Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и сущность образовательных правоотношений
1.1. Понятие образовательных правоотношений 16-31
1.2. Сущность, правовая природа образовательных отношений 31-45
Глава II. Зарождение и развитие образовательного законодательства в XVIII веке - 70-х годов XX века
2.1. Зарождение и развитие законодательства Российской Империи, регулирующего образовательные отношения 46-68
2.2. Становление законодательства высшей школы советского периода, регулирующего образовательные отношения 68-92
Глава III. Нормативно-правовое регулирование высшего образования в 80-е -90-е годы XX века
3.1. Изменения в регулировании законодательной базы высшей школы в 80-е годы 93-110
3.2. Развитие законодательства об образовательных правоотношениях 90-е годы XX века 110-133
3.3. Правовые основы регулирования высшего образования в зарубежных странах 133-155
Заключение 155-158
Библиография 159-184
- Понятие образовательных правоотношений
- Зарождение и развитие законодательства Российской Империи, регулирующего образовательные отношения
- Становление законодательства высшей школы советского периода, регулирующего образовательные отношения
- Изменения в регулировании законодательной базы высшей школы в 80-е годы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформы в России делают необходимым переосмысление сущности системы высшей школы в свете появления новых аспектов взаимодействия государства и образования. Перестройка основ государственного строительства потребовала повышения эффективности такого социального института, как высшее образование. Требует осмысления с точки зрения разумности, эффективности и роли в жизни общества современное состояние деятельности российского государства в сфере высшего образования. Это особенно важно, когда система высшего образования постоянно подвергается сокращению бюджетного финансирования. Высшее образование фактически остается один на один с неэффективностью правовых и экономических механизмов, которые ведут к негативным последствиям и сказываются на его качестве.
Проводимые в последнее десятилетие реформы направлены на качественный подъем обучения. Цели высшего образования кардинально изменились. Основной задачей стало удовлетворение потребности личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии посредством получения высшего и (или) послевузовского образования.
Состояние образования и перспективы его развития в любом правовом государстве, в первую очередь, определяются образовательным законодательством. Любые социальные системы не могут эффективно функционировать в обществе, а тем более свободно развиваться, без соответствующей правовой базы. Не является исключением и система образования.
Сложившийся в России за последнее десятилетие внешне монолитный массив образовательного законодательства, при детальном изучении и анализе, являет собой разрозненный и внутренне противоречивый набор юридических актов, многие из которых концептуально не связанны между собой.
Несмотря на всю фундаментальность Закона РФ «Об образовании», и Федерального закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», они не могут быть единственными нормативными актами, регулирующими сферу высшего образования. Актуальны споры о необходимости принятия Кодекса об образовании. Его роль, состоит в систематизации нормативно-правовых актов регулирующих всю систему образования, в том числе высшего.
Сложность в том, что в сфере высшего образования существуют не только отношения образовательные, но и те которые подпадают под действие гражданского, трудового, административного и других отраслей права.
В целях совершенствования правовой базы, регулирующей общественные отношения в сфере образования существует необходимость в легальном определении понятия «образовательные отношения». Что способствовало формированию специальной отрасли - образовательное право.
В решении задач укрепления российской государственности важная роль принадлежит высшей школе. Это один из немногих факторов, которым может гордиться Россия. Явление конца XX века - «утечка умов», убедительно доказывает бесспорные достоинства и преимущества российского высшего образования. Уровень подготовки специалистов обнаружил весьма высокую конкурентоспособность на мировом рынке интеллектуальных услуг. Причины, по которым происходит это явление -низкая заработная плата и пенсия специалистов, отсутствие материально-технической базы для молодых ученых, неустроенный быт, вопросы жилья, социальной поддержки студентов и аспирантов. Все это составляет комплекс социальных проблем, не учитывающийся в современном законодательстве. Социальная направленность образовательной политики нуждается в продуманной правовой основе.
Российская система высшего образования признана одной из лучших в мире, но страна меняется и вместе с ней должна меняться система образования. Назначение высшей школы - в поднятии и обеспечении престижа страны на мировом уровне. Необходимость соответствия международным стандартам законодательной базы, не должно разрушить ту сторону системы высшего образования, которой она сильна. Выработка правовой основы деятельности системы высшего образования должна иметь глубоко продуманный и сбалансированный характер с учетом специфики российских условий и традиций. В этой связи разумная правовая организация на государственном уровне взаимодействия российской высшей школы и высшими школами других стран и регионов, может существенно повысить и расширить участие России в студенческой и преподавательской мобильности. Что положительно повлияет на весь экономический потенциал страны. Проведение реформ должно строиться на основе научного прогнозирования и социально-экономического конструирования, не забывая, о принципах, на которых традиционно строилась и развивалась система высшего образования государственности, всесословности и фундаментальности.
