Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Техника законотворчества: теоретико-правовая характеристика 12
I. Сущность и структура техники законотворчества 12
2. Понятие законодательной техники 42
Глава II. Правила законодательной техники и их использование в современном законотворчестве (на примере законодательства Сахалинской области) 59
1. Понятие и классификация (виды) правил техники законотворчества. Правила техники законотворчества в ее содержательном и формально- юридическом аспектах 59
2. Правила техники законотворчества в ее языковом и логическом аспектах 87
3, Правила техники законотворчества в ее нормативно-структурном аспекте 122
Глава III. Правовое закрепление правил законодательной техники на современном этапе 143
Заключение 162
Список использованной литературы 171
Приложение
- Сущность и структура техники законотворчества
- Понятие законодательной техники
- Понятие и классификация (виды) правил техники законотворчества. Правила техники законотворчества в ее содержательном и формально- юридическом аспектах
- Правовое закрепление правил законодательной техники на современном этапе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, традиционно именуемой законодательной техникой.
В правотворчестве законодательная техника занимает необходимое место. От нее во многом зависит степень совершенства законодательства, эффективности его действия, доходчивость, глубокое понимание и правильное применение, совершенный учет, систематизация законодательства. Максимальное осуществление средств и приемов законодательной техники при подготовке проектов законов - это необходимая закономерность правотворчества, недоучет которой приводит к отрицательным последствиям. Как верно отмечал Р. Иеринг: «Техническое несовершенство права не есть лишь частичное несовершенство, не есть пренебрежение отдельной стороной права. Техническое несовершенство представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях и задачах»1.
Стремительное и масштабное развитие правовой сферы российского общества приводит к постоянному чрезвычайно стремительному увеличению объема законодательного массива. Вместе с тем, само по себе увеличение числа законов не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированности общественных отношений и укреплении законности. Напротив, стремительный
1 Иеринг Р. Юридическая техника. СпБ., 1906. С. 24.
темп законотворчества породил ряд таких проблем, как бессистемность, хаотичное развитие законодательства, недоработанность формы нормативных актов, несоответствие отдельных законов реальным общественным отношениям, необязательный, декларативный характер отдельных их положений, расплывчатость формулировок, возможность различного понимания предписаний и т.д. Основная причина этих негативных явлений заключается в недооценке роли законодательной техники в российской правовой науке и законотворческой практике.
Несмотря на появление большого количества исследований по технике законотворчества, данная отрасль знания все еще слабо разработана в современной юридической науке: отсутствует единство научных подходов к определению техники законотворчества, не разрешены вопросы о месте рассматриваемой техники в системе юридического знания, ее относимости к практической или теоретической области, объекта техники законотворчества, весьма расплывчато определяются границы ее предмета, дискуссионным остается вопрос о соотношении понятий законодательной и юридической техники. Отсутствует единая классификация правил законодательной техники, их комплексное исследование, объединяющее результаты изучения различных правил техники законотворчества: правил языка, логики, структуры закона, его документально-технического оформления. Практически не изученной остается практика применения правил законодательной техники в законотворческой работе субъектов Российской Федерации. Отсутствует обобщение и анализ проектов федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации», правил, методик оформления законопроектов, разработанных научными заведениями страны, а также законов субъектов Российской Федерации о нормативно-правовых актах.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение теоретических вопросов техники законотворчества, практической реализации правил разработки и оформления законопроектов, исследование и анализ законодательства, закрепляющего правила техники законотворчества, а также научных рекомендаций по подготовке законопроектов. Для достижения указанной цели автор поставил перед собой следующие задачи:
обосновать авторское понимание сущности законодательной техники, ее взаимосвязи и взаимообусловленности с наукой теории права, отраслевыми юридическими науками и юридической практикой;
изучить и сформулировать понятия объекта и предмета законодательной техники, а также разрешить вопрос о соотношении техники законотворчества и юридической техники;
определить цель и задачи законодательной техники;
- исследовать вопрос о структуре техники законотворчества - об
элементах (средствах и приемах) законодательной техники;
рассмотреть вопросы о включении процедурных действий и операций, а также средств и приемов систематической обработки законодательного материала в структуру техники законотворчества;
исследовать основные теорети ко-методологические подходы к понятию техники законотворчества;
на основе проведенных исследований разработать авторское определение понятия техники законотворчества, сформулировать основные правила законодательной техники в ее содержательном, формально-юридическом, языковом, логическом, нормативно-структурном аспектах;
- выявить основные дискуссионные моменты применения правил
законодательной техники, провести исследование применения таких правил в
законотворческой деятельности Сахалинской областной Думы;
- изучить вопрос о закреплении правил законодательной техники в законодательстве и документах рекомендательного характера, разработанных научными учреждениями, определить наиболее эффективные способы такого закрепления.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают техника законотворчества в целом и правила законодательной техники в ее содержательном, формально-юридическом, языковом, логическом, нормативно-структурном аспектах. Предметом исследования является действующее законодательство о правотворчестве, проекты законов о правотворчестве, рекомендации, методики по подготовке законопроектов, иное федеральное и региональное законодательство, проекты законов Сахалинской области, практика законотворческой деятельности Сахалинской областной Думы, результаты обобщения применения правил техники законотворчества при подготовке законодательства Сахалинской области, результаты анкетирования сотрудников Государственного - правового управления Сахалинской областной Думы.
