Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование новой избирательной системы и введение института плебисцита
1.1. Развитие избирательного законодательства и выборы 1987, 1989 гг 41
1.2. Особенности избирательных кампаний 1990, 1991 гг 65
1.3. Референдумы 1991, 1993 и их роль в становлении института непосредственной демократии 93
1.4. Формирование новой избирательной системы в Республике Марий Эл. 118
Глава 2. Эволюция высших органов государственной власти (1988-1993 гг.)
2.1. Изменение роли представительных органов власти 141
2.2. Введение института президентства как элемента государственной системы 171
2.3. Создание органов конституционного надзора 205
2.4. Реконструкция высших органов государственной власти в РМЭ 228
Глава 3. Становление многопартинной системы и ее роль в государственном реформировании (1986-1993 гг.)
3.1. Политико-правовые предпосылки формирования многопартийности 265
3.2. Процесс институционализации политических партий 288
3.3. Основные политико-идеологические направления и тенденции развития политических партий 313
3.4. Становление многопартийности в Республике Марий Эл 343
Заключение 364
Список использованных источников и литературы 381
- Развитие избирательного законодательства и выборы 1987, 1989 гг
- Особенности избирательных кампаний 1990, 1991 гг
- Изменение роли представительных органов власти
- Политико-правовые предпосылки формирования многопартийности
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Период российской истории конца XX столетия характеризуется радикальными преобразованиями во всех сферах общественно-государственного и экономического устройства страны. Этот период не завершен и в настоящее время. С точки зрения автора особенность современного этапа в том, что если вектор изменений второй половины 80-х - начало 90-х годов был направлен на слом старой партийно-государственной системы и создание новых государственных институтов, их правовое закрепление в соответствующих нормативных актах, то задача сегодняшнего дня — отлаживание, совершенствование уже созданного государственного механизма; нахождение правовых, а не силовых рычагов решения вопросов взаимодействия институтов государственной власти.
В связи с вышесказанным представляется актуальным показать как складывался, через какие этапы в своем формировании прошел тот или иной институт политической власти. Ведь многие сегодняшние проблемы, связанные с отношениями между законодательной и исполнительной властями; взаимодействием между парламентом, политическими партиями и Президентом; ролью органов Конституционного Суда в государственной системе уходят своими корнями в период их создания. Зная особенности образования и эволюции органов власти можно более уверенно, опираясь на наработанный опыт, двигаться в сторону совершенствования российской конституционной системы и не повторять прежних ошибок. Важным видится и ответ на вопрос: что принесли радикальные преобразования государственной системы? Попытавшись дать ответ на этот вопрос можно определиться и с путями дальнейшего политического развития России — совершенствовать уже созданный механизм или опять идти по пути кардинальных изменений.
Выбранная тема исследования важна и применительно к внутренним потребностям историко-правовой науки, так как не утихают дискуссии среди профессиональных исследователей — в научной литературе встречаются противоположные оценки событий тех лет. Актуально звучат слова русского историка В.О. Ключевского, сказанные по поводу петровских реформ — из встречи старых пороков с новыми соблазнами вышла такая нравственная неурядица, которая заставляет многих людей думать, что «реформа несет только крушение добрых старых обычаев и ничего лучшего принести не может»1. В связи с этим по возможности объективный, аргументированный ответ на вопрос о смысле и направленности государственно-правовой реформации, попытка выделить позитивную составляющую в ней — позволяет обрести теоретическую основу, точку отсчета для понимания сегодняшних процессов в государстве и обществе. Отсутствие в общественном и политическом сознании консенсуса в оценке произошедших событий препятствует выработке целей и задач, связанных с дальнейшим развитием страны.
Историческая ретроспектива позволяет экстраполировать этапы реформирования государственной системы на перспективы политического развития России и тем самым определить начало возможного обратного движения в сторону усиления власти бюрократического государства и сужения сферы гражданского общества.
Учитывая федеративный, многонациональный характер российского государства представляется важным процесс оптимизации отношений федерального центра и регионов. Выделение общего и особенного в ходе институциональных изменений позволяет, учитывая местную специфику, добиться создания единого политико-правового пространства. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что заявленная тема исследования имеет актуальный характер.
Теоретико-методологическая основа. Обращаясь к анализу изменений в государственной системе необходимо определиться с методологической и теоретической основой исследования. В работе используются следующие общеметодологические принципы. Один из основных — диалектический метод. Зачастую его трактуют упрощенно — все явления необходимо рассматривать в их развитии. Однако нельзя забывать и о других характеристиках этого метода. Эссенциализм (сущность) в сфере государственной системы означает, что различные ее элементы и связи между ними в определенной степени детерминируют функционирование других элементов и системы в целом — например, изменения избирательного законодательства в 1988-1989 годах вызвали и принципиальные изменения в социальном составе и поведении депутатского корпуса Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. Поэтому сущностный подход предполагает выделение существенного и главного для системы в данный момент ее функционирования. Отметим и такую характеристику диалектического метода как противоречивость. Изменения одних элементов не всегда гармонируют с другими, противоречивость — временное состояние, которое должно, так или иначе, разрешиться. Например, создание института президентства противоречило старой системе Советов — в конечном итоге оно было снято за счет устранения старого элемента и создания новых представительных органов.
Помимо диалектического метода отметим и системный подход. Один из родоначальников общей концепции систем Л. Берталанфи отмечал, что необходимо исследовать системы как нечто целое, не как конгломерат частей, не изолировать исследуемые явления в узкоограниченном контексте, а изучать взаимодействия этих частей1. В контексте диссертационной работы под системой понимается совокупность элементов государства с положительной энергией связи между ними (эту совокупность связей можно определить как структура). Смена структуры системы (точка бифуркации) может сколь угодно сильно изменить состояние всей системы, что наглядно проявилось в рассматриваемый нами период. Изменения структуры взаимодействия между такими элементами государственной системы как избирательный механизм и представительные органы в конечном итоге повлекло изменение самой государственной системы и в целом политического режима, т.е. точкой бифуркации в данном случае явилась смена моделей избирательного законодательства и практика его применения. Конечно, нельзя забывать, что эти события происходили на фоне общего кризиса советского варианта социального развития. В предыдущие десятилетия неоднократно предпринимались попытки (Н. Хрущев, Л. Брежнев, Ю. Андропов) найти выход из структурного кризиса в рамках старой модели, однако это лишь углубляло кризис, переводя систему в состояние с еще меньшей потенциальной энергией. Политика М. Горбачева, направленная на ускорение научно-технического прогресса также не разрешала структурного кризиса. Решение необходимо было искать вне рамок старой системы, что и стало реализовывать ся с избирательного эксперимента 1987 года. Это решение «извне» привело к структурным изменениям (инновациям). А они вели к точке бифуркации и соответственно к смене модели всей политической системы (вне зависимости от того — стремился Горбачев к этому или нет).
Также в работе использован более конкретный сравнительно-исторический метод. Анализ подобий и различий в ходе сущностных и структурных изменений государственных институтов Советского Союза, России и Республики Марий Эл позволяет показать этот процесс более объемно, обратить внимание на логическую взаимосвязь и взаимозависимость между этими изменениями. Сравнительному методу присущи определенные принципы отбора предметов • для сравнения. Представляется наиболее оправданным с точки зрения заявлен ной темы использовать институциональный подход. Он позволяет выбрать аналогичные институты (парламент, президентство, многопартийность и др.), как материал для сопоставления на основе правовой формальной нормативной системы, создаваемой государством.
Отметим и проблемно-хронологический метод. Он позволяет с одной сто # роны четко определиться с временными границами, а с другой стороны изложить материал в соответствии с решением определенной проблемы. Например, введение президентства в СССР, России и Республике Марий Эл нашло отражение в одной главе, что позволяет раскрыть последовательность, взаимозависимость и динамике становления этого института. То лее самое касается и других частей диссертации.
Общетеоретические и специальные научные методы служат основой для конкретно-исторических теорий. В работе используется теория модернизации, ф понимаемая как процесс создания политико-государственных механизмов, спо собствующих переходу традиционных обществ (куда можно отнести и СССР/Россию) к современным. Зачастую модернизация трактуется как попытка Запада навязать свои представления, и высказываются опасения, что «не обернулось бы подражание подобным установкам ... утратой традиционной культуры, забвением достойных образцов отечественного и государственного, и правового опыта» . Однако нельзя забывать, что конституционные реформы начала XX века в России также строились на основе концепции догоняющего развития, да и опыт стран Юго-Восточной Азии (Япония, Южная Корея, Таиланд и др.) свидетельствует, что их политико-государственная модернизация не привела к утрате национальных традиций.
