Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие правовых представлений об организации местного самоуправления 20
1.1 Основные политико-правовые теории местного самоуправления 20
1.2 Развитие правовых основ организации местного самоуправления 36
1.3. Особенности развития местного самоуправления в России 64
Глава 2. Общая характеристика системы местного самоуправления как института гражданского общества 92
2.1 Правовая организация местного самоуправления как системного образования 92
2.2 Системный анализ правового статуса субъектов местного самоуправления 100 ,
2.3 Оптимизация взаимодействия государства и местного самоуправления 109
Глава 3. Совершенствование правового опосредования местного самоуправления 121
3.1 Совершенствование функций местного самоуправления 121
3.2 Развитие форм иметодов реализации функций местного самоуправления 134
3.3 Ответственность в системе местного самоуправления как средство взаимного контроля общества и государства 142
Заключение 153
Список использованной литературы 158
- Основные политико-правовые теории местного самоуправления
- Развитие правовых основ организации местного самоуправления
- Правовая организация местного самоуправления как системного образования
- Совершенствование функций местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы. Становление демократии в России идет медленно, неравномерно и сопровождается болезненными трудностями.
Наиболее ощутимый прогресс достигнут в таких сферах, как свобода слова, прессы, собраний, создание политических и иных организаций. В стране действует легальная оппозиция. Есть продвижение в области разделения властей и становления современного парламентаризма.
Хуже обстоит дело с теми элементами демократии, утверждение которых в обществе сопряжено с глубокими социально-экономическими преобразованиями, требующими и времени, и финансовых вложений. Это касается принципа верховенства закона, защиты прав человека. Медленно идет и становление институтов гражданского общества, хотя в принципе, это одно из важнейших направлений демократической модернизации России. Именно самодеятельные, растущие снизу организации способны вовлечь население в решение важных социальных, экономических, политических и духовных вопросов, стать реальным противовесом тоталитарным традициям управления обществом.
Местное самоуправление, основываясь на требованиях самоорганизации, самодеятельности и самоответственности, становится во главе угла при строительстве демократии. Дело в том, что именно на нижних этажах своеобразной пирамиды социального управления упорядочение жизненных отношений становится доступным для каждого гражданина.
В недавнем прошлом идея возрождения самоуправленческих начал в организации жизнедеятельности населения на местах возникла в ходе перестройки на уровне властных политических органов и была спущена массам как бы сверху. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990г. являлся скорее результатом политического компромисса между лозунгом: «Вся власть Советам», опытом местного самоуправления в зарубежных странах и трактовкой местного самоуправления как феноме на, противостоящего государственности. Эти тенденции в меньшей степени, но все же были сохранены в российском законе о местном самоуправлении от 6 июля 1991г. Новый импульс развитию местного самоуправления в Российской Федерации придала Конституция РФ и Федеральный закон 1995г «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В классическом варианте гражданское общество складывалось вне и помимо государства. Оно во многом противостояло государству, определяя пределы вмешательства в свою жизнь. При тоталитаризме пространства, свободного для социальной самоорганизации, практически не остается. Поэтому становление гражданского общества в посттоталитарных государствах, в том числе и в России, является результатом деятельности государства, что, естественно, накладывает свой отпечаток на ход этого процесса.
Таким образом, особенностью формирования местного самоуправления в России является то, что самоуправление в РФ создается в наше время не снизу, а привносится сверху как государственная программа. Это порождает дополнительные сложности в процессе утверждения самоуправления как формы самоорганизации социальной жизни. На этом пути пока не преодолен целый комплекс препятствий, в том числе экономических (структурный дисбаланс экономики, слабость материально-технической базы местного самоуправления, затянувшееся создание муниципальной собственности) и социально-психологических (распад прежних социальных связей, резкое снижения уровня жизни населения, сильные традиции формально-бюрократической централизации и неформального регулирования).
Одной из причин сложившейся ситуации является и недостаточное теоретико-правовое изучение развития местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления в условиях Советской власти не получили должного исследования. Это обусловлено тем, что в марксистско-ленинской теории самоуправление рассматривалось на уровне понятий "нация", "класс", "народ" в отрыве от властных отношений. Таким образом, самоуправление утрачивало свое зна чение, превращалось в способ социальной организации производственных звеньев. Принципы организации органов местного самоуправления в дореволюционной России, формы и методы их деятельности не соответствовали идее полновластия Советов, в связи с чем не использовались труды А.И. Васильчи-кова, Н.И. Лазаревского, М.Н. Свешникова, А.Д. Градовского, которые обобщали опыт функционирования местной власти.
Лишь в начале 50 - 60 гг. наблюдалась активизация исследований проблем местного самоуправления. Причем в трудах В.А. Пертцика, С.А. Авакьяна, К.Ф. Шеремета местные Советы рассматривались как органы местного самоуправления. В 70-е гг. предметом научного анализа стало зарубежное муниципальное управление. (Г.В. Барабашев, Н.С. Тимофеев).
В юридической науке исследованиями проблем местного самоуправления занимаются Кутафин О.Е., ., Краснов М.А., Фадеев В.А., Сиддиков P.P., Постовой Н.В., Галиахметов Р.А., Когут А.Е., Бородкин Ф.М.
В первой комплексной монографии по местному самоуправлению В.Фадеева "Муниципальное право России" (М.,1994) даны понятие муниципального права, основы муниципальной деятельности. Позднее вышла совместная работа О.Кутафина и В.Фадеева "Муниципальное право Российской Федерации" (М., 1997), в которой на основе анализа современного законодательства рассматриваются вопросы муниципального права, новой, еще только формирующейся отрасли российского права.
В центре внимания большинства работ, изданных в последнее время, оказались, главным образом, вопросы организационно-процессуального характера, связанные с формированием органов местного самоуправления (А.Е. Когут, P.P. Сиддиков), определением характера местного самоуправления (М.А. Краснов, Ф.М. Бородкин). Появляется множество работ, посвященных вопросам функционирования дореволюционного и зарубежного муниципального управления (Р.А. Галиахметов, Н.В. Постовой). Анализ организации местного самоуправления в прошлом и за рубежом необходим, но недостаточен. Опираясь на
исторический (российский и иностранный) опыт местного самоуправления, стали разрабатываться концептуальные основы местного самоуправления (М.К. Маликов). Тем не менее многогранность проблем местного самоуправления в РФ обуславливает значимость дополнительных теоретических исследований в данной области. Вопросы разработки системы местного самоуправления (выступающей в современных условиях элементом гражданского общества), в том числе определения объекта и субъекта системы местного самоуправления, содержания и классификации функций местного самоуправления, форм и методов их реализации, ответственности в системе местного самоуправления как средства взаимного контроля и ограничения местного государственного управления и местного самоуправления оставались в тени.
