Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственная служба: основные понятия, принципы, модели 16
1. Теоретические основы государственной службы: основные понятия, принципы, модели 16
2. Модель государственной службы в России в ХУШ - первой половине ХIХ вв 41
Глава II. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII в 63
1. Права и обязанности государственного служащего 63
2. Правоограничения и гарантии государственных служащих 80
3. Ответственность государственного служащего 95
Глава III. Модернизация правового статуса государственного служащего в России в первой половине ХIХ в 115
1. Комплекс прав и обязанностей государственного служащего 115
2. Система правоограничений и гарантий государственного служащего 138
3. Юридическая спветственностьіххгударственного служащего 155
Заключение 172
Список источников и литературы 183
- Теоретические основы государственной службы: основные понятия, принципы, модели
- Модель государственной службы в России в ХУШ - первой половине ХIХ вв
- Права и обязанности государственного служащего
- Комплекс прав и обязанностей государственного служащего
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена необходимостью внедрения эффективной модели государственной службы в условиях построения демократического правового государства в России. История создания и реформирования отечественной государственной службы демонстрирует именно то обстоятельство, что при условии выбора соответствующей модели государственной службы (юридически закрепленной концепции управления государственной службой России) и четкого определения правового статуса чиновников можно достаточно успешно удерживать в правовом поле взаимоотношения государства, общества и чиновников.
В настоящее время, по мнению многих исследователей, отсутствует общепризнанная и верифицированная для России модель управления государственной службой1 и процесс разработки правового статуса государственного служащего пока не завершен. По сути дела, проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего» . Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества. Отчасти это объясняется отсутствием комплексного подхода со стороны государства в понимании сущности государственной службы.
В этой связи закономерен интерес к проблематике реформирования государственной службы в ХУШ - первой половине XIX вв., поскольку истоки нынешних проблем и будущих успехов коренятся в историческом прошлом нашего государства, так как нельзя понимать настоящее и управлять на стратегическом уровне, без знания и оценки собственного исторического опыта. Проблемы исторического развития и совершенствования государственной службы, в том числе ее правового обеспечения, недостаточно изучены, несмотря на их важность. В данном
Привалова СВ. Проблемы становления эффективной государственной службы // Журнал российского права. №11. 1999. С. 98-105; Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 12. С. 54-63; Черепанов В. Система управления государственной службой: проблемы и пути повышения ее качества в условиях реформирования // Государственная служба. № 1. 2004. С. 21-32.
2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, практика: Монография. М., 2003. С. 177-178.
4 исследовании предпринимается попытка определить модель государственной службы, а также анализируется становление правового статуса государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX вв. Именно это время стало периодом формирования базовых принципов государственной службы, которые сохранили свою актуальность до настоящего времени.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема становления государственной службы привлекала внимание исследователей уже в ХГХ в. Первая докторская диссертация на тему «Юридические и политические основания государственной службы» была защищена в Ярославле Н.К. Нелидовым в 1874 году. Государственная служба представлена автором как замкнутая корпорация, чиновная иерархия лиц, которые сами устанавливают пределы законной власти и привлекают друг друга к ответственности. Долг службы как проявление духовного начала, нравственное отношение служащего к своим обязанностям Н.К. Нелидов ставит превыше обязанностей службы. Кроме того, следует отметить две специальные работы по истории гражданских чинов и Табели о рангах в России: очерки В.А. Евреинова «Гражданское чинопроизюдство в России» (СПб., 1888) и Е. Карновича «Русские чиновники в былое и настоящее время» (СПб., 1897).
Большая часть работ дореволюционных авторов посвящена истории отдельных центральных учреждений России в ХУШ в. - Сенату3, Верховному Тайному совету и Кабинету, Государственному совету, коллегиям, а также истории местного управления6. В центре внимания авторов находится история учреждений: причины создания, организация делопроизводства, контроля и отчетности. Как правило, в данных исследованиях содержится мало сведений о чиновниках, их правовом статусе.
Некоторые теоретические вопросы организации и нормативного регулирования государственной службы нашли отражение в трудах известных государственных деятелей и государствоведов дореволюционной России М.М. Сперанского, И.Е. Андреевского, В.В. Ивановского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.Н. Белявского, Б.М. Лазаревского, А.И. Елистратова, В.М. Гессена А.Н. Филиппова, Н.П. Павлова-
3 Филиппов А.Н. История Сената в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета. Юрьев. 1895; Он же.
Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках (1711-1741 гг.). СПб., 1911;
Голицын П. Первый век Сената. СПб., 1910; «История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911
гг.», Т. 1 - 5. СПб., 1911; Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского
времени. Харьков, 1915. и др.
4 Вяземский Б.Л. Верховный Тайный Совет. СПб., 1909.
5 Даневский П.Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859; Щеглов В.Г.
Государственный совет в царствование Александра I. Ярославль, 1895.
6 Андреевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное
управление России в XVIII в. М., 1876; Блинов Б. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.
5 Сильванского, О. Эйхельмана и др . В этом плане следует особо выделить работу В.В. Ивановского «Русское государственное праю», который впервые в российской правовой науке вьщелил институт государственной службы в относительно самостоятельную часть административной организации и государственного управления Российской империи и стал рассматривать его в качестве обособленной части российского публичного права, а также разработал учение о юридической природе государственной службы.
После октября 1917 года теоретические проблемы государственной службы в отечественной научной литературе длительное время не обсуждались. В 20-е годы прошлого столетия появились лишь отдельные работы А.А. Алексеева, Г.А. Нефедова, С.А. Орджоникидзе, М. Ольминского, М.В. Довнар-Запольского, СИ. Сырцова и др . Однако идеологические установки не позволяли объективно оценить дореюлюционный опыт государственного устройства.
В последней трети XX в. в работах А.Н. Медушевского, Н.П. Ерошкина, Н.Ф. Демидовой, СМ. Троицкого, И.А. Исаева, А.В. Оболонского, Ф.М. Бурлацкого, В.А. Макаренко, В.К. Борисова, Н.В. Саранцева, А.И. Кирпичникова, В.В. Лунева, И.Н. Пахомова, В.А. Воробьева и др9. представлен определённый научный анализ существовавшего в России бюрократического аппарата. Большой интерес к изучению вопросов государственной службы был вызван, опубликованием обширного количества нормативных правовых актов периода Российской империи, что позволило ввести в научный оборот ранее неизвестные материалы10.