Обратим внимание и на категориальный аппарат с помощью которого формируется образ историко-государственной реальности. Основное понятие, заложенное и в названии работы, — «государственность». В диссертации государственность трактуется как особый признак, которым отмечено историческое развитие страны, ее государственно-правовая ориентация, направляющая страну на определенное развитие государства и политико-правовой организации общества. Тип государственности, ее правовое содержание становится острой политической проблемой и сферой борьбы в переходные периоды истории. В рассматриваемый период шел процесс создания государственности на основе формирования гражданского общества и правового государства.
Достаточно часто употребляется в публицистике и научной литературе термин «перестройка». Он появляется еще в 60-е годы XIX века в связи с проводившимися тогда реформами, затем в 20-е годы XX века также был широко распространен. В словаре русского языка первое значение этого слова трактуется как «построить по иному, произвести переделку в какой-нибудь построй ке» . В таком ключе можно говорить и о перестройке, например, Хрущева, А Брежнева-Косыгина, пытавшихся проводить изменения в рамках существую щей политико-экономической реальности. Поэтому представляется, что термин «перестройка» в отношении реформ Горбачева был уместен до 1989-1990 годов. Если же рассматривать весь период (вторая половина 80-х - начало 90-х годов) кардинальной смены модели общественного развития, то употребление этого термина ко всему периоду не соответствует сути происходивших процессов.
Степень разработанности темы. О важности рассматриваемых вопросов свидетельствует тот факт, что за последние десять-пятнадцать лет опубликован • целый ряд исследований российских и зарубежных авторов, посвященных как общим вопросам трансформации общества, так и конкретным изменениям в государственной системе. В связи с этим имеющуюся литературу можно разделить на несколько групп. Во-первых, это труды, носящие общетеоретический характер, анализирующие в целом пути развития государства и общества. Во- вторых, историко-правовые исследования в той или иной степени затрагиваю- % щие государственно-правовые реформы второй половины 80-х - начала 90-х годов в Советском Союзе и России. В-третьих, работы, посвященные разработ ке отдельных тем (реформирование избирательной системы, введение институтов президентства и конституционного надзора, учреждение новых основ парламентаризма и т.д.). Рассмотрим эти группы более подробно.
Обращаясь к конкретно-историческому исследованию в определенных временных рамках, нельзя не остановиться на общетеоретических концепциях исторического развития государства и общества, потому, что, рассматривая • конкретные факты, перед исследователем неминуемо встает вопрос — как соотносятся те или иные исторические события, сделанные на основе их выводы с определенной, более общей теорией исторического процесса. Представляется, что в свете интересующих нас проблем все исторические концепции можно свести к двум основным парадигмам. Первая основывается на европоцентристских представлениях о политическом развитии. В наиболее законченном виде она выражается в теории политической модернизации. Первоначально эта концепция, возникшая в конце 50-х годов XX столетия, сводилась к обоснованию идей заимствования странами Азии, Африки и Латинской Америки технологий и способов социальной организации у более развитых стран (США, Западная Европа)1 Постепенно теория политической модернизации превратилась в обоснование некой общей модели глобального процесса развития цивилизации, суть которого в описании характера и направления перехода от «традиционного к рациональному»" обществу в результате научно-технического прогресса, социально-структурных изменений, преобразования нормативных и ценностных систем.
В зарубежной литературе до середины 80-х годов господствовала точка зрения политиков и политологов Н. Подгореца, И. Кристола, Дж. Кирпатрик, С. Хантингтона и др., согласно которой мирная, демократическая модернизация «левого тоталитаризма», т.е. коммунистических режимов, практически невозможна1. В числе немногих крупных зарубежных ученых, все-таки занимавшихся этой проблемой, был Д. Растоу. Согласно теории перехода Растоу — этот период состоит из трех этапов: подготовительный, этап принятия решения и фаза адаптации2. Для первого этапа характерно проведение подготовительных мероприятий, когда представителям правящей консервативной элиты кажется, что речь идет лишь о косметическом ремонте обветшавшего здания. Основная задача инициаторов реформ на этом этапе — нейтрализация противников перемен. На этапе принятия решения происходит становление основных структур парламентской демократии, путем свободных выборов и формирования представительных органов власти. Две важнейшие проблемы этого периода — обеспечение легитимности правительства в переходный период и тесно с ним связанный вопрос о методах достижения консенсуса различных политических сил и его границах. Для третьего периода характерная разработка новой конституции, отлаживание всего политического механизма. На наш взгляд эти положения заслуживают внимания. Во многом они были верны и для СССР и России (более подробно эти этапы изложены в основной части диссертации). В тоже время необходимо заметить, что основное внимание Растоу уделял переходу к демократии от авторитарного режима, который характеризуется сравнительно с тоталитарным режимом определенной свободой в экономической и духовной сферах, правда он допускал такой переход и для тоталитарного режима.
Говоря о западном пути развития России, нельзя пройти мимо фундаментальной работы К. Поппера «Открытое общество и его враги». В «Письме моим русским читателям» он отмечает: «... современные открытые общества Запада ... — значительно лучше, свободнее, гораздо честнее и справедливее всех обществ, когда-либо существовавших в истории человечества»1. И призывает Россию следовать западным путем. Отметим и интересную обзорную работу историка государства и права В.В. Леонтовича. Он обращал внимание на то, что «... суть либерализма в России была совершенно тождественна с сутью западного либерализма и он и в России должен был преодолеть абсолютистское и бюрократическое полицейское государство и прийти ему на смену... И идеологически, и практически русский либерализм в общем был склонен к тому, чтобы получать и перенимать от других, извне»".
Политические процессы 80-х годов в Восточной Европе обострили внимание исследователей к вопросу о путях демократического переустройства СССР и других стран социалистического лагеря. Произошла радикальная политическая реформа, которую не предполагали западные исследователи. Как сказал профессор Нью-Йорского университета А. Янов: «Прогнозы развития СССР, как консервативный, так и либеральный — оказались детским лепетом»3. В связи с этим появляется целый ряд работ, посвященных политической модерниза ции Советского Союза и России . В нашумевшей статье Ф. Фукуямы утверждалось: «Триумф Запада, западной идеи очевиден прежде всего потому, что у ли-берализма не осталось никаких жизнеспособных альтернатив» .
Такие утверждения о «триумфе западной идеи», «конце истории» видимо преждевременны. Как впрочем и обратные высказывания. Например А.И. Ков-лер говорит о «кризисе традиционных европоцентричных представлений»3. Однако если мы обратимся к институциональным изменениям в Восточной Европе, СССР и России, то налицо внедрение именно западных государственных институтов и в целом они показывают свою жизнестойкость. Эти изменения вписываются в теорию политической модернизации, что мы и попытаемся показать в этой работе. В тоже время как резонно замечает А.И. Ковлер — подлинная глубокая демократизация сочетает в себе и реформу институтов государства, и разрыв с прежней политической практикой, и отказ от прежних методов управления4.
Соответственно институциональные изменения это лишь первый этап модернизации, наиболее краткосрочный и видимый. Тогда как «разрыв с прежней политической практикой», «отказ от прежних методов управления» — это об лежащая в сфере политико-правовой культуры людей. А, как известно такие изменения могут охватывать не одно десятилетие (вспомним библейскую притчу о Моисее водившем людей по пустыне). В тоже время отказ от старой практики и методов возможен только при наличии новых государственных институтов и более-менее успешной реализации прав и свобод человека и гражданина (в работе не рассматривается такой важный элемент модернизации как создание рыночной экономики, так как он выходит за рамки данного исследования).
Говоря о политической модернизации отметим исследования, обращающие внимание на трудности, связанные с ее реализацией в России, — призывающие учитывать российскую специфику1. Большинство исследователей отмечают сильный традиционализм российской ментальносте, связанный с многовековой патерналистской ролью государства.
