по этой теме.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают российскую историю в период последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв. Такие временные границы научного анализа заявленной проблематики обусловлены тем, что в этот период в сфере развития государственной (гражданской) службы произошли существенные преобразования, имевшие логически завершенный вид. В годы правления Екатерины II были определены концептуальные основы государственной (гражданской) службы, было положено также начало по упорядочению регулирования правового положения отдельных категорий чиновников (губернаторов, полицейских и др.). В первой половине ХIХ в. было осуществлено теоретическое осмысление института государственной (гражданской) службы, он был отрегулирован на системном законодательном уровне и закреплен в правоприменительной практике, при этом многие базовые положения государственной (гражданской) службы действовали до начала ХХ в. и реанимированы в современном российском законодательстве.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в изучении основных тенденций развития института государственной (гражданской) службы в последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв. и получении на этой основе положений и выводов, которые могут быть полезны для совершенствования служебных отношений в современной России.
Для реализации этой цели поставлены следующие исследовательские задачи:
- исследовать процесс формирования концептуальных основ государственной (гражданской) службы и показать роль в этом императрицы Екатерины II;
- выявить особенности юридического закрепления служебных отношений в период правления Екатерины II;
- изучить систему учета, сословный состав чиновников и условия поступления на гражданскую службу в последней трети ХVIII в.;
- раскрыть взгляды представителей официальной (Сперанский и др.) и оппозиционной (декабристы) идеологии на общественно-политические основы и содержание государственной службы, дать им оценку;
- проанализировать основные правовые акты, регулировавшие государственную (гражданскую) службу до издания Свода законов Российской империи 1832 г.;
- изучить практику государственной (гражданской) службы в первой трети ХIХ в., выявить ее особенности;
- дать содержательную характеристику кодифицированным законам, содержавшимся в Своде законов Российской империи 1832 г. и другим актам о государственной (гражданской) службе в 1830-40-е гг.;
- выявить причины негативных проявлений в сфере государственной (гражданской) службы в контексте социально-правового положения чиновничества;
- обосновать тенденции развития института государственной (гражданской) службы в первой половине ХIХ в.
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах дореволюционных, советских и современных авторов. Автором использовались материалы архивов, а также ряд литературных и публицистических работ, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика. Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали различные аспекты института государственной (гражданской) службы, в том числе Табель о рангах от 24 января 1722 г., , Грамота на права и преимущества благородному российскому дворянству от 8 апреля 1785 г., Указ «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г., Устав о службе по определению от Правительства 1832 г., Положение о порядке производства в чины по гражданской службе от 25 июня 1834г. и др.
Научная новизна исследования определяется тем, что автором осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование развития концептуальных и организационно-правовых основ государственной (гражданской) службы в Российской империи в последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв., в котором совокупность заявленных исследовательских задач еще не являлась предметом специального научного анализа. Полученные в процессе исследования выводы представляют собой определенное приращение историко-правовых знаний по данной теме. Диссертантом выявлены особенности процесса формирования концептуальных основ государственной (гражданской) службы в период правления Екатерины II. Дана оценка законодательному регулированию государственной (гражданской) службы в последней трети ХVIII в. Раскрыты основные теоретические позиции М.М. Сперанского по вопросам государственной (гражданской) службы, показано различие его взглядов с другими представителями правящей элиты и основными идеями декабристов в этой сфере. Выявлены причины, по которым ряд проектов Сперанского в сфере государственной (гражданской) службы не нашел воплощения. Дана содержательная характеристика уставов о государственной (гражданской) службе, содержащихся в Своде законов Российской империи 1832 г. Выявлено противоречие между прогрессивным законодательством о государственной (гражданской) службе в первой половине ХIХ в. – с одной стороны, и относительно низкой эффективностью деятельности чиновников, - с другой стороны. Выделены и обоснованы те аспекты развития института государственной (гражданской) службы в рассматриваемый период, которые представляют интерес для современного российского государства.