7 См. например: Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., 1908. Т. 8.;
Ивановский В.В. Русское государственной право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895; Лазаревский
Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Павлов-Сильванский Н.П. Государевы
служилые люди. СПб., 1898; Филиппов А. Н. О целях наказаний по узаконениям Петра I // Юридический
вестник. 1890., № 5-6; Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и Устава
о службе по определению от правительства. Киев, 1890; Андреевский Е.И. О наместниках, воеводах и
губернаторах. СПб., 1864; Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. 6-е изд. СПб., 1908. Т. 1.
8 См. например: Ольминский М. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России. М., 1925; Довнар-
Запольский М.В. Администрация и суд при Николае I. Баку, 1925.
9 См. например: Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнительное историческое
исследование. М., 1993; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.,
1968; Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVIII века и ее роль в формировании абсолютизма. М.,
1987; Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. М., 1974; Оболонский А.В. Человек и
государственное управление. М., 1987; Макаренко В.П. Бюрократизм и сталинизм. Ростов-на-Дону, 1989;
Пахомов И.Н. Советская государственная служба (понятие и основные принципы). Киев, 1964; Воробьев B.A.
Советская государственная служба (административно-правовые аспекты). Ростов-на-Дону, 1986.
10 Российское законодательство X - XX веков: В 9-ти тт. T.4: Законодательство периода становления абсолютизма / Отв. ред.
О.И. Чистяков. М., 19S6; Законодательство Петра I/ Отв. ред. Т.Е. Новицкая. М., 1997; Законодательство Екатерины П: В 2 т./
Отв. ред. Т.Е. Новицкая. М., 2000.
Несомненный интерес представляет основанная на большом архивном материале монография СМ. Троицкого «Русский абсолютизм и дворянство в ХУЛІ в. Формирование бюрократии». Автор освещает подготовку закона Табели о рангах, характеризует состав и численность чиновников. Однако и в данный период советские ученые не могли по известным причинам увязывать свои научные исследования государственной службы в СССР с серьезными наработками известных ученых царской России. Тем самым нарушалась преемственность в исследовании государственной службы, обрывались исторические связи научных школ.
Лишь в конце XX столетия в России появляется действительный интерес к государственной службе: издаются учебники1 , учебные пособия , справочники , монографии14, научные статьи15 и диссертационные исследования16, посвященные проблемам как российской, так и зарубежной государственной службы17. В научных статьях и монографиях известных теоретиков государственного управления и административистов Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Ю.А. Тихомирова, К.С. Вельского, Ю.Н. Старилова предпринимаются попытки сформулировать оригинальные концепции реформирования государственной службы, формируется новый взгляд на неё и её место в структуре государства. Однако в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить исторический опыт нормативного
11 Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999;
Государственная гражданская служба / Под ред. В.Г. Игнатова. М., Ростов-на-Дону, 2005; Гришковец А.А.
Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.,
2003.
12 Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVII -XX веков. М.,
1999; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997; Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д.
Государственная администрация, ее органы и служащие. Екатеринбург, 1998; Российское служебное право: Сб.
норм, актов: Учеб. пособие / Сост. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 1999; Тихомиров Ю.А. Курс административного
права и процесса. M., 1998; Чиканова Л.А. Государственные служащие. М., 1998; Диев B.C., Дзядуков К.И.
Проблемы формирования российской модели государственной службы: Учеб.-метод. пособие. Новосибирск,
1997.
13 Дубровин В.Н., Мигачев Ю.И. Юридическая ответственность военнослужащих: Справ, пособие. М., 2000;
Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. M., 1997.
14 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. M., 1997; Атаманчук
Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. M., 2003.
15 Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия
(практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 24-36; Козбаненко В.А. Структурно-видовые
особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 12. С. 37-46;
Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России //
Государство и право. 2003. № 7. С. 10-18; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и
служащих: Круглый стол журнала «Государства и право» (подготовлено Л.А. Морозовой) // Государство и
право. 2000. № 3. С. 20-36; № 4. С. 15-30; Реформирование системы государственного и
муниципального управления в Российской Федерации / Под ред. В.Б. Слатинова. Курск, 2006.
16 Привалова СВ. Принципы организации государственной службы современной России: Автореф. дис. ...
кандидата юрид. наук, М., 1999; Воротников А.А. Бюрократия в российском государстве: Историко-
теоретический аспект: Автореферат дис. ... док. юрид. наук. Саратов, 2005.
17 Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века?: Модели государственной службы: Россия, США, Англия,
Австралия. М., 2002; Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2004; Захаров B.B. Как
готовил, юриста: изучая русские рецепты. Очерки истории юридического образования в России. Курск, 2006.
7 регулирования государственно-служебных отношений. На этом фоне заметно выделяется исследование АЛ. Воротникова «Бюрократия в Российском государстве: Историко-теоретический аспект», в котором проанализированы основные функции и специфика государственных учреждений и их аппарата, в рамках монархии и в послефевральской России. Автор предлагает собственную целостную, данную в исторической ретроспективе концепцию бюрократической службы применительно к различным этапам существования и развития государственности, подробно рассматривает процессы взаимосвязи бюрократии и элиты в современном российском обществе, взаимоотношения старой и новой номенклатур, а также обосновывает систему практических предложений и рекомендаций по преодолению бюрократизма При этом рассматриваемый в работе период настолько велик, что не позволяет дать детальный правоюй анализ государственной службы на различных этапах становления российской государственности.
Таким образом, научно-правовая база для исследования проблем реформирования государственной службы в России подготовлена. Вместе с тем следует отметить, что уровень разработанности теории и истории государственной службы явно недостаточен. Данное обстоятельство напрямую влияет на качество законодательства, в котором нечетко определены основные понятия, сформулированы важнейшие принципы организации государственной службы и конституирован статус государственного служащего.
Кроме того, несмотря на освещение в научных трудах отдельных сторон государственной службы, в том числе в историческом аспекте, целостного исследования правовых основ статуса государственных служащих в XVIII - первой половине XIX вв. в России проведено не было. В связи с этим существует необходимость историко-правового анализа процесса зарождения и развития правового статуса государственных служащих; более глубокого исследования требуют теоретические проблемы государственной службы, способные оказать воздействие на эффективность законотворчества и качество законодательства.
Объект исследования - система государственно-служебных отношений, а также законодательство Российской империи о государственной службе в XVIII -первой половины XIX вв.
Предмет исследования - государственная служба Российской империи в ХУШ - первой половине ХГХ вв., ее фактическая и юридическая природа, механизм правового регулирования статуса государственного служащего в царской России.