Цели и задачи диссертационного исследования во многом определены недостаточной степенью научной разработки теоретико-правовых проблем развития местного самоуправления. Цель диссертации заключается в раскрытии теоретических проблем местного самоуправления в социальном и функциональном аспектах (субъекты и объекты местного самоуправления, их социальные признаки и взаимодействие; содержание, сущность, классификация функций местного самоуправления, формы и методы их реализации, пути их совершенствования).
Для осуществления этой цели необходимо: проанализировать и обобщить существующие в отечественной и зарубежной научной литературе концепции местного самоуправления; выявить тенденции и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации; изучить опыт организации местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах и возможности его использования в России; сформулировать понятие системы местного самоуправления как элемента гражданского общества, выделить основные этапы ее развития; дать основные характеристики субъекта и объекта местного самоуправле ния в их взаимодействии; показать оптимальное взаимоотношение местного самоуправления и государственной власти; сочетание государственного и общественного начала в функционировании местного самоуправления; проанализировать формы и методы реализации функций местного самоуправления; показать роль ответственности в системе местного самоуправления как средства взаимоконтроля и взаимоограничения местного самоуправления и государства, определить ее основания, источники и проявления.
Объект исследования - пределы воздействия государства и права на общественные отношения, связанные с самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы устройства и функционирования местной власти; государственно-правовые последствия обособления гражданского общества от государства, обусловившие особенности формирования и развития местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы устройства и функционирования местной власти.
Методологическую основу исследования составляют системный анализ объекта в его внутренних и внешних взаимосвязях, исторический, сравнительно-правовой, функциональный подходы. В работе использовались также политико-правовые теории прошлого и настоящего.
Теоретические основы исследования. Итоговые выводы, сформулированные в диссертации, основаны на анализе исторических концепций местного самоуправления, современного законодательства, работ по философии (Аверьянов А.Н., Афанасьев А.К., Князев С.Н., Курдюмов С.Г., Пригожий И.И.), социологии (Бородкин Ф.М., Варламова Н.М., Дорожкин Ю.Н., Зинченко ГГ., Лапаева В.В., Резник Ю.М., Рожнин В.П., Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А.), политологии и теории управления (Атаманчук Г.В., Бергер А.К., Белых А.К., Гаджи ев К.С., Иванов Н.П., Ильин М.В., Тихомиров Ю.А., Фофанов В.П.), истории (., Алышщ Д.Н., Богословский Н.А., Герасименко Г.А., Данилова A.M., Кизевет-тер А.М., Ключевский В.О., Костомаров Н.Н., Лаптева А.С., Нардова В.А., Носов Н.Н., Покровский М.Н.), общим вопросам теории и истории государства и права (Алексеев С.С., Венгеров А.Б., Комаров С.Л., Лазарев В.В., Маликов М.К., Марченко А.Н., Морозова Л.А., Раянов Ф.М., Самигуллин В.К., Тимонин А.Н., Утяшев М.М., Фаткуллин Ф.Н.), использовались достижения российской дореволюционной юридической мысли (Васильчиков А.В., Велихов Л.А., Гра-довский А.Д., Коркунов Н.М., Лазаревский М.И., Свешников М.И., Чичерин Б.Н.).
Теоретические основы исследования включают в себя труды зарубежных ученых (Алмонд Г., Арато А., Ашлей П., Гарнед Д., Граверт Р., Дарендорф Р., Драго Р., Кнедева Е., Майер М., Милль Дж.С, Остром В., Панаиотова Е., Пат-нем Р., Токвиль А., Хайек Ф., Харлофф Э., Хилл Д., Шапиро И., Шмиттер Ф., Штейн Л., Эшби У.Р., Янг С).
Тщательно изучена и проанализирована советская юридическая литература, посвященная проблемам местной власти. Труды таких ученых, как Бараба-шев Г.В., Лукьянов А.И., Пертцик В.А., Шеремет К.Ф., равно как и опыт местных органов власти имеют значение и в наше время. Они использованы при исследовании деятельности органов местного самоуправления с учетом специфики современных органов муниципальной власти.
Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления РФ"; Закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления", законодательство субъектов Федерации (Конституция Республики Башкортостан, Конституция Республики Татарстан, Конституция Республики Саха (Якутия), Конституция Республики Тыва, Степное Уложение (Основной закон) Республики Калмыкия, Устав Иркутской области, Устав Новгородской области, Устав Свердловской области, Закон Республики Башкортостан о мест ном самоуправлении, Закон Республики Башкортостан о местном государственном управлении, Законы "О местном самоуправлении в Воронежской области", "О местном самоуправлении в Вологодской области", "О местном самоуправлении в республике Карелия", "О местном самоуправлении в Свердловской области" и т.д. Использовано также законодательство зарубежных стран (Конституции США, ФРГ, Мексики, Индии); законодательство Российского государства ("Русская Правда", "Псковская Судная грамота", Судебник 1497г., Судебник 1550г., Губная Белозерская грамота, Медынский губной наказ, Уставная земская грамота волостей Малой Пенежки, Выйской и Сулы-Двинского уезда, Соборное уложение 1649г., Грамота на права вольностей и преимущества благородного российского дворянства 1785г., Грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785г., Учреждение для управления губернией 1775г., Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1775г., Городовое положение 1870г., Положение о земских участковых начальниках 1885г., Временное положение о земских учреждениях 1917г., О волостном земстве 1917г.); Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990г.
Эмпирической основой диссертационного исследования является практика реализации правовых норм, регулирующих местное самоуправление, деятельность муниципальных образований и их органов, данные социологических опросов населения.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация представляет собой первое комплексное теоретико-правовое исследование основных проблем развития местного самоуправления в его организационно функциональном аспекте. В работе предлагается периодизация эволюции институтов местного самоуправления в России, дана классификация существующих теорий местного самоуправления; впервые формулируются определения: системы местного самоуправления как элемента гражданского общества, ответственности в системе местного самоуправления как средства взаимного контроля государства и местного самоуправления; выделяются признаки субъектов и объектов местного самоуправления; критерии классификации функций местного самоуправления и форм их осуществления и совершенствования, показывается соотношение государственного и общественного в местном самоуправлении. Теоретические положения, сформулированные и обоснованные в диссертации, способствуют развитию общей теории государства и права, науки муниципального права.
В диссертации обосновываются следующие новые и обладающие элементами новизны положения, выводы, предложения, выносимые на защиту:
І.Теоретическое положение о том, что система местного самоуправления как элемент гражданского общества во всех странах мира складывается как определенная структура взаимодействия местного населения как субъекта и объекта местного самоуправления по поводу организации совместной жизнедеятельности.
