Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ИНСТИТУТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СТРУКТУРНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА
1. Понятие и структура механизма современного российского государства 11
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и институты местного самоуправления как составные элементы государственного механизма
3. Принципы и гарантии местного самоуправления в современной России 48
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 69
1. Обеспечение формирования и функционирования органов местного самоуправления на региональном уровне 69
2. Проблемы разграничения властной компетенции между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов
3. Пути оптимизации взаимодействия муниципальных и государственных структур на уровне субъектов Российской Федерации
Заключение 136
Список нормативных актов и литературы 159
- Понятие и структура механизма современного российского государства
- Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и институты местного самоуправления как составные элементы государственного механизма
- Обеспечение формирования и функционирования органов местного самоуправления на региональном уровне
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Этот уровень власти наиболее приближен к населению, им формируется, ему непосредственно подконтролен. Именно на этом уровне решаются важнейшие вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Реально осуществляемое местное самоуправление является неотъемлемым элементом демократического государства. Однако в современных условиях отчетливо наметилось несколько противоречивых тенденций. В одних субъектах Российской Федерации наблюдается тенденция поглощения местного самоуправления государственными структурами с установлением на уровне районов, городов органов государственной власти, в других - местное самоуправление наделяется столь широкими государственными полномочиями, что практически становится государственным управлением, в третьих - полностью обособляется от решения значимых государственных проблем и становится безвластным органом общественной самодеятельности, лишенным необходимой материальной и финансовой основы, а следовательно, и реальной власти.
В этой связи становится актуальной задача теоретической разработки вопроса о том месте, которое должно занимать местное самоуправление в механизме современного российского государства, разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Это одна из важнейших проблем организации власти в Российской Федерации, от решения которой во многом зависит успех экономических, социальных и политических преобразований в стране.
Конституция Российской Федерации 1993 года создала правовые основы для воссоздания гражданского общества в России, гарантировала гражданам право на участие в народовластии через формы непосредственной демократии, а также через органы государственной
власти и местного самоуправления. Впервые местные сообщества получили конституционно гарантированное право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения городских и сельских поселений, иных территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Недостаточная правовая урегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства Российской Федерации, соответствующего требованиям действующей Конституции Российской Федерации. В рамках этой проблемы одним из самых серьезных и актуальных вопросов является вопрос о реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, которые, наряду с вопросами местного значения, и составляют предметы ведения муниципальной власти.
Проблема взаимодействия органов государственной власти, как федерального, так и регионального уровней, с органами местного самоуправления настоятельно требует специальной научной разработки. На сегодня это не столько вопрос, связанный с формированием местного самоуправления как института публичного права, сколько проблема упорядочения всей системы государственного управления в стране.
Проблема оптимального соотношения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления сложна и многопланова. Ее решение требует комплексного подхода.
Отмеченные обстоятельства определяют актуальность темы диссертационного исследования, обусловливают ее теоретическое и практическое значение.
Состояние научной разработки проблемы. Вопросы государственного механизма и местного самоуправления получили
отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государствоведения и права: Н.Н.Алексеева, А.Васильчикова, С.В.Витте, В.М.Гессена, Л.Дашкевича, Н.М.Коркунова, А.Михайловского, А.Новикова, М.Свешникова, М.М.Сперанского, Б.Н.Чичерина, А.СЯщенко и др. Значение их трудов определяется прежде всего тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства, что придает им непреходящую ценность.
Правовая природа местного самоуправления специально исследовалась в трудах И.Андреевского, Н.И.Арефа, Л.В.Велихова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, А.А.Клопова, С.А.Корфа, Н.И.Лазаревского, Г.Новоторжского, О.К.Нотовича и других отечественных государствоведов.