В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:
1. Институт государственной (гражданской) службы в последней трети XVIII в. получил существенный толчок в развитии, поскольку впервые имело место его концептуально-идеологическое осмысление, в то время как до этого он развивался преимущественно опытным путем. Вместе с тем основные принципы организации государственной (гражданской) службы, определенные в эпоху Петра I, и прежде всего в Табели о рангах 1722 г., оставались неизменными. В соответствии с заявленными Екатериной II реформами осуществлялось активное развитие правового положения отдельных категорий чиновников (в Учреждениях для управления губерний 1775 г., Уставе благочиния, или полицейском, 1782 г. и др.), а также вопросов чинопроизводства (Указ «О имении гражданским чиновникам, представляемым к отставке или к награждению чинами, аттестатов о беспорочной их службе» 1763 г., Указ «О правилах производства в статские чины» 1790 г. и др.).
2. Принципиальное значение для Екатерины II имело решение вопроса об обязательности государственной службы для дворянства, чему препятствовало издание ее предшественником При этом важнейшая задача заключалась в том, чтобы структурировать дворянство как служилое сословие, без которого были невозможны государственно-правовые преобразования. Для этого Екатерина II, оставляя за дворянами свободу выбора службы, принимала меры к тому, чтобы повысить социально-правовой статус государственного служащего, внедрить среди дворянства, из которого тогда формировался основной корпус чиновников, сознание того, что государственная служба – дело почетное, и служилый человек имеет высокое положение в обществе. Были сохранены нормы, в соответствии с которыми дворяне выходили в отставку, получали повышение в ранге, а затем снова поступали на службу с более высоким чином. В этом же ряду были и меры, направленные на более быстрое продвижение по службе за реальные заслуги, увеличение жалования. В результате Екатерине II удалось переломить ситуацию в части стимулирования представителей дворянства на государственную службу, не входя с ним в конфронтацию по этому поводу и сохранив в единстве сословную базу абсолютизма. Этот компромисс нашел закрепление в Грамоте на права и преимущества благородному российскому дворянству 1785 г.
3. В период правления Екатерины II получило сильный толчок в своем развитии одно из направлений в сфере государственной службы, которое заключалось в создании системы учета чиновников в виде формулярных списков. Кроме того, впервые информация о назначении на высшие должности в системе государственной службы должна была доводиться до сведения общественности. Такое решение вытекало из приверженности Екатерины II на тот период царствования европейским либеральным идеям. Вместе с тем, входя в противоречие с таким подходом, императрица в сфере государственной службы укрепляла позиции высших сословий, в том числе принимались меры, затруднявшие получение классных чинов, особенно чина VIII класса, дающего права потомственного дворянства, выходцами из непривилегированных сословий. О приверженности самодержавности свидетельствует и то обстоятельство, что госслужащие давали присягу на верность императрице, а не государству.
4. В конце XVIII в. чиновничество обособилось в самостоятельное сословие, попасть в которое стремились прежде всего представители более низких сословий, и части из них это удавалось, особенно на местах, где более остро ощущалась нехватка грамотных чиновников. Для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как она освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала возможность перехода в дворянское сословие. В результате внедрения представителей более низких сословий в государственную службу были созданы предпосылки для формирования в последующем социальной группы в виде разночинцев, сыгравших немалую роль в преобразованиях либеральной направленности в ХIХ в. При этом в России сохранялось крепостничество, при котором огромная социальная группа крепостных крестьян в принципе не могла претендовать на чиновничьи должности, и в этом смысле институт государственной службы отражал абсолютистский характер государственно-правовых отношений в России того времени.
5. С начала XIX в. начались теоретические исследования служебных отношений, и главным теоретиком в этой сфере стал выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, который, находясь на более демократической позиции, считал, что возможность для поступления на государственную (гражданскую) службу должна иметься у представителей всех сословий с учетом соответствующих требований, а касательно дворянства им предлагалось сделать службу дворян обязательной, хотя и по выбору, при этом продвижение по службе должно было определяться, прежде всего, реальными результатами службы и зависеть от образовательного уровня чиновников. Сперанским впервые в России на системном уровне были разработаны связанные с государственной службой вопросы государственного управления.
6. Свою лепту в развитие теоретических основ государственной (гражданской) службы с позиций официальной идеологии внесли также Н.М. Карамзин, Г.Р. Державин, Н.Н. Новосильцев, которые, в отличие от Сперанского, считали нужным сохранять и укреплять верховенство дворян как носителей монархических традиций. Однако все они исходили из незыблемости абсолютизма как формы государственного устройства. Представители оппозиционной идеологии (декабристы) в своих работах также затрагивали вопросы государственной службы – их главными тезисами были демократическое (избирательное) начало и свобода личности. Однако эти идеи были для России преждевременными. В целом же теоретическое осмысление института государственной службы в первой трети XIX в. нашло общий знаменатель в понятии государственной службы как о своеобразном публично-правовом явлении, где содержание служебных отношений составляли обязанности и права служащих. Соответственно к чиновникам отнесли всех, кто на свою должность назначался или в ней утверждался, в их число попали не только те, кто непосредственно был занят в управлении, но и другие категории лиц (врачи, инженеры и др.). Такой подход подчеркивал зависимость огромного числа лиц от государственной власти.