Теоретическая база исследования. В процессе написания диссертации автором использовались труды отечественных и зарубежных авторов по философии, общей теории права, логике, лингвистике, энциклопедические и толковые юридические словари как отечественных, так и зарубежных авторов, составителей. К ученым, внесшим заметный вклад в разработку и решение проблем законодательной техники, относятся, в частности: И. Бентам, Р. Иеринг, положившие начало исследованиям в области техники законотворчества, а также С.С. Алексеев, В.М. Баранов, И.Л. Брауде, Н.А. Власенко, Ю.И. Гревцов, А.А. Деревний, Д.А. Керимов, Г.И. Муромцев, А. Нашиц, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.М. Савицкий, И.А.
Семенов, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, АЛ. Ушаков, А.Ф. Черданцев и другие авторы.
Нормативная и эмпирическая база исследования. В качестве нормативной базы исследования автором использованы федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации (в частности, законодательство о правотворчестве). Эмпирической базой исследования послужили опубликованная судебная практика, проекты федерального закона «О нормативных правовых актах», модельного федерального закона «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации», проекты законов Сахалинской области, заключения Государственно-правового управления Сахалинской областной Думы на проекты законов Сахалинской области. Кроме того, автором проводился опрос сотрудников Государственно-правового управления Сахалинской областной Думы относительно некоторых дискуссионных вопросов практики применения правил техники законотворчества.
Методология исследования. В диссертации автор использовал формально-логический, системно-структурный методы исследования, методы сравнительного правоведения, интерпретации нормативно - правового материала, специально-юридический метод познания, историко-правовой, структурно-функциональный, а также социологический методы.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой логически завершенное самостоятельное монографическое исследование теоретически и практически актуальных проблем совершенствования и развития техники законотворчества на современном этапе. В работе намечена авторская концепция законодательной техники с акцентом на практике применения правил техники законотворчества (на примере правотворчества Сахалинской области).
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Техника законотворчества представляет собой совокупность
теоретически обоснованных средств и приемов, выработанных в практической
работе и используемых в соответствии с принятыми правилами по подготовке и
систематизации законов государства - нормативно-правовых актов,
принимаемых высшим представительным органом государства (или на
референдуме) в особом законодательном порядке, обладающих высшей
юридической силой и регулирующих наиболее важные общественные
отношения.
Представляя собой единство научного и практического (собственно технического), законодательная техника не может быть сведена ни к исключительно практической деятельности по оформлению законов, ни к сугубо теоретической проблематике. Являясь составной частью техники юридической, законодательная техника образует научно-техническую область юридического знания, имеет не только прикладное, практическое, но и познавательное, гносеологическое значение.
2. Объектом познания законодательной техники как явления
исключительно научно-технического характера выступают приемы и способы
формулирования текста законов. Предметом техники законотворчества
выступает текст законопроекта либо действующего закона в собственном узком
смысле этого слова.
3. Проблема соотношения законодательной и юридической техники
должна быть разрешена исключительно исходя из «узкого» понимания
законодательства - как совокупности собственно законов. Это позволяет
предельно ясно очертить границы предмета законодательной техники и
выделить ее в многоаспектной структуре юридической техники как
самостоятельный элемент последней.
