Введение к работе
Актуальность темы диссертаиии.
На современном этапе формирования законодательства Республики Беларусь особое значеіше приобретают новые, прогрессивные научные подходы к подготовке проектов нормативных правовых актов Обоснованность и своевременность подготовки и принятия (издания) проектов, их качество является во многом определяющим фактором проведения в стране социально-экономических и политических реформ, что придает актуальность диссертационному исследованию.
Правотворческая деятельность становится все более интенсивной, увеличивается количество принятых (изданных) актов законодательства, однако качество в ряде случаев остается на невысоком уровне Имеющиеся в них недостатки, прежде всего, такие как дублирование, коллизии, пробелы в правовом регулировании и др., создают значительные трудности при применении права. В связи с этим, возрастает значение правотворческой технологии, центральное место в которой занимает процесс подготовки проектов нормативных правовых актов, состоящий из самостоятельных, последовательно осуществляемых этапов. I [аучный анализ каждого подготови іельного этапа заслуживает пристальною внимания и приобрегаеі как теоретическую, так и практическую значимость. Поэтому, в ряду актуальных тем пока еще недостаточно исследованных, нуждающихся в общетеоретической разработке, существенное место принадлежит теоретико-правовым и прикладным проблемам совершенствования подготовки проекта нормативного правового акта
Необходимость теоретического осмысления ведущей стадии правотворческого процесса - подготовки проекта нормативного правового акта - обусловлена объективными причинами, в частности, потребностью в более совершенных по форме и содержанию актах законодательства, создание которых должно обеспечиваться оптимальной и эффективной процедурой подготовки их проектов Существующие на практике различия и несогласованность при создании проектов нормативных правовых актов разных уровней, от чего, в конечном июіе, страдает качесіво законодательных решений, подтверждают важность и значимость выработки единой процедуры их подготовки Все это порождает необходимость разработки, на основе изучения теории и практики правотворчества, научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию процесса подготовки проектов нормативных правовых актов.
Уже в работах выдающихся мыслителей прошлого Сократа, Аристотеля, Д. Локка, Ш Монтескье, Б Спинозы, Ф Савиньи и др. подчеркивалась значимость процедуры подготовки законов Однако, несмотря на важность и актуальность затронутой проблемы, она в достаточной степени отечественной наукой не исследована. В общетеоретическом плане разработаны лишь отдельные положения связанные с исследованием общих вопросов правотворчества, хотя в публикациях ученых-правоведов затронуты важные стороны подіоювки проектов нормативных правовых актов и, прежде всего, проектов законов.
В целом, большое значение для изучения различных сторон рассматриваемой проблемы имеют работы ученых-правоведов Абрамовича А М, Алексеева С.С., Андреева И.С., Антоновой Л.И., Бибило В Н., Василевича А.Г., Венгерова А.Б., Вишневского А.Ф , Горба гка НА., Дрейшева Б.В., ДробязкоСГ, Егорова А.В ,
Завадской ЛН., Жевнеровича С. А., Казьмина И.Ф., Калинина C.ffj. ^еримйча./ДД),НА)1 Ковачева Д.А , Кондратович Н М , Котелевской И В , Крашеннш ова ГИЙ 'v 'Кпкветрч
С Петербург
200 Зр К
В И, Кудрявцева В Н., Кучинского В А., Лазарева В В., Мицкевича А.В., Мурашко Л.О., НадееваР.К, Нашиц А., Нерсесянца ВС, Пиголкина А.С, Полениной С В., Рахманиной Т И , Самощенко И С , Сенякина И.Н. Сильченко Н В , Соколовой А А , Сторожева Н.В., Сырых В.М , Тихомирова Ю.А. и др.