Понятие гражданского общества является ключевым для понимания комплексности отношений современного государства и общества. Оно необходимо для того, чтобы выделять ту часть общества, которая формирует государство для обслуживания интересов общества1. Упорядоченные относительно устойчивые отношения и связи между людьми объединяют их в саморегулируемую социальную систему. По мнению диссертанта, отождествлять понятие системы местного самоуправления и системы органов местного самоуправления не вполне корректно. Система местного самоуправления - это разновидность открытой саморегулирующейся социальной системы. К условиям эффективности системы местного самоуправления относится развитие законодательной базы, гарантии основных прав и свобод личности, механизмы реального и ответственного участия населения в принятии и реализации решений вопросов, касающихся местной жизни, развитие системы информационного обеспечения управления территорией, в том числе социологического сопровождения и учета
1 Раянов Ф.М. Введение в правовое государство. Уфа, 1994. С. 30. общественного мнения. При этом роль законов государства и постановлений его органов управления состоит в том, чтобы исправлять недостатки стихийных процессов самоорганизации, корректировать социальные действия с целью максимального использования возможностей местного самоуправления.
2.Теоретическое положение о том, что субъект местного самоуправления на современном этапе - это местное сообщество, понимаемое как совокупность граждан, между которыми возникает определенная социальная связь в силу однородности объективных условий их жизнедеятельности и которая является выразителем определенных общественных отношений и интересов.
Как известно, первичным элементом любой социальной системы является индивид в совокупности его социальных качеств. Однако возникновение гражданского общества было бы невозможно в мире изолированных индивидов, необходима, по выражению Г. Алмонда, "культура гражданина".1 "Гражданин — это не только независимый, но и социально ответственный индивид, умеющий соизмерять свои интересы с интересами других"2. Поэтому целесообразно включить в понятие "местное сообщество" гражданина как элемента системы местного самоуправления.
Возникновение местного сообщества является результатом двух совокупно действующих факторов: своеобразного закрепления населения в пределах муниципального образования, вызванное привязкой к тем или иным видам деятельности и местам проживания, и обособлением населения муниципального образования в связи с неравномерностью развития различных регионов.
Все члены местного сообщества являются носителями территориальных интересов, причем «интересы территориальной общности могут для практической жизни человека иметь иногда большее значение, чем интересы класса или нации»3. Г.В. Барабашев отмечал, что «на достаточно компактных территориях ...местные интересы граждан главенствуют над их узкопрофессиональными и глобальными интересами»1.
Местные проблемы существуют в органичном единстве двух сторон. С одной стороны, будучи территориальными только по месту локализации, они являются общегосударственными проблемами, касающимися части населения; с другой, — в них преломляются особенности природно-климатической обстановки, социально-экономического развития, демографической, экологической ситуации, в которых живет и развивается данное население. Это единство двух факторов превращает местное сообщество в особое социальное образование, интересы которого заданы спецификой условий его развития.
Основные функции и цели местного самоуправления — приобщение граждан к участию в управлении делами общества, решение вопросов «внизу», то есть там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей- местное сообщество реализует как через созданные ими органы местного самоуправления, так и непосредственно через референдум, сходы и другие формы прямого волеизъявления граждан. Таким образом, граждане объединены в местное сообщество не только фактом проживания в общих условиях, но прежде всего как субъекты образа жизни, управленческой и политической деятельности. Поэтому местное сообщество и является субъектом местного самоуправления.
З.Теоретическое положение о том, что объект местного самоуправления - это такая социальная организация, которая представляет собой совокупность социальных форм самодеятельного существования людей, образующихся на основе устойчивых отношений и связей между ними.
Общеизвестно, что самоуправление - это система соединения субъекта и объекта на всех уровнях социальной организации. Однако, соответствие субъекта и объекта никогда не бывает абсолютным, оно устанавливается и нарушается одновременно. Понимание субъекта и объекта местного самоуправления связано в первую очередь с самодеятельным регулированием всего того, что люди могут осуществлять сами. При этом субъект местного самоуправления -выразитель общих интересов, а объект - их носитель. Местное сообщество выделяет органы местного самоуправления как специальный социальный институт и определяет их функциональную структуру, вырабатывает и направляет свои управленческие воздействия на органы местной власти для реализации своих особых интересов. Отношение субъекта и объекта самоуправления в содержательном плане имеют две стороны: одна связана с нормативным определением задач, полномочий, способов воздействия в юридических актах, другая характеризует динамику выполнения нормативно закрепленных функций управленческого процесса.
Местное сообщество есть объект управления по отношению к местным органам власти и государству. Оно подвергается их управленческому воздействию посредством которого органы местного самоуправления и государство регулируют положение и направленность особых интересов отдельных граждан, социальных групп для разрешения противоречий, придания их действиям общей социальной направленности. Как объект местное сообщество осуществляет производственные, социально-культурные и иные виды общественной деятельности, как субъект - управленческую деятельность.
4. Вывод о том, что основной тенденцией развития муниципальной политики зарубежных стран является интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению общегосударственных задач.
Анализ изменений муниципального законодательства и практики его реализации в зарубежных федеральных государствах (ФРГ, США, Мексика) позволяет выделить следующие направления: мобилизацию муниципальных образований на развитие экономики через привлечение частного капитала, контроль муниципальных властей за производством услуг в области здравоохранения и социальной политики в целом. Происходит сокращение собственно коммуналь ных и расширение обязательных полномочий. Эволюция местного управления соединяет местные дела с общегосударственными, «усилив государственную природу муниципальных институтов»1.
5. В становлении и развитии местного управления и самоуправления в России важную роль играло государство, определяя характер своих отношений с местным самоуправлением как административную опеку.
Местное самоуправление существовало и развивалось как самодеятельность и взаимодействие людей на конкретной территории. Но как политико-правовой институт оно возникает с появлением государства. Анализ историко-нормативных источников показывает, что если общинное самоуправление в древней Руси строилось по инициативе людей снизу, то уже в эпоху правления Ивана III государство пытается ввести эти инициативы в рамки нормативных установлений. Особенно эти тенденции усиливаются к XVII-XVIII вв., по сути местное управление в XVIII веке приобретает черты государственного управления.
В ходе реформ 60—70-х г.г. XIX в., а также в конце XIX— начале ХХв.в., когда наступило время обсуждения результатов деятельности земств и городских дум, происходит утверждение государственной теории как научной основы деятельности местного самоуправления, что объясняется доминирующей ролью государства в жизни российского общества. Государство рассматривалось не как сдерживающее начало, а как необходимая предпосылка развития местного самоуправления: в его дальнейшем развитии видели усиление, а не ослабление государственных начал.