Вторая парадигма связана с теорией локальных цивилизаций, с трактовкой всемирной истории, как истории множества самобытных цивилизаций (О. Шпенглер, А. Тойнби, Л. Февр, Ф. Бродель и др.). Специфика такого подхода заключается в его вариативности — на сегодняшний день нет единой теории возникновения и развития цивилизаций и даже унифицированного категориального аппарата. Одно из направлений этого течения — отрицание европоцентризма. Например, один из видных американских исследователей цивилизаций Ф. Бэгби отмечал, что есть цивилизации, заимствующие только некоторые технические усовершенствования и стремятся сохранить традиционные для них идеи и ценности1. Среди российских исследователей, придерживающихся этой точки зрения, отметим Б.П. Курашвили. Разрабатывая теорию «нового социализма» он пишет: «Страна может вернуться на путь закономерного развития, к социализму, к своей, да мессианской роли первопроходства человеческого прогресса» . Более умеренную позицию занимает А.С. Панарин — отмечая, что Россия осуществляет поиск своей цивилизационной идентичности между крайностями западничества и изоляционизма «национал-патриотов»4, в тоже время констатирует: «Наши «западники» отвергают продуктивность диалога с нашим прошлым, противопоставляя ему диалог с сегодняшней западной культурой как-более перспективной с позиций реформаторских замыслов... Но серьезные проблемы не решаются путем легкомысленного копирования»5. Однако из этого не следуют конкретные предложения, например, какие институты государственной системы необходимо взять из нашего прошлого.
Вызывает интерес и концепция цивилизма B.C. Нерсесянца. Он констатирует, что «объективно подготовленный предшествующим социализмом циви лизм ... — это новый (постсоциалистический и вместе с тем некапиталистический) строй, новая, более высокая ступень в социально-историческом «развитии свободы, равенства и справедливости»1. И предлагает существенно изменить курс реформ под углом зрения цивилитарно ориентированных преобразований. Обращает на себя внимание коллективная работа, посвященная осмыслению политико-правовых институтов «Преемственность и новизна в государственно-правовом развитии России»". Авторы отмечают, что актуальными остаются поиски практически значимого (в сфере экономики, политики, общественной и государственной жизни) синтеза российской самобытности и западных достижений, включая сферы общественного и государственного устройства. В тоже время в заключении делается вывод об особом пути России: «В России должны утвердиться гражданская собственность и цнвилизм. Это и есть русская идея сегодня и на будущее, российский вклад во всемирно-исторический прогресс свободы и равенства людей»"5. В фундаментальном труде А.С. Ахиезера также отмечается особая роль России: «Человечество переломилось надвое в теле и духе России. Россия может быть по своей сути мостом между народами, но может быть и пороховым погребом, который находится в слабом месте мирового сообщества. Отсюда необходимость возрастающего внимания к проблемам России, которые, по сути, затрагивают весь мир»4.
Рассмотрев попытки теоретического осмысления сути политических процессов, обратим внимание на то, что вышеназванные работы могут служить методологической основой для исследования конкретных историко-правовых вопросов, позволяют определить место государственно-правовых преобразований в контексте как мирового, так и российского исторического процесса.
Вторая группа литературы, как уже отмечалось выше, — историко-правовые исследования, касающиеся в той или иной степени реформы государственной системы второй половины 80-х - начала 90-х годов в СССР и России.
Развернувшиеся политико-государственные реформы, смягчение цензурных ограничений в конце 80-х годов позволили советским исследователям активно включиться в анализ происходивших изменений и определение дальнейших шагов реформ. В эти годы выходит ряд сборников серии «Перестройка: гласность, демократия, социализм»1. Значительное количество статей в них посвящены политико-правовым проблемам и в частности осмыслению деятельности органов власти по демократизации государственно-правовых институтов. Об этом на страницах сборников размышляют Амбарцумов Е.А., Библер B.C., Венгеров А.Б., Зорькин В.Д., Кудрявцев В.Н., Нерсесянц B.C., Собчак А.А., Черниловский З.М., Яковлев В.Ф. и др. Различие формулировок, теоретических подходов не мешает обратить внимание на единство участников сборников в главном — в понимании сущности правового государства, предполагающего верховенство закона, реализацию прав и свобод человека и гражданина, необходимость создания механизмов состязательности, недопущение монополии власти каким-либо лицом, органом или социальным слоем.
Попытки осмысления происходящих перемен активизировались и в связи с опубликованием проектов Закона СССР об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона СССР о выборах народных депутатов СССР, а после принятия — реализацией их на практике. Особенность этого этапа — деятельное участие специалистов в области конституционного права при анализе новых государственных институтов, в определении путей дальнейшего реформирования общества1. В дальнейшем многие их работы послужили основой для историко-правовых исследований.
Обратим внимание на то, что в конце 80-х - начале 90-х годов многие авторы считали необходимым внедрение принципа разделения властей, в тоже время отдавая предпочтение законодательным органам власти. Например, в ис-торико-правовой статье Б. Лазарева позитивно оценивается принцип разделения властей. Однако он отмечает, что «... явно недемократичен запрет органу законодательной власти вторгаться в сферу исполнительной власти, так как это резко ограничивает роль парламента...»" и делает вывод — для обеспечения на деле полновластия народа, нужно обеспечить верховенство его представительных органов3. Об этом же говориться и в работе Лазарева Л.В., Слива АЛ.
«Конституционная реформа: первый этап»1, и в брошюре Кудрявцева В.Н., который отмечает: «Не вызывает сомнений, что исполнительный аппарат должен быть полностью подчинен законодательному органу»2. Идея главенства Советов в системе разделения властей получила распространение не только в научном мире, но и среди депутатов, что послужило одной из причин конфликта российских властей в 1992-1993 годах (подробнее см. гл. 2). В тоже время другие исследователи возражали. Алексеев С.С. писал, что суть вопроса в том, чтобы отдельные власти — законодательная, исполнительная, судебная — уравновешивали друг друга, были равновеликими, могли бы сдерживать, обуздывать друг друга3.
Необходимо признать, что рассматриваемый период наиболее плодотворно разрабатывают специалисты в области отечественной истории, политологии, социологии. Появляется множество работ, посвященных политическим реформам, переходу страны от одного качественного состояния к другому4. Выделим одну из первых обобщающих работ — «Политическая история современной России. 1985-1994: от Горбачева до Ельцина» В.В. Согрина. Во второй своей работе, вышедшей в 2001 году, автор развивает и дополняет положения первой. Теоретической основой книги является теория политической модернизации. Согрин В.В. отмечает: «Главное содержание (современного периода российской истории — прим. авт.)... составляла модернизация российского общества, означающая перевод его в новое качественное состояние, которое позволило бы России ликвидировать отставание от экономически развитых стран и в итоге стать вровень с ними» . Книга привлекла внимание научной общественности попыткой множество разрозненных и зачастую противоречивых фактов объединить в единую логическую систему, вскрыть глубинные объективные причины современной российской трансформации и ее последствий.
В тоже время в работе встречаются неточности. Например, В.В. Согрин пишет, что Съезд народных депутатов СССР в 1989 году Горбачева избрал Председателем Президиума ВС СССР", но на самом деле Съезд избрал Председателя Верховного Совета, а не Президиума ВС СССР. Так же вызывает сожаление то, что автор не уделяет должного внимания государственно-правовым аспектам модернизации, а ведь они сыграли значительную роль в политическом реформировании страны. Но эти замечания ни в коей мере не умаляют значение данной работы.
С противоположных позиций реформы рассматриваются в книге «Современная политическая история России (1985-1998 гг.). Хроника и аналитика» под общей редакцией Зоркальцева В.И., Подберезкина А.И. (в 2001 году вышло дополненное и расширенное издание этой книги). В ней отмечается уникальность российской цивилизации. Обращается внимание на то, что в традиционном обществе, в России право ассоциируется с правдой — сводом базовых этических норм и поэтому реализация либеральных принципов, в частности принципа «разрешено все, что не запрещено законом» приводит к снятию всех табу и в конечном итоге к «скатыванию общества в абсурдную гражданскую войну»1. Привлекает в работе достаточно подробная хронология тех лет. Она может служить хорошей основой для анализа фактического материала. Правда, с нашей точки зрения, некоторым важным событиям уделяется лишь незначительное внимание — так, избирательному эксперименту 1987 года посвящена лишь одна строка.