Существующие определения техники законотворчества базируются в основном на двух теоретико-методологических подходах к ее содержанию: инструментальном, суть которого состоит в определении законодательной техники исключительно через совокупность (систему) ее элементов: средств, приемов, способов, методов, правил, и деятельностном, согласно которому техника законотворчества представляет собой не только совокупность (систему) элементов, но и собственно деятельность. Наиболее обоснованным представляется деятельностный подход к определению техники законотворчества, в полной мере учитывающий как технический, так деятельностный аспекты последней, а также выявляющий природу каждого из ее элементов, адекватно объясняющий их соотношение.
Правила техники законотворчества, достаточно сложные по своей нормативной природе, представляют собой установленные (санкционированные) государством либо носящие традиционный характер требования (нормы, руководства) по использованию средств и приемов техники законотворчества в целях наиболее совершенной подготовки и систематизации законов государства.
Выделение различных аспектов техники законотворчества позволяет классифицировать правила законодательной техники соответственно в ее содержательном, формально - юридическом, нормативно - структурном, логическом, языковом, документально - техническом аспектах. Это дает возможность выделить существенные признаки правил, входящих в каждую из указанных групп, отметить типичные случаи их нарушения при подготовке проектов законов.
6. К правилам техники законотворчества в ее содержательном и
формально - юридическом аспектах относятся правила выбора надлежащей
формы нормативного акта для регулирования того или иного круга отношений,
подготовки концепции законопроекта, определения границ содержания закона, правила формулирования правовых дефиниций, создающих нормативную основу законопроектов, правило воспроизведения отдельных положений федеральных законов в региональном законодательстве. Воспроизведение положений федерального законодательства в законах субъектов Российской Федерации возможно только применительно к некоторым положениям федеральных законов (общие положения, понятия, принципы). Определения понятий, содержащихся в нормативно-правовых актах должны быть даны в тексте закона только в том случае, если толкование смысла или значения термина, содержащегося в законе, предположительно может оказаться затруднительным для его адресата, поскольку излишнее и неоправданное дефинирование юридических понятий ведет к чрезмерной обширности и громоздкости текстов законов. Вместе с тем понятия, которые действительно в этом нуждаются, остаются без своих определений.
Правила законодательной техники в ее языковом аспекте целесообразно разделить на грамматико-лингвистические, терминологические и стилистические правила.
Обеспечение адекватного применения правил техники законотворчества в ее логическом аспекте нуждается в создании системы логической экспертизы законопроектов, проводящейся на основе последних достижений логической науки, включая математическую, деонтическую логику, приемы формализации текстов.
7. В настоящее время в Российской Федерации (как на федеральном, так и региональном уровнях) отсутствует нормативная база, должным образом закрепляющая правила техники законотворчества, что является серьезным препятствием для повышения техн и ко-юридического уровня законодательства, совершенствования и развития техники законотворчества на современном этапе.
В связи с этим необходимо: 1) ускорить процесс принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах», в котором должны быть закреплены основные правила законодательной техники, 2) завершить подготовку и принять модельный закон «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации», 3) в более отдаленной перспективе разработать и принять на федеральном уровне специальный закон, полностью посвященный закреплению правил юридической техники (включая правила техники законотворчества).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения могут использоваться в ходе разработки проблем теории права (в частности, теории правотворчества). С точки зрения юридической практики, результаты проведенного исследования правил законодательной техники и анализа использования этих правил на примере правотворчества отдельного субъекта Российской Федерации могут оказаться полезными для совершенствования юридико-технического качества законопроектов, недопущения нарушений правил законодательной техники, а также облегчения уяснения смысла законодательных предписаний практикующими юристами. Наконец, содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий со студентами по учебным курсам «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», специальному курсу «Законодательная техника».
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, содержащие в общей сложности шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложение (анкеты, фиксирующие нарушения основных правил техники законотворчества, допущенные при подготовке законов Сахалинской области).
Сущность и структура техники законотворчества
Как известно, для выработки понятия любого явления первоочередному разрешению подлежит вопрос о его сущности, т.е. «действительном содержании предмета, выражающемся в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия» .
Для выяснения сущности законодательной техники в первую очередь разрешению подлежит вопрос о влиянии и обусловленности техники законотворчества наукой теории права, отраслевыми юридическими науками, юридической практикой и «юридическим мастерством». Иными словами необходимо определить место исследуемого явления в системе юридического знания.
Относительно данной проблемы в юридической литературе существует чрезвычайно широкий разброс мнений, подходов к ее разрешению, которые с долей некоторой условности, могут быть объединены в три основные группы: 1) научный; 2) практический; 3) научно-практический (методологический) подходы.