В процессе подготовки диссертации автор опирался на работы современных ученых: С.А.Авакьяна, Н.Т.Агафонова, И.А.Азовкина, С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, А.А.Белкина, Л.Ф.Болтенковой, М.И.Брагинского, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, Ю.А.Веденеева, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, В.Г.Графского, М.А.Гусакова, О.А.Жидкова, С.Э.Жилинского, А.В.Зиновьева, С.Л.Зивса, Н.В.Витрука, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, А.Е.Когута, Б.И.Кожохина, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.Г.Лаптева, И.Д.Левина, Е.А.Лукашевой, Г.В.Мальцева, А.В.Мицкевича, А.А.Мишина, Л.А.Морозовой, Л.А.Николаевой, В.В.Оксамытного, В.А.Пертцика, Р.А.Ромашова, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.Я.Сливы, В.Д.Сорокина, Л.И.Спиридонова, Б.А.Страшуна, В.М.Сырых, Л.Б.Тиуновой, Ю.А.Тихомирова, В.А.Туманова, В.И.Фадеева, А.Г.Федорова, Л.В.Четвериковой, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.Н.Щендригина, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, Л.СЯвича и др. Отдельные вопросы местного самоуправления на уровне субъектов Федерации рассматриваются в работах Л.А.Андреевой,
Т.Д.Зражевской, С.А.Комарова, Б.С.Крылова, Н.А.Михалевой, И.А.Умновой и др.
Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, социологии, теории управления, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному и муниципальному праву. В работе широко использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы, исследуемые в диссертации, являются малоизученными и до настоящего времени практически не получили в отечественной научной литературе комплексной разработки. Несмотря на то, что вопросы организации и правового регулирования достаточно широко представлены в современной юридической литературе, вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, принципы, формы и механизм установления этих взаимоотношений, их правовой режим и т.п. являются практически неисследованными.
Объектом исследования является проблема соотношения и взаимодействия государственного механизма и местного самоуправления на примере ряда субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования - механизм разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению деятельности
последних, а также разработка на этой основе механизма их взаимодействия.
Основные задачи, решаемые в процессе исследования, - создание оптимальной модели распределения управленческих функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления; разработка правового механизма обеспечения органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов об организации государственной власти и местного самоуправления; выработка предложений по созданию нормативно-правовой базы, регулирующей процессы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления; разработка мер по оказанию методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в создании собственной нормативно-правовой базы.
Хронологические рамки исследования в основном охватывают период с 1993 года, когда была принята Конституция Российской Федерации, до настоящего времени.
Методологической базой исследования является структурно-функциональный, институциональный и диалектический методы исследования функционирования социально-правовых систем. При анализе законодательства, изучении правоприменительной практики, выработке предложений и выводов использовались метод системного анализа, логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, юридический, социологический методы познания.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых работ, посвященных рассмотрению статуса местного самоуправления в механизме современного Российского государства и анализу правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В ней предпринят анализ правовых отношений,
возникающих в процессе взаимодействия между различными уровнями публичной власти, сформулированы конкретные предложения, направленные на сформирование единого правового пространства, в рамках которого осуществляется правовое регулирование властных отношений, в том числе и межуровневого характера.
Автор преодолевает характерное для работ последнего времени положение, когда вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматривались, как правило, в отрыве от проблем организации и деятельности органов местного самоуправления и наоборот. При этом нарушался единый подход к государственному управлению страной в целом.
В диссертации на основе изучения многочисленных актов местного самоуправления и законодательства различных субъектов Российской Федерации формулируются конкретные рекомендации по организации государственного управления и местного самоуправления, вносятся предложения по совершенствованию региональных законов об организации государственной власти и местного самоуправления; созданию необходимой нормативно-правовой базы, регулирующей процессы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в рамках субъектов Российской Федерации, оказание методической помощи органам местного самоуправления в разработке собственной нормативно-правовой базы по организации публичной власти, составлению модельных правовых актов.
Практическая значимость исследования. Выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут способствовать решению прикладных задач, связанных с совершенствованием нормативно-правовой базы местного
самоуправления. Они направлены на обеспечение конституционной законности в процессе нормотворчества субъектов Российской Федерации.
Материалы исследования могут представлять интерес в процессе преподавания курсов теории государства и права, конституционного права,
муниципального права и др., чтении спецкурсов в юридических вузах и вузах системы подготовки государственных и муниципальных служащих. На защиту выносятся следующие положения.