Система высшего образования нуждается в постоянной модернизации (или реформировании), прежде всего, она должна быть программой поэтапного исполнения действующего законодательства, потенциал которого далеко не исчерпан.
Поддержание высокого уровня высшего образования в стране, всегда было делом государственной политики. В последнее десятилетие мы впервые сталкиваемся с попытками радикально поменять взгляд на роль государства в образовании, который общество всякий раз отвергало. Будущее высшего образование зависит от того, насколько правильно определены приоритеты и задачи государственной политики в сфере высшего образования. Высшая школа должна обладать автономией, но поддерживаться государством. Бесспорно, особое внимание заслуживает законодательный опыт становления и развития высшего образования. История становления и развития убедительно показывают, что опыт заложенный в XIX веке коренным образом изменил систему просвещения в России. Советский период развития положил в ее основу идею массовой светской школы, правильно организованной в масштабе страны.
Середина 80-х годов прошлого столетия стала переломными в системе образования. Взятый курс на гуманизацию и демократизацию общества затронул и высшую школу. Привнесли новые формы и методы в сам образовательный процесс, новые способы регулирования отношений в этой сфере образования.
За последние десять лет XX века система российского высшего образования претерпела значительные изменения в русле общих процессов демократизации жизни общества, формирования рыночной экономики. Это стало возможным в результате последовательной реализации законодательных актов в области высшего образования, других нормативных документов, в которых нашло воплощение принципы образовательной политики государства. В первую очередь это Закон Российской Федерации «Об образовании». Важной вехой в становлении и развитии высшего образования стал Федеральный закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 1996 года, в котором закреплены основные принципы организации и деятельности высшей школы на современном этапе.
Затянувшиеся преобразования в обществе создали условия нестабильности высшей школы, снижение авторитета высшей школы, что нашло отражение в ее правовых основах.
Исследования места высшего образования в развитии страны, совершенствование структуры правовой основы высшего образования, форм и методов государственного регулирования этой сферы является важнейшей задачей юридической науки на современном этапе.
Россия имеет богатый и разнообразный опыт становления и развития правовой основы высшей школы, который накапливался на протяжении длительного исторического периода. Изучение исторического опыта деятельности высшей школы в России способно послужить основой для совершенствования правового развития высшей школы на современном этапе.
Отношение к зарубежному опыту в сфере регулирования высшего образования - проблема волновавшая российское общество на протяжении предыдущих веков и продолжает глубоко интересовать сегодня.
Изложенное предопределило актуальность исследования и стало основным мотивом для обращения диссертанта к комплексному анализу становления и развития российской высшей школы в переходный период конца XX века.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, регулирующих деятельность высшего образования на различных этапах их эволюции.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере высшего образования.
Степень научной разработанности проблемы исследования свидетельствует об отсутствии специальных обобщающих трудов, в которых был бы дан комплексный анализ всех аспектов законодательства высшей школы.
Правовая основа деятельности высшей школы являлась предметом изучения многих ученых. Среди них известные правоведы советского периода: Дорохова Г.А, Сапаргалиев Г.С., Петров Г.И., Штамм СИ.; современного периода: Волчанская М.Л., Карягин Н.Е, Куров СВ., Малеина М.Н., Федорова М.Ю., Шкатулла В.И.1 и др. Они являлись авторами трудов, в которых проводился анализ образовательных отношений, специфика образовательных правоотношений.
Одним из ведущих авторов, разрабатывающих проблему образовательного права, является В.М Сырых . Ученый сформулировал основные подходы к выделению образовательного права как самостоятельной отрасли российской системы права, также особое внимание уделил характеристике объекта, субъекта и содержания образовательных правоотношений.
Фундаментальные исследования, посвященные истории принятия университетских уставов, проводились Кинелевым В.Г., Щетининой Г.И., Эймонтовой Р.Г . Авторами исследуются предпосылки принятия университетских уставов. Их исследования реализованы на широкой источниковой базе и представляют объективную картину трансформации университетской жизни после принятия уставов, а также раскрывают позитивные взгляды общества на роль и значения университетов как на ученых и учебных заведений. Авторами неоднозначно оценивалась роль царского правительства в правовом становлении университетов и их развитии.
В советский период авторами делается акцент на «идеологизации» и «пролетаризации» в управлении высшей школой.4 Построению новой системы высшего образования в период советской власти посвящена монографическая работа Ш.Х. Чанбарисова «Формирование советской университетской системы». Автор рассматривает основные этапы
становления университетского образования, основываясь на широкой законодательной базе, в период с 1917 годов до конца 1930-х годов 5.