Хронологические рамки исследования охватывают XVIII в. и первую половину XIX столетия. Это был период интенсивной деятельности Российского государства по формированию и упорядочению законодательного массива страны по вопросам государственной службы. Были заложены основы российской модели государственной гражданской службы и закреплены основные элементы правового статуса государственных служащих, которые сохранили свою актуальность до сих пор. В рамках указанного времени в качестве этапов выделяются два хронологических отрезка. Первый - 1701-1801 гг., - характеризовался проведением административных реформ и внедрением государственно-административной модели государственной службы, а также накоплением законодательного массива в сфере регулирования правового статуса государственных служащих. Второй - 1802-1860 гг., - период выработки четкой программы упорядочения законодательства о государственной службе и издания актов хронологической инкорпорации законодательства России (Полное собрание законов Российской империи), консолидации его действующей части (Свод законов Российской империи), а также подготовки кодификаций отраслевого уровня. Результатом последней и явилось создание первого в истории страны и Европы «Свода уставов о службе гражданской».
Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать становление, развитие, модернизацию праювого статуса государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX вв., с выявлением его специфики через призму пх^ударственно-административной модели государственной службы.
Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи:
установить факторы, детерминировавшие модель государственной службы в ХУШ в. и ее модернизацию в первой половине ХГХ в.;
определить модель государственной службы и ее основные принципы в России в XVIII - первой половине XIX вв.;
выявить структуру правового статуса государственного служащего в России в рассматриваемый период;
проанализировать правовое регулирование основных элементов правового статуса государственных служащих в России в ХУЛІ - первой половине XIX вв.;
- установить концептуальные основы и конкретные мероприятия,
направленные на оптимизацию государственной службы в первой половине XIX в.;
- выявить эффективность функционировавшей модели государственного
аппарата;
- проанализировать законодательство, направленное на борьбу с должностными
правонарушениями в исследуемый период;
- изучить меры по предупреждению и пресечению коррупции.
Методологическую основу диссертации составили диалектико-
материалистические методы познания. Общенаучные методы - системного и логического подхода, соотношения исторического и логического - позволили выявить основные тенденции и закономерности развития изучаемого объекта. Частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительный, системно-структурный, функциональный, моделирования - дали возможность выявить, описать и воспроизвести исследуемые явления, сопоставить их, с целью выявления сходства и различия. Исследование велось на основе принципа историзма, т.е. события освещались в хронологической последовательности и в соответствии с реальной исторической ситуацией, с учетом последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин. Это позволило рассмотреть эволюцию правового статуса государственного служащего, выявить этапы его формирования.
Методологическую базу диссертационного исследования составили труды ученых в области теории и истории государства и права, конституционного и административного права. Среди них работы Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, А.Б. Венгерова, Н.Н. Вопленко, В.Е. Гулиева, В.Г. Графского, А.И. Денисова, В.Д. Зорькина, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, В.М. Клеандровой, Л.М. Колодкина, В.В. Копейчикова, В.М. Корельского, А.П. Коренева, В.М. Курицына, О.Е. Кутафина, В.А. Кучинского, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Л.С. Мамут, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Р.С. Мулукаева, Г.И. Муромцева, Т.Е. Новицкой, B.C. Петрова, А.С. Прудникова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, Е.А. Скрипелева, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Томсинова, Б.Н. Топорнина, В.В. Черникова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, А.П. Шергина, Л.С. Явича и др.
Эмпирическую базу исследования составляют источники, которые можно разделить на несколько групп. Первую группу составляют нормативные правовые акты различных государственных органов. Использовались как акты общего характера, устанавливавшие правовой статус государственных органов, компентенционные нормы, способы и порядок формирования кадрового состава, так и специальные нормативные правовые акты, направленные на регулирование правового статуса чиновников, его элементов. В общей сложности было использовано более 60
10 нормативно-правовых актов, которые сконцентрированы в Полном собрании законов Российской империи и в Своде Законов Российской империи.
Вторую группу источников составляет правоприменительная практика. В диссертации использованы материалы, отражающие деятельность Сената, Уголовных палат, Надворных судов, Казенной палаты по рассмотрению конкретных дел государственных служащих, а также отражающие контрольно-надзорную деятельность в форме ревизий. Эти материалы важны тем, что позволяют понять подходы правоприменительных органов к интерпретации нормативных правовых актов.
Третью группу источников образует мемуарная литература. Она является ценнейшим источником для изучения внутренних механизмов работы чиновничьего аппарата, позволяет оценить практическую реализацию прав и обязанностей, масштабы злоупотреблений государственных служащих, дает представление о материальном обеспечении чиновничества, отношении к службе и начальству. Кроме того, в воспоминаниях содержатся характеристики ряда генерал-губернаторов и губернаторов, а также описывается жизнь провинциального чиновничества. В полной мере перечисленные аспекты нашли свое отражение в мемуарах П.С. Батурина
і о
«Жизнь и похождения Г.С.С.Б. Повесть справедливая, писанная им самим» . Несомненный интерес также представляют воспоминания Т.П. Калашникова, М.С. Ребелинского, И.И. Мешкова, Ф.П. Печерина19.
Отдельную совокупность источников образуют отчеты Министерства юстиции. Их ценность связана с тем, что в них содержатся обобщенные данные о привлечении к ответственности государственных служащих, что позволяет оценить эффективность работы государственного аппарата по борьбе с должностными правонарушениями. Кроме того, отчеты содержат сведения о награждениях, увольнениях и возведении в дворянское достоинство чиновников.
Используемые источники позволяют полнее выявить эволюцию взглядов, этапы становления и развития российской бюрократии в XVIII - первой половине XIX вв., помогают глубже увидеть проблемы, требующие более тщательного изучения, обоснования, новой научной аргументации.
Батурин П.С. Жизнь и похождения Г.С.С.Б. Повесть справедливая, писанная им самим // Голос минувшего. 1918.J67-9.
19 Калашников Т.П. Жизнь незнаменитого Тимофея Петровича Калашникова, простым слогом описанная с 1762 по 1794 год // Русский архив. 1904. Кн. 2. Вып. 10; Ребелинский М.С. Из дневника // Русский архив. 1897. Кн. 1. Вып. 3; Мешков И.И. Записки Ивана Ивановича Мешкова // Русский архив. 1905. Кн. 2. Вып. 6; Печерин Ф.П. Записки о моих предках и о себе, на память детям в 1816 г. сделанные // Русская старина. 1891. № 12.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые определена модель отечественной государственной службы в ХУЛІ - первой половине XIX вв., базовые принципы которой служат фундаментом института государственной службы до настоящего времени. Особенностью данной модели было то, что она сформировалась в условиях феодального общества, что предопределило ее особенности и рецидивы возврата к управленческой практике, которая имела место на стадии ее становления.
