Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общетеоретические вопросы законности и ее гарантий
1. Историко-методологические основы учения о законности 12
2. Понятие и система гарантий законности в демократическом правовом государстве 57
Глава II. Законность и ее обеспечение в деятельности органов местного самоуправления
1. Понятие и правовая основа законности деятельности органов местного самоуправления 90
2. Общие и правовые гарантии законности в деятельности органов и должностных лиц муниципального образования 110
Заключение 167
Библиографический список 173
- Историко-методологические основы учения о законности
- Понятие и система гарантий законности в демократическом правовом государстве
- Понятие и правовая основа законности деятельности органов местного самоуправления
- Общие и правовые гарантии законности в деятельности органов и должностных лиц муниципального образования
Введение к работе
-- \
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы обеспе
чения режима законности были и остаются одними из наиболее важных в
общей теории права и государства, а также непосредственно в практиче
ском государственно-правовом строительстве. Задача построения российского
правового государства существенно актуализирует научные исследования в дан
ном направлении, особенно в сфере гарантий законности. Надлежащее осу
ществление законов есть залог благоприятной жизнедеятельности общества и
его членов, нормального функционирования всего государственного организма,
фактор прогресса в социально-экономических преобразованиях. Это, наконец,
Т гарантия обеспечения и защиты прав и свобод человека, которые закреплены
в российской Конституции на уровне высоких международных стандартов.
Как ни парадоксально, но пока еще отсутствует четкость в самом определении законности, что затрудняет решение насущных задач ее гарантирования в условиях проводимых в России масштабных демократических преобразований. Видится справедливым мнение ученых, которые констатируют, что сейчас понятие законности размыто и почти забыто, более того - оно дискредитировано, часто торжествуют не законность, а целесообразность, произвол, субъективизм, самоуправство.
Одним из аспектов построения правовой государственности в России явля-
^| ется становление новой системы органов местного самоуправления, как прояв-
ление и развитие демократизации общества.
Проводимая в стране реформа органов местного самоуправления нуждается в теоретическом обеспечении в первую очередь со стороны юридических наук, поскольку ставит в практическую плоскость многие вопросы, которые ранее не были предметом пристального внимания ученых.
Европейская Хартия самоуправления трактует понятие местного само
управления как «право и способность органов местного самоуправления регла-
к ментировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в
4 рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Именно органы местного самоуправления и их должностные лица находятся в непосредственной близости от граждан и повседневно вступают с ними в контакты практически по всем вопросам жизнеобеспечения.
Таким образом, проблема гарантий законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивает интересы каждого гражданина, поскольку обеспечивают реализацию многих прав и свобод, в том числе конституционного права на участие в местном самоуправлении.
Общетеоретическое знание, полученное на основе анализа проблем законности деятельности органов муниципальных образований, имеет огромное практическое значение для корректировки процесса реформирования местного самоуправления.
Очевидно, что эффективные системы местного самоуправления являются национальным достоянием стран, в которых они развились исторически, впитав в себя особенности национального менталитета, политической истории и правового сознания. Соответственно, они не годятся для слепого копирования другими странами.
Десятилетний опыт формирования российской модели местного самоуправления является хорошей экспериментальной базой для исследователей. Исходя из анализа этой базы, становится возможным, дать научно обоснованные ответы на возникающие вопросы, а также сформулировать предложения для практического внедрения. Важной стороной формирования современных институтов местного самоуправления является необходимость построения системы (механизма) гарантирования режима законности на всех уровнях функционирования органов местного самоуправления.
Степень разработанности темы. Тематика законности и ее гарантий, как в целом, так и с акцентом на тех или иных аспектах концептуально рассматривалась в общей теории и истории права и государства, а также на отраслевом уровне в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Афанасьева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.И. Байтина, С.Н. Братуся, А.В. Васильева,
5 Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Н.Н. Вопленко, В.М. Горшенева, И.Я. Дюряги-на, Ю.П. Еременко, Д.А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.Б. Лисюткина, Е.А. Лукашевой, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, В. С. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, П.М. Рабиновича, В.И. Ремнева, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфи-ной, В. М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеева, Л.С Явича и др.
В рамках конституционного и муниципального права вопросам организации деятельности и гарантиям законности деятельности органов местного самоуправления в различных ее аспектах был посвящен целый ряд работ С.А. Авакь-яна, К.И. Амирбекова, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, О.В. Берга, Е. В. Берко-вича, В.И. Васильева, И. В. Выдрина, М.П. Гавришина, А.И. Дурова, А. Замо-таева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, СВ. Куденеева, О.Е. Кутафина, М.А. Краснова, С.Д. Князева, Т.А. Козловой, В.В. Липинского, А.А. Сергеева, С. Соловьева, В.В. Таболина, А.А. Уварова, Т.Я. Хабриевой, В. И. Фадеева, Н.М. Че-пурновой, Н.Н. Черногора, Е.С. Шугриной, В.А. Юсупова и др.