Среди научных исследований, отразивших перемены в высшем образовании и государственной политике в этой области особое место занимают труды ученых: Авруса А.И., Герасимова И.В., Гневко В.А., Галкина И.С., Егорова Н.С., Елютина В.И. ,Ерошкина Н.П., Змеева В.А., Жукова В.И., Иванова А.Е., Колесникова В.И., Круглова Ю.Г, Олесеюк В.Е., Попова О.В., Сиверцева Н.Л., Хотеенко В., Хренова Н.И., Чернеты В6, и др.
Середина и конец 80-х годов XX века были связаны с перестройкой системы высшего образования. Проблемы реформирования высшей школы, её обновления стали основными темами исследования таких ученых, как Галан А.И., Леднев B.C., Никулищева Е.И, Татур Ю.Г., Таций В.Я .
В 1990-е годы идет поиск путей развития высшей школы. Принятые законодательные акты свидетельствуют как о позитивных, так и о негативных моментах в реформировании высшего образования. Среди работ следует отметить труды Ермошина Г.Т., Глушковой Л.И., Куракова Л.П., Q Озерова В.А., Садовничего В.А., Смолина О., Чепурных Е.Е. .
Корягин Н.И. в монографии «Вузы: правовые основы деятельности»9 исследует проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования статуса и деятельности вуза, взаимодействие гражданского и образовательного права, выделяет роль гражданского права в регулировании отношений в сфере высшей школы, рассматривает правовой статус вузов как некоммерческих организаций, исследует роль договора в деятельности вузов. В монографии Волохова Е.Д.10 рассматриваются вопросы
исторического формирования права на образование, анализируются теоретические и практические проблемы обеспечения права на образование в условиях современной России, даются предложения по совершенствованию законодательного процесса правового регулирования, в том числе по вопросу кодификации норм об образовании.
Многие аспекты правового регулирования образования так или иначе рассматривались в диссертационных работах. Так, Л.А. Резванова11 выявляет сущность социального государства и ее проявление в сфере образования, в том числе обращает внимание на взаимоотношения государства и индивида. В.В. Штыков одну из проблем, стоящих в современных условиях перед высшим образованием, видит в определении роли и степени участия государства в управлении таким социальным институтом, как высшая школа, выработке эффективного правового механизма в управлении высшим образованием.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1724 года до начала XX века. Начальная дата определяется утверждением императором Петром I Проекта учреждения Академии наук и художеств от 24 января 1724 года. Конечная дата исследования совпадает с формированием нового законодательства о высшем образовании.
Источниковая база. Диссертационное исследование выполнено на основе опубликованных и неопубликованных источников, содержащих ценные сведения по изучаемой теме. Весь массив источников можно разделить на несколько связанных между собой групп: нормативно-правовые акты, сборники документов и материалов, архивные документы, материалы периодической печати.
Основная группа источниковой базы представлена нормативно правовыми актами. Хронологические рамки исследования потребовали привлечения к изучению следующих законодательных актов: «Проект учреждения Академии наук и художеств», утвержденный Сенатом и подписанный императором Петром I, Манифест Александра I от 8 сентября 1802 года об учреждении Министерства народного просвещения, «Уставы императорских Московского, Харьковского и Казанского университетов» (1804), «Общий устав императорских Российских университетов» (1835), «Общий устав императорских Российских университетов» (1863), «Высочайше утвержденный общий устав императорских Российских университетов» (1884). Представляют интерес первые документы по становлению системы советской высшей школы: Декрет от 2 августа 1918 года «О правилах приема в высшие учебные заведения», отменивший все ограничения при поступлении в университеты, и декрет СНК РСФСР «Об установлении общего научного минимума, обязательного для преподавания во всех высших школах РСФСР», имевший большое идеологическое значение для советской власти.
Основы образовательной политики нашли отражение в Конституции СССР 1936 года и 1977 года, в Законе СССР «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» 1973 года, в Конституции РФ 1993 года, в Законе «Об образовании» 1992 года, в Федеральном законе «О высшем послевузовском профессиональном образовании» 1996 года.
Ко второй группе источников относятся сборники документов, в которых опубликованы постановления, положения, инструкции: Сборник
Постановлений по Министерству народного просвещения (1802-1825); Постановлений по Министерству народного просвещения (1855-1864); Постановлений по Министерству народного просвещения (1825-1839); журналы по Министерству народного просвещения, Сборник декретов и постановлений рабочего и крестьянского правительства по народному образованию (с 28 октября 1917 года по 7 ноября 1918 год), Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, Основные направления перестройки высшего и средне специального образования в стране: (Сборник постановлений ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ) - 1987 год. Данная группа источников позволяет проанализировать изменения нормативно-правовой базы функционирования высшего образования в России.