В работе впервые проведен системный анализ правового статуса государственного служащего. Выявлена его структура, систематизированы и классифицированы права и обязанности, правоограничения и гарантии чиновников. Установлены формы и методы борьбы с должностными правонарушениями и оценена их эффективность.
Автор доказывает, что государственная служба в России не была слепым копированием европейского опыта, а формировалась с учетом российских условий, практики, менталитета.
В диссертации определена эффективность государственной службы в России в XVHI - первой половине ХГХ вв., выявлены ее положительные и отрицательные стороны, а также обозначены приемлемые для современных российских условий принципы, приемы и методы деятельности государственного аппарата и его служащих.
Неотъемлемым элементом новизны является введение в научный оборот малоизвестных эмпирических материалов, касающихся модели государственной службы и правового статуса государственных служащих.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В современной юридической науке существует мнение, что в период XVHI -первой половины XIX вв. нельзя говорить о становлении государственной гражданской службы, т.к. ее важнейшим критерием является служение чиновничества интересам всего общества, а в Российской империи служили династическим интересам.
Проведенное исследование позволяет диссертанту прийти к иному выводу. Реформирование государственной службы в России в начале ХУЛІ в. было вызвано объективными и субъективными причинами, требовало мобилизации всех слоев населения для решения сверхзадач, стоявших перед государством. Царь олицетворял собой государство, поэтому служба ему - это служба отечеству. Кроме того, системообразующим становится изменение соотношения обычая и закона как
12 источников права. В этих условиях происходит подчинение государственной службы законодательному регулированию, а не приказам царя. Государственный характер службы становится очевидным и законодательно закрепленным.
В литературе распространено мнение о слепом копировании европейского опыта в период петровских преобразований. В своей работе диссертант стремится доказать, что модель государственной службы и ее законодательное обеспечение не являлись заимствованным явлением, т.к. была проделана большая работа с учетом российских условий, практики, менталитета. Основывая свое законодательство на европейской традиции, Россия вобрала все лучшее, что существовало к тому времени, при этом сохранила свою уникальность и построила государственно-административную модель государственной службы. Наличие своего пути, доказывает и тот факт, что именно в России впервые в истории европейского законодательства, было кодифицировано право государственной гражданской службы (1832 г.).
Вопреки сложившемуся мнению, в России в ХУШ в. зародилась и закрепилась не полуимперская или рациональная, а государственно-административная модель государственной службы. Она формировалась «сверху», для ее установления и поддержания использовались административные методы. Основу государственно-административной модели образовали принципы коллегиальности, иерархичности и чинопочитания, законности, привилегированности, прямых денежных выплат, мобилизации дворянства, верности государству и монарху, приоритета личной выслуги и профессиональных качеств. Объективные факторы и сложившаяся практика государственного управления определили основные изменения в модели государственной службы первой половины XIX в. В результате проведения министерской реформы и кодификации законодательства, утвердились принципы законности, единоначалия и ответственности чиновников, что способствовало укреплению властной вертикали, обеспечивало эффективность государственной службы и способствовало снижению количества правонарушений в чиновничьей среде.
4. Диссертант доказывает, что правовой статус государственных служащих в
ХУШ - первой половине ХГХ вв. приобрел все необходимые атрибуты: права,
обязанности, правоограничения, гарантии и ответственность, а также получил их
нормативно-правовое закрепление в Генеральном регламенте (1720 г.), Табели о
рангах (1722 г.) и других нормативно-правовых актах. Дальнейшее нормативно-
правовое закрепление статуса государственных служащих происходит в «Уставе о
13 службе Гражданской» 1832 года. В нем четко определены социально-личностные, статусные и функциональные права чиновников. Следует отметить более детальную проработку - по сравнению с предыдущим периодом, - имущественных прав чиновников, особенно прав на содержание и пенсионное обеспечение. Окончательно была реализована идея Петра I о создании чиновничества, материально полностью зависимого от государства.
5. В XVIII - первой половине XDC вв. складывается система гарантий
государственных служащих на период прохождения службы (служебно-правовая
защита чиновников; организационно-управленческие, социально-экономические и
морально-психологические гарантии) и на период отставки. Эффективность
деятельности государственных служащих в немалой степени зависит от их
защищенности, поэтому мы положительно оцениваем деятельность законодателя,
стремившегося использовать разнообразные стимулы (материальные, правовые,
психологические) для государственных служащих с целью повышения
эффективности государственной службы.
6. На протяжении рассматриваемого нами периода складывается
законодательный массив, устанавливающий ответственность государственных
служащих, при этом прослеживается тенденция его унификации и
совершенствования. Законодательное закрепление ответственности государственных
служащих прошло длительный путь: от закрепления в XVII в. в правоприменительных
актах (крестоприводных записях) до комплексной унификации в Уложении 1845 г. В
отличие от XVI-XVII вв., когда меры были предупредительными, либо карательными,
в XVIII - первой половине XIX вв. в борьбе с должностными правонарушениями
применялся системный подход. Помимо закрепленной в нормативно-правовых актах
уголовной ответственности, верховная власть вела поиск организационных мер
предупреждения и пресечения злоупотреблений должностных лиц.
7. В литературе чиновничий аппарат Российской империи и его эффективность
в целом оценивается негативно. Диссертант доказывает, что уже в ХУШ - первой
половине XDC вв. государство обеспечивало эффективную работу государственной
службы. При этом использовался системный подход. С одной стороны,
осуществлялась борьба с должностными правонарушениями, с помощью карательных
и запрещающих мер; с другой стороны, законодатель создавал условия,
способствующие оптимизации функционирования государственной службы. С этой
целью законодательно закреплялись права чиновников на жалованье и пенсионное
обеспечение, это способствовало преодолению традиционной практики «кормления от
дел» и повышало эффективность работы бюрократического аппарата. Создавалась система надзорных и контролирующих органов за деятельностью чиновничьего аппарата (прокуратура, аппарат фискалов, Тайная канцелярия); выдвигалось требование служебной безупречности по отношению к чиновникам; обеспечивалась ротация кадров в высших эшелонах власти, что способствовало пресечению коррупционных проявлений и местничества; продвижение по службе стало зависеть от образованности чиновника, подтвержденной соответствующим сертификатом. Рассмотренные меры носили комплексный характер и в какой-то мере достигали поставленной цели - повышения эффективности в работе государственной службы и борьбы с коррупцией.