Научный подход, подразумевающий рассмотрение законодательной техники в качестве определенной части правовой науки, известной теории, не являлся и не является в юридической науке господствующим и отражен в основном в работах прошлых лет. В своем завершенном виде он был выражен в монографии Л. Успенского (1927 г.), который полагал, что юридическая техника полностью поглощает собой предмет общей теории права .
Данный подход разделяли и некоторые другие авторы. Так, И. Л. Брауде отмечал, что «законодательная техника не может быть сведена ни к методике достижения внешнего единообразия проектов законов, ни к правилам внешнего изложения законопроектов... Законодательная техника основывается на теории права и должна решать такие специальные вопросы теории права, как классификация нормативных актов по их содержанию и по порядку установления, разграничение между актами различных отраслей законодательства, вопросы комплексного изложения норм различных отраслей права, способы и формы опубликования нормативных актов и т.д.» и полагал, «что резкой границы между законодательной техникой и наукой права нет и не может быть и что законодательная техника основана на науке права, и правовая наука входит в законодательную технику как неотделимый от нее элемент.. .».
Аналогичной позиции придерживался также А.А. Ушаков, характеризовавший законодательную технику как такую область юридических знаний, которая своим содержанием имеет общее учение о законодательной системе и изучает приемы, способы, средства, при помощи которых решаются конкретные вопросы, возникающие при построении законодательной системы.
Л. И. Дембо также считал, что законодательная техника представляет собой «учение о законодательной системе, о ее структуре, о формах и методах ее построения».
Научный подход неоправданно объединяет в одно целое как технические аспекты правотворчества, так и учение о его сущности и характерных чертах. Едва ли проблема социально-экономической обусловленности правотворчества, учение о нормативных актах и многое другое могут быть отнесены к юридико-техническим категориям . При таком решении вопроса может создаться ошибочное впечатление, что предмет законодательной техники сводится к предмету науки права или, что еще более неправильно, будто предмет теории права совпадает с предметом законодательной техники. В действительности законодательная техника лишь основывается на научных достижениях и использует некоторые специальные выводы теории для решения таких, например, вопросов, как классификация нормативных актов по их содержанию и по порядку установления, соотношение норм, изложенных в разных по своему значению актах и т.д.
Практический подход к сущности законодательной техники предполагает ее рассмотрение исключительно как практической деятельности, направленной на выработку текста закона, не имеющей никакого отношения к юридической науке и основывающейся лишь на достижениях практики. В этом случае научный аспект техники законотворчества либо прямо отрицается, либо тем или иным образом нивелируется.
Следует отметить, что данный подход также не имел широкой поддержки как в советский период, так и среди российских ученых, однако сторонники его все же есть. Например И.К. Ильин и Н. В. Миронов, полагали, что рассматриваемая техника является «совокупностью определенных, выработанных опытом и проверенных практикой, приемов и методов работы по подготовке и изданию ... правовых актов...», Х.Э. Бахчисараев, определял технику законотворчества лишь как «правила и приемы составления текста акта»9, Е.И. Астрахан считал, что законодательная техника лишена собственной научной базы, а ее вопросы «относятся к науке общей теории советского права» . Сторонником практического подхода являются также Л.М. Бойко, которая, рассуждая о понятии законодательной техники, пишет: «Нам представляется, что под законодательной техникой следует понимать чисто технические моменты подготовки проектов нормативных актов, т.е. все, что касается методики составления правовых актов, их оформления»", Е.В. Шугрина, отмечающая, что техника законотворчества представляет собой лишь «так называемые деловые обыкновения, т.е. действия и приемы, сложившиеся в ходе правотворческой деятельности»12, И.М. Рассолов, понимающий под законодательной техникой «созданный на практике рабочий инструмент правотворчества».