В качестве важнейших источников выступают неопубликованные материалы, находящиеся в Государственном Архиве Ставропольского края (ГАСК). К ним, в частности, относятся материалы, хранящиеся в фондах Ставропольского государственного педагогического института.
Также автором привлекались нормативно-правовые акты зарубежных стран, регулирующие систему высшего образования: Конституции государств Европейского Союза, США, Канады, Конституции государств -участников СНГ, Закон об образовании США (2002), Основной закон о высшей школе Германии (1987), Закон № 4 Республики Италия (1999), «Шведский образовательный акт» (2000), Программный закон о высшем образовании № 89-489 (1989) и правительственные постановления (2002) Французской Республики.
В исследовании использовались материалы периодической печати, освещающие определенные аспекты исследуемой темы.
В целом, совокупность всех групп использованных источников обеспечила базу для проведения диссертационного исследования.
Целью исследования является комплексное рассмотрение истории становления и развития законодательства о высшей школе в российской государственности.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:
-рассмотреть генезис представлений о предмете, сущности, правовой природе образовательных отношений;
- выявить сущность и особенности образовательных отношений в России в XVIII, XIX, XX веках;
-провести анализ законодательства, регулирующего образовательные отношения в сфере высшей школы;
- раскрыть роль государства в становлении и развитии высшей школы, а также их взаимодействие в сфере регулирования общественных отношений;
-изучить правовые предпосылки и особенности демократических преобразований в высшей школе в 1980-1990 годы;
-выделить основные направления и подходы в развитии законодательства об образовании в зарубежных странах, с точки зрения сравнительного анализа с российской правовой системой.
Методологической основой исследования являются принципы историзма, научной объективности и системности, рассмотрение общественных явлений в динамике, с учетом всей совокупности юридических и исторических фактов.
Для решения поставленных задач были использованы методы исследования: системный, исторический, конкретно-исторический, социальный. В диссертации использовались и специальные методы исследования: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический.
Использование историко-правового метода позволило воспроизвести в правовом плане реальную историю объекта в его развитии, показать причинно-следственные связи, закономерности развития законодательства о высшей школе. Использование сравнительно-правового метода способствовало выявлению объективных закономерностей развития моделей законодательного регулирования высшей школы. Сравнительно-правовой метод дал возможность выделить общее и особенное в изучении исследуемой темы, определить общую картину развития отношений в сфере высшего образования на протяжении длительного времени.
Выбор данных методов зависел как от объекта, предмета и хронологических рамок работы, так и от поставленных задач.
Научная новизна диссертации заключается прежде всего в том, что исследование является первым комплексным и системным историко- правовым исследованием развития образовательных отношений в высшей школе на разных исторических этапах. С учетом опыта правотворческой и правоприменительной деятельности, изменений и дополнений действовавших нормативно-правовых актов, автором произведен сравнительный анализ отдельных этапов правового становления развития высшей школы в России. щ В научный оборот были введены ранее не известные архивные источники.
Диссертантом представлена авторская концепция правового становления и развития высшей школы, обстоятельно исследовано взаимодействие государства и высшего образования. Проведено комплексное исследование теоретических проблем правовых основ высшей школы, механизма государственного регулирования системы высшего образования с целью формирования демократического общества и экономического роста страны.
Автор раскрывает позитивную роль российской высшей школы, а также необходимость в правовой защите её национальных особенностей.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории высшего образования в России. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении истории развития законодательства о высшей школе.
Практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации историко-правовой анализ может быть использован в практической деятельности институтов государственного управления образовательной сферой в учебном процессе при преподавании общих и специальных курсов по дисциплине «Образовательное право», в процессе преподавания курса «Правовые основы организации высшего образования в России», стать основой для создания учебных пособий, спецкурсов по законодательству РФ об образовании, при подготовке учебников и учебных пособий.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка используемой литературы.
Понятие образовательных правоотношений
Рассматривая вопрос о понятии и сущности образовательных правоотношений, хотелось бы остановиться на двух существенных моментах: особенностях образовательных правоотношений и природе образовательных отношений.
В теории права существуют две точки зрения на характер взаимосвязи правоотношения и норм права. По мнению большинства теоретиков, правоотношение - это результат воздействия нормы права на общественные отношения. Согласно другой позиции, правоотношение - это средство регулирования общественных отношений. Так или иначе, правоотношение и определенная часть общественных отношений тесно связаны между собой и имеют особую специфику. Подойдем к рассмотрению проблемы со второй позиции, то есть сначала подробно рассмотрим образовательные правоотношения как средство регулирования отношений в сфере образования.