Теоретическая значимость исследования заключается в создании концепции правового статуса государственного служащего ХУШ - первой половине XIX вв. Материалы исследования способствуют углублению знаний о становлении и развитии законодательного регулирования государственно-служебных отношений, а также модели государственной службы.
Результаты исследования вносят определенный вклад в соответствующие разделы истории отечественного права и государства, исторических разделов административного права и могут составить базу для дальнейших научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что историко-правовой опыт может быть использован при реализации административной реформы в современной России и в законотворческой деятельности по созданию нормативно-правовой базы государственной службы, основанной на идее исторической преемственности, с учетом положительного опыта и традиций Российской империи. Кроме того, собранный фактический материал может использоваться в научных работах и практике преподавания как общих, так и специальных курсов по истории и теории права и государства, административному праву.
Апробация работы. Диссертация подготовлена и выполнена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России, где прошло ее рецензирование и обсуждение.
Основные её положения докладывались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Курского государственного университета и кафедры государственного права Регионального открытого социального института (г. Курск), а также были представлены в докладах и сообщениях на научных конференциях:
1. Всероссийская научно-практическая конференция (Москва, 18-19 декабря
2003 г.) «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики».
2. Международная научная конференция (Курск, 30-31 марта 2006 г.)
«Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества».
3. Межвузовская научно-практическая конференция студентов и аспирантов
(Курск, 14 апреля 2006 г.) «Актуальные проблемы модернизации системы
государственного и муниципального управления в субъекте РФ».
Основные положения проведенного исследования содержатся в опубликованных диссертантом монографии и статьях. Материалы диссертации используются в учебном процессе Курского государственного университета и Регионального открытого социального института (г. Курск) при чтении курсов по истории отечественного государства и права.
Структура диссертации определена с учетом специфики темы, а также степени разработанности затрагиваемых в ней проблем. Работа состоит из введения, трех глав, включающих юсемь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Теоретические основы государственной службы: основные понятия, принципы, модели
Государственная служба - один из ключевых комплексных государственно-правовых институтов. Это многоаспектное правовое явление, которое имеет органические взаимосвязи с теорией государства и права, конституционным, административным, трудовым правом, а также с рядом других отраслей российского права.
Выделение теоретических основ государственной службы в отдельный параграф мотивированно актуальностью и сложностью проблемы, ее недостаточной разработанностью, а также теоретико-прикладной и практической направленностью.
Дореюлюционные юристы неоднократно пытались дать определение понятию государственной службы. По мнению выдающегося государствоведа А.Д. Градовского, «под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение юзникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности»1. Н.М. Коркунов характеризовал государственную службу как «право распоряжения в определенном отношении властью» и как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержание обязательную деятельность, направленную к осуществлению определенной задачи»2. В.Ф. Дерюжинский полагал, что государственная служба наиболее емко раскрывается термином «управление», под которым понимается союкупность различных проявлений деятельности государства, направленной к осуществлению задач, присущих ему, как правомерному и культурному союзу. При этом автор делил управление на пять составляющих частей: финансовое, управление внешними делами, военное, организация правосудия и внутреннее управление. Однако многие из указанных отраслей управления уже давно являются предметом самостоятельных научных систем. Только внутреннее управление, опираясь на институт государственной службы, охватывает все сферы государственной жизни. Задача внутреннего управления - «оказание населению всевозможного содействия к развитию его культурных интересов и обеспечение наиболее благоприятных условий возможного полного удовлетворения потребностей его духовного и материального существования»3.
На наш взгляд, наиболее четко определил понятие государственной службы О. Эйхельман: «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии» .
Глубокий анализ природы государственной службы и ее критериев дает В.В. Ивановский. Он считал, что государственная служба возникает в тот момент, когда носитель верховной власти, не имея возможности всегда осуществлять свою волю лично, нуждается в лицах, которые будут претворять ее в жизнь. При этом абсолютно не важно, кто эти физические лица: граждане государства или иностранцы, важным является то, что правитель уполномочил (наделил) их властными полномочиями, «дальше этого общее определение природы государственной службы едва ли может идти»5. Остальные критерии и основания, по которым устанавливаются отношения между носителями верховной власти и лицами, вьшолняющими государственную службу, зависят от эпохи. Эта мысль подтверждается нашим историческим прошлым. Так, в России, в московский и петровский периоды, государственная служба представляла собой двусторонние отношения, но с односторонней обязанностью, так как отдельные лица обязывались юридическими нормами функционировать в области государственной службы.
Таким образом, носитель верховной власти принудительно выбирал себе необходимый для осуществления его воли личный состав.
Ситуация кардинально изменяется при Екатерине П: в 1785 г. в «Жалованной грамоте дворянству» обязанность служить ликвидируется, следовательно, изменяется и природа государственной службы. С этого момента служба стала носить добровольный характер; кто вступал в государственную службу, добровольно принимал на себя те условия, которые составляют ее содержание. Пока лицо состоит на службе, оно должно выполнять принятую на себя обязанность; при нежелании выполнять ее служба может и должна быть прекращена Исходя из этого государственную службу можно определить как «свободный договор, порождающий одностороннее публично-обязательственное отношение частного лица к носителю верховной власти, в целях осуществления, в качестве уполномоченного, первым воли последнего»6. Как мы видим, указанный договор носит своеобразный характер. В нем только одна сторона принимает на себя юридическое обязательство -государственный служащий. Исполнение договора со стороны носителя верховной власти обусловливается нравственными причинами и законом естественно-исторической необходимости. Под это определение подходит государственная служба конца ХУШ-ХК вв.
Таким образом, формы и виды государственной службы могут быть различны. Различия касаются вопроса отношений носителя верховной власти и государственных служащих; отсюда сложность в определении государственной службы как категории постоянной.
По мнению автора исследования «Юридические и политические основания государственной службы» Н. Нелидова, государственная служба представляет собой «совокупность определенных нормами правоотношений, существующих между государством или точнее органом государственного начала и теми лицами, которые служат его агентами и проводят в жизнь его волю»7. Характерный признак государственной службы состоит в том, что она является деятельностью должностных лиц в отдельных сферах общественной жизни. Н. Нелидов не разделяет понятия должностного лица и служащего, т.к. «деятельность, составляющая выполнение должности, есть государственная служба»8.