При всей ценности работ названных и неупомянутых здесь авторов, тем не менее, в них специально не ставилась цель всестороннего исследования ведущей стадии правотворческого процесса - подготовки проекта нормативного правового акта, а выявлялись слабые места, нерешенные либо нуждающиеся в детальной, углубленной проработке вопросы правотворчества в целом. Сложнейшие проблемы, возникающие на этой стадии, юридической наукой последние тридцать пять лет практически не исследовались. Книга профессора Пиголкина А С «Подготовка проектов нормативных актов», изданная в 1968 году, является в сущности единственной публикацией, в которой рассматриваются вопросы затронутой проблематики, теоретически обосновываю іся наиболее важные практические рекомендации по технике подготовки проектов. Поэтому можно утверждать, что рассматриваемая тема до настоящего времени не являлась предметом специального комплексного монографического исследования
Актуальность рассматриваемой проблемы, ее важное теоретическое и практическое значение, недостаточная научная разработанность предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Свяіь работы с крупными научными программами, темами
Согласно пункту 4 Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г № 205, одним из направлений совершенствования законодательства является обеспечение «соответствующего уровня организации нормотворческой деятельности». Кроме того, пунктом 6 Концепции предусмотрены основные этапы качественного обновления и совершенствования законодательства, которые включают «оценку современного состояния законодательства, выявление его основных проблем и противоречий, определение иных исходных позиций совершенствования законодательства, определение первоочередных, текущих, основополагающих, перспективных направлений совершенствования законодательства и их реализацию».
В этой связи диссертационное исследование направлено на реализацию названной Концепции в части выявления и анализа проблем, возникающих при подготовке проектов нормативных правовых актов, внесения предложений по качественному обновлению и совершенствованию правотворческого процесса, влияющих на создание перспективных направлений совершенствования законодательства Теоретико-правовое обоснование проблем, рассмотренных в настоящей диссертации, вносит опре деленный вклад в решение вопросов совершенствования законодательства, предусмотренных Концепцией.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является теоретико-правовое обоснование создания единой системы подготовки проектов нормативных правовых актов в Республике Беларусь и выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию процесса подготовки проектов
В соответствие с поставленной целью задачами исследования являются'
выявить и обосновать исходные принципиальные положения, на основе которых должен осуществляться процесс подготовки проектов нормативных правовых актов;
исследовать взаимосвязь и взаимодействие этапов проектирования нормативного правового акта и их влияние на качество разрабатываемого проекта;
обосновать необходимость правовой регламентации разработки концепции проекта нормативного правового акта, ее структуры и основных положений;
обосновать выделение и правовое закрепление отдельного эгапа иодгоговки обоснования необходимости принятия проекта на стадии его подготовки;
на основе анализа теоретико-правового материала и правотворческой практики внести предложения по совершенствованию нормотворческой техники;
выявить основные проблемы проведения экспертиз и их влияния на качество подготовки проектов нормативных правовых актов
| Объект и предмет иссчедовапия
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правотворческого процесса, которые представляют собой специальную деятельность компетентных государственных органов по подготовке проектов нормативных правовых актов.
Предметом диссертационного исследования являются теоретико-правовые и прикладные проблемы подготовки проектов нормативных правовых актов на основе изучения концепций, выработанных юридической наукой, опыта практической деятельное ги национальных и зарубежных правогворческих органов
Методология и методы диссертационного исследования
Работа базируется на изучении теоретических трудов известных ученых-правоведов, обобщении практики осуществления подготовки проеюов нормативных правовых актов как в Республике Беларусь, так и за рубежом
Основу методологии диссертационного исследования составляет целостный комплексно-системный подход, базирующийся на современных представлениях о диалектическом научном познании объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция) и частнонаучные методы (системно-структурный, статистического анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-аналитический, логико-юридический).
В связи с тем, что общенаучные методы не могут дать ответы на все вопросы диссертационного исследования, при сборе, обработке и осмыслении научной информации и пракзики использовались частнонаучные методы, которые представляют собой правила, приемы, способы непосредственного получения конкретного знания.