Вызывает интерес исследование российского исторического процесса в коллективной монографии «Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столетия». Вполне можно согласиться с авторами в том, что потребности формирующегося плюралистического общества вызывают необходимость изучения механизмов взаимодействия власти и оппозиции. «Именно их одновременное функционирование, взаимосвязь, борьба и создают ту атмосферу «единства противоположностей», которую принято характеризовать как «нормальный» политический процесс»". От себя добавим, что все государственно-правовые реформы 80-х - 90-х годов проходили при наличии сначала скрытой, а затем открытой оппозиции. Сам ход государственно-правовых изменений — это процесс маневрирования, а то и прямо силового столкновения между различными общественными силами. В заключении, подводя итог реформации конца XX века, авторы делают по меньшей мере дискуссионный вывод: «Суммируя, можно сказать, что на смену деформированному социализму мы все с большей определенностью получаем уродливый конгломерат полусостояний, тяготеющих к тому, чтобы приобрести застойный характер»1. В нашей работы мы попытаемся показать, что такие выводы преждевременны и не отвечают сути происходивших событий.
Отметим и появившиеся в 90-е годы работы зарубежных историков, посвященные истории Советского и Российского государства". Они вызывают интерес тем, что, находясь «над схваткой», вне того исторического потока, в котором пребывают российские исследователи, пытаются «деидеологизировать и деполитизировать споры»3. В тоже время нельзя не обратить внимание на то, что эти работы написаны в либеральном ключе. Как и некоторые другие издания они не лишены фактических неточностей. В частности Н. Верт утверждает, что конституционная реформа, выдвинутая XIX партконференцией принята ВС СССР в октябре 1988 года, тогда как на самом деле изменения и дополнения в Конституцию СССР вносятся в декабре 1988 года.
Из немногочисленных общеисторических и политических диссертационных исследований отметим работу М.А. Сукиасяна «Власть и управление в России: эволюция институтов государственной власти и систем государственного управления». Автор рассматривает вопросы государственного строительства с XI по XX века, т.е. практически хронологические рамки охватывают всю многовековую историю Российского государства. Интересующий нас период рассматривается в главе 5. Автор различает такие понятия как «либерализация режима» и «радикальные реформы». Либерализация означает лишь смягчение существующего режима, а радикальные реформы — это демонтаж существующей политической системы. По мнению М.А. Сукиасяна к августу 1991 года либерализация режима достигла фазы выбора: реформы — контрреформы1. Однако, представляется, что как раз к осени 1991 года произошли радикальные государственно-правовые реформы (сформирован на принципиально новой основе парламент, ликвидирован монополизм одной властной структуры, сформировались основы системы разделения властей и политизированных структур гражданского общества и т.п.), т.е. государственность становится уже принципиально иной. Во многом благодаря этому и не удалась попытка государственного переворота.
В своем исследовании «Власть и общество в России в условиях системной трансформации (1985-1998)» Л.Н. Доброхотов выделяет «три качественно определенных этапа: этап «перестройки» (1985-1991 гг.); этап переходный или «зачистки» советской системы и установления антидемократического режима (август 1991 - сентябрь 1993 гг.) и, наконец, этап становления и функционирования новой общественно-политической и социально-экономической системы (сентябрь 1993 - август 1998 гг.)» . Таким образом, автор в какой-то мере солидарен с предшествующим диссертантом в определении первого этапа (до августа 1991 года), что как уже было отмечено не вполне согласуется с историко-правовой реальностью. На наш взгляд вышеназванные авторы, будучи специалистами в области отечественной истории, недостаточное внимание уделяют законодательным изменениям. Отсюда и трактовка периода с августа 1991 по сентябрь 1993 годов, как этап становления антидемократического режима. Отметим, что только период с сентября по декабрь 1993 года можно классифицировать как время существования авторитарного режима. Правда через несколько страниц Л.Н. Доброхотов, противореча себе, поправляется: «... с точки зрения трансформации старой общественно-политической системы в новую, точнее выделить период 1985-1993 гг. как стадию крушения советской системы и последующий постсоветский период»". Такое деление представляется более логичным. Однако, из диссертации не видно, как соотносятся эти две взаимопротиворечивые периодизации.
Интерес вызывает политологическая работа СМ. Елисеева. Он отмечает, что после августа 1991 года «демократия еще не обрела соответствующие институциональные формы и вынуждена была действовать параллельно с полити-ческими институтами старого коммунистического режима, т.е. Советами» , которые и были ликвидированы осенью 1993 года. Таким образом, автор, прямо не определяя этапы реформ, косвенно выделяет два основных этапа до осени 1993 года. С такой периодизацией можно согласиться.
При рассмотрении политических изменений мы неслучайно уделяем большое внимание анализу периодизации этого исторического этапа. Во многом она строится авторами исходя из их теоретических и методологических установок и задает тон всей авторской работе.
Как уже отмечалось выше историко-правовые исследования по теме диссертации немногочисленны. Отметим книгу С.А. Авакьяна «Конституция России: природа, эволюция, современность». Автор исследует проблемы становления и развития конституционализма на основе учения о конституции как политическом и правовом документе. В тоже время в главе 2 значительное место уделено конституционным реформам 1988-1992 годов. С.А. Авакьян детально рассматривает все изменения как в союзной, так и в российской конституциях. Он резонно замечает: «... порой исследователи склоняются к тому, чтобы говорить только о происходившем в России. Методологически это абсолютно неверно. Нельзя писать о периоде 1989-91 гг., т.е. условиях существования СССР, таким образом, как будто РСФСР была сама по себе, не упоминая о реформах Конституции СССР. Это невольно дает превратное представление о конституционных реформах в России, ведь в то время они были либо под влиянием союзных шагов, либо в пику им»1. Подводя итог конституционным реформам в СССР и РФ к 1993 году он делает вывод: «... в России был оформлен совершенно новый общественный строй. Благодаря обновленной конституционной основе он стал уже и новым конституционным строем страны»2.
Нельзя пройти мимо и книги И.Г. Шаблинского «Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.)», подготовленной на основе докторской диссертации. Автор оценивает реформирование в основном, как сам он отмечает, «оставаясь в достаточно узких рамках правового аспекта» . Методологическая и общетеоретическая основа исследования — классическая либеральная концепция, которая позволяет автору оценивать ту или иную конституционную модель с точки зрения ее способности защитить неотъемлемые права личности или нанести им ущерб. Он отмечает, что «радикальное обновление конституционного строя — часть широкого процесса модернизации, переживаемого обществом»". Такая четкость в определении основы своей работы позволила исследователю логично выстроить все главы и параграфы, сделать убедительные обобщения и выводы. На основе обширного фактологического материала в книге показаны этапы реформирования политической системы. Вполне можно согласиться с автором, что «первая — может быть самая трудная стадия — российской конституционной реформы — попытка модернизировать Конституцию СССР, предпринятая М. Горбачевым»3.
В тоже время, рассматривая историю становления парламентаризма только по юридическим актам, автору не удалось избежать сужения рамок работы. Без учета политической борьбы, расстановки и взаимодействия политических сил трудно понять механизм принятия тех или иных актов. Нуждаются в уточнении и отдельные выводы И.Г. Шаблинского. В частности он отмечает, что до начала 1990 года принципы разделения властей, многопартийности лежали «в корзин ке запретных плодов» . Конечно, если рассматривать реформы только с позиции времени принятия законодательных положений, то это верно. Но, если посмотреть шире — указанные вопросы активно дискуссировались в научной и общественной среде с начала 1989 года в связи с проводимыми конституционными реформами, в которых уже был заложен принцип разделения властей (правда на уровне тенденций), де-факто существовала и многопартийность. В связи с этим трудно говорить о «запретных плодах». В целом работа, бесспорно, является значимым вкладом в разработку проблем переходного периода.
Вопросы кризиса СССР (1988-1991 гг.) рассматривает и З.А. Станкевич в работе «История крушения СССР. Политико-правовые аспекты». Привлекая значительный фактологический материал, ранее не опубликованные документы, исследователь убедительно показывает причины и этапы ликвидации Советского Союза. В тоже время, на наш взгляд, недостаточно обоснованными выглядят положения работы, где автор говорит о реформировании государственной системы в целом. В частности, период конца 90-х годов называет «эпо-хой коллективного безумия»". Он же утверждает, что политические реформы необходимо было проводить на основе «достаточно длительной, поэтапной, хорошо управляемой эволюции, постепенного приспособления и КПСС, и Советов к работе в вызревающих новых социально-экономических и политических условиях»3. Но невозможно заранее рассчитать курс реформ, определить стратегию и тактику, тем более, как уже отмечалось выше, согласно общей теории систем, изменение одного ключевого элемента ведет и к изменению всей сис темы. В связи с этим конечно реформаторы, в том числе и Горбачев, не могли предвидеть всех последствий своих реформ. Отмеченные недостатки не снижают значимости работы для понимания процессов, происходивших в государстве и обществе.