Понятие «правоотношения в сфере образования» Сырых В.М. определяет, как характеризующие все виды правоотношений, существующих в образовательной сфере, которая носит комплексный характер, а присущие ей отношения регулируются практически нормами всех отраслей права. Как показывает анализ Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в нем можно найти нормы конституционного, административного, трудового, финансового и других отраслей права.
Определение понятия «образовательные правоотношения» применяются для обозначения правоотношений, его ядра как самостоятельной отрасли российской системы права. Именно эти правоотношения наиболее полно отражают специфику образовательной сферы, ее функции и место в системе процессов и явлений современного гражданского общества14.
Если в гражданском, трудовом или других отраслях права правоотношения возникают по обоюдному соглашению сторон или, по крайней мере, по желанию одной стороны, то значительная часть образовательных отношений может возникать и существовать на основании действующего закона и без явно выраженной на то воли сторон.
Основанием возникновения правоотношений чаще всего служит юридический состав, то есть совокупность юридических фактов: документы о результатах вступительных испытаний, решение комиссии о рекомендации к зачислению, приказ ректора о зачислении и так далее. Например, основанием для приема обучающихся в высшие учебные заведения являются итоги вступительных экзаменов, собеседование или тестирование по основным общеобразовательным или профильным дисциплинам.
Прием в государственное учебное заведение, например, Северо -Кавказский государственный технический университет (далее «СевКавГТУ») осуществляется на основании локального акта - устава, на «конкурсной основе по результатам вступительных испытаний, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации»15.
В государственных ВУЗах договорные отношения не всегда являются основанием для возникновения правоотношений, так как получение высшего образования становится возможным при прохождении конкурса в данном образовательном учреждении.
Договорные отношения являются одними из основных в деятельности негосударственных образовательных учреждений, взимающих с обучающегося плату за обучение. Образовательные отношения в негосударственных вузах всегда возникают и существуют на платной основе, за счет средств обучающегося (или, например, его родителей), а в государственных вузах в основном за счет государственного бюджетного финансирования. Такой договор, по мнению Сырых В.М. не является гражданско-правовым, и на участников образовательных отношений не распространяется действие норм гражданского права16.
Малеина М.Н. отмечает, что «с учетом оснований возникновения, содержания и субъективного состава» можно выделить «образовательные отношения в области высшего профессионального образования между вузом и студентом». Существует несколько оснований, порождающих в совокупности образовательные отношения «вуз-студент» , которые связаны с развитием специального законодательства (Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 1996 года) .
Первое основание - наличие у абитуриента среднего (полного) общего или профессионального образования. Среднее (полное) общее или профессиональное образование подтверждается документом государственного образца или дипломом о начальном профессиональном образовании, если в нем есть запись о получении среднего (полного) общего образования. Этот документ в оригинале или его заверенная копия представляются при подаче заявления о приеме в вуз.
Второе основание - успешное прохождение вступительных испытаний, которые проводятся с целью определения возможности абитуриентов осваивать профессиональные образовательные программы и обеспечить зачисление при наличии конкурса «наиболее способных и подготовленных» (п. 9 приказа Минобразования РФ № 500) ,9.
Зарождение и развитие законодательства Российской Империи, регулирующего образовательные отношения
До 1725 года в России не было университетов, не было и самой системы образования. Начало законодательному развитию высшей школы в России было положено первым правовым актом, принятым императором Петром I. Указ Петра I «Об образовании Академии наук» в общих чертах определял основы учреждения и функционирования науки и университетского образования.
Первым из актов был Проект учреждения Академии наук и художеств. 28 января 1724 года Сенат рассмотрел Проект учреждения Академии наук и художеств в Петербурге и одобрил его своим именным указом. В документе, в частности, отмечалось, что Академия наук нужна не только «для размножения наук», но и чтобы «чрез обучение и расположение оных, польза в народе впредь была» 64.
В этой связи примечательным представляется то, что университет и гимназия были созданы при академии. Основание академии и университета независимо друг от друга казалось императору бесполезным. Предложенная в «Проекте» структура университета с юридическим, медицинским и философским факультетами воспроизводила классическую схему западноевропейского университета.
Положительное влияние на деятельность академического университета оказал утвержденный 25 июля 1747 года «Регламент императорской Академии наук и художеств в Санкт-Петербурге» . Этот документ, регулировал статус Академии наук до 1803 года. «Документ предписывал разделить главный научно-учебный центр России на собственно академию и университет, который получил значительную самостоятельность» .
Согласно «Регламенту», академический университет подразделялся на три факультета: философский, юридический и медицинский. В число студентов принимались молодые люди всех свободных сословий. «Регламент» определял учебные предметы, которые в тот период изучали студенты, и предоставлял выпускникам академического университета большие преимущества в получении государственных должностей.