В 1999 г. в Академии МВД РФ была защищена кандидатская диссертация А.Н. Дурова на тему «Организационные и правовые основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления». Диссертация в значительной мере освещает организационные проблемы обеспечения законности в деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка, однако, построена на устаревшем (с позиций сегодняшнего дня) законодательном материале.
Объектом исследования являются законность и ее гарантии в деятельности органов публичной власти.
Предметом исследования выступают общетеоретические проблемы законности и ее гарантий в деятельности органов местного самоуправления в современный период демократических преобразований в России.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в постановке и анализе проблем законности и ее гарантий в организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Для достижения данной цели определены следующие задачи исследования:
проанализировать и обобщить различные подходы к понятию и сущности законности, которые со временем содержательно менялись в отечественной юриспруденции;
обосновать понятие законности деятельности органов местного самоуправления;
выделить гарантии законности деятельности органов публичной власти в демократическом правовом государстве;
рассмотреть содержание основных правовых гарантий законности;
проанализировать правовую основу функционирования органов местного самоуправления и охарактеризовать систему гарантий законности их деятельности;
рассмотреть вопросы законности правовых актов органов местного самоуправления;
выявить проблемы обеспечения законности и ее гарантий в деятельности органов местного самоуправления и сформулировать предложения по их решению.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является общий диалектический метод научного познания. Помимо этого использовались социологический, исторический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие общенаучные и специальные методы познания. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования в разнообразных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
Теоретическую основу составили правовые концепции советских и современных российских ученых о законности и ее гарантиях, а также теории местного самоуправления, обоснованные учеными дореволюционной и современной России.
Нормативно-правовой базой исследования явились признанные Российской Федерацией международные нормативно-правовые акты, Конституция, федеральное законодательство, указы Президента России и нормативно-правовые акты субъектов Российской федерации, правовые акты местного самоуправления.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики Верховного и Конституционного судов РФ, а также аналитические документы Генеральной прокуратуры РФ по вопросам соблюдения законности в деятельности органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования определяется отсутствием общетеоретических работ, посвященных проблемам законности и ее гарантий в деятельности органов местного самоуправления в период проведения демократических преобразований и формирования в современной России новой системы местного самоуправления.
Новизна определяется, также, анализом системы гарантий законности деятельности органов местного самоуправления, исходя из принятого в 2003 г. и поэтапно вводимого в действие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Важнейшие цели реформы местной власти, сформулированные в посланиях Президента Российской Федерации в 2002 и 2003 годах, предполагают создание эффективно действующей системы оказания услуг публичной властью гражданам и приближение органов местного самоуправления к населению. Новое законодательство, основываясь на накопленном десятилетнем опыте функционирования местного самоуправления в России, по-новому расставило акценты в обеспечении законности в деятельности местного самоуправления, значительно
8 расширив влияние государственных органов на развитие местного самоуправления, с одной стороны, и урезав ранее почти не использовавшиеся на практике контрольные формы прямой демократии, с другой стороны. Положения, выносимые на защиту:
В историческом аспекте можно выделить следующие периоды развития теории законности в России: 1) законность дореволюционного периода (сер. XIX в. - 1917 г.); 2) революционная законность (1917 г. - конец 50 гг.); 3) советская социалистическая законность (конец 50 гг. - 1993 гг.); 4) правоза-конность (1993 г. - наше время).
Субъектами законности выступают должностные лица и органы, наделенные властными полномочиями, т.е. представители публичной власти - органы и должностные лица государства и местного самоуправления.
Законность в местном самоуправлении - это режим точного и неуклонного следования требованиям федерального законодательства, законодательств субъектов федерации и соответствующих им муниципальных правовых актов органами и должностными лицами, территориальными коллективами муниципальных образований в правотворческой, правоприменительной деятельности, а также при использовании дискреционных полномочий.
Наиболее распространенными нарушениями законности в деятельности органов муниципальных образований являются: превышение должностными лицами местного самоуправления предоставленных им полномочий; неправомерное перераспределение прав и обязанностей между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граждан и организаций и нарушение установленных правил по распоряжению муниципальным имуществом.
Общими (общесоциальными) гарантиями законности деятельности органов местного самоуправления выступают политические, экономические, социально-культурные и идеологические условия функционирования местного самоуправления. К правовым (специально-юридическим) гарантиям законности деятельности органов местного самоуправления относятся: нормативно-
9 правовые акты, устанавливающие режим законности; деятельность полномочных органов, осуществляющих контроль и надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления; юридическая ответственность, возлагаемая на должностных лиц органов местного самоуправления, нарушивших законность, и право граждан на обращение в суд в случае неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов местного самоуправления.
Контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления осуществляется в форме внутрисистемного контроля муниципальных образований и внешнего контроля, осуществляемого государственными органами исполнительной власти и судами. В связи с отсутствием реального контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления на уровне сельских и городских поселений необходимо наделить главу администрации муниципального района соответствующими контрольными полномочиями.
Для совершенствования действующего законодательства требуется внесение ряда изменений в законы о местном самоуправлении и о судебной системе в целях упрощения процедуры обжалования незаконных действий (бездействий) должностных лиц местного самоуправления и отмены незаконных нормативных и правоприменительных актов органов и должностных лиц муниципальных образований. Наиболее эффективным средством для решения этого вопроса было бы учреждение административной юстиции.
Нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления связанны в значительной мере с низкой теоретической и правовой подготовкой должностных лиц муниципальных образований. Для осуществления мониторинга деятельности органов местного самоуправления и оказания им квалифицированной помощи в разработке нормативно-правовых актов необходимо создание федерального исследовательского центра мониторинга проблем местного самоуправления и муниципального права.
Теоретическая значимость исследования. Сделанный в ходе исследования анализ состояния законности и ее гарантий в организации и деятельности органов местного самоуправления позволил выделить как позитивные, так и
10 негативные аспекты в становлении и развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации. Научная значимость работы обусловлена тем, что в ней с позиций общей теории государства и права дается исторический анализ понятия и содержания законности.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, будут способствовать дальнейшим общетеоретическим и отраслевым исследованиям по рассматриваемой проблематике. Материалы диссертации окажутся востребованными в процессе преподавания отдельных тем и соответствующих разделов теории государства и права, а также конституционного и муниципального права.
Практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений и выработки мер по укреплению законности в области местного самоуправления. Обоснованные автором предложения направлены на совершенствование законодательства и ведомственных нормативных актов, нормотворческой практики и правореали-зующей деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена на заседании кафедры теории права и прав человека Волгоградской академии МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в ряде публикаций автора.
Результаты исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях:
в апреле 2004 г. «Право как ценность и средство государственного управления обществом», проводимой на базе Волгоградской академии МВД России;
в мае 2004 г. «Единое образовательное пространство России», проводимой Волгоградским государственным педагогическим университетом;
в апреле 2005 г. «Право как ценность и средство государственного управления обществом», проводимой на базе Волгоградской академии МВД России.
Материалы диссертации нашли применение в учебном процессе Волгоградской академии МВД России, Волгоградского педагогического университета, а также в нормотворческои деятельности администрации Михайловского района и г. Михайловки Волгоградской области.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и библиографического списка.
Историко-методологические основы учения о законности
Теория государства и права является, прежде всего, категориальной наукой, поэтому при рассмотрении социально-политических феноменов, попадающих в орбиту ее интереса, она исследует их в логико-понятийном аспекте, отвлекаясь от историко-политического своеобразия. Сам же этот логико-понятийный аспект требует очень точного распределения категорий согласно существующим понятийным рядам. Это элементарное требование научного осмысления проблемы, по крайней мере, к теории государства и права как общеюридической науке, имеющей методологическое значение для всего правоведения. Определение точного онтологического статуса проблемы, возведение ее в категорию правоведения и отнесение к системе существующих категорий -таков основной путь приращения научного знания в общей теории государства и права.
Категория законности является достаточно хорошо разработанной в отечественной правовой науке. В советское время она была одной из центральных в политико-юридических исследованиях. Вместе с тем, как показывает изучение новейших подходов к проблеме законности, эта категория еще не исчерпала своих эвристических возможностей, как в сфере логико-понятийной, так и в сфере общественно-политической практики. Причиной тому служат несколько важных логико-теоретических и социально-политических моментов, которые проявляются в настоящее время, как в общей теории права, так и непосредственно в практике государственного строительства.
В связи с демократизацией общества и выходом на первое местно в государственно-правовом строительстве вопросов привлечения широких масс населения к управлению обществом, в том числе и через механизмы самоуправления, а также реализации идей верховенства права над государствам и приори 13 тетности прав и свобод человека и гражданина, необходимо пересмотреть отдельные аспекты понимания законности.