Также в большей или меньшей степени вопросы о реформировании государственной системы поднимаются в ряде других работ специалистов в области истории государства и права и конституционного права1. Однако отметим, что, несмотря на появление ряда обобщающих работ, посвященных данному периоду, многие вопросы, которые поднимались автором выше, по-прежнему остаются без ответа.
Как уже отмечалось выше, третья группа литературы — как опубликованные, так и диссертационные работы, рассматривают изменения отдельных институтов государственной системы (реформирование представительных органов власти, избирательной системы, создание органов конституционного контроля и многопартийности). В целом для них также характерно два основных подхода в оценке происшедших событий — модернизаторский и традиционалистский; во многих из низ отмечается необходимость в ходе реформ учиты-вать российскую специфику, ее традиционный менталитет". Ряд специальных работ анализируется более подробно в соответствующих главах и параграфах диссертационного исследования.
Так как четвертые параграфы глав посвящены региональным особенностям становления новой государственности, необходимо отметить и степень разработанности этого вопроса в Республике Марий Эл. Указанные проблемы до настоящего времени в республике не стали предметом специальных истори-ко-правовых изысканий. Из работ, посвященных реформированию отдельных институтов, можно только выделить работу Крайнова Г.Н. «Политические партии и движения в Республике Марий Эл», вышедшую в 1995 году, и диссертационное исследование Лоскутова СВ. «Формирование и развитие государственности народа мари (исторический опыт и современность)» 1996 года. Первая попытка системного изложения материала предпринята Козиным В.И. в монографии «Формирование новой государственной системы в Республике Марий Эл (1985-1995 гг.)», вышедшей в 2002 году. Также им опубликован ряд статей по отдельным проблемам реформирования структур государственной власти.
Подводя итог вышеизложенному, отметим, что исследователями проделана большая работа по освещению системной трансформации во второй половине 80-х - начале 90-х годов. Однако многие публикации и диссертационные исследования затрагивают отдельные грани реформ или наоборот носят слишком общий характер. Некоторые работы имеют информативный, фактографический характер. Обращает на себя внимание практически полное отсутствие использования архивных материалов. Зачастую исследования сразу же начинаются с изучения российской действительности — как будто реформы в России начались вне зависимости от союзных реформ. Отсутствуют историко-правовые работы, целиком посвященные анализу изменений типа государственности в едином комплексе СССР - Россия.
Актуальность и уровень научной разработанности темы исследования предопределяют цель работы — рассмотрение механизма формирования новой государственности и выявление тенденций ее развития на основе анализа сущностных и структурных изменений институциональной сферы.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие конкретные задачи:
- определить теоретико-методологические основы исследования процесса трансформации государственно-правовых институтов;
- восполнить пробелы в историко-правовом знании по теме работы на основе изучения нормативных актов и введения в научный оборот новых архивных и других материалов;
- обосновать хронологические рамки и этапы реформирования по критериям качественного состояния основных элементов государственной системы;
- выявить взаимообусловленность и взаимозависимость процессов, шедших в СССР и РФ;
- исследовать процесс формирования и особенности развития избирательной системы; института референдума;
- показать переход реальной власти от партийных структур к легитимным представительным органам;
- рассмотреть этапы создания президентской власти;
- проанализировать становление многопартийности и ее роль в государственном реформировании;
- обратить внимание на региональные особенности становления новой государственной системы.
Важное значение для реализации поставленной цели и решения конкретных задач имеет определение объекта и предмета исследования. Так как объект это определенный элемент реальности, обладающий очевидными временными границами, необходимо очертить его хронологические рамки. Они охватывают период с 1985 по 1993 годы. Для периода с 1985 по июнь 1987 года характерно в основном создание идеологических и политических предпосылок реформ. В тоже время в этот период начались и некоторые реальные изменения (введение элементов свободы слова, законодательное закрепление возможности депутатам создавать депутатские группы, упрощение регистрации общественных объединений). Со второй половины 1987 года в связи с избирательным экспериментом началось изменение одного из ключевых системообразующих элементов — способа формирования Советов. А к 1993 году сформировались основные элементы новой государственной системы. И если осенью 1991 года закончился период господства коммунистической партии, то осенью 1993 года ликвидируется советская власть. Этим обусловлен выбор хронологических ра мок диссертации. Таким образом, объектом исследования являются основньк элементы государственной системы Советского Союза, Российской Федерацш и ее субъекта Республики Марий Эл в заданных временных рамках.
Исходя из объекта определим предмет исследования как процесс склады вания новых государственных институтов в условиях системной модернизации всего общества.
Источниковая основа диссертации. В соответствии с целью, задачами объектом и предметом исследования определена и источниковая база. Выделив пять групп источников.
Во-первых, законодательные акты (конституционные положения, законы, указы, постановления), опираясь на которые исследуется процесс формирования нормативной базы, правовых основ деятельности новых государственных институтов. Это группа источников играет важную роль, т.к. во многом борьба за реформы велась вокруг принятия или непринятия определенных законодательных положений.
Во-вторых, архивные материалы. Наибольший интерес представляет Российский государственный архив новейшей истории, где хранятся стенограммы и материалы пленумов ЦК КПСС (фонд №2); документы, стенограммы и протоколы заседаний Политбюро (фонд №3); протоколы заседаний Секретариата ЦК и материалы к ним (фонд №4). К сожалению значительный массив документов недоступен для исследователя, а часть из них находится в Архиве Президента РФ на секретном хранении. Автору удалось изучить ряд документов фонда №2, до сих пор не введенных в научный оборот, и использовать их в диссертационной работе. Проведена изыскательская работа в Российском государственной архиве социально-политической истории (в нем сосредоточено большое количество документов республиканских, краевых и областных коми тетов КПСС (фонд №17)) и Государственном архиве Российской Федерации (фонд документов высших органов государственной власти СССР и РСФСР). Однако интересующие нас материалы в силу их отсутствия или закрытости не удалось получить.
Отдельную архивную группу составляют материалы Государственного архива Республики Марий Эл и текущего Архива Президента РМЭ. В них объединены документы государственных органов республики и областного комитета КПСС. Однако поиск необходимых материалов затруднен отсутствием классификации многих дел, протоколов заседаний ОК КПСС, начиная с 1990 года, и тем, что часть документов была уничтожена после событий августа 1991 года и октября 1993 года. Все же удалось найти и ввести в научный оборот некоторые значимые документы, которые используются в данной работе.
В-третьих, материалы высших государственных органов и руководящих структур КПСС. Сюда входят стенографические отчеты о заседаниях Верховного Совета СССР и РСФСР, Съездов народных депутатов СССР и РСФСР, материалы съездов, конференций, пленумов КПСС и КПРФ. Так как реформы проводились «сверху», то изучение вышеназванных документов позволяет проследить последовательность шагов (в какой-то степени и их противоречивость, непоследовательность), понять механизм принятия того или иного решения, влиявшего на ход модернизации.
В-четвертых, программные документы, материалы съездов и конференций вновь образованных партий. Они позволяют проследить зарождение и генезис многопартийности, ее роль в государственной системе.
В-пятых, мемуарная литература. Рассматриваемый период нашел свое отражение в значительном количестве воспоминаний1. Необходимо иметь в виду, что материалы этого рода — продукт человеческой памяти. А человеческая память — инструмент несовершенный и полагаться на нее, доверять ей без надлежащей критической проверки нельзя. Тем более не всегда люди пишут воспоминания ради объективной истины. Часто субъективные соображения накладывают определенный отпечаток на отражаемые в воспоминаниях события. Поэтому мемуары могут быть использованы как относительные доказательства наряду с другими.
В целом имеющийся массив источников и рассмотренной выше специальной литературы создает необходимую основу для реализации поставленной цели диссертационного исследования.