Понятие законодательной техники
Относительно понятия законодательной техники в современной юридической литературе сложилась ситуация не только полного отсутствия хоть сколько-нибудь устоявшегося определения техники законотворчества, но даже отсутствия единства научных подходов к такому определению. Ввиду различия позиций ученых по вопросу о сущности законодательной техники, в литературе имеются несколько различных определений, отражающих вышеописанные научный, практический и научно-практический (методологический) подходы к ее сущности. Так, в отдельных случаях законодательная техника определяется как теоретическая наука, доктрина , в других - как сугубо практическая деятельность по подготовке законопроектов, в третьих - подчеркивается как научная обоснованность правил законодательной техники, так и их практическая природа. Некоторые исследователи (Л.Д. Воеводин, Б.В. Чигидин и др.) определяют юридическую технику (общее по отношении к законодательной технике понятие - П.К.) как научно разработанную методику создания, познания и эффективного применения права в целях урегулирования поведения людей , либо как методику оптимизации формы законодательных актов, структурированную из методов, правил, приемов и средств придания законодательному акту оптимальной языковой формы, логической структуры и достижения истинности его содержания . В.И. Крусс рассматривает законодательную технику как «сумму (систему) технологий осмысления конституционно выраженных идеалов и принципов и объективирования на этой основе отраслевых принципов, нормативных установлений ...». А.Б. Лисюткин отводит законодательной технике (как части юридической техники) чисто вспомогательную функцию в профессиональной юридической деятельности и рассматривает ее как определенную закономерностями развития правовой системы общества, совокупность определенных правил, приемов, навыков, методов, используемых в профессиональной деятельности юриста с целью обеспечения высокого качества ее результатов . Рассматривая правотворчество как способ, средство, канал (то есть технику) превращения социального в правовое и выделяя технические аспекты в самом правотворчестве, М.И. Муромцев рассматривает законотворческую технику в качестве неотъемлемого элемента правовой системы . М.К. Юков связывает законодательную технику с моделированием общественных отношений и называет ее «конкретно-технологическим элементом правотворчества» . Поскольку в рамках настоящего исследования не представляется возможным проанализировать весь имеющийся в науке массив определений техники законотворчества, наиболее целесообразным считаем выделить и остановиться на основных теоретико-методологических подходах к содержанию рассматриваемого явления, так или иначе являющихся основой для множества определений техники законотворчества, а также выделить основные методологические достоинства и недостатки таких подходов. Так, для первого подхода к содержанию техники законотворчества, который может быть обозначен как инструментальный, характерно раскрытие содержания законодательной техники путем перечисления различных, в зависимости от авторской позиции на содержание техники законотворчества, элементов законодательной техники: средств, приемов, способов, методов, правил. Исходя из инструментального подхода, законодательная техника обычно определяется как совокупность правил, приемов, способов подготовки, составления текстов проектов законов91, либо как система правил и приемов рационального составления и правильного изложения проектов нормативных актов , либо как совокупность правил, приемов, средств и способов подготовки, составления и оформления нормативных актов93. Несмотря на то, что представления об элементах техники законотворчества, соотношении этих элементов могут варьироваться, суть инструментального подхода остается неизменной - законодательная техника определяется исключительно через совокупность (систему) ее элементов. Сторонниками инструментального подхода являются Д.А. Керимов, НА. Власенко, А.С. Пиголкин, В.М, Сырых, А.Е. Пашерстник и другие ученые. Основная причина критики инструментального подхода состоит в том, что при таком рассмотрении техники законотворчества нивелируется ее собственно техническая сторона. Как указывалось выше, любая техника в качестве своего неотъемлемого элемента предполагает совокупность различных видов технической деятельности по созданию технических устройств .
Понятие и классификация (виды) правил техники законотворчества. Правила техники законотворчества в ее содержательном и формально- юридическом аспектах
Как было отмечено выше, использование средств и приемов техники законотворчества требует их выражения в правилах техники законотворчества, регламентирующих технико-юридическую подготовку законов государства. Иными словами, деятельность по формированию закона, созданию его текста должна быть нормативизирована, т.е. подчинена правилам техники законотворчества.
Полагаем, что для изучения и анализа таких правил, необходимо решить вопросы о природе и классификации последних - дроблении многочисленных правил на группы, объединяющие однородные правила техники законотворчества.
Следует отметить, что нормативная природа правил законодательной техники достаточно сложна. Так, с одной стороны такие правила могут быть (с известной степенью условности) расценены как технические нормы, поскольку именно в них выражаются средства и приемы законодательной техники и порядок применения таких средств и приемов.
С другой стороны правила законодательной техники могут также восприниматься как научные нормы - «познавательные установки, которые регулируют процесс воспроизведения объекта в различных формах научного знания» . В этом смысле нормы законодательной техники представляют собой результат отражения окружающей действительности, возникающей в процессе правотворчества, и являются некими познавательными моделями, гносеологическими образами, позволяющими выражать факты действительности в правовых дескрипциях.