В основе создания советской модели самоуправления лежало непринятие принципа разделения властей. Правовые акты, регламентирующие деятельность Советов, свидетельствуют, что они представляли собой систему органов государственной власти на местах. Конституция РФ 1993 положила начало новому этапу в развитии местного самоуправления в России.
Следовательно, в России, как ни парадоксально, именно государство выступало инициатором формирования местного самоуправления, но самостоятельность которого стремилось ограничить.
6. Вывод о том, что российское законодательство в области местного самоуправления имеет свои особенности и без их учета нельзя распространять на него европейские стандарты.
Если правовые концепции местного самоуправления в западных странах отражают накопленный опыт муниципального управления, то в России, как свидетельствует сравнительно-правовой анализ, правовая концепция направлена на решение конкретных политических задач: разрушение системы Советов, использование муниципальных образований как противовеса властным структурам субъектов Российской Федерации. В отличие от других федеративных государств организация местного самоуправления в России является «креатурой федерации». Это и предопределило выбор общественной теории местного самоуправления как концептуальной основы действующего российского законодательства о местном самоуправлении.
Авторы же Европейской Хартии о местном самоуправлении в качестве приоритетной использовали государственную теорию. Общественная теория противопоставляет общество и государство, подчеркивает негосударственный характер органов местного самоуправления, государственная теория трактует местное самоуправление как децентрализованную форму государственного управления. Отсюда различия в содержании понятия местного самоуправления, в объеме полномочий органов местного самоуправления, определения субъектов местного самоуправления. В то же время определенное сближение правовых систем Европы и России обнаруживается в результате анализа норм, посвященных выборам на местах.
7.Предложение классифицировать функции местного самоуправления по элементам муниципальной деятельности (по целям, объектам, методам управления).
Взаимоотношения государства и гражданского общества, в частности местного самоуправления, могут быть правильно поняты и оценены с помощью функционального подхода, так как определение содержания функций какого-либо феномена является предпосылкой понимания главного и определяющего в этом феномене, выявления его социального назначения.
Основная проблема классификации - это определение критерия, по которому можно выделить основные направления муниципальной деятельности. Это обосновывается тем, что именно содержание управленческой деятельности конкретизируется в понятии функций. Предложенная классификация отвечает следующим методологическим требованиям: в качестве функций выделены наиболее общие стабильные направления деятельности, которые зависят непосредственно от природы местного самоуправления; предлагаемый перечень функций отражает достаточно полно социально-политическую роль местного самоуправления; их система охватывает все содержание деятельности местного самоуправления.
Данная классификация позволяет выделить сферу совершенствования функций местного самоуправления — это методы управленческой деятельности (планирование, организация, мотивация, контроль, коммуникация)
8.Предложение модели правового механизма защиты местного самоуправления, в котором особое место должна занимать ответственность в системе местного самоуправления как средство взаимного контроля государства и общества.
Анализ взаимоотношений гражданского общества и государства должен учитывать как нисходящие (государство — общество), так и восходящие (общество-государство) связи, так как сосуществование государства и гражданского общества — сложный процесс взаимоограничения и контроля. В этом отношении и следует рассматривать проблему ответственности в системе местного самоуправления.
Речь идет об ответственности за тот круг вопросов, которые выполняет местное сообщество как непосредственно, так и через созданные им местные органы. Особенности ответственности в системе местного самоуправления определяются спецификой охраняемых ею отношений, которые затрагивают сферы как публичного, так и частного права: признаются и гарантируются государством как отношения власти на местах, возникают в связи с решением населения вопросов местного значения. Поэтому ответственность в системе местного самоуправления тесно связана с политической ответственностью, преобладает позитивный аспект ответственности. Это в свою очередь определяет ее источники, субъекты, основания.
9. Вывод о том, что местное самоуправление - сложный механизм, в создании и функционировании которого должны сочетаться достижения общественных и государственных теорий местного самоуправления.
Термин «местное самоуправление» носит во многом идеологический характер, отражая функциональный аспект демократического управления на местах. Понятие «местное самоуправление» предполагает, что население соответствующей административно-территориальной единицы само управляет своими делами. Процесс управления, однако, может осуществляться лишь через соответствующие органы, формируемые населением (ст.НО Конституции РБ). Местные органы создаются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы управления (ст. 111 Конституции РБ; ст.2 Закона РБ о местном государственном управлении в Республике Башкортостан; ст.2 Закона РБ о местном самоуправлении в Республике Башкортостан). Поэтому не следует абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми общественными свойствами и противопоставлять государственному управлению. Тем более, что согласно ст.З Конституции РФ государственная власть, местное самоуправление - это формы осуществления народом принадлежащей ему власти.
Самостоятельность органов местного самоуправления зависит не от тео ретического «невключения» их в систему государства, а от признания за ними собственных властных полномочий. Разграничивая сферу компетенции государственной власти и местного самоуправления, надо иметь в виду не особую природу органов местного самоуправления и государственной власти, а специфику их функций. При этом, как показывают исследования концепций местного самоуправления, все теории, стремившиеся провести четкую границу между государственным управлением и самоуправлением, сводятся к выделению определенного признака, абсолютизирующего самостоятельность местного самоуправления. В жизни, как свидетельствует проведенный историко-правовой анализ, приходится действовать на основе синтеза различных подходов.
10. Вывод о том, что местное самоуправление — это сложная социальная саморегулирующаяся система, в которой находит свое выражение взаимодействие гражданского общества и государства.
Гражданское общество—это система отношений между людьми, обеспечивающая удовлетворение их неотъемлемых прав на основе самоуправления и свободы, выбора форм и направлений деятельности. Своеобразный "концептуальный код" эпохи—противопоставление гражданского общества и государства при демократически устроенном государстве должен сглаживаться и центром внимания должна становиться сфера их взаимопроникновения.
Государство заинтересовано в развитом институте местного самоуправления, которое в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, эффективным инструментом региональной политики. Местное самоуправление - это механизм реального осуществления населением гражданских прав и свобод, удовлетворения наиболее важных потребностей в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправления территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий.
Таким образом, будучи в определенной степени автономным, местное самоуправление находится в некотором единстве с государственным механиз мом, означая не свободу от государства, а свободу внутри него и выступая объединяющим началом между народом и властью.
Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и положения могут быть использованы при разработке региональных программ развития местного самоуправления, при подготовке новых нормативных и методических документов, а также в учебно-педагогическом процессе, особенно при построении комплексных учебных программ по смежным проблемам «Теории государства и права» и «Муниципального права», при чтении спецкурса по данной научной проблеме.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Стерлитамакского факультета экономики и права Башкирского государственного университета, где проведено ее обсуждение и рецензирование, основные положения и выводы опубликованы в научных статьях, учебном пособии. Результаты исследования использовались при чтении спецкурса "Местное самоуправление", при разработке Устава г. Стерлитамака. Они также обсуждались специалистами администраций городов Стерлитамака и Ишимбая Республики Башкортостан.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав (девяти параграфов), заключения, списка литературы.