7. Начатая с самого начала ХIХ в. реформа государственного управления, предусматривавшая создание министерств, повлекла за собой изменения в содержании института государственной (гражданской) службы, среди которых важнейшим был переход от коллегиальной системы принятия решений к единоначалию. Помимо этого, реформы Александра I предполагали более высокую степень профессионализма чиновников и демократичности в вопросах поступления на государственную (гражданскую) службу. Эти направления в первой трети ХIХ в. находили отражение в законодательстве о государственной (гражданской) службе, при этом разработка важнейших нормативно-правовых актов осуществлялась М.М. Сперанским. В частности, был существенно поднят образовательный ценз для назначения на должность государственной (гражданской) службы. Однако нововведения были встречены в верхних эшелонах власти весьма неоднозначно, многие деятели выступали против, и в результате Александр I замедлил развитие института государственной (гражданской) службы, а сменивший его Николай I произвел возвращение некоторых норм, в частности, касавшихся сохранения ряда привилегий представителям дворянства.
8. Наибольший резонанс в процессе законодательного развития института государственной (гражданской службы) в первой трети ХIХ в. вызвал Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» от 6 августа 1809 г., подготовленный Сперанским. Как представляется, содержащиеся в этом акте требования к образовательному уровню чиновников были излишне завышенными, и сдавать всем чиновниками один и тот же экзамен по предложенным в Указе учебным программам вряд ли было рационально, и это было заведомо невыполнимо, а на практике приводило к получению за деньги необходимых экзаменационных результатов. Сперанский явно опередил свое время - очевидно, целесообразней было дифференцировать содержание экзаменов для государственных (гражданских) служащих различных сфер государственной деятельности, и в этом смысле критику Указа со стороны оппонентов Сперанского следует признать небезосновательной. Заметным событием было также обсуждение законопроекта об уничтожении чинов по причине нецелесообразности отдельного существования должностей и чинов. Тот факт, что даже Государственный совет одобрил проект об уничтожении чинов, свидетельствовал о востребованности такого рода меры, однако консервативные силы оказались сильнее - правящая элита не желала терять привилегии, и проект был в итоге отвергнут.
9. Издание Свода законов Российской империи 1832 г. стало важнейшим этапом развития российского законодательства о государственной (гражданской) службе. В том третий Свода законов были включены Устав о службе по определению от Правительства, Устав о службе по выборам и Устав о пенсиях и единовременных пособия. Эти уставы о гражданской службе обобщили многочисленные предшествующие нормативно-правовые акты в данной сфере общественных отношений и являлись законами с высочайшей степенью систематизации. В уставах были впервые отрегулированы многие вопросы, в частности, это касалось пенсий и пособий членам семьи чиновника. В дальнейшем институт государственной службы в рамках исследуемого периода совершенствовался при противоречивых тенденциях. Так, заложенные в Положении о порядке производства в чины по гражданской службе 1834 г. стимулы к повышению образовательного уровня чиновников были фактически отменены в 1856 г. Нужно также иметь в виду, что метод управления Николая I предполагал достаточно жесткие административные меры, о чем свидетельствует, например, введение нормы о полномочии начальника уволить подчиненного чиновника без объяснения причин (по т.н. «третьему пункту» соответствующего закона 1850 г.), оставляя последнего без возможности обжаловать это решение. Создалась парадоксальная ситуация – те чиновники, вина которых была доказана, при увольнении за реальные проступки, не говоря уже о преступлениях, имели право на обжалование такого решения как вышестоящему руководству, так и на обращение в суд, а чиновники, вину которых и не требовалось обосновывать, такого права не имели. Такой подход, наряду с сохранявшимися крепостными порядками и традициями социальной жизни, не смог дать повышения эффективности деятельности чиновников, которая могла бы ожидаться, исходя из значительно более совершенного законодательства в этой области.