Кроме этого, отдельные авторы, говоря о правилах законодательной техники, рассматривают их в качестве норм - традиций, то есть обыкновений, сложившихся в правотворческой практике, обычно соблюдающихся в силу традиции, целесообразности и опыта.
Вместе с тем, на современном этапе наблюдается процесс формализации, закрепления правил техники законотворчества в нормативно-правовых документах. И хотя процесс принятия федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который бы закрепил основные правила техники законотворчества, затягивается на протяжении последних десяти лет, некоторые правила законодательной техники закреплены в подзаконных федеральных актах (в частности Регламенте Государственной Думы Федерального собрания РФ). Кроме того, значительная часть субъектов Российской Федерации в опережение федерального центра разработала и приняла законы о нормативных правовых актах соответствующих регионов, в той или иной степени закрепляющие правила законодательной техники.
Поэтому при характеристике правил техники законотворчества есть основания утверждать, что таковые могут носить как традиционный характер, так и, быть установленными (санкционированными) государством.
Таким образом, правила техники законотворчества могут быть определены следующим образом.
Правила техники законотворчества - это установленные (санкционированные) государством либо носящие традиционный характер, требования (нормы, руководства) по использованию средств и приемов техники законотворчества в целях наиболее совершенной подготовки и систематизации законов государства.
Следует отметить, что в юридической литературе отсутствует единая классификация правил законодательной техники. Так, например, Б.В. Чигидин говорит о языковых, логических и гносеологических правилах. При этом к правилам гносеологическим автор относит выбор оптимального лингвистического средства для выражения того или иного понятия, точное определение предмета регулирования нормативного акта и познание разработчиками нормативного контекста создаваемого правового акта, т.е. правила, которые «призваны обеспечить единство связи между явлениями объективной действительности, ... логическими понятиями, эти явления отождествляющими, и лексическими средствами (в особенности, терминами), служащими средствами обозначения понятий».
В других случаях предлагается все правила законодательной техники разделить на три вида: 1) относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов, 2) относящиеся к содержанию и структуре нормативного акта, и 3) правила и приемы изложения норм права (язык нормативных актов).
С.А. Жинкин, анализируя правила законодательной техники в региональном правотворчестве, выделяет следующие группы ее правил: 1) правила, относящиеся к форме и структуре нормативного акта, 2) логические правила, 3) стилистические и языковые правила, 4) правила разграничения нормотворческой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, 4) процедурные правила .
В настоящей работе автор полагает необходимым выделить следующие группы правил техники законотворчества: правила техники законотворчества в ее содержательном, формально - юридическом, нормативно - структурном, логическом, языковом, документально - техническом аспектах. Такая классификация правил законодательной техники, с нашей точки зрения, позволит рассмотреть последние наиболее подробно и всесторонне, выделить существенные признаки правил, входящих в каждую из указанных групп, отметить типичные случаи нарушения таких правил при подготовке проектов законов.
Правовое закрепление правил законодательной техники на современном этапе
Как верно отмечается в литературе, необходимым шагом к повышению качества законодательства, строгому соблюдению правил законодательной техники в ходе его подготовки является закрепление правил техники законотворчества в нормативных документах с целью обобщения последних и придания им общеобязательного характера. Правовое закрепление правил рассматриваемой техники чрезвычайно важно как для законотворчества федерального уровня, так и субъектов Российской Федерации, где «представительные органы...еще не приобрели достаточного опыта законотворческой деятельности... и далеко не каждый представительный орган... имеет сильный аппарат, занимающийся закон оподготовительнои работой» . Определенная работа, связанная с закреплением правил техники законотворчества в нормативных правовых актах, велась ранее и продолжается в настоящее время. Вместе с тем, до сегодняшнего дня такая работа далека от своего завершения. Так, в ныне действующих нормативи о-правовых актах правила законодательной техники закреплены в недостаточном объеме и часто сформулированы весьма пространно, неточно. Кроме того, в настоящее время все еще необходима подготовка и принятие ряда крайне важных для отечественного правотворчества, нормативно-правовых документов, закрепляющих правила техники законотворчества в качестве нормативных требований, обязательных к исполнению всеми субъектами правотворческой деятельности. Полагаем, что наиболее важным вопросом, касающимся нормативного закрепления правил законодательной техники является вопрос о необходимости издания закона, регламентирующего правила подготовки и принятия законодательства (в том числе, закрепляющего правила техники законотворчества). Необходимость принятия такого закона, в большинстве случаев именуемого законом «О нормативно - правовых актах Российской Федерации», в научной литературе отмечается уже давно, а работа над его проектом велась еще в Верховном Совете СССР. В 1989 году была опубликована статья, посвященная концепции закона «О нормативных правовых актах»375, а позднее несколько его инициативных проектов 7, наиболее разработанным, полным из которых, на наш взгляд, является проект, подготовленный специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации377. Данный проект был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами - членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе еще 2 июня 1996 г. и был принят в первом чтении (Постановление Государственной Думы № 778-Н ГД). 