По существу, «Регламент» устанавливал бессословность университета, независимость от церкви, предусматривал научный характер содержания образования, высокие требования к профессорско-преподавательскому составу, демократизм внутренней жизни университета. Неоднократно все эти вопросы университетской жизни будут претерпевать изменения на протяжении не одного столетия.
Становление Академии наук и ее учебных подразделений: университета и гимназии проходило сложно. Скудное финансирование, практическое отсутствие материальной базы, отъезд за границу некоторых ученых стали причинами, которые привели к упадку это учреждение.
Создавая университет, Петр I, включил его в систему академии, и, лишенный высокого покровительства, тот не выдержал испытания временем. Линия университетского строительства, взятая государством при Петре I, получила развитие при Екатерине II и Александре I. На основании донесения в Сенат графа И.И. Шувалова, написанного им совместно с М.В. Ломоносовым, об учреждении Московского университета императрицей Елизаветой Петровной 12 января 1755 года 67 был подписан Указ. Согласно Указу, Московский университет стал первым самостоятельным российским университетом, организованным вне академической структуры. Профессора Московского университета кроме чтения лекций разрабатывали новые педагогические идеи, готовили и создавали учебники и учебные пособия.
Университет положил начало прочной и непрерывной традиции развития высшего и среднего образования в России. С учреждением университета возникли предпосылки для создания в стране университетской системы и собственной правовой базы высшего образования.
Следует отметить такую важную особенность системы высшего образования XVIII века, как ее государственный характер. Создавая университеты, государство брало на себя ответственность за содержание и уровень образования и за всю организацию высшей школы. Следовательно, оно обеспечивало надлежащее управление образовательным процессом и соответствующий контроль его качества. Эта черта - государственный характер образовательной системы - присуща и последним этапам ее развития. Поэтому с полным правом ее можно считать традицией российской системы образования.
Следует отметить другую, не менее важную, особенность российских университетов, которая состояла в тесной связи образования с наукой. Связь эта заметно усилилась в XIX - XX веков, когда новейшие достижения науки неизбежно включались в учебные курсы, стимулируя разработку новых областей науки.
В XVIII веке университетское образование проходило сложный путь становления законодательства. Свой вклад в этот процесс внесла реформа системы образования Екатерины П. В основу екатерининской реформы образования была положена австрийская система. 1782-1786 годы - время проведения реформы, в ходе которой была создана Комиссия по управлению образованием. Одним из итоговых документов, выработанных Комиссией о народных училищах, стал проект Устава российских университетов 1787 года. В проекте провозглашалась свобода научных воззрений: «профессора не подвергаются принуждению ни в рассуждении правил науки, ни в рассуждении книг учебных; свобода мыслей способствует вообще знаниям»68. Предполагалось, что возглавлять университеты будут ежегодно избираемые профессора - ректоры. Предписывалось, помимо прочего, что «несвободные люди также должны иметь право в университете учиться» .
Проект в то время не был принят, но оказал определяющее влияние на будущий университетский устав 1804 года.
Для успеха реформ в области развития взаимосвязи науки и высшего образования необходимо было создание системы присуждения степеней, Одним из первых документов, создавшим юридическую основу для присуждения степеней, стал Указ Екатерины II в 1791 году «О предоставлении Московскому университету права давать докторскую степень обучающимся в оном врачебным наукам» . В дальнейшем общие принципы научной аттестации были установлены в Императорском Указе «Об устройстве училищ» 24 января 1803 года, в соответствии с которым Московскому, Дерптскому, Казанскому и Харьковскому университетам предоставлялось право «давать ученые степени и достоинства» 71. Однако, сама процедура присваивания ученых степеней в каждом университета была разной. Первым документом общегосударственного значения, придавшим процессу аттестации законодательный характер на основе единого регламента, было «Положение о производстве в ученые степени», изданное в январе 1819 года72.
Становление законодательства высшей школы советского периода, регулирующего образовательные отношения
Совершенно новая политика законодательного регулирования университетского образования была положена в основу советского образовательного права. Планируемые преобразования в университетах и создание принципиально новой государственной университетской системы являлись составной частью революционной перестройки всей системы высшего образования. Реорганизация университетов «как локомотива высшей школы» становится решающим звеном в этой перестройке, они определяют уровень всего образования в стране.
Уже в первых актах советской власти устанавливались новые принципы народного образования и провозглашалось равенство народов во всех областях жизни. 12 ноября 1917 года одним из первых законодательных актов Советской власти был Декрет Совета Народных Комиссаров об учреждении Государственной комиссии по просвещению, а 26 июня 1918 года. В.И. Лениным был подписан декрет «Об организации Дела Народного Образования в Российской Республике» (Положение)», по которому «для преобразования учебно-воспитательного дела, объединения и обновления его на началах новой педагогики и социализма все учебные заведения, в том числе и высшие, были переданы Народному Комиссариату просвещения» (далее Наркомпрос) .