10. В 1830-1840-е гг., после введения в действие уставов о государственной (гражданской) службе в России сформировалась социальная прослойка профессиональных чиновников-управленцев, для которых официальное жалованье (зарплата) были единственным источником существования как их самих, так и членов их семей. Этому способствовали меры по стимулированию лиц недворянского происхождения поступать на службу, и численность этой категории неуклонно росла в сравнении с чиновниками-дворянами, росла и численность всего чиновничества в целом. В соответствии с преобладанием административных мер управления обществом в рассматриваемый период стала проявляться также тенденция военизации правового положения государственного гражданского служащего, в частности, определялись строго иерархические отношения между чиновниками, на них заводили аналогичные военным формуляры, предусматривалась соответствующая форменная одежда. Вместе с тем совершенствование правового положения чиновников не влекло за собой ожидаемого повышения эффективности управленческой деятельности. Среди чиновников не только не уменьшились, а увеличились случаи злоупотребления своим положением, разрасталась коррупция, причем во всех классных чинах. Такое положение было обусловлено как уже сложившимися негативными традициями развития института гражданской службы, так и, как и ранее, низким материальным обеспечением чиновников, особенно низших классов. Статус чиновников в общественном сознании приобрел явно отрицательный характер, и изменить его в условиях крепостничества было невозможно. И в итоге получилось, что социально-экономические преобразования, имевшие место в первой половине XIX в., привели к тому, что аппарат государственной службы стал еще более коррумпированным. И только позже, уже с продвижением судебной реформы, когда у поданных Российской империи появилась возможность более эффективного судебного обжалования действий и решений чиновников, положение стало некоторым образом меняться к лучшему.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории государственного управления в России в целом и государственной (гражданской) службы в частности. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении истории развития государственного аппарата в нашей стране.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего административного и муниципального права). Он представит также интерес для законодателя при осуществлении административной реформы в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования получила выражение в публикациях автора. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории права, гражданского и уголовного процесса в Ростове-на-Дону, Краснодаре, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2009-2012 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в Кубанском государственном аграрном университете.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.
Система учета, сословный состав чиновников и условия по ступления на гражданскую службу
Возникновение Главного магистрата было связано с ростом торговли и промышленности, с возросшей ролью купечества в экономике страны4. Главный магистрат подчинялся непосредственно царю и Сенату, имел ряд смежных функций с Мануфактур-коллегией и Коммерц-коллегией. Возглавлял его обер-президент из дворян, которого назначал царь. Первым обер-президентом - стал князь Ю.Ю. Трубецкой. Под его началом находилось магистратское правление, которое состояло из бургомистров и ратсгеров из числа крупнейших купцов5. Главный магистрат был главным начальственным учреждением над городскими магистратами других русских городов. Через год, в январе 1721 г., был утвержден «Регламент, или Устав Главного магистрата»6, определивший его состав и функции. По Регламенту все горожане (посадское население) делились на «регулярных граждан», которые входили в гильдии и цехи, и «подлых» — тех, кто работал по найму и на «черных работах». В ведении магистрата находились торговые, ремесленные и другие права горожан - их переход из города в город, возврат выбывших из посадов, устройство ярмарок и пр. Руководство Главного магистрата над городовыми, учрежденными на местах, заключалось в координации работы всех магистратов, приеме жалоб на их постановления и апелляции на их судебные решения. Также он осуществлял контроль за распределением финансов в городах, ведал распределением и сбором податей, налогов и повинностей. С 1722 г. косвенные сборы (таможенные, солевые, кабацкие и пр.) были оставлены в ведении городских магистратов. Главный магистрат контролировал также действия полиции и исполнение городскими магистратами возложенных на них полицейских функций. Довольно быстро Городские магистраты - эти сословные органы местного управления торгово-промышленным населением - стали главными органами бюрократического аппарата петровской империи, поскольку опирались, хотя и в ограниченной степени, на сословное представительство на местах. Руководство городских магистратов - включавшее президента, 4 бургомистров, 2 ратманов — выбиралось из числа наиболее состоятельных горожан. В Санкт-Петербурге Главный магистрат выполнял функции и городского магистрата. В царствование Петра I он был главным органом городского управления, сосредоточившим в своих руках контроль за основными областями жизни российской столицы, -контролировал организации гильдий, цехов, содействовал развитию ремесел, торговли, мануфактур, городского хозяйства, осуществлял функции суда для торгово-промышленного населения и некоторые полицейские функции (регистрировал приезжавших в Петербург купцов и промышленников, при отъезде выдавал им паспорта или отпускные письма). Главный магистрат был упразднен в 1727 г. указом Верховного тайного совета и временно заменен Ратушей, вновь создан в мае 1743 г. как Контора Главного магистрата, но переведен в Москву (Елизавета Петровна восстановила его как одно из установлений Петра I). По предписанию Сената Главный магистрат стал подчиняться губернским властям и полиции. С 1775 г. он стал почти исключительно судебным учреждением, рассматривал уголовные и гражданские дела лиц из купеческого и мещанского сословий. Екатерина II окончательно ликвидировала Главный магистрат в 1782 г.