В частности, для изучения проблем соотношения и взаимосвязи стадии подготовки проекта нормативного правового акта с другими стадиями правотворческого процесса автором использован системно-структурный метод Это позволило исследовать процесс подготовки проектов нормативных правовых актов в развитии и тесной системной взаимосвязи с другими стадиями правотворческого процесса Метод статистического анализа автор реализовал с помощью системы обобщения показателей, характеризующих как правотворческий процесс в целом, так и отдельные стороны стадии подготовки проекта нормативного правового акта
Формально-юридический метод применялся при раскрытии содержания актов законодательства, правовых норм, юридических понятий и терминов С помощью данного метода обобщена, классифицирована, систематизирована, изложена определенным образом информация по теме диссертационного исследования Сравнитетна-правовой метод исследования применялся при анализе текстов актов законодательства Республики Беларусь и других государств (Российской Федерации, Федеративной Республики Германия, Республики Казахстан и др ). Его использование помогло раскрыть особенности отдельных этапов стадии подготовки проекта нормативного правового акта. Структурно-аналитический метод позволил сформулировать структуру проекта нормативного правового акта, а также таких важнейших документов, как коїщеіщия и обоснование необходимости его принягия на стадии подготовки. Логико-юридический метод применялся при толковании текстов нормативных правовых актов с позиций диалектической логики, использования ее законов и методов при уяснении смысла и содержания правовых норм, регулирующих отношения по подготовке проекта нормативного правового акта.
Научная новизна и значимость полученных результатов
Научная новизна и значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что настоящая работа является первым в Республике Беларусь комплексным теоретико-правовым и прикладным исследованием ведущей стадии правотворческого процесса - подготовки проекта нормативного правового акта. На основе анализа теоретического материала и практики подготовки проектов нормативных правовых актов в Республике Беларусь и в некоторых зарубежных странах разработаны схемы правотворческого процесса и стадии подготовки проекта нормативного правового акта, наглядно подтверждающие возможность создания единой системы подготовки проектов.
Исходя из анализа проблем, возникающих в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов, предложены пути их решения, в том числе, посредством внесения изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 1998 г №2034 «О правовой экспертизе правовых актов Национального банка, Министерств и иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома» и другие акты законодательства Обоснована зависимость и логическая связь стадии подготовки проекта нормативного правового акта с другими стадиями правотворческого процесса Выделены этапы подготовки проекта нормативного правового акта, отражены и обоснованы их взаимосвязь и логическая последовательность.
На основе выработанных юридической наукой принципов правотворчества сформулированы основные принципы подготовки проекта нормативного правового акта Анализ научных наработок и правотворческой практики позволил сформулировать и обосновать ряд требований нормотворческой техники, направленных на повышение качества создаваемых проектов.
В диссертационном исследовании сформулирована и обоснована структура и примерные требования к содержанию концепции проекта нормативного правового акта, предложены новые подходы к проведению юридической и иных экспертиз, подготовке обоснования необходимости принятия проекта, изложены предложения по совершенствованию отношений в указанной сфере
Практическая значимость почучегтых результатов
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем теоретические выводы, обоснования и предложения могут быть использованы в практике правотворческой деятельности для создания единой научно обоснованной системы подготовки проектов нормативных правовых актов в Республике Беларусь и повышения качественного уровня законодательства, а также в научно-исследовательской работе при изучении проблем правотворческого процесса.
Положения диссертации могут быть использованы при подготовке проектов
законов депутатами Национального собрания Республики Беларусь, специалистами
республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и
распорядительных органов, всеми, кто причастен к правотворческой деятельности Ряд
положений настоящей диссертации уже используется при подготовке проектов
I законов Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь,
Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебной программы по специальному курсу «Правотворческий процесс» в рамках дисциплины «Общая теория права» для формирования у выпускников юридических вузов и факультетов навыков разработки обоснований, концепций, проектов нормативных правовых актов, умения провести юридическую экспертизу, подготовки по ее результатам обоснованного экспертного заключения. Кроме того, они могут быть использованы в учебном процессе системы повышения квалификации специалистов, участвующих в правоподготовительном процессе.
Основные попожения диссертации выносимые на зепциту
На базе изучения теоретических наработок юридической науки, анализа
практического опыта, национального и зарубежного законодательства
обосновываются и вьіносяіся на защиту следующие основные положения:
I 1 Необходимость создания единой системы качественной подготовки проектов
нормативных правовых актов в Республике Беларусь.
2 Научное обоснование выделения самостоятельных этапов стадии подготовки
» проекта, их взаимосвязи, логической последовательности и их значения в процессе
подготовки проектов нормативных правовых актов.