Одной из главных задач, выдвинутых советской властью, являлось коренное преобразование высшей школы и развитие высшего образования на новой основе, в соответствии с программой развития социализма, которая не предусматривала связь с церковью124, ношение формы125, управление попечителями126.
Первым государственным университетом, учрежденным Советской властью 25 июня 1918 года, был Нижегородский127. Событием исторического значения явилось учреждение Уральского государственного университета в соответствии с декретом от 19 октября 1920 года . Все это, и быстрый рост числа высших учебных заведений, и обучающихся в них студентов, было практически воплощением первых законов советского правительства.
В первые годы советской власти университеты были созданы в Нижнем Новгороде, Воронеже, Иркутске, Владивостоке и других городах Российской Федерации. Законодательно это оформлено декретом от 21 января 1919 года, подписанным В.И. Лениным .
С первых месяцев своей работы Наркомпрос РСФСР прежде всего занялся сосредоточением всех вузов республики в своем непосредственном ведении. Своим Постановлением Наркомпрос упразднил должности попечителей учебных округов и их помощников, главных и окружных инспекторов. Ликвидировал дискриминацию женщин в получении высшего образования и отменил форму и учебные знаки всех учебных заведении
Наркомпрос преступил к разработке первого советского устава высшей школы. Была создана комиссия во главе с А.В. Луначарским. В апреле 1918 года был разработан проект «Устава Российских университетов», который стал основой преобразования всех вузов РСФСР, обсуждался на коллегии Наркомпроса РСФСР. В июле 1918 года проект «Положения о Российских университетах» был вынесен на обсуждение специального совещания по высшей школе, созванного Наркомпросом РСФСР. Совещание открылось 8 июля 1918 года. Проект касался правовой реорганизации всех важнейших сторон высшей школы.
Проект новой реформы высшего образования руководители Наркомпроса рассчитывали обсудить на всероссийском совещании совместно с представителями старой профессуры и студенчества. Совещания ни к чему не привели, и выработанный Наркомпросом «согласительный» проект реформы высшей школы остался на бумаге.
Попытка реорганизовать высшую школу путем введения нового устава не удалась, и с августа 1918 года Советское государство приступило к ее постепенной правовой перестройке путем принятия отдельных законодательных актов.
С первых шагов советской власти проблема высшего образования стала приоритетным направлением государственной политики. И основные положения так и не принятого Проекта легли в основу первого декрета от 2 августа 1918 года «О правилах приема в высшие учебные заведения» Впервые в истории человечества двери вузов были широко открыты для трудящихся и их детей. Декретом вводилась бесплатность обучения в вузах, отменялось представление аттестатов об окончании средних учебных заведений при поступлении в вузы, был предусмотрен прием в высшие учебные заведения всех граждан обоего пола, достигших 16 лет. Граждане без различия пола, национальности, вероисповедания могли стать студентами, не подвергаясь какому-либо экзамену и не представляя никаких дипломов, кроме удостоверения об их личности и возрасте. Была установлена государственная стипендия студентам. Все законы, изданные до революции, отменялись. Основные пункты этого документа стали на многие десятилетия основой правил приема в высшие учебные заведения.
Исходя из ленинского положения о том, что «на первое место безусловно должны быть приняты лица из среды пролетариата и беднейшего крестьянства»,1 4 впервые были созданы условия для получения высшего образования беднейшим слоям общества.
Большинство созданных вузов не в должной мере были обеспечены квалифицированным профессорско-преподавательским составом и материально-технической базой, а также низкий уровень подготовки поступающих, не могли полностью отвечать задачам развития высшего образования.
Чтобы закрепить правовое положение принятых документов, вводилась должность комиссара. Согласно постановлению Наркомпроса от 21 сентября 1918 года «О направлении правительственных комиссаров в высшие учебные заведения» , автоматически входя во все вузовские органы управления, комиссар имел право наложить запрет на любое постановление, противоречащее советским декретам о высшей школе.
Изменения в регулировании законодательной базы высшей школы в 80-е годы
Для того, чтобы рельефнее определить тенденции развития государственного регулирования системы высшего образования в период «перестройки», можно выделить наиболее принципиальные особенности законодательства советского периода о высшем образовании.
1. Советское законодательство основывалось на государственной монополии высшего образования, например, вузы, в подавляющем большинстве, были государственными. Исключение составляли образовательные учреждения, функционирующие в системе потребительской кооперации, профсоюзов, других общественных организаций. Но поскольку в советский период многие общественные организации фактически выполняли функции государственных органов, подобные учреждения с большей долей условности можно отнести к негосударственным 196.