Как видно, многое из того, что было отрегулировано Петром 1 посредством Регламента Главного магистрата в части государственного управления, еще долго функционировало и в рассматриваемый период правления Екатерины 11. Но все же в контексте исследуемой проблематики важнейшее значение имел, конечно, Табель о рангах. В этом акте вводись чины с разделением их на гражданские, военные и придворные. При этом предусматривалось 14 классов, однако в табеле о рангах не давалось определение «чина», вследствие чего чин мог рассматриваться и как служебное звание, и как должностное положение (ниже будет показано, что такое двойное толкование в первой половине XIX в. станет основанием для постановки вопроса о том, чтобы вообще ликвидировать чиновничье звание, оставив только название должности, однако в итоге такого решения принято не будет).
Мы полагаем, что в названиях чинов имели место элементы собственно должности и звания. Так, в в IX классе в разделе статских чинов перечислены следующие должности: «Титулярный советник; воинских двух, иностранной коллегий секретари; обер-рентмейстер в губерниях, полицеймейстер в резиденции, бургомистры от магистрата в резиденции быть непременным, лантрихтеры в провинциях, профессоры при академиях, докторы всяких факультетов, которые в службе обретаются, архиварии при обоих государственных архивах, переводчик и протоколист сенатские, казначеи при монетном деле, асессоры в надворных судах в резиденции, директоры над пошлинами в портах». Для VIII класса в Табели в соответствующей графе перечислены следующие должности: «Ундер стат галтер в резиденции, экономии галтер, регирунс раты в губерниях, обер директор над пошлинами и акцизами в резиденции, обер лантрихтеры в резиденции, президент в магистрате в резиденции, обер комиссары в коллегиях, асессоры в коллегиях, обер правиант мейстер в резиденции, обер секретари в протчих коллегиях, секретари в Сенате, обер берг мейстер, обер валдейн, обер минц мейстер, надворный советник, надзиратель лесов, воеводы». Как видно, указываются не только должности, но и учреждение, в котором должен служить обладатель соответст вующего класса . Это подтверждается и 4-м пунктом второй части законодательного акта: «Под равным штрафом, не имеет никто рангу себе требовать, пока он на свой чин надлежащего патента показать не имеет».
Развитие законодательства о государственной (гражданской) службе и его реализация до издания Свода законов Российской империи
Структура науки о внутреннем государственном управлении была представлена Сперанским в виде Общей и Особенной частей. В Общую часть входило «учение об исполнительной власти», которое разделялось на пять разделов: 1) учение ор принципах внутреннего управления; 2) учение об учреждениях, действующих в порядке исполнительном; 3) учение о ведомствах управления; 4) учение об административном законодательстве; 5) учение о государственной службе. При этом второй раздел имел два подраздела: а) центральные учреждения; министерство; 2) губернское управление. Особенную часть составляло «учение о полиции», куда входили два раздела: 1) полиция благоустройства; 2) полиция исполнительная. Свою теорию государственной службы Сперанский разрабатывал в контексте константы о сословном государстве с разделением власти на центральную и местные уровни , и это вполне объяснимо, поскольку Россия как социум была разделена на законодательно определенные сословия.