Научная новизна работы: - осуществлена одна из первых попыток системного институционального анализа государственно-правового реформирования СССР/РФ на основе теории модернизации, исходя из политико-правовой доктрины либерализма;
- выделены этапы трансформации от традиционного социума к рациональному и определены хронологические рамки перехода от одной модели государственности к другой;
- дана новая трактовка таким понятиям и категориям как «государственность», «перестройка», конкретизирован термин «либерализация»;
- применение системного метода исследования позволило выявить точку бифуркации старой государственной системы;
- введены в научный оборот новые архивные материалы, помогающие более полно раскрыть сущность происходивших событий;
- выявлена роль объективных и субъективных факторов (в том числе и значение межличностной конкуренции лидеров СССР и РФ) в ходе реформирования;
- обращено внимание на дуализм политических партий и общественно-политических движений в системе «государство - гражданское общество», на то, что в силу неразвитости многопартийности высшие органы государственной власти зачастую выступали в роли квазипартийных структур;
- выявлены и сформулированы политико-правовые предпосылки, этапы становления многопартийности на основе использования функционального и структурного подходов, важность партий в реформировании;
- обосновывается тезис о специфической роли органов конституционного надзора, как структуры, не входящей в общую судебную систему;
- проанализированы через категории «общее» и «особенное» изменения, происходившие в одном из субъектов Российской Федерации (республике Марий Эл).
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
- вычленение формально определенных институтов и отслеживание их развития с помощью эссенциального (сущностного) подхода, системного и сравнительно-исторического методов позволяет прийти к выводу о том, что процесс реформирования привел к созданию государственной системы, основанной на политико-правовой доктрине либерализма;
- законодательные изменения в порядке формирования и деятельности высших представительных органов СССР в декабре 1988 года и начало деятельности первого Съезда народных депутатов СССР в мае 1989 года явилось точкой бифуркации системы в независимости от субъективных устремлений отдельных политиков;
- особенность реформирования конца XX столетия по сравнению с либеральными реформами середины XIX и начала XX веков в том, что они шли в условиях жесткой конкурентной борьбы лидеров СССР и РФ на одном либеральном поле, что способствовало более быстрому внедрению новых институтов;
- смена модели общественного развития в целом (за исключением событий октября 1993 г.) носила эволюционный характер, о чем свидетельствует политика маневрирования между различными общественно-политическими силами и наличие трех последовательных этапов:
а) подготовительный этап (1985 - середина 1988 гг.). Он включал в себя идеологическое обоснование необходимости перемен, кадровое обновление и нейтрализацию части правящей элиты, выступавшей с консервативных позиций;
б) этап принятия решения (конец 1988 - 1990 гг.). На этом этапе происходило становление основных структур парламентской демократии путем проведения более-менее свободных выборов и формирования представи
тельных органов власти. Две важнейшие задачи этого периода - обеспечение легитимности правительства в переходный период и тесно с ним связанный вопрос о методах достижения консенсуса различных политических сил и его границах;
в) для третьего этапа (1991 - 1993 гг.) характерна разработка новой конституции и начало отлаживания всего политического механизма. В ходе этого процесса конфликт властей в посткоммунистической России перерос в вооруженное столкновение, приведшее к ликвидации двоевластия исполнительных и представительных органов власти (наличие его угрожало существованию российской государственности).
- сочетание вышеназванных объективных и субъективных факторов явилось важным фактором государственно-правовой модернизации;
- общесоюзные и общероссийские изменения в государственной системе были характерны и для республики Марий Эл; в тоже время выделяются следующие региональные особенности: законодательную власть представлял Верховный Совет, работавший на непостоянной основе; определенную роль играл национальный фактор (необходимость знания марийского языка для кандидата на должность Президента республики, образование национальных движений и партий и др.); Президент являлся одновременно главой республики и руководителем правительства; большая пассивность граждан, замедлявшая темпы формирования многопартийности;
- реализация либеральной альтернативы в институциональной сфере не означает завершенность российской модернизации. Важное значение имеет и структурирование гражданского общества, однако это значительно более сложный и длительный процесс, чем нормативно-правовое оформление новой организации государственной власти.
Практическая значимость диссертации. Она носит теоретический и методологический характер, соответственно и обладает более опосредованной практической значимостью чем, например, работы прикладного характера. В связи с этим ее практическая значимость состоит в привлечении внимания исследователей к недостаточно разработанной проблеме. Материалы работы могут быть полезны при подготовке общих учебных курсов, т.к. несмотря на то, что рассматриваемые события удалены от нас всего на десять лет в учебниках по отечественной истории встречаются досадные неточности и искажения фактического материала1. Диссертация может найти свое применение и при разработке лекционных и специальных курсов по истории государства и права России, политической и гражданской истории страны, политологии. Особо отметим значимость работы для Республики Марий Эл, объясняемая отсутствием в республике исследований, посвященных этой проблематике, что сказывается на качестве преподавания курса истории России (региональный компонент) в средней и высшей школе.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в двух монографиях, научных статьях и тезисах, а также в учебном пособии по специальному курсу «Правовой статус общественных объединений». Они излагались в следующих выступлениях на Всероссийских научно-практических конференциях - «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» (Москва, 2003 г.), «Вавиловские чтения» (Йошкар-Ола, 2001-2004) и региональных - «Актуальные проблемы юридических наук» (Йошкар-Ола, 2001-2004).
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры истории государства и права Московской государственной юридической академии.
Диссертант является руководителем группы научных консультантов информационно-аналитического управления Администрации Президента Республики Марий Эл. Ряд теоретико-методологических положений и конкретных результатов исследования способствовали совершенствованию деятельности по выработке политико-правовых рекомендаций для органов государственной власти республики. Автор участвовал в разработке политико-правовой концепции ежегодных посланий Президента Государственному собранию республики в 2001-2004 годах и в приведении конституционных норм Республики Марий Эл в соответствие с федеральным законодательством.
Несколько слов хотелось бы сказать и о структурных этапах и логике построения основного материала. Она подчинена данному выше определению «государственности». Изложение начинается с изменений избирательной системы (глава 1), т.к. только на основе преобразованного избирательного законодательства и практики его применения возможно формирование демократических представительных органов власти. Глава 2 посвящена созданию важнейшего элемента политической модернизации — системы тройственного разделения властей. В связи с этим рассматривается процесс перехода реальной власти к законодательным органам; введение института президентства, которому был присущ дуализм (президент — глава государства и фактический глава исполнительной власти); создание органов конституционного контроля, которые можно выделить в особую судебную власть. В тоже время функционирование законодательных и исполнительных органов власти в демократическом государстве невозможно без встроенности в них политизированных структур гражданского общества — политических партий. Поэтому необходимо обратить внимание на их создание, генезис и последующее влияние на деятельность органов власти и в целом на развитие политической системы. Этому посвящена третья глава.
Определившись с основными подходами и критериями, перейдем к изложению основной части исследования.
Развитие избирательного законодательства и выборы 1987, 1989 гг
Один из основных элементов государственно-правовой модернизации — это создание демократических представительных органов власти. Власть при демократической форме правления исходит исключительно из согласия управляемых. Основной механизм, превращающий это согласие во властные полномочия — проведение свободных и честных выборов. Отметим и то, что «избирательный процесс — юридическая форма реализации публичной власти, ее политического воспроизводства и признания. Именно через демократические выборы формируются ответственные перед гражданами органы государственной власти и управления, именно через участие в избирательном процессе осуществляется воздействие на государственную политику»1. Поэтому вполне закономерно, что одним из важнейших направлений политической реформы в стране стало преобразование избирательной системы.
Что было характерно для избирательной системы до 1987 года? Роль гражданина на выборах при тоталитарной системе сводилась главным образом к выражению полного одобрения и поддержке единственного кандидата. Торжество такой «управляемой демократии» базировалось на двух постулатах. Первый исходил из положения, что при отсутствии антагонистических классов, в условиях однопартийной системы нет почвы для предвыборной конкуренции кандидатов. Второй, формировавший практику выборов, заключался в том, что при административно-командном стиле руководства и акценте на превращение Советов народных депутатов в общественные организации, депутатская деятельность фактически рассматривалась не как политическое представительство, а как обычное общественное поручение, а зачастую как обязательное приложение в определённой номенклатурной должности. В партийных комитетах различного уровня составлялись разнарядки социального состава депутатов, и это трактовалось как необходимость представительства всех слоев общества в управлении государством и «торжество социалистической демократии». Типичными были такие заявления: «Данные о составе Советов красноречиво говорят о всенародном характере нашей демократии. В Верховном Совете СССР последнего созыва рабочие и колхозники составляют 51,3% депутатов, 32,8% составляют женщины, 22% — депутаты моложе 30 лет. Как видим, в высшем органе государственной власти обеспечено представительство всех социальных групп».