1. Органы местного самоуправления не только самостоятельно реализуют широкий круг социальных и хозяйственных функций, но и являются объектом социально-экономической политики государства, что интегрирует местное самоуправление в государственный механизм.
2. Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем занимают важное место в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они связаны с ней функционально. Сам механизм создания и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти — Российской Федерации и ее субъектов. Они действуют в русле общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвуют в реализации общегосударственных программ.
3. Развитие муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления - необходимое условие обретения Россией качеств демократического правового государства. В местном самоуправлении наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и государственные интересы на уровне субъектов Российской Федерации.
4. В целях оптимизации системы государственного управления и местного самоуправления представляется целесообразным создать
территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основой для их организации в большинстве субъектов Российской Федерации могут стать административные районы, хотя в ряде случаев возможны как более крупные, «кустовые» (в границах нескольких районов), так и более мелкие административно-территориальные образования.
5. Локализация исполнительной власти субъектов Российской Федерации будет способствовать упорядочению организации управления в регионе, а также повышению действенности и оперативности государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Предлагаемые преобразования не противоречат федеральному законодательству и могут быть осуществлены на уровне субъекта Российской Федерации. Они позволят сформировать эффективную систему управления, более пригодную для обеспечения интересов местного населения с учетом исторических, этнических и иных традиций, создадут условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих в стране социально-политических преобразований.
Понятие и структура механизма современного российского государства
Рассмотрение государства как специфического социально-политического органа, возникшего на определенном этапе общественного развития в целях защиты прав и интересов членов сообщества, обеспечения условий, способствующих стабильному, поступательному развитию человеческой цивилизации, позволяет говорить о том, что государственная деятельность носит не стихийный, а целенаправленный характер. При этом различные направления государственной деятельности (функции государства) реализуются многочисленными государственными и негосударственными органами, в совокупности образующими государственный механизм. Механизм государства олицетворяет государство в целом, представляет собой его реальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и без государственного механизма нет и не может быть государства.
В российской юридической литературе уже неоднократно обращалось внимание на многообразие понимания механизма государства, на длительную дискуссию о точности формулировок . Так, например, Л.Л. Григорян выделяет три наиболее значительные концепции относительно понятия механизма государства. Первая из них - это концепция широкого и узкого толкования механизма государства, определяющая его в узком смысле как аппарат государственной власти, а в широком - как политическую систему общества. Вторая концепция - традиционная, рассматривающая механизм государства только как аппарат государственной власти. Третья концепция - расширительная, характеризующая механизм государства как систему всех государственных органов, организаций, предприятий и учреждений. При этом, отмечает Л.Л. Григорян, концепция широкого и узкого толкования господствовала в науке 40-х - начала 50-х годов, являлась естественным продуктом сталинизма и служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни .
На самом же деле анализ концепций, точек зрения на рассматриваемое понятие позволяет прийти к несколько иным выводам. Действительно, упомянутая Л.Л. Григоряном первая концепция в современной юридической науке полностью изжила себя. Однако что касается широкого и узкого понимания механизма государства, то оно существует и до сих пор и является одной из самых распространенных в юридической науке. Правда, речь идет уже о широком и узком понимании механизма государства в другом аспекте, а именно, в связи с соотношением терминов «механизм государства» и «государственный аппарат».
Одни исследователи этой проблемы считают, что понятия механизма государства и государственного аппарата тождественны между собой и, по сути, означают то же самое.
Другие полагают, что понятие механизма государства является более широким по сравнению с понятием государственного аппарата, а последний признается составной частью механизма государства. Государственный же аппарат, по общему мнению, - это система органов государственной власти или органов государства.