Государственная служба понималась Сперанским в широком смысле, то есть как служба государству. При этом важно подчеркнуть, что, несмотря на политический строй в России в виде абсолютизма, Сперанский, тем не менее, полагал, что государственная служба не есть служба лично государю, и вообще в своих работах о преданности чиновников императору он старается не говорить, не считая это главным качеством служилого человека. Такой подход был сформирован им в самом начале XIX в., когда молодой еще Сперанский уже был увлечен идеями свободы человека. В частности, в 1802г. в своем эссе «Еще нечто о свободе и рабстве» он писал, что «есть два рода свободы в обществе: свобода политическая и гражданская (politique et civil). Свобода политическая есть когда классы государственные более или менее участвуют в действии власти законодательной и исполнительной, когда народ управляет законом, общею волею принятым или охраняемым. Свобода гражданская или, лучше сказать, земская есть независимость каждого класс от произвола другого в обязанностях личных и вещественных. Рабство политическое есть когда воля одного или многих составляет закон всех. Рабство гражданское есть когда один класс народа в повинностях личных или вещественных зависит от воли другого. Были и теперь есть государства, кои обладают политическою свободою в верховной степени. Но не было ни одного государства, которое бы имело совершенную гражданскую свободу, в коем бы все состояние были равны, т.е. ни одно не зависело бы от произвола другого. В государстве, где утверждена свобода политическая, гражданское рабство уменьшается само собой, если только не будет какого-либо особенного правила к поддержанию его, как то было в Спарте. Рабы переходят в отпущенники, дети отпущенников делаются свободны»90. И далее следовали, на наш взгляд, принципиальные положения, объясняющее позицию Сперанского в сфере государственного управления в целом в государственной службы в частности.
Суть этих положений заключалась в тезисе Сперанского о том, что без свободы политической не может быть свободы гражданской. Этот тезис он раскрывал следующим: «Это бы было переменить отношение рабства и силу многих деспотов соединить воедино. Но одни деспот не может управлять всеми лично (здесь и далее выделено нами - авт.); ему необходимо нужны помощники, и, следовательно, политическое рабство не может стоять без рабства гражданского. Отчего в Европе рабство гражданское изгладилось? Оттого, что по разрушении Рима все почти государства учредились на правилах политической свободы. Таков был разум феодальных установлений, вредных по многим отношениям, но весьма полезных для будущего раскрытия свободы»91. Далее он задавался вопросом: хотите ли уменьшить в госу 67 дарстве число рабов и деспотов? И давал вполне четкий ответ, квинтэссенция которого заключалась в том, чтобы ввести «закон на место произвола». И затем: «Утвердите политическую свободу. Желать, чтобы государство было составлено нз рабов, друг от друга не зависимых и покоренных во 92 тт ле одного под именем деспота, - есть желать невозможного» . По тем временам (напомним, шел лишь 1802 г.) это были довольно смелые суждения.
Сперанский в связи с указанными суждениями задавался вопросом: «Каким образом установляется политическая свобода в государстве?». И, отвечая на него, отмечал, в частности, что «воли одного государя к сему недостаточно. Нужно единообразное устремление сей воли к свободе в продолжении многих лет. Нужно, чтобы народ столько привык к сему единообразному действию, чтобы не представлял себе и возможным другой образ управления. Уверенность сия производит, наконец, общее мнение, а общее мнение служит оплотом закону и свободе. Великие политические пользы разных классов народа удобно могут быть определены законами, утверждены силою равновесия или поддержаны действием общего мнения. Но какими законами можно определить все частные отношения слабого к сильному, бедного к богатому, земледельца к помещику? Какая полиция может обнять все мелкие и несметные в сих отношениях перемены? Какой суд разберет меру злоупотребления и положит справедливое возмездие? Свобода таковая слишком дорога бы стала государству и была бы хуже всякого рабства. Таким образом, в государствах самых свободных в политическом смысле всегда было и по необходимости должно быть великое множество рабов в смысле гражданском. Есть, однако же, степени в сем роде рабства.
Разработка и издание кодифицированных законов о государственной (гражданской) службе, их содержательная характеристика и особенности последующих изменений и дополнений
В литературе указывается, что к гражданским чиновникам в определенной степени относилось и духовенство, которое фактически было на государственной службе, причем нередко во взаимодействии с гражданскими и иными государственными служащими. Во всяком случае, духовенство располагало своей системой службы, включавшей различные ранги (то есть, применительно к религии - санов), титулы, которые бьши как частными, так и общими166. Однако данную категоршо лиц (и соответствующее законодательство) мы не также рассматриваем, поскольку службу в духовных учреждениях, хотя и имела сходство с гражданской, но представляла собой все отдельное государственной службы (наряду с военной службой).