Всё это не могло не сказаться не только на массовом сознании, но и на настроениях работников партийного и советского аппаратов и самих депутатов. B.C. Чичеров, дважды Герой Социалистического Труда, член ЦК КПСС, депутат Верховного Совета РСФСР вспоминал: «А что я мог сказать? Говори, не говори, моя информация всё равно ни к чему бы не привела. Я, рабочий, со своей правдой выглядел бы более чем нелепо. Ведь выступали выдающиеся, уважаемые всеми люди и говорили, всё просто хорошо, мог ли я сказать, что многое не так?».
Среди граждан распространилось безразличное отношение к личности кандидата и одновременно не лишённая оснований уверенность, что голосование против единственного кандидата есть демонстрация недоверия к власти вообще.
Больше того, в аппаратном сознании утвердилась мысль, что некоторые существенные стороны избирательной практики должны быть закрыты для гласности, что действительная инициатива избирателей представляла бы вызов ценностям социализма и даже посягательство на них. В сознании кандидатов (а затем и депутатов) эта практика трансформировалась в чрезвычайно низкую оценку их собственной, самостоятельной роли в ходе выборов и в деятельности Совета. Сложилась прямая психологическая зависимость между пассивностью кандидатов в депутаты и пассивностью депутатов — членов Совета. Роль Советов всех уровней в основном сводилась к одобрению партийных решений и работе с наказами избирателей, не касавшихся политики. В 1984 году в местных Советах СССР из принятых к исполнению 750 тысяч наказов избирателей было выполнено 693 тысячи, или более 92% наказов". Характерно Постановление Президиума ВС РСФСР от 16 апреля 1986 года «О ходе выполнения наказов избирателей, данных депутатом ВС СССР и ВС РСФСР одиннадцатого созыва»3. В Постановлении отмечалось, что в РСФСР принято к исполнению 4735 наказов депутатам ВС СССР и 4496 наказов ВС РСФСР. Большинство из них было связано с реконструкцией и техническим перевооружением промышленных предприятий, развитием агропромышленного комплекса, строительством жилых домов, школ, больниц, поликлиник, детских дошкольных учреждений, улучшением условий труда, повышением уровня обслуживания населения.
Особенности избирательных кампаний 1990, 1991 гг
Следующая этапная избирательная кампания — выборы 4 марта 1990 года народных депутатов РСФСР и местных Советов и президентские выборы 1991 года. С введением института президентства в РСФСР и конституционное закрепление его выборов всенародным голосованием — расширяются рамки избирательной системы.
Проанализировав итоги избирательной кампании 1989 года, ее недостатки — союзные и автономные республики внесли в свое законодательство ряд изменений. В частности состоялась первая конституционная реформа в РСФСР. На сессии Верховного Совета РСФСР 27 октября 1989 года принимаются Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»1 и Закон РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР»". В отличие от всех союзных республик в РСФСР вводилась, аналогичная союзной, двухступенчатая система высших органов законодательной власти и соответственно выборы проводились не в Верховный Совет, а на Съезд народных депутатов РСФСР. Из автономных республик такая система вводилась только в Дагестанской АССР. В тоже время в соответствии с изменениями и дополнениями Конституции РСФСР, выборы от общественных организаций уже не предусматривались. Как уже отмечалось выше, избрание части депутатов от общественных организаций вело к неравенству избирательных прав граждан — некоторые из них, состоящие в руководящих органах нескольких общественных организаций, могли иметь на выборах не один, а два и более голосов. К тому же они голосовали и по территориальным и национально-территориальным избирательным округам. Выборы от общественных организаций сохранились только в Белорусской ССР и Казахской ССР. Например, в Белоруссии из 360 мест в парламенте — 50 закреплялось за общественными организациями. Имена депутатов назывались на пленумах таких организаций как компартия, профсоюзы, общество инвалидов, общество ветеранов войны и труда и др.
Бурный процесс складывания многопартийности также повлиял на республиканское законодательство о выборах. В Эстонской ССР избирательное законодательство было разработано с учетом деятельности политических партий. В Грузинской ССР, под давлением общественности, Верховный Совет Грузии вынужден был изменить сроки проведения выборов в республиканский и местные Советы, с тем, чтобы концептуально переработать только что принятый закон о выборах, учтя наличие в республике многопартийности. В других республиках по прежнему избирательное законодательство исходило из наличия одной партии.
Отметим и то, что, несмотря на явно недемократичную процедуру окружных избирательных собраний — одни граждане выдвигали своих кандидатов в депутаты, а другие на этих собраниях могли непонравившихся им кандидатов не допустить к участию в выборах, в ряде союзных республик вводились окружные предвыборные собрания (Туркменская ССР, Узбекская ССР, Киргизская ССР, Казахская ССР).
В целом же кампания по выборам народных депутатов республиканских и местных Советов была схожей с кампанией по выборам народных депутатов СССР. Республиканские законы воспроизводили основные положения союзного законодательства. В тоже время союзный центр, к этому времени уже значительно ослабленный, не желая конфликтовать с республиками, пошел на уступки.
II Съезд народных депутатов СССР внёс в союзную Конституцию блок новых изменений по вопросам избирательной системы. 20 декабря 1989 года принимается закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы»1. Из Конституции исключены нормы об избрании народных депутатов от общественных организаций (ст.97, ч.2 и ст.98, ч.2). 23 декабря принимается Закон СССР «Об изменениях и допол-нениях статьи 125 Конституции (Основного Закона) СССР» . Вместо указания о Съездах народных депутатов республик говорилось, что высшими органами государственной власти союзных республик являются Верховные Советы союзных республик, а в тех союзных республиках, где предусматривается создание Съездов — Съезды народных депутатов. Соответственно создание Съездов народных депутатов автономных республик тоже было оставлено на их усмотрение.
Одной из особенностей избирательной кампании 1990 года было и то, что в России, Украине, Белоруссии, Узбекистане, Молдавии, Киргизии и Туркмении в одни и те же сроки проходили выборы в республиканские и местные Советы. Получалось, что избрать депутатов необходимо в сельские, районные, областные и республиканские Советы народных депутатов. Такая ситуация, с одной стороны, запутывала избирателей. Количество бюллетеней на одного избирателя доходило до четырех, и часто на один мандат претендовало по 30-40 кандидатов из-за того, что, добившись отмены дискриминационных предвыборных собраний, активисты различных общественных объединений в большинстве случаев не смогли объединиться, сблокироваться. Зачастую, особенно в сельских районах, приходилось сталкиваться с тем, что избиратели так и не разобравшись с обилием бюллетеней и кандидатов, отказывались идти на выборы. В РСФСР после выборов 4 марта из 1068 мест в российском парламенте оказались заполненными лишь 1201. Согласно ст. 52 Закона о выборах в остальных округах 18 марта прошло повторное голосование. А в Норильске и повторные выборы, т.к. 4 марта более 50% от внесенных в списки для голосования избирателей не приняли участие в голосовании.
С другой стороны, проигрывали от совмещения сроков выборов и кандидаты в депутаты. В случае проведения выборов в разные сроки, например в РСФСР, кандидаты в народные депутаты РСФСР, не прошедшие в депутаты, смогли бы участвовать в выборах местных органов власти. И можно допустить, что профессиональный уровень местных Советов стал бы гораздо выше.
В тоже время разнесение сроков выборов в Эстонской ССР, Литовской ССР, Латвийской ССР, Таджикской ССР показали более лучшую организацию выборов и значительно меньшее количество повторных голосований и повторных выборов.
Одна из главных особенностей избирательной кампании 1990 года заключалась в том, что впервые за голоса избирателей зачастую боролись не отдельные кандидаты, а различные общественно-политические движения, избирательные союзы и блоки. Другая важная особенность — формирование избирательных блоков проходило на основе определенных идеологических принципах, тогда как в ходе избирательной кампании 1989 года кандидаты выдвигали индивидуальные, во многом внутренне противоречивые и некомпетентные программы.