2. Отражая одну из социальных функций государства, советское законодательство об образовании являлось одним из институтов административного права, нормы которого регулировали управление в сфере образования. Реализуя данную функцию, государство создавало, реорганизовывало, ликвидировало образовательные учреждения, утверждало Положения или Уставы данных учреждений, определяло специальности, по которым вуз готовил специалистов, обеспечивало распределением молодых специалистов, окончивших вуз, и т.д.
3. Законодательство советского периода о высшем образовании развивалось во многом изолированно, без учета мировых достижений и опыта, отраженных в ряде документов международных организаций .
В первой половине 80 годов, по-прежнему особое значение в качестве нормативного источника имели решения съездов и пленумов коммунистической партии. Так как порядок введения в действие конкретного закона мог определяться актом меньшей юридической силы, а именно,, постановлением законодательного органа, принявшего закон, постановления Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР считались по Конституции РСФСР подзаконными актами. Тем не менее, в них нередко предусматривались определенные изъятия из закона, ограничения в его применении, особенно в части норм, имеющих обратную силу. Такая практика нарушала установленную Конституцией иерархию нормативных актов и противоречила принципу законности
Таким образом, перед законодателем стояло множество проблем в сфере высшего образования, требующих разрешения, прежде всего в установлении иерархии в источниках правового регулирования.
Исходя из установок XXVI съезда КПСС была выдвинута программа дальнейшего совершенствования народного образования. На состоявшемся в апреле 1984 года Пленуме ЦК КПСС было отмечено, что «реформа создает условия для сопряженного развития всей системы народного образования. Включая, разумеется, и высшую школу...»199. Было принято Постановление Верховного Совета СССР от 12 апреля 1984 года «Основные направления реформы общеобразовательной и профессиональной школы» 200.
Вузы страны активно приняли участие в реализации школьной реформы. Этот процесс требовал определенной перестройки всей деятельности высшей школы: совершенствования комплектования вузов, профессиональной ориентации молодежи, совершенствования содержания учебного процесса, установления преемственности в обучении, усиления взаимодействия между высшей и средней образовательными и профессиональными школами.
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 апреля 1984 года «О дальнейшем совершенствовании общего среднего образования молодежи и улучшении условий работы общеобразовательной школы» 20! было направлено на дальнейшее развитие всех звеньев народного образования, подъем его на новую ступень, соответствующую современным требованиям общества.
Это был документ, который реформировал всю систему образования в СССР. Базой для развития всех звеньев высшего образования выступает осуществление школьной реформы 202. Особенно важна миссия высшего образования, суть которой понималась в том, чтобы продуманно и гибко сочетать научно-культурные и чисто профессиональные функции высших учебных заведений, учитывая, разумеется, их роль в реализации школьной реформы.
В октябре 1984 года на состоявшемся очередном заседании Совета университетов, посвященном ходу работы и очередным задачам университетов по выполнению постановления апрельского Пленума ЦК КПСС «Об основных направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы»,203 были внесены предложения, направленные на совершенствование деятельности и повышения роли университетов в деле подготовки преподавательских кадров для школы, укрепления связи университетов со школой и педагогическими институтами.
Начатая «перестройка» привнесла в стране свой «взгляд» на развитие высшей школы.
На совещании секретарей ЦК коммунистической партий и министров высшего и среднего специального образования союзных республик по вопросам совершенствования высшего и среднего специального образования в свете решений апрельского (1985 года) Пленума ЦК КПСС , на котором было подчеркнуто, что «...высшее образование должно играть как фактор стратегического воздействия на ускорение научно-технического прогресса, совершенствование общественных отношений», перестройка должна охватить все стороны жизни высшей школы.
Рассматривая вопросы участия вузов в реализации реформы на заседании Совета университетов, участники заседания указывали на отсутствие правовых документов, реально позволяющих укреплять роль университетов как ведущих научных, педагогических и культурных центров своих регионов, трудности использования академических научных центров для улучшения подготовки специалистов, межведомственную разобщенность вузов.
На новом этапе реформирования школы, перед высшим образованием ставятся новые задачи, государственно-правовое воздействие на систему образования в вузах основывается на понимании государственной ценности образования и строится на основе научного прогнозирования. «Сама жизнь требует глубоких перемен во всей системе высшего образования..., вызывает необходимость в существенном обновлении системы подготовки и повышения квалификации и переподготовки кадров. Стало быть, на первый план в практической деятельности высшей школы выдвигаются ныне проблемы стратегического характер. Курс партии - на всемерное ускорение научно-технического прогресса». 205