Наиболее важным в контексте рассматриваемой проблематики являлся, конечно, Устав о службе по определению от Правительства, который стал, по сути своеобразным кодексом для чиновников по гражданской службе. Устав о службе по определению от Правительства действовал в отношении всех гражданских чиновников (исключение составляли гражданские чиновники, которые работали военном, а также морского ведомствах; исключение касалось также на лиц, которые несли службу по особым уставам ( речь идет о таких уставах, как Таможенный устав, Лесной устав, Горный устав и др.) с некоторыми дополнительными исключениями и дополнениями . Кроме того, нужно отметить, что на лиц, состоящих на военной службе, но работающих по гражданскому ведомству, распространялись также некоторые поло Вол очкова М.Е. Институт государственной гражданской службы Российской империи. Днежения, содержащиеся в Военных уставах (в частности, инженерам-путейцам присваивались как гражданские, так и военные чины).
Устав о службе по определению от Правительства состоял из пяти разделов. Раздел первый «О принятии в гражданскую службу и об определении в должности» определял содержание права поступления на государственную службу и условия его реализации для лиц различных состояний и образования, а также включал в себя процедуру определения к должностям. Раздел второй «О производстве в чины» содержал условия и процедуры чинопроизводства по различным ведомствам гражданской службы. Раздел третий «Об общих правах и обязанностях гражданской службы» представлял развернутую систему прав и обязанностей государственных служащих и членов их семей. Раздел четвертый «Об увольнении в отпуски, от должности и от службы» включал в себя содержание института увольнения со службы, здесь определялись категории служащих, имеющих право на увольнение, раскрывались процедуры и условия, которые должны были соблюдаться при решении вопроса об увольнении от службы. Раздел пятый «Об актах или доказательствах служебного состоянии» включал в себя нормы, определяющие послужной (формулярный) список, куда все данные на чиновника, в том числе его «аттестат», то есть, характеристику, и т.д.
Следует заметить, что Устав о службе по определению от Правительства ряду исследователей представляется весьма уникальным в истории российского законодательства вообще. Так, если иметь в виду уровень юридической техники, то Устав о службе по определению от Правительства 1832 г. ничуть не уступает не только европейскому законодательству (того же периода, то есть первой трети XIX в.)168. По мнению И.В. Черепановой, до настоящего времени законодательство о государственной публичной службе не кодифицировано ни в одной стране мира, в отдельных государствах имеет место его инкорпорация, а установленный в Уставе о службе по определению от Правительства правовой статус гражданской службы во многом не утратил своей правовой и научной ценности и сейчас, то есть спустя более 170 лет после его создания169. На наш взгляд, это все же завышенная оценка рассматриваемого нормативно-правового акта, что, однако, ничуть не принижает его значения в система права тогдашней России, где он действительно, если иметь в виду правовое регулирование института государственной (гражданской) службы, являл собой вершину законотворчества.
Как справедливо отмечает Т.И. Метушевская, принятием этого акта была осуществлена идея Петра I о том, чтобы создать чиновничество, кото-рое материально полностью было бы зависимо от государства . В этом контексте Устав о службе по определению от Правительства подробно регулировал базовые вопросы, связанные с прохождением государственной службы, а именно от момента начала службы до увольнения. Для тех, кто поступал в гражданскую службу, определялись цензы подданства, устанавливались требования по возрасту, полу, образованию. Подробно регулировался сословный признак. Так, гражданская служба иностранцев ограничивалась в основном научной и педагогической деятельностью. Что касается возрастных требований, с 14 лет человек мог быть «причислен» к гражданской службе, а сама служба реально могла быть начата с 16 лет. Следует отметить также, что данный акт не разрешал вступать в службу женщин как по назначению начальства, так и выборам и по найму. Соответственно женщины не могли производиться в классные чины и не могли получать никаких наград за выслугу лет, равно как не могли приобретать послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца, а чин - на 2 класса ниже, чем у мужа или отца.
Практика гражданской службы и причины негативных проявлений в этой сфере в контексте социально-правового положения чиновничества
Законодательство о государственной (гражданской) службе при Екатерине II основывалось на Табели о рангах петровской эпохи. Вместе с тем в соответствии с проводимыми реформами осуществлялось его довольно активное развитие, в частности, в Учреждениях для управления губерний 1775г., Уставе благочиния, или полицейском, 1782 г. и др. были определены права и обязанности некоторых категорий чиновников. Кроме того, было положено начало разработке концептуальных основ государственной службы. Известные мыслители того времени имели общую платформу, которая заключалась в том, что служение должно быть обязанностью и приносить пользу стране.