Основные политико-правовые теории местного самоуправления
Местное самоуправление— это сложная социальная самоорганизующаяся система, в которой находит свое выражение взаимодействие гражданского общества и государства. Поэтому в его организации должны сочетаться достижения общественных и государственных теорий местного самоуправления.
Анализ сегодняшней ситуации, сложившейся в местном самоуправлении Российской Федерации, попытки прогнозировать его будущее развитие делает необходимым обращение к прошлому, к исторически апробированным положениям, принципам, ценностям. И это не дань прошлому, а естественный способ человеческой ориентации в историческом времени и пространстве. В этом отношении непреходящее историческое значение имеет теория местного самоуправления.
В общей совокупности политико-правовых знаний прошлого и современности теоретические концепции, конструкции, как формы выражения и фиксации исторически возникающих и развивающихся идей, занимают особое место.
В познании любого объекта всегда присутствуют три аспекта: идеальный (каким он должен быть в будущем); реальный (в каком качестве он существует и функционирует в современных условиях); научный (какой должна быть система его понятий, категорий, закономерностей). Перечисленные аспекты полнее всего представлены в различных теориях, доктринах.
В юридической литературе нет единого подхода к определению числа теорий местного самоуправления. Так, М. И. Свешников в работе «Основы и пределы самоуправления» (СПб., 1892) выделяет теорию свободной общины (А.Токвиль), гувернантализма (Дюпон-Вайт), общественную теорию (Гирке, Шефлер, Реслер), юридическую теорию (Лабанд, Розин), государственную теорию (Штейн, Гнейст), свои взгляды квалифицирует как разновидность государственной теории1.
Нужно отметить, что М.И. Свешников практически единственный, кто упоминает теорию Дюпона-Вайта, суть которой сводится к обоснованию вмешательства государства в жизнь общины с целью охраны «свободы личности и народа, охраны закона». Несмотря на то, что эта теория относится ко времени, когда преобладающими были идеи о «свободной общине», она содержит в себе предпосылки обоснования государственной теории местного самоуправления. В свою очередь Н. И. Лазаревский в монографии «Самоуправление» (СПб., 1902) называет четыре теории местного самоуправления: теорию свободной общины (Арене, Гербер); хозяйственную и общественную теории (Васильчиков, Молль); теорию самоуправляющейся единицы как юридического лица (Коркунов, Лабанд); политическую теорию, к представителям которой относил и себя. Известный русский муниципалист Л. Велихов в книге «Основы городского хозяйства» (М., 1928) различает марксистскую теорию, которую рассматривает как ответвление от государственной теории местного самоуправления, к представителям которой относил Штейна, Гнейста, Градовского, Лазаревского и себя, а также хозяйственную теорию (Реслер, Розин, Молль, Васильчиков), юридическую теорию (Еллинек, Токвиль).
Именно работа Л. Велихова стала определяющей для вновь развивающейся в России науки муниципального права, однако и среди современных авторов нет единого мнения о теориях местного самоуправления. В частности, Черник И. Д.2 во всем многообразии теорий местного самоуправления выделяет теорию свободной общины, ее представители: Мейер, Лабанд, Реслер; хозяйственную теорию - Ашлей, Штейн, Гнейст, Редлих, Розин, Свешников, Лазаревский. С точки зрения Шугриной Е. С.1, следует считать теориями местного самоуправления теорию свободной общины (Арене, Гербер), хозяйственную теорию (Молль, Васильчиков), юридическую (Мейер) и государственную (Штейн, Гнейст).
По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, изложенного ими в монографическом исследовании «Муниципальное право России» (М. 1997), сначала возникает теория свободной общины (А. Н. Токвиль), затем на смену приходит общественная (или общественно-хозяйственная деятельность) (В. Н. Лешков, А. Н. Васильчиков) и далее развивается государственная теория (А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский).
Следовательно, помимо отсутствия общего подхода к названиям того или иного теоретического направления в изучении местного самоуправления, различные авторы считают одних и тех же государствоведов представителями зачастую противоположных теоретических концепций. В то же время основной темой разногласий является вопрос о характере природы местного самоуправления. Поэтому, на наш взгляд, можно все разнообразие теоретических построений, посвященных местному самоуправлению, разделить на две группы -государственную и общественную теории местного самоуправления, которые в свою очередь подразделяются на более узкие направления в зависимости от того, на чем сосредоточено внимание исследователя: на значении традиций и независимости общин в функционировании местного самоуправления, политического значения местного самоуправления, выделение самостоятельной сферы компетенции местного самоуправления и т.д.
Классические теории местного самоуправления сложились в XIX в., как обоснование проводимых тогда муниципальных реформ. Вместе с тем интерес к местному управлению и самоуправлению возник на волне промышленной революции, в связи с ростом населения и городов. В это время стали предприниматься попытки исследовать организацию управления в центре и на местах.
По мнению Д. М. Хилла1, первым ввел понятие «Местное самоуправление» И. Бентам, основатель утилитарного направления в изучении местного самоуправления. Оно находило теоретическое обоснование и в политических учениях французских просветителей и либералов XVII-XVIII веков. Идеи общественного договора, естественных прав личности и автономности общины, лозунги представительного правления и разделения властей определили характер различных концепций раннего муниципального правления, трактовавших его как независимое от центральной власти самоуправление общин. Томас Джеф-ферсон отстаивал преимущества «республик в миниатюре» - самоуправление мелких поселений, институтов прямой демократии, широкого избирательного права, императивного мандата и выборности муниципальных должностных лиц. Принцип разделения власти трактовался Т. Джефферсоном и Б. Констаном не только как разграничение «по горизонтали», но и в плане сбалансирования центральной власти местным самоуправлением. Муниципалитеты представлялись как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах. Взгляды Джефферсона на самоуправление небольших общин как на идеальную форму государственности породили концепцию «слоеного пирога», где федерация, штаты и муниципальное управление выступали в качестве трех самостоятельных уровней государственности. Влияние этой теории на практику отношений центра и мест в США, ряде других англоязычных стран было значительным.
Первым из европейских политологов XIX в., сумевшим оценить фундаментальное значение политического творчества американских первопоселенцев в организации местной власти, был Алексис де Токвиль. В своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке» он предложил модель самоуправления общества. Такое общество представляет собой множество самоуправляющихся ассоциаций и общин. Согласно эволюционной теории Ж. Пиаже, физические, биологические, социальные системы являются самоуправляющими ассоциациями . Система является самоуправляемой, если она может самостоятельно изменить нормы, определяющие принципы и условия своего управления и вытекающие из них правила взаимоотношений с другими подобными ассоциациями.