Еще один правовед, А.Н. Филиппов, полагал, что понятие государственной службы изменяется под влиянием новых политических условий «иная, по типу, власть требовала и иных слуг себе»9. Так, договорные отношения между древним князем и его дружиной с вытекающим отсюда правом свободного отъезда из одного княжества в другое изменяются в Московский период. Постепенная централизация Московского государства приводит к усилению власти московских государей и изменению отношений со служилым сословием. Главным средством реорганизации государственной службы стала поместная система землевладения, которая обязывала получившего от государя поместье служить за него. Таким образом формируется представление о государственной службе как о личной повинности, которая первоначально несется государю (отсюда и название «государева служба»). В Х\ТД веке, по мнению автора, происходит постепенное «раскрепощение отдельных групп, несущих ту или другую службу, и организация службы, в виде свободного соглашения с государством»10. При таком понимании института государственной службы, служащий несет перед государством обязанности по договору, при этом они четко определяются и нормативно закрепляются. Именно в Х\ТП веке, при Петре I отношения государства и служащего приобретают государственный характер. Такова эволюция понятия государственной службы в России, считал А.Н. Филиппов.
Модель государственной службы в России в ХУШ - первой половине ХIХ вв
Современный опыт свидетельствует о многообразии моделей государственной службы, каждая из которых приспосабливается к потребностям страны. Поэтому нельзя вести речь о реформировании государственной службы в России абстрактно, безотносительно к выбору той модели, которая адекватна условиям нашей страны и способна обеспечить ее развитие. Все остальное в государственной службе (ее структура, статус служащих, порядок прохождения) производно от этой модели. На наш взгляд, ее поиск должен осуществляться на условиях исторической преемственности. Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I. Именно благодаря его реформаторской деятельности в начале ХУШ века складывается система принципов государственной службы, которые образуют «микросхему» пюударственно-административной модели данной структуры.
Прежде чем перейти к анализу принципов государственной службы, необходимо определить основные детерминанты в формировании ее государственно-административной модели государственной службы в России в ХУШ в.
Факторы, повлиявшие на формирование такой модели, можно разделить на объективные и субъективные. К числу объективных условий следует отнести географические, геополитические, пприродно-климатические условия. На территории России поддержание элементарных условий существования требовало огромных умственных и физических усилий. Именно в таких условиях коллективизм становится основой жизнедеятельности общества и государства, так как без всеобщей мобилизации невозможно решить стратегических государственных задач; без взаимовыручки и взаимоподдержки в таких природных условиях просто не выжить. Поэтому на основе коллективизма выстроено у нас и государство, и отношение людей к нему.
Следующий фактор: обширность территории российского государства обусловливает, во-первых, двухуровневую систему управления, которая требует наличия разветвленной системы контролирующих органов со стороны центра; во-вторых, протяженная территориальная граница, не защищенная естественными преградами, требует усиленной охраны, а, следовательно, мошной армии.
Замыкает группу объективных факторов комплекс проблем, стоявших перед Россией на рубеже ХУП-ХУШ веков. К их числу относились: низкий уровень развития экономики, отсутствие промышленности, внешней торговли, слаженного внутреннего рынка; внешняя угроза со стороны европейских государств, стремившихся к расширению своих территорий и зон «влияния»; неспокойная обстановка внутри государства (восстание К. Булавина, восстание башкир, бунт «служилых» людей в Сибири и т.д.); армия неспособная справиться с внешней угрозой из-за отсталого технического оснащения; зависимость от специалистов-иностранцев в области медицины, военного дела, мануфактурного производства. Все вышеперечисленные проблемы требовали скорого решения, финансового обеспечения, комплексного реформирования всех сфер жизни государства Старая система управления не была способна обеспечить оперативное решение этих задач. Кроме того, она выступала в роли оппозиции реформам Петра I. Только реформированная система управления могла обеспечить выполнение сверхзадач, стоявших перед государством.
К числу субъективных факторов, прежде всего, относится личность Петра I. «Петр был безусловно прав и заслужил вечную благодарность отечества за то, что употребил весь свой царский авторитет и власть на то, чтобы создать жесточайшую диктатуру, и силой двинуть страну вперед, и за слабостью ея средств закабалить всю нацию на службе целям государства. Другого исхода не было для спасения России», -так оценивал значение преобразований Петра I Л.А. Тихомиров45. Петр I не только создал государственную службу в России, он провел комплексное реформирование всех сфер жизни: государственных учреждений, армии и флота, культуры, образования и т.д. Реализацию целей царь мог обеспечить посредством мобилизации всех ресурсов государства (материальных и человеческих) и административными методами управления.
Второй, но не менее значимый, субъективный фактор - почтительное и преданное отношение народа к государству. Как отмечает А. В. Оболонский «почти иррациональная ненависть и недоверие к чиновничеству.. .странным образом уживается в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства»46. При таком отношении к государству, реформирование могло проюдиться только «сверху», государство должно было выступить организующей и направляющей силой. Доверие царю - это внутреннее согласие народа принять и подчиниться его юле, какой бы она не была.
Рассмотренные детерминанты позволяют нам сделать следующий вывод: реформирование государственной службы в России в начале ХУШ в. было вызвано объективными и субъективными причинами, которые обусловили формирование модели государственной службу «сверху». Законодательное закрепление основ государственной службы, а также применение административных методов для ее установления и поддержания позволяет нам определить модель государственной службы как ітеударственнс-административную.
Ядро модели государственной службы составляют принципы ее построения. В науке под принципами понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие направления реализации компетенции служащих, действующие в системе государственной власти, и в частности в системе государственной службы. Эти принципы призваны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в правовых нормах. Это основные концептуальные начала и догмы, положения и устои, на которых зиждется вся система государственной службы в России.
С одной стороны, принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формируются законодателем исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития законодательства. С другой стороны, принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Таким образом, формулировка и установление законодателем принципов государственной службы зависит от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватного понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. При этом принципы являют собой активное, динамическое начало, т.к. они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы.
Каждый отдельный принцип отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушение консолидации принципов отрицательно сказывается на их реализации. В то же время каждый отдельно взятый принцип - это самостоятельный феномен, элемент государственной службы, который, как и названная система в целом, требует отдельного и углубленного анализа. Отсутствие установленных законом и известных обществу традиционно строгих для бюрократии принципов и процедурных правил осуществления управленческой работы является одной из главнейших причин непрофессионализма государственной службы. Это приводит к формированию в сознании общественности отрицательного образа чиновника, к потере доверия к государственному аппарату.
Таким образом, принципы государственной службы - это «микросхема» модели государственной службы, они определяют ее юридическую основу, жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование.
Историко-правовой анализ принципов государственной службы на протяжении ХУШ века позволит нам проследить генезис государственной службы в России в указанный период, а также обеспечит единое правовое пространство47 в юпросах государственной службы в России.