Во второй половине XVIII в. в условиях российского абсолютизма, позволявшего за счет службы получить дворянство, чиновничество обособилось в самостоятельное сословие, попасть в которое стремились прежде всего представители более низких сословий, и части из них это удавалось, учитывая нехватку грамотных чиновников в условиях повышенной потребности в таковых как следствие губернской реформы Екатерины II. При этом имело место противоречие - с одной стороны, государственные служащие стремились обособиться от прочих социальных групп, а с другой стороны, власти хотели обеспечить преобладание дворянства на государственной службе.
Для представителей податного населения служба обладала бесспорной привлекательностью, поскольку освобождала от податей, а также от рекрутской повинности, кроме того, служба при благоприятных обстоятельствах давала возможность получить дворянское звание. Правительство не было заинтересовано в поступлении на гражданскую службу выходцев из податного состояния, а те, в свою очередь, любой ценой стремились попасть туда.
В результате внедрения представителей более низких сословий в государственную службу были созданы предпосылки для формирования в последующем социальной группы в виде разночинцев, сыгравших немалую роль в преобразованиях либеральной направленности в XIX в. При этом во многих вопросах деятельность Екатерины II явилась продолжением политики прежних монархов (Анны Иоанновны, Елизаветы Петровны, Петра III). При этом отмена службы по обязанности для дворян стала важнейшим итогом длительного противостояния дворянства и правительства.
Екатерина II привнесла в данной сфере свою специфику, усилив стимулы к хорошей службе и закрепив ее законодательно на системном уровне. При этом в России сохранялось крепостничество, при котором огромная социальная группа крепостных крестьян в принципе не могла претендовать на чиновничьи должности, и в этом смысле институт государственной гражданской службы отражал абсолютистский характер государственно-правовых отношений в России того времени.
В первой трети XIX в. институт государственной службы в целом и гражданской службы в частности получил свое идеологическое обоснование. Главным теоретиком в этой сфере стал выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, который считал, что возможность для поступления на государственную службу должна иметься у представителей всех сословий с учетом соответствующих требований, а касательно дворянства им предлагалось сделать службу дворян обязательной, хотя и по выбору, при этом социальные привилегии у представителей этого сословия должны были определяться реальными результатами государственной службы.
Сперанским впервые в России на системном уровне были разработаны связанные с государственной службой вопросы государственного управления, статус должностного лица, структура аппарата управления в государстве на всех уровнях. Свою лепту в развитие идеологических основ государственной службы с позиций официальной политики внесли также Н.М. Карамзин, Г.Р. Державин, Н.Н. Новосильцев, которые имели несколько отличные мнения по ряду аспектов, чем Сперанский. Однако все они исходили из незыблемости абсолютизма как формы государственного устройства.
Представители оппозиционной идеологии (декабристы) в своих работах также затрагивали вопросы государственной службы - в контексте предлагаемых ими конституционных преобразований. В «Русской Правде» П.П. Пестеля и «Конституции» Н.М. Муравьева главными тезисами были демократическое (избирательное) начало и свобода личности. Однако их идеи были для России преждевременными. Заложенные Сперанским теоретические основы государственной службы довольно долго не находили дальнейшего развития, во всяком случае их не было в пределах рассматриваемого в настоящей работе периода.
Новые разработки стали появляться лишь после начала известных либеральных реформ 1860-х гг., и здесь прежде всего нужно назвать Н.К. Нелидова, который первый в истории административного права России написал монографическое исследование, посвященное теоретическому анализу государственной службы, и в своем труде он опирался на труды российских ученых прежде всего первой трети XIX в., когда институт государственной (гражданской) службы получил первое теоретическое осмысление.
Начатая с самого начала XIX в. реформа государственного управления, предусматривавшая создание министерств, повлекла за собой изменения в содержании института государственной (гражданской) службы, среди которых важнейшим был переход от коллегиальной системы принятия решений к единоначалию. Помимо этого, реформы Александра I предполагали более высокую степень профессионализма чиновников и демократичности в вопросах поступления на государственную (гражданскую) службу. Эти направления в первой трети XIX в. находили отражение в законодательстве о государственной (гражданской) службе, при этом разработка важнейших нормативно-правовых актов осуществлялась М.М. Сперанским.