Токвиль является представителем либерально-демократической традиции среди исследователей гражданского общества. В то же время он считал, что все институты, выстраивающие повседневную жизнь людей, должны быть недемократичны в своей внутренней организации и при этом закрыты для вмешательства государства. Непонятным, правда, остается вопрос, в каком же смысле жизнь людей будет протекать демократически. Едва ли можно обучить демократическим способам управления в институтах, где они не практикуются.
В это время значительное распространение получила теория, признававшая самоуправление естественным, неотъемлемым правом суверенной общины, сложившейся еще до образования государства, т.е. теория свободной общины
Развитие правовых основ организации местного самоуправления
Суть местного самоуправления как института гражданского общества полнее раскрывается при анализе законодательных основ, определяющих организацию системы самоуправления, режим управленческой деятельности на местах в тех или иных странах. В этом плане следует рассмотреть уровни правового регулирования местного самоуправления, виды правовых актов и основной круг содержащихся в них норм; значение местного нормотворчества в рамках реализации самоуправленческих полномочий, соотношение законодательных основ местного самоуправления с реальной государственно-правовой практикой.
Становление местного управления было связано с процессами перехода от феодализма к капиталистическому индустриальному обществу. С середины XIX в. местное управление стало именоваться как местное самоуправление. Английский исследователь Эшфорд называет концепцию местного самоуправления «продуктом либерально-демократического государства ХІХв.»1.
Существующие в разных странах модели местного самоуправления зачастую складывались веками и находились в постоянном изменении. Задача реформирования местной власти и управления в Российской Федерации ставит необходимость обращения к опыту зарубежных стран с развитой системой муниципального управления, хотя, учитывая мировой опыт, мы не должны механически заимствовать те или иные структуры, сложившиеся за рубежом (неудачи такого рода были в Венгрии, Анголе и других странах). Модели местного самоуправления зависят от исторических особенностей развития, национального состава, административного деления страны. Так, для Российской Федерации, несомненно, важен опыт в развитии местного самоуправления тех стран, которые, как и Россия, имеют федеративное устройство. В области регулирования местного самоуправления федеративные государства можно условно разделить на две группы: «старые» (США, Швейцария и др.), в которых организация и деятельность местного самоуправления - это политика субъектов Федерации (штатов, кантонов, земель); и «новые» (Индия, Нигерия, Пакистан и т.д.), в которых всё чаще пробивают себе дорогу центристские тенденции - основы местного самоуправления определяются федеральной Конституцией, а федеральные законы полностью регламентируют вопросы, относящиеся к местному самоуправлению.
Традиционно выделяют несколько видов моделей местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, советскую, в последнее время стали также говорить о смешанной и иберийской. Каждая из моделей имеет свои плюсы и минусы. Так, англосаксонская модель местного самоуправления, с одной стороны, полностью передает местные дела в руки населения административно-территориальных единиц и избираемых им органов, с другой - ведет к излишней децентрализации. Данная модель характеризуется отсутствием на местах уполномоченных представителей центрального правительства, хотя косвенный контроль осуществляется через министерства и суд.
Континентальная модель (классический пример - Франция) основана на сочетании выборности органов местного самоуправления и мэров городов с назначаемыми «сверху» на места представителями государственной власти (комиссарами и префектами). Эта система в определённой степени ограничивает права местного самоуправления, но обеспечивает большую централизацию.
В последние годы континентальная модель подверглась модернизации и права назначаемых сверху чиновников сокращаются. Местное самоуправление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет черты, сходные как с англосаксонской, так и с континентальной моделями. Поэтому выделяют новый вид «смешанная форма местной власти и управления»1.
В основе «советской» модели, как уже было отмечено выше, лежит отрицание правового разделения власти и провозглашение полновластия Советов снизу доверху. Исполнительные органы действовали по принципу двойного подчинения (вышестоящему органу управления и соответствующему Совету), реальная же власть принадлежала партийным органам. В настоящее время эта система действует в Китае, Кубе, КНДР. Иберийскую модель выделяет В.Е. Чиркин, она функционирует в Испании, Португалии, странах Латинской Америки2 . Здесь во всех звеньях административно-территориального деления есть избираемые советы и избираемые советом или населением их исполнительные органы - алькальды, регидоры. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд - как его исполнительный орган. Назначаемых должностных лиц нет, но избираемый алькальд утверждается как представитель центральной власти в административной единице.
Рассмотрим главным образом страны, имеющие федеративное устройство и представляющие собой образцы той или иной модели местного самоуправления, а именно: США - англосаксонскую модель, ФРГ - смешанную модель, Мексика - иберийскую модель.
Особенности истории становления местного самоуправления в США определили его демократический характер. Созданная в США система достаточно эффективно решает вопросы сочетания общего и региональных интересов, центральной власти и местного самоуправления, общечеловеческих ценностей и национальных особенностей. В США законодательство о местном самоуправлении относится к ведению штатов. Только в 6 штатах из 50 не предусматривается так называемое «право гомруля» - принятия муниципалитетами хартии самоуправления. Ещё в 1875г. штат Миссури впервые закрепил в своей конституции право муниципалитетов принимать и изменять свои хартии. В некоторых штатах хартии предусмотрены также для графств и тауншипов. Хартии олицетворяют собой суть самоуправления как возможность самореализации и саморегулирования, обеспечивают большую свободу в решении вопросов местного значения, включая устройство власти, финансы, кадровую политику. США управляется федеральным правительством, 50-ю правительствами штатов, 82290 органами местного самоуправления, отличающимися по широте полномочий и разнообразию выполняемых функций. Из их числа 3041 графство (округ) сосредоточивает свою деятельность на осуществлении административных функций, 190076 муниципий самоуправляющихся территорий, включающих, помимо городов, более мелкие территориальные единицы - боро (внутригородские районы), виллиджи (поселки городского типа), тауны (пользующиеся определённой автономией в штате Новая Англия), 16734 тауншипов (в штатах Мичиган, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Пенсильвания, Висконсин), созданных для выполнения ряда коммунальных, санитарных, полицейских и других функций; 148577 школьных и 22858 специальных округов, ограничивших свою деятельность выполнением лишь 1-2 функциями (например, управление Нью-йоркским портом)1.