15 октября 1999 на законопроект было подготовлено заключение Правового управления Государственной Думы № 2.2.-15/ 683, указывающее на некоторые противоречия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, не препятствующие рассмотрению законопроекта во втором чтении. Между тем до сегодняшнего дня работа над проектом закона так и не получила своего продолжения, а судьба законопроекта, а также причины затягивания его дальнейшего рассмотрения и принятия юридической общественности не известны. «По всей видимости, депутаты не хотят связывать себя жесткими правилами и процедурами составления законопроектов. Научно-организационная работа в этом отношении продолжается и остается надеяться, что ценность и необходимость «закона о законах» будет осознана депутатским корпусом России». Проект закона закрепляет легальное определение нормативного правового акта, способы его принятия, виды и иерархию нормативных правовых актов в Российской Федерации, принцип верховенства актов и правила разрешения коллизий между нормативными актами, планирования правотворческой деятельности, порядок внесения, принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу проектов нормативных актов, а также правила их официального толкования и разъяснения. Правилам техники законотворчества посвящена отдельная глава проекта («Правила законодательной техники»), которая включает в себя 10 статей (ст. 45-54), закрепляющих требования о включении в законопроект преамбулы, содержании преамбулы, а также требования к структуре, языку, терминологии закона, логике изложения правового материала, оформлению ссылок в статях законопроекта, правило о включении в текст закона положений об отмене, признании утратившими силу, изменениях и дополнениях ранее принятых нормативных правовых актов, их отдельных частей. Отметим, что необходимость принятия законов о нормативно - правовых актах, закрепляющих требования законодательной техники, давно осознана во многих зарубежных государствах. Так, в Японии еще в 1898 было принято общее положение о законах (по юридической силе равно закону), в Ватикане в 1929 году принят Закон об источниках права, в Польше было принято приложение к Распоряжению № 238 Председателя Совета Министров от 9 декабря 1961 г. «О принципах законодательной техники», в Венгрии правила законодательной техники содержаться в директивах, изданных Министерством юстиции в 1977 г. под названием «Подготовка проектов нормативных актов»379. Законы, регламентирующие порядок подготовки и оформления законодательных актов в настоящее время приняты также и в некоторых республиках - членах бывшего Союза ССР. Так, правила подготовки законопроектов закреплены в законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», в котором правилам законодательной техники посвящена отдельная глава . Еще в 2000 году был принят Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», который помимо порядка принятия, введения в действие нормативных правовых актов, содержит многочисленные технические правила подготовки и систематизации законов . В республике Кыргызстан также принят и действует закон «О нормативных правовых актах» . В отсутствие федерального закона «О нормативных правовых актах» в Российской Федерации, с целью повышения юриди ко-технического уровня федерального законодательства, ряд правил техники законотворчества был закреплен в регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации . Безусловно положительный эффект для законотворческой практики в отсутствие принятого закона «О нормативных правовых актах», а также для плодотворной работы над его проектом, имеет ряд научных рекомендаций по подготовке законопроектов, выработанных юридической наукой. Так, достаточно подробно правила техники законотворчества закреплены в нескольких Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, опубликованных в 1998-2000 гг. Т.Н. Рахманиной, В.М. Барановым, Ю.А. Тихомировым, В.М. Сырых, А.С. Пиголкиным. Рекомендации, формулируя общее требование о необходимости соблюдения правил техники законотворчества при подготовке проектов федеральных законов, закрепляют такие важные правила законодательной техники как необходимость урегулирования законом только наиболее значимых, стабильных отношений, требование о необходимости подготовки концепции законопроекта, основные требования к содержанию такой концепции, перечень обязательных реквизитов, а также структурных элементов федерального закона, требования, предъявляемые к их оформлению, требования логической последовательности при изложении законопроекта, требование ясности и точности проекта закона, запрет на употребление устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.