Изменение роли представительных органов власти
На основе изменений в избирательной системе шел процесс формирования новых демократических представительных органов власти. При организации государственной власти в СССР использовался опыт Парижской Коммуны. Коммуна открыто провозгласила переход власти к пролетариату и почти полностью объединила в руках представительного органа — Совета, законодательную деятельность и исполнение законов. Первые Советы в России возникли стихийно в годы первой русской революции. Если в 1905 году В. Ленин расценивал Советы, как орган восстания, зародыш временного революционного правительства, то позднее писал о них как 0 новом, более высоком, несравненно более демократичном типе государства. В работе «Государство и революция» подчеркивал: «Представительные учрежде ния остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда, законодательного и исполнительного, как привилегированного положения де путата здесь нет» . Концепция Советов строилась на следующих принципах. Первый — уничтожение разделения властей. Второй — жесткая система демократического централизма, т.е. нижестоящие Советы подчинялись вышестоящим. Тогда как в государствах с развитым парламентаризмом высшему законодательному органу местные органы неподотчетны. Они подотчетны лишь закону. Идея Советов полностью вытеснила идею парламентаризма. Реализация этой модели, подкрепленная всевластием Коммунистической партии, привела к тотальному отчуждению народа от власти и к господству ничем не ограниченной, не избранной народом административно-управленческой номенклатуры. Сложилась политическая система, при которой далекие от политики люди, представляющие все профессии и социальные слои советского общества, стали формально выражать общую волю советского государства в течение нескольких дней в году, утверждая решения, представленные узким партийно-номенклатурным кругом. В порядке вещей были такие постановления Президиума ВС СССР как, например «О задачах Советов народных депутатов, вытекающих из решений XXVII съезда КПСС». В нем отмечалось: «Президиум ВС СССР постановляет: Решения XXVII съезда КПСС принять к неуклонному руководству и исполнению»1. Слом тоталитарной системы в структурах государственной власти начался с высших представительных органов. Почему же реформа началась именно с ее высшего звена, а не с возведения снизу нового здания власти: сначала на местном, затем республиканском и союзном уровнях, что было бы более логично? Однако, если речь идет о реформировании страны «сверху», то бесспорно от степени демократичности формирования и деятельности высшего звена государственной власти, его реального положения в политической системе в значительной степени зависела и эффективность всех других преобразований. Впервые в рассматриваемый период вопрос о деятельности Советов публично поднимается на XXVII съезде КПСС (26 февраля - 6 марта 1986 г.). В резолюции съезда по политическому докладу ЦК КПСС резюмировалось: 1 Ведомости Верховного Совета СССР. - 1986. №14. - Ст.230. золюции съезда по политическому докладу ЦК КПСС резюмировалось: «Съезд подчеркивает важность того, чтобы все более деловитым и плодотворным становился характер деятельности Верховного Совета СССР..., необходимо уже в ближайшее время разработать меры, направленные на усиление самостоятельности и ответственности Советов...»1. На первый взгляд могло показаться, что это привычная ни к чему не обязывающая риторика. Однако последующие события показали, что это не так. Обратим внимание и на расплывчатость формулировки, которая позволила Горбачеву в ходе кардинального реформирования советских органов, ссылаться при этом на резолюцию съезда, как высшего партийного форума, зачастую вкладывая в резолюцию то, чего там не было. Первые изменения начали происходить в том же году. Президиум ВС СССР принимает Указ «О внесении дополнения в Закон СССР «О статусе на-родных депутатов в СССР» . В Законе появляется статья 25, п.1 в котором говорилось о том, что для совместной работы в избирательных округах и трудовых коллективах депутаты могут объединяться в депутатские группы в составе не менее трех человек (до этого в Советах были только партгруппы). Данная норма явилась первым шагом к созданию в дальнейшем парламентских групп и фракций. Также после съезда партии создается рабочая группа по разработке конкретной структуры новых органов государственной власти. Как отмечали Г. Шахназаров и Ф. Бурлацкий в ходе дискуссий определились два подхода. Первый заключался в том, что необходимо вернуться к ленинской модели — Съездам Советов. Даже в конце 1989 года, когда практика показала несостоятельность этого подхода, А. Лукьянов отстаивал данную точку зрения.
Политико-правовые предпосылки формирования многопартийности
Предваряя вопрос о предпосылках и становлении многопартийности, определим место и роль политических партий в реформировании государственной системы.
Одной из ключевых проблем перехода от тоталитарного режима к демократии является проблема формирования гражданского общества. В Советском Союзе трактовка категории «гражданское общество» сводилось главным образом к интерпретации и развитию следующего высказывания К. Маркса: «Возьмите определенную ступень развития производства, обмена и потребления и вы получите определенный общественный строй, определенную организацию семьи, сословий или классов - словом, определенное гражданское общество»1.
В дальнейшем К. Маркс, а также Ф. Энгельс рассматривали гражданское общество не только в его связи с «определенной ступенью развития производства, обмена и потребления», но и прямо в качестве «царства экономических отношений» . Таким образом, исчезало отношение «государство-гражданское общество», выражающее особый общественный договор между гражданами и государством. Получалось, что путь к коммунистической безгосударственности идет через социалистическую государственность; гражданское же общество, как самоорганизация населения, сограждан — исчезало, растворяясь в государстве. Эту брешь заполнила ленинская идея Советов как единства государственного и общественного начала, как объединение сограждан в советскую государственную организацию. Но еще при В. Ленине эта идея привела к диктатуре господствующих правящих групп.
Между тем, как показывает исторический опыт, непременным моментом становления и развития демократического общества выступает образование и развертывание общественных институтов, образующих гражданское общество, которое можно определить как совокупность тех межличностных отношений — семейных, общественных, экономических, культурных, религиозных и других структур, которые развиваются в обществе вне рамок государства. В тоже время государство и гражданское общество находятся в диалектической взаимосвязи одно из выражений которого заключается в том, что для реализации экономических, социальных, этнонациональных, культурных, религиозных и других общественных интересов отдельных социальных слоев требуется определенная организация этих групп. Эта организация в наиболее законченной форме проявляется в политических партиях, составляющих главный элемент гражданского общества. Побеждая на свободных выборах партии интегрируются в государственную систему. Соответствующие институты законодательной и исполнительной власти под влиянием партийного парламентского большинства или президента, члена какой-либо партии, проводят политику, направленную на реализацию тех или иных общественных интересов. Поэтому, говоря об эволюции государственной системы, о формировании нового типа государственности невозможно обойти вниманием вопросы, связанные с процессом перехода к политическому плюрализму.
Латинское происхождение слова «партия» подчеркивает, что оно есть сторона целого, которое делится на части. Отсюда вытекает положение о политическом партийном плюрализме, о противоборстве этих сторон. Так Ю.С. Гам-баров в своем фундаментальном исследовании политических партий писал: «Одной партии или партии в единственном числе не может никогда существовать: часть предполагает всегда другую часть или другие части, и не только существование, но и развитие каждой партии связано с существованием и развитием, по крайней мере, одной из противных партий»1.
Многомерность и сложность такого института как политическая партия породили массу всевозможных ее определений. В наиболее общем виде можно согласиться со следующим определением. Партия — активная часть общества (группа людей), в большинстве случаев единомышленников, объединенная в политическую организацию, ставящая своей целью реализацию политических интересов не только своих членов, но и определенной части народа. Функциональное назначение партий — завоевание и осуществление государственной власти; при этом партия руководствуется набором идеологем2. Однако в этом определении несколько сужено функциональное назначение партии. Для конкретизации этого определения необходимо использовать функциональный и структурный подходы. Функциональное определение партии исходит из дея-тельностного аспекта партии, выполняемых ею функций. В современных обществах политические партии выполняют следующие функции: выявление, формирование и обоснование интересов определенных социальных групп; активизация и интеграция социальных групп (партия стремится включить, примерить конфликтные интересы); создание политической идеологии и политической доктрины; участие в формировании политических систем — их общих принципов, элементов, структур; участие в борьбе за власть в государстве и создании программ деятельности государства; участие в осуществлении государственной власти; формирование общественного мнения; политическое воспитание общества в целом либо его определенной части (группы, класса, слоя); подготовка и выдвижение кадров для самой партии, для формирования политической элиты.
В структурном отношении партии представляют собой систему, в которую входят активисты, партийные лидеры, рядовые члены партии и сочувствующие, удовлетворяющиеся присутствием изредка на митингах и голосованием на выборах в пользу партии. Организационно партия подразделяется на партийный аппарат, партийную массу, способы связи аппарата и масс, партии и политической среды, партии и общества.