Первая точка зрения имела широкое распространение в юридической науке советского периода4. Встречается она и в настоящее время. Так, М.И. Байтин прямо утверждает, что в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма 5. При этом М.И. Байтин совсем не случайно наделяет понятие государственного аппарата широким смыслом. Дело в том, что имеется и иное понимание государственного аппарата как совокупности органов исключительно исполнительной власти. Оно основывается на понятии государственного аппарата, которое в свое время сформулировал В.И. Ленин: «Под государственным аппаратом разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество» 6. Поэтому с такой точки зрения государственный аппарат в широком смысле слова -это совокупность всех, а не только исполнительных органов власти. Иногда государственный механизм отождествляют с «государственной машиной» - термином, взятым из того же ленинского арсенала. Под государственным механизмом и государственной машиной в этом случае понимается вся совокупность государственных органов, учреждений и должностных лиц, наделенных властными, управленческими или правоприменительными полномочиями 7.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и институты местного самоуправления как составные элементы государственного механизма
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть, в том числе в субъекте Российской Федерации, осуществляется на основе:
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;
осуществления властных полномочий от имени многонационального народа Российской Федерации .
Деятельность органов государственной власти субъектов Федерации основывается на разделении компетенции между этими органами32. Они действуют самостоятельно, взаимодействуют в пределах своих полномочий между собой, с федеральными органами государственной власти и местного самоуправления на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, обеспечивая исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов на своей территории.
Государственную власть в субъекте Федерации осуществляют образуемые им органы государственной власти, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации: орган исполнительной власти (правительство, администрация) субъекта Российской Федерации.
В конституционных актах закладываются правовые основы той общей модели устройства государственной власти субъекта Федерации, которая в конечном итоге утверждается путем синтеза общих принципов российской государственности и региональной специфики33. В частности, сегодня наряду с общефедеральной моделью президентской республики в ряде субъектов существует своеобразная ее разновидность - республика, где главой является или председатель правительства (Карелия), или председатель коллегиального исполнительного органа - Государственного Совета (Дагестан), или фактический президент, не имеющий президентского статуса (как Глава Республики Коми). Известно стремление развить органы парламентской республики (в Хакасии и Мордовии).
В краях, областях, автономных округах также утверждается весьма разнообразная практика организации власти: от поиска совершенно новых властных структур до трансформации советской организации власти.
Обеспечение формирования и функционирования органов местного самоуправления на региональном уровне
Складывающуюся в процессе реформ систему нормативно-правовых актов, которые регламентируют деятельность местного самоуправления в России, можно разделить, по меньшей мере, на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней также «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы49.
Нормы муниципального права можно найти в нескольких основополагающих документах:
- в Конституции Российской Федерации и федеральных актах (федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства России), постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации;
- в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, законах и других правовых актах, издаваемых высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- в уставах муниципальных образований и правовых актах, принимаемых (издаваемых) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Основным источником муниципального права современной России является Конституция Российской Федерации, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения и являющаяся «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства...»50.
Как уже отмечалось ранее, Конституция Российской Федерации в главе 8 «Местное самоуправление» закрепляет наиболее важные принципиальные положения, определяющие:
основные задачи и цели местного самоуправления, роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия;
основы деятельности населения по решению задач местного значения.
Конституция Российской Федерации включает в себя нормы различной юридической силы. Важнейшим принципом в организации местного самоуправления является нормативно-правовое регулирование вопросов власти, собственности и территории.
Кроме того, важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления; основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Во многом положения данного Закона обращены в будущее, поскольку в соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления.
В ст. 4 Закона «Об общих принципах...» определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российского государства. Регулированию только федеральными законами подлежат вопросы определения общих принципов организации местного самоуправления; передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации и передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления таких полномочий.
Указанный закон обязывает высшие органы государственной власти Российской Федерации устанавливать и гарантировать государственные минимальные социальные стандарты в области местного самоуправления. Такие стандарты должны разрабатываться в сферах: воспитания, образования, здравоохранения, обеспечения жильем малоимущих, социального обеспечения по старости и нетрудоспособности, получения гражданами квалифицированной юридической помощи, предоставления коммунальных услуг, культурно-просветительных и иных услуг в области духовной культуры, обеспечения экологической чистоты среды обитания51.