Права и обязанности государственного служащего
Коренные изменения в статусе государственных служащих были достигнуты в первой четверти ХУШ в. при Петре I. Так, в 1708 году при проведении губернской реформы Петр I для противодействия «подкупу» служилых людей организует службу за жалованье. Тем самым царь заменил поместное и натуральное жалованье постоянными денежными окладами и заложил основу социально-личностных прав чиновников. Однако положение государственных финансов при Петре I, вследствие постоянных издержек на военные потребности и огромных затрат на внутренние предприятия, было плохим. При таких условиях содержание выдавалось чиновникам крайне нерегулярно, и каждый год надо было подавать новую просьбу о его получении, которая также выполнялась далеко не сразу. Свидетельством тому является челобитная дьяка Федора Воронова, работавшего в розыскных канцеляриях, в которой он писал: «.. .хлебного жалованья на прошлой 716 и на нынешний 717 год, кроме денежного не дано, от чего одолжал и впредь откуда буду денежное и хлебное жалованье получать не знаю. А без выдачи Вашего величества жалованья мне, у дел будучи, пропитаца нечем, человек я небогатой.. .»72. Государство своих чиновников не жаловало, несмотря на то что приказные люди в правление Петра I работали «денно и нощно», вьшолняя его многочисленные указы и распоряжения, о чем имеется множество свидетельств. Например, вице-губернатор Степан Клокочов, руководивший Санкт-Петербургской губернской канцелярией, говорил, что его служащие «.. .управляют его государевы и челобитчиковы многие дела по возможности денно и нощно и безвыходно, и за неисправление держатца в канцелярии за караулом, а иные многие и скованы, понеже за малолюдством и справица не могут.. .»73. Если и платилось жалованье, то нерегулярно, и прожить на него было невозможно. Необходимы были дополнительные средства к существованию, которые чиновники могли бы получить без особых затрат своего времени. Они складывались из владения землей, с которой они получали продукты натурой, из частных уроков и получения подарков. Это были легальные способы улучшения жизни. Естественно, имелись и нелегальные - казнокрадство, подделка документов, взяточничество и др.
Дальнейшее закрепление прав и обязанностей чиновников прослеживается в Генеральном регламенте74 Петра I от 27 февраля 1720 года. Обязанности государственных служащих, основанные на Генеральном регламенте, сводились к следующим: - исполнение инструкций, регламентов, указов, отданных в письменной форме (гл.1; 2; 4); - своевременное рассмотрение дел, без волокиты (гл. 4; 5); - сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны (гл. 1,37); - обязанность вести дела исключительно в коллегиях, хранить документы на рабочем месте, «разговоры иметь токмо о тех, которые к его царского величества службе касаются» (гл. 21,18,16.); - чинопочитание, которое выражалось в почтении, «респекте» и послушании нижестоящих на иерархической лестнице (гл. 26, 24); по прибытии и отбытии президентов коллегий обязаны были встречать, встав с мест и отдавая честь; - соблюдение трудового распорядка, которое заключалось в шестидневной рабочей неделе; начало рабочего дня устанавливалось в 6 или в 8 часов, а окончание в 17 часов. Однако, если была необходимость, рабочий день мог продлиться на основании приказа; - ряд обязанностей носили нравственный характер. Чиновники должны были быть «честными, верными и добрыми» подданными монарха; всеми силами содействовать процветанию государства и «убыток, вред, и опасность отвращать...» (гл.1); - добросовестное исполнение служебных обязанностей, которое выражалось в трудолюбии и прилежной работе (гл. 54).
Что касается прав, то они представлены не так подробно. Социально-личностными являлись:
- право на отпуск (гл. 9, 10), который предоставлялся чиновникам в летний период времени на 4 недели. При этом нельзя было отлучаться всем сразу, так как это наносило вред государственным делам. В случае особой надобности отпуска президенты и вице-президенты обращались за позволением к царю, а все остальные письменно в Сенат (гл. 9);
- право на доходы за труды. Законодатель не устанавливал определенную оплату труда чиновников, а лишь обещал издать особый регламент по этому вопросу (гл. 39);
- право на содержание и награды за добросовестную службу также не конкретизировались (гл. 50).
Функциональные права были представлены: - правом на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- участием в принятии решений, которое выражалось в свободном высказывании своего мнения по тому или иному вопросу.
Статусные права прямо в Генеральном регламенте не указываются. Мы можем лишь предполагать, что добросовестная служба может привести к повышению по служебной лестнице, а присяга, которую давал чиновник, содержала ряд его прав и обязанностей и т.д. Реальную юридическую силу Генеральный регламент получает с изданием Табели о рангах.
Поворотным шагом в вопросе юридического оформления государственной службы стало принятие в 1722 году Табели о рангах, где все гражданские чины были поделены на 14 классов, каждый из которых предполагал наличие своих строго определенных специфичных прав и обязанностей. При этом Табель о рангах устанавливала общие для всех чиновников права, обязанности, ответственность. В данном документе трудно проследить дифференциацию правоюго статуса государственных служащих в зависимости от класса Табель не преследовала цели детальной регламентации правового статуса чиновников. Она задала тон всему последующему законодательству, наметила его дальнейшее развитие.
Рассмотрим права и обязанности чиновников, регламентируемые Табелью о рангах, подробнее. Так, служилые люди были обязаны придерживаться иерархии и чинопочитания как в служебных, так и в повседневных отношениях. За нарушениями следили фискалы, штраф взимался в размере двухмесячного жалованья. Иерархичность отношений устанавливалась также между женами: «все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их». Кроме того, чиновники обязывались подтверждать свой ранг патентом, «заслуживать ранг летами, как следует» и одеваться согласно чину75.
В Табели прослеживались права только личного характера. Государственный служащий имел право на почести согласно своему рангу, «наряд, экипаж и ливрею, как чин и характер его требует» . Чиновникам, достигшим 8 класса, жаловалось дворянское достоинство. Значение этой меры для судеб абсолютной монархии трудно переоценить. Оно создавало законные возможности для автоматического «одворянивания» части чиновничества. В условиях сохранения и усиления сословных перегородок в XVD1 веке и в более позднее время возможность получить дворянство оказалась мощным стимулом для бюрократии, делала ее псюлушным орудием абсолютизма. Одновременно создавалась возможность для постоянного пополнения рядов дворянства выходцами из социальных низов.