Для системы муниципальных органов США характерно отсутствие четкого разграничения прав статуса муниципалитетов различных видов, несовпадение видовой классификации этих органов с делением на городские и сельские территории, наконец, особая форма деконцентрации функций местного самоуправления, при которой на территории муниципальных органов общей компетенции для управления выделенными из ведения службами создаются специальные округа, часто несовпадающие с другими административными единицами. Большинство муниципалитетов США построены по следующему принципу: городской совет, мэрия или управленческий совет, комиссии. В городах с населением от 50 до 500 тысяч человек муниципалитеты функционируют в форме управленческих советов, в более крупных городах - мэрии. Муниципалитеты могут владеть собственностью, судиться, заключать контракты, производить финансовые операции. В этом их отличие от других органов местной власти -графств. Город получает муниципальное управление в результате обращения его жителей к правительству штата. Набор муниципальных функций практически одинаков, но он варьируется в зависимости от размера и характера города. Мэр - должность выборная, он несёт функции главы исполнительной власти. В отличие от мэра члены городского совета (5 - 22 человека) неосвобождаемые. Эти советы собираются еженедельно или раз в две недели. Мэр сам назначает членов своего кабинета (их подбором занимается специальная кадровая служба). Избирается мэр на 4 года и может быть многократно переизбран. Влияние городского главы слабее, если члены городского управления выбираются или назначаются советом, а сам мэр избирается на год или два.
Правовая организация местного самоуправления как системного образования
В современной России переплетаются и порождают друг друга два взаимоисключающих процесса, которые выражаются часто в самых крайних, уродливых формах. С одной стороны — всевластие чиновников, с другой, — противоречивая демократизация, проявляющаяся порою в дилетантизме, нарастании охлократических тенденций. Отражением этих процессов является общественная мысль, мечущаяся от безудержного популизма до апологии авторитаризма и монархии.
Понятие "гражданское общество" сегодня выступает одним из центральных ключей для понимания комплексности отношений современного общества и современного государства, своего рода концептуальным кодом эпохи стало разграничение государства и гражданского общества. Сложность анализа взаимодействия государства и гражданского общества состоит в том, что гражданское общество относится к числу категорий, которые имеют как теоретическое, так и практическое значение. Такого рода понятия нелегко определять, а их применение означает не только известную долю неопределенности, но и большие или меньшие различия в их толковании: "совокупность или система самоорганизующихся посреднических групп, которые: 1) относительно независимы как от государства, так и от частных структур производства и воспроизводства; 2) способны принимать решения относительно коллективных действий в защиту или продвижение своих интересов; 3) но не пытаются подменить собой госу дарственные структуры или же принять на себя функции по управлению страной в целом"1. Л. Ронигер считает, что "понятие гражданского общества предполагает наличие организованной общественной жизни и свободных ассоциаций, существующих помимо государства и свободных от его опеки, но ориентированных при этом на сферу публичной политики".2 По мнению К. Гаджиева, гражданское общество представляет собой "систему независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов".3 Тем не менее большинство дефиниций совпадают в главном: гражданское общество - "это часть общества, за исключением государства, которая формирует государство для обслуживания интересов общества"4
Развитие человеческой цивилизации неразрывно связано с определенным упорядочением жизненных отношений, с совместными действиями людей и требуемыми социальными механизмами. Любая организованная человеческая общность состоит из управляющих и управляемых людей, включает в себя связи между ними, характеризуется способами установления этих связей.
Возникновение между людьми относительно устойчивых отношений и связей означает упорядочение совместной жизни. Эти связи имеют специфическую социальную природу и соединяют людей в социальную систему, которую можно определить как "совокупность взаимозависимых частей, стремящихся к поддержанию порядка взаимосвязей"5.
Характеризуя отношения государства и гражданского общества, Т. Янссон выделяет особое положение местного самоуправления: государство находится наверху, а внизу - с одной стороны - местное самоуправление, муниципалитет, относящиеся к общественной сфере и государству; с другой стороны(также снизу)- добровольные объединения, помещающиеся в "частной, социальной, свободной сфере".1
"В структурах, когда сталкиваются организованные и самоорганизующие процессы, особую роль играют малые, в том числе случайные воздействия на микроуровнях" . Поэтому поиск и учет местных самоорганизационных начал, малых воздействий и их использование становится важной задачей общественной жизни.
Возрастание значимости самоуправленческих проблем, в том числе и местного самоуправления, делает особо ценным синергетическую методологию для их исследования и разрешения. Тем более, что самоуправление можно рассматривать как элемент самоорганизации социальной системы, в том числе гражданского общества. Любая общественная система, чтобы считаться самоуправляемой, должна отвечать определенным качественным характеристикам, наиболее универсальной из них является то или иное совпадение субъекта и объекта управления. Разнообразие управляемого объекта может быть уменьшено за счет увеличения разнообразия субъекта управления. Чем выше степень соотношения субъекта управления объекту, тем эффективнее осуществляется управление. "Когда система слишком велика по сравнению с регулятором, его фиксированная информационная и пропускная способность ставит абсолютный предел количеству регулирования, который может осуществить регулятор. Для того, чтобы превзойти этот предел, необходимо координировать деятельность нескольких регуляторов"3. Если в централизованных системах деятельность является исключительно репродуктивного направления на получение заранее заданного результата, то самоуправленческое сообщество предполагает продуктивную деятельность, включающую самостоятельное определение целей и средств их достижения. Управлять особо крупными, сложными организациями централизованно невозможно из-за огромного количества требующейся информации и сложности процесса принятия решений. Децентрализация дает право принимать решения тому руководителю, который ближе всего стоит к возникшей проблеме и, следовательно, лучше ее знает. Она стимулирует инициативу, позволяет личности отождествлять себя с организацией, помогает росту новых кадров, предоставляя возможность принимать важные решения.
Эти преимущества децентрализации управления на местном уровне воплощает в себя местное самоуправление, роль которого заключается в том, что государственное централизованное управление не может в полном объеме удовлетворять все местные нужды, так как оно ориентируется не на нужды отдельных граждан, а на население вообще. Количество и качество социальных групп бесконечно, а нужно учитывать их разнообразные потребности, нужды, интересы, способы их удовлетворения. Только местное самоуправление способно удовлетворять нужды и интересы как локальной социальной общности, так и отдельных социальных групп, конкретных индивидов, жителей, граждан.
Задача же государства, по мнению Ф. М. Бородкина1 , обеспечить возможность создания системы местного самоуправления, а не самому ее создавать. Возможности — это материальные ресурсы, законодательные средства, защита порядка самоуправления, построенного непосредственно гражданами.
Исходя из российского понимания местного самоуправления, отраженного в ст. 2 Федерального закона «О общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года, ключевым является то, что местное самоуправление — это «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения» «по решению вопросов местного значения». Следовательно, местное самоуправление — это разновидность системы социальной деятельности, которая представляет собой «сложное, внутренне дифференцированное единство, состоящее из вполне определенных элементов: субъекта — носителя живой деятельности; объекта — опредмеченная деятельность, вещь, в которой воплощается субъект»2. Согласно классификации социальных систем управления, предложенной Ю.А. Тихомировым1, местное самоуправление можно отнести к территориальным системам.