Теоретическое обоснование совершенствования правовой реїламен гации разработки концепции проекта нормативного правового акта, как отдельного подготовительного этапа этой стадии, выработка структуры и основных положений названной концепции, а также выделения, на основе анализа правотворческой практики, самостоятельного этапа «подготовки обоснования необходимости принятия (издания) проекта нормативного правового акта»
На основе анализа теоретико-правовых материалов и практики правотворческого процесса обоснование предложений по совершенствованию нормотворческой техники с соблюдением законодательно закрепленных требований Достижение на этой основе оптимальной согласованности, системности и качества законодательства.
Научное обоснование необходимости установления единого порядка проведения экспертиз проекта, обеспечения принципа их независимости, определения юридической силы экспертного заключения и его влияния на качество подготовки проекта нормативного правового акта.
Личный вклад соискателя
Диссертация является самостоятельным монографическим исследованием георегико-правовых и прикладных проблем подіотовки проекта нормативною правового акта, в результате которого на основе анализа достижений науки в области правотворчества, национального и зарубежного законодательства, правотворческой практики, теоретически обоснованы и сформулированы предложения по созданию единой системы подготовки проектов нормативных правовых актов в Республике Беларусь, которая позволит значительно повысить качественный уровень законодательства.
Предложена авторская схема правотворческого процесса в Республике Беларусь, позволяющая четко, научно обоснованно определить мес і о сгадии подготовки проекта нормативного правового акта в правотворческом процессе, а также схема стадии подготовки проекта нормативного правового акта Определены ее этапы, их взаимосвязь и последовательность, дана их общая характеристика, сделаны научно обоснованные выводы.
Автором выработаны рекомендации по подготовке проектов нормативных правовых актов на основе сформулированых им внутристадийных принципов (законности, демократизма; зашиты прав, свобод и законных интересов граждан; научности, профессионализма, системности), а также требований нормотворческой техники (формальной определенности нормативного правового акта; единообразия реквизитов и структуры; ясности и доступности языка нормативного правового акта; правильного использования ссылок, точного повторения нормативных положений иных актов, использования устоявшихся юридических конструкций, использования сокращений и обобщений)
Предложено изменить порядок проведения экспертиз. Обоснована необходимость принятия законодательного акта, устанавливающего одинаковые правила экспертных оценок проектов как законодательных, так и подзаконных актов, а также юридическую силу выводов, содержащихся в экспертном заключении, персональную ответственность экспертов и др.
Разработана и обоснована структура и основные требования к содержанию концепции проекта нормативного правового акта. Предложена структура и основные требования к содержанию обоснования необходимости принятия (издания) проекта нормативного правового акта.
В диссертации изложен ряд аргументированных предложений о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 1998 г. №2034 «О правовой экспертизе правовых актов Национального банка, Министерств и иных республиканских органов государегвеїшої о управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома», и другие акты, с целью совершенствования правового регулирования отношений по подготовке проектов нормативных правовых актов.
Апробация результатов диссертации
Результаты исследований докладывались в выступлениях' на Республиканской научно-практической конференции «Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь» (Минск. 21 декабря 2000 года); на семинаре «Парламент -Национальное собрание Республики Беларусь» (Минск, 27 апреля 2001 года), на семинаре «Роль Национального центра законопроектной деятельности при Президенте
Республики Беларусь в подготовке законопроектов» (Минск, 7 июня 2001 года): на семинаре «Совершенствование системы подготовки проектов нормативных правовых актов» (Минск. 9 ноября 2001 года); на Республиканской научно-практической конференции «Правовая культура и социально-экономическое развитие общества Беларуси в историческом процессе» (Минск, 21-22 декабря 2002 года)
Кроме того, результаты диссертационного исследования используются при подготовке проектов нормативных правовых актов Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь. Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларз'сь
Опубликование резучътатов
Основные положения диссертации нашли отражение в девяти опубликованных работах (шести стаїьях и трех учебных пособиях). Обший объем опубликованного материала - 47 уел иеч л.
Структура и объем Оиссерташш
Работа состоит из введения, общей характеристики работы, двух глав, заключения, списка использованных источников и трех приложений
Объем диссертации 105 страниц. Список использованных источников из 252 наименований на 20 страницах Приложения на 3 страницах Общий объем составляет 128 страниц.