Комплекс прав и обязанностей государственного служащего
Правовой статус государственных служащих в предыдущий период претерпел изменения, менялась, однако форма, но не содержание. Именно с началом реформ Александра I внимание обращается не на внешние атрибуты чиновничества: чины, почести и привилегии, а на его профессионализм. С этой целью, возрождался петровский принцип комплектования вакантных мест - «со стороны не хватать». Указ от 16 августа 1802 г. должен был положить конец такому вредному для службы назначению чиновников, когда начальство руководствовалось личными соображениями или предоставляло должности по протекции. В указе говорилось: «желаем вместе с тем, утвердить и укоренить ту необходимую истину, что каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным ее прохождением приуготовленных»208. Таким образом, руководство обязывалось назначать служащих на вакантные должности с учетом их опыта и послужного списка. Возросла роль служебной преданности конкретному ведомству. В связи с этим переход из одного ведомства в другое не одобрялся. Квалифицированный чиновник-специалист становился более ценным, так как четко представлял себе круг прав и обязанностей, специфику ведомства. Государственным служащим предписывалось при исполнении ими своих служебных обязанностей, «не смотря ни на какие лица, письма и предложения, исправлять свое дело по точной силе и словам закона».
Под влиянием М.М. Сперанского преобразования государственной службы продолжились изданием 3 апреля 1809 г. указа «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями»209. На основании данного указа камер-юнкеры и камергеры обязывались избрать какой-либо род действительной гражданской службы - в противном случае им грозило лишение их званий. Тем самым пресекалась практика прошлых лет, когда пользовавшиеся покровительством при дворе молодые люди становились сразу чиновниками высоких рангов, не имея за собою ни заслуг, ни опыта в гражданской службе. Этим указом была заложена важная идея соответствия прав и обязанностей: только тот имеет возможность пользоваться правами и привилегиями, кто исполняет определенные обязанности и несет ответственность. Баланс между ними позволяет эффективно работать системе государственной службы и государству в целом.
6 августа 1809 г. был издан высочайший указ об особых испытаниях чиновников при производстве их в чины коллежского асессора и статского советника . Он основывался на правилах «Об устройстве училищ» от 26 января 1803 г., где указывалось «чтобы ни в какой губернии, спустя пять лет от устроении училищ в учебном округе, к которому она принадлежит, не определять к гражданской должности требующей юридических и других познаний, людей, не окончивших ученья в общественном или частном училище» .
Цель указа 1809 г. - повысить уровень образованности чиновничества, так как университеты пустовали, и чиновники стремились «достигать чинов не заслугами и познаниями, а одним пребыванием исчислением лет службы» . Поэтому, при производстве в чин коллежского асессора чиновник обязан был предъявить свидетельство из университета о том, что «обучался с успехом наукам, гражданской службе свойственным», - или же, что, явившись на испытание в университет, «заслужил на оном одобрение в своем звании». Такое же свидетельство требовалось и при производстве в чин статского советника В этом случае претенденту на чин нужно было еще представить удостоверение о занятии известных «деловых» должностей.
С изданием этого указа чиновники были поставлены перед выбором: или повысить свой образовательный уровень и получить возможность к продвижения по службе, или оставаться на службе без дальнейшего повышения, или выйти в отставку. В итоге указ способствовал притоку молодежи в университеты, и высшие места на гражданской службе стали доступны только образованным чиновникам.
Таким образом, благодаря инициативе М.М. Сперанского, у чиновников появилась новая обязанность - получение высшего образования. Реализация этой обязанности позволяла воспользоваться правами на более высокое статусное положение. Кроме того, существенно снижалась возможность у руководства ведомств продвигать чиновника по протекции; по крайней мере, теперь, протеже должен был быть образованным. Помимо прежних требований опыта и выслуги, приобретает значение получение высшего образования.
При императоре Николае I особые испытания для гражданских чинов отменялись, взамен устанавливались «разряды по воспитанию» и «разряды по происхождению». В соответствии с этими разрядами распределялись сроки по произюдству в каждый чин. Приоритет оставался на стороне образованных служащих, но при этом лица, не получившие высшего образования, могли продвигаться по служебной лестнице при продолжительной службе и при получении чинов за отличие. Преимущество по чинопроизводству в некоторые чины было предоставлено потомственному дворянству.
В 1856 г. разряды чиновников, как по воспитанию, так и по происхождению, были отменены. С одной стороны, такая отмена открыла дорогу на службу лицам деловым и способным, но не получившим высшего образования, а с другой - дала возможность чиновникам, не отличающимся ни образованием, ни опытом продвигаться по карьерной лестнице.
На наш взгляд, решение вопроса о пригодности или непригодности к государственной службе только по происхождению является ошибочным, но неизбежным для сословного общества. Что касается образовательного ценза, то он необходим в государстве, которое испытывает потребность в квалифицированных чиновникахч;пециалистах.
Достижение поставленных целей осложнялось отсутствием в России унифицированного законодательства. Это приводило к тому, что основные законы терялись в массе временных и второстепенных распоряжений, а следовательно, утрачивалили свой характер общности и прочности. В результате реализация закона оказывалась на низком уровне, вместо «царства закона», получалось «царство произвола»213. Поэтому важным шагом в организации государственной службы стала кодификация соответствующего законодательства и подготовка Сюда уставов о службе гражданской. Сюд был подготовлен к 1832 г. и составил Ш том Сюда законов Российской империи. По изданиям 1832, 1842 и 1857 гг. Ш том называли «Уставы о службе гражданской», причем этот том Сюда состоял из трех частей: первую составлял «Устав о Службе Гражданской по определению от правительства», вторую - «Устав о Службе Гражданской по выборам» и третью - «Уставы о Пенсиях и единовременных пособиях»214. Раздел третий «Устава о Службе Гражданской по определению от правительства»215 посвящен общим правам и обязанностям государственных служащих. Остановимся на нем подробнее.
Прежде всего, при рассмотрении данного вопроса следует разделять собственно права чиновников и права, вытекающие из обязанностей службы, позволяющие государственным служащим реализовывать функцию представителя власти. Оставляя в стороне эту последнюю категорию прав, остановимся на перюй.
К числу личных прав чиновников, Устав относил: права на чины, награды, денежное и натуральное содержание, пенсии и особую уголовную защиту. Профессор В.В. Ивановский считал, что право на производство в чины для государственных служащих имело огромное значение. Под чином понималось особое наименование или титул, присваиваемый чиновникам, и связанные с ним юридические последствия. Преимущества, даваемые чинами, по мнению В.В. Ивановского, можно свести к двум категориям: 1) преимущества нравственного характера; 2) преимущества сословные, связанные с некоторыми материальными выгодами216. Например, он относит право на служебный почет к перюй категории.