Система — это некоторая целостность, состоящая из взаимозависимых частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристику целого. Существует два типа систем: закрытые и открытые. Закрытая система имеет жестко фиксированные границы, ее действия относительно независимы от среды, окружающей систему. Открытая система характеризуется взаимодействием с внешней средой. Эта система имеет способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде для того, чтобы продолжить свое существование.
Совершенствование функций местного самоуправления
Взаимоотношения государства и гражданского общества, в части местного самоуправления, могут быть правильно поняты и оценены с помощью функционального подхода.
Функции какого-либо феномена — это внешнее проявление его свойств в определенной системе отношений. Поэтому определение содержания функций является предпосылкой понимания главного и определяющего в этом феномене, выявление его социального назначения.
Основные подходы к определению понятия функции местного самоуправления были заложены еще в XIX в. представителями так называемой государственной теории. Л.Штейн считал,, что "функция самоуправления — это восприятие функции правительства настолько, насколько последняя может быть сужена ограниченными местными интересами и местными отношениями"1, Р. Гнейст полагал, что "функции местного самоуправления — функции местно-действующей государственной власти"2.
В советской юридической науке под функциями понимали "основные направления деятельности Советов, выражающие их роль и социальное назначение в государстве и обществе"3. Кутафин О.Е., и Фадеев В.И. трактуют функции местного самоуправления как "основные направления муниципальной деятельности"4.
Общим, объединяющим эти суждения, является то, что центральным их элементом является "деятельность", именно содержание управленческой деятельности конкретизируется в понятии его функций.
Особое место при характеристике деятельности занимает ее цель. Она придает деятельности системный характер, являясь критерием принадлежности к деятельности. В структуре последней могут измениться едва ли не все ее эле включает расходы на решение вопросов местного значения. Следовательно, анализ расходной части местного бюджета может выявить те вопросы местного значения, на решение которых было затрачено больше средств и тем самым определить приоритетные направления деятельности данного муниципального образования. Между тем, как показывает динамика изменений расходной части бюджета г. Стерлитамака за период с 1984 г. по 2000 г., несмотря на все политические и экономические преобразования, выпавшие на это время, основное место в деятельности городского управления занимают вопросы социально-культурной сферы (расходы на эту область в процентном отношении к общему объему городских расходов колеблется от 45,32% в 1993 г. до 68% в 1997 г.), а также сфера местного хозяйства (от 67,89% в 1995 г. до 35% в 1992 г.). При этом в расходах на социально-культурную сферу большое место занимают вопросы здравоохранения, за исключением 1996 г., когда главенствующее место приобрело финансирование народного образования (24% и 26% соответственно), как это видно из следующей схемы:
Незначительны расходы за рассматриваемое время на учреждения культуры, спорта, организацию зрелищных мероприятий, средств массовой информации. В определенной мере это связано и с тем, что г. Стерлитамак это прежде всего промышленный центр, а перечисленные выше вопросы решались, как правило, в последнюю очередь. С 1991 г, за исключением 1993 и 1994гг. наблюдается резкое увеличение расходов на социальную политику. Городские власти взяли на себя покрытие некоторых издержек экономических реформ, проводимых в обществе. Это - дотации малоимущим семьям, дотации на продукты питания, лекарственные средства, транспортные и жилищно- коммунальные услуги. Основное место в расходах города по местному хозяйству занимает жилищно- коммунальное хозяйство, включающее в себя городское благоустройство, капитальный ремонт и транспортные услуги( от 97% в 1985г. до 62% в 1995г.)
Приведенные данные совпадают с социологическими исследованиями на общероссийском уровне, основные выводы которого сводятся к следующему: "наиболее актуальными проблемами в содержании функционирования местного самоуправления является организация экономической жизни (78% опрошенных), общественный порядок (72%), здравоохранение (70%), жилищные проблемы (66%), по степени эффективности на первое место выходят вопросы об разования (28,9%) и социального обеспечения (24%).1
Функции имеют сущностное значение в элементном составе соответствующей деятельности. Единство и соотносимость (корреляция) функций с другими элементами содержания самоуправления обеспечивается посредством компетенции субъекта управления. По мнению Г.В.Барабашева и К.Ф.Шеремета2, компетенция — это правовое выражение функций.
Как известно, компетенция представляет собой совокупность предметов ведения, прав и обязанностей. Будучи правовой формой выражения функций, компетенция вместе с тем служит и правовым средством их осуществления. Основное различие состоит в том, что компетенция выражает меру должного и возможного в деятельности местного самоуправления, а функция — это определенная часть реального содержания работы местного самоуправления. Устанавливая компетенцию, законодатель тем самым оказывает воздействие на осуществление и развитие функций.
Сравнительный анализ норм, закрепляющих компетенцию местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне законодательства субъектов Федерации позволяет сделать вывод об относительном единстве содержания предметов ведения местного самоуправления. Это важно из ст.6 Федерального закона о местном самоуправлении, ст. 111 и 113 Конституции РБ; ст. 103, 106 Конституции Республики Тыва; ст.84, 90 Конституции Республики Саха (Якутия); ст.42 Устава Иркутской области; ст.45 Устава Новгородской области; ст.92 Устава Свердловской области и т. д.
Содержание перечисленных статей дает возможность выделить такие функции местного самоуправления, как: организация населения в осуществлении управления делами общества и государства (ст. 130 Конституции РФ; ст.3,24,25 Федерального закона); регулирование, в том числе и нормативное, общественных отношений на подведомственной территории (п.1, 9, 5, 7, 22 ст.6 Федерального закона о местном самоуправлении); управление подведомственным хозяйством (п.1 ст. 132 Конституции РФ; п.2-4,10,19-21 ст.6, ст.29, 33 Федерального закона о местном самоуправлении); контроль, координация деятельности предприятий, учреждений, организаций, расположенных на подведомственной территории (ст.6 п.П, 12 Федерального закона); охрана общественного порядка и прав местного самоуправления, гарантированных законом (п.1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ; п.30 ст.6, ст.46 Федерального закона о местном самоуправлении).
Так как содержание конкретных функций зависит от уровня социально-экономических, национально-культурных, исторических особенностей развития местного сообщества, функции местного самоуправления можно подразделить на обязательные (например, охрана общественного порядка, вопросы здравоохранения, образования и т.д.) и факультативные, реализация которых зависит от финансовых возможностей местного сообщества (скажем, создание условий для организации зрелищных мероприятий). Принцип распределения функций между уровнями государственной власти и местного самоуправления конкретизируется тем, что государственная власть создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местного сообщества, а местное сообщество осуществляет в рамках закона поддержку систем, обеспечивающую жизнедеятельность местного населения, создает условия для развития социальных благ, превышающих общегосударственные стандарты.