Первое, на что нужно обратить внимание при анализе статуса категории «законность» — это определенное своеобразие ее положения в системе социально-юридических понятий. Как отмечал A.M. Васильев, если рассматривать категорию законности в логико-понятийном аспекте, то «следует подчеркнуть ее своеобразие, которое состоит в том, что она фиксирует общественно необходимые зависимости как внутри права, рассматриваемого с его нормативной стороны, так и между ним и практическим воздействием государственной воли на поведение людей (ее проявлениями в регулируемых нормами права общественных связях и отношениях) и отражает отношение к ним общества»1. Такого же мнения придерживается и академик В.Н. Кудрявцев, который писал: «Законность не только формальный принцип права, но и содержательная категория, отражающая демократическое существо общественного строя»2. Законность цементирует систему правовых категорий и является своеобразным логико-категориальным мостиком между категориями права и категориями государст-воведения и политики. Если рассмотреть все богатство понятийных определений законности, то обнаружится, что она сопрягается с такими феноменами как «строгость и точность исполнения закона», «всеобщность требования соблюдения и исполнения закона», «единство законности», «верховенство закона», «принцип права», «неотвратимость ответственности за нарушения закона», «гарантии законности», «законность и демократия», «правозаконность», «закон и подзаконный акт», «правовой режим законности», «диктатура закона», «равенство всех перед законом» и т.д. Такое многообразие подходов, оттенков понимания как раз и свидетельствует, во-первых, о значимости категории законности для общетеоретической правовой науки, а во-вторых, логико-понятийных возможностях ее использования для объяснения правовой действительности как одной из главных задач теории государства и права. Следующим моментом, который определяет значимость категории законность в современной правовой действительности, является тот большой заряд социально-политического содержания, который присутствует в данной категории. Законность принадлежит не только праву, но и политике во многих ее выражениях. В отдельные моменты истории законность становилась актуальным политическим лозунгом со всеми вытекающими отсюда плюсами и минусами. В качестве примера можно привести требование, рожденное в период Великой французской революции, о законе как высшем проявлении воли народа, борьбу за социалистическую законность, которую инициировал В.И. Ленин после гражданской войны, лозунг «диктатуры закона», выдвинутый в современной истории России ее Президентом. Как все политико-идеологические феномены категория законности непосредственно вторгалась в юридическую науку, требовала своего логического обоснования и интерпретации. Само по себе, такое вмешательство в процесс научных исследований политической практики, конечно, не может всецело одобряться, поскольку во многом приводит к конъюнктурности. Однако, с другой стороны, если отбросить псевдонаучную «оболочку» с которой неизменно сопровождаются подобные акции, само по себе исследование реальных отношений способно дать творческий импульс теоретической мысли.
Понятие и система гарантий законности в демократическом правовом государстве
Право эффективно лишь в том случае, когда его предписания неуклонно выполняются участниками общественных отношений. В связи с этим одной из важнейших задач юридической науки является изучение гарантий законности, обеспечивающих применение права, разработка рекомендаций по их совершенствованию. Понятие законности предполагает органичное сочетание не только явлений правосознания - принципов или требований, нормативных фактов -правовых норм и предписаний, но и реальной основы разнообразных нормативных и институциональных явлений правовой реальности, выступающих в виде гарантий осуществления законности, т.е. придания политико-государственному режиму качества законности. Таким образом, гарантии законности являются неотъемлемой частью содержания законности. Эта проблема имеет особое значение, как в теории законности, так и в практике ее осуществления.
Понятие гарантий широко используется в юридической науке. Пишут о гарантиях прав и свобод человека и гражданина, гарантиях федерализма, гарантиях местного самоуправления, гражданско-правовых гарантиях и т.п. Исследуя категорию гарантий в механизме реализации прав и свобод, Л.Д. Воеводин писал, что гарантии «служат тем надежным мостиком, который обеспечивает необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности. Во всех предшествующих гарантиям элементах основ правового статуса личности последняя предстает как идеальная модель, в соответствии с которой должно формироваться юридическое и фактическое положение конкретного лица. Но для этого нужны благоприятные условия, необходимые эффективные средства, и все это объединяется весьма емким понятием «гарантия» . Все отмеченное для гарантий прав и свобод можно перефразировать и применить для гарантий законности. Вопрос о гарантиях - это вопрос о реальности правовых явлений. Все что в литературе говорится о гарантиях прав и свобод граждан может быть отнесено и к гарантиям законности поскольку, «реализация основных прав, свобод и обязанностей граждан по существу лишь часть более общей проблемы - применения норм права и соблюдения законности»114.
Поскольку в правовой литературе существуют различные взгляды относительно сущности гарантий (они понимаются как закономерности; средства; средства и условия; средства и способы; средства, способы и условия; социальные условия; обеспечение), то необходимо определиться с самим понятием гарантий. Важная задача любого исследования состоит в том, чтобы не только изучить предмет исследования, но и дать определение понятий, употребляемых в этой связи. Как отмечала Т.В. Синюкова, гарантиями в литературе называют практически все существующие в правовой системе юридические явления -собственно право, нормы права, нормативные акты, законность, правопорядок, юридическую ответственность, прокурорский надзор, меры поощрения, принуждения, процессуальные формы реализации прав и обязанностей граждан и даже кодификацию, правовую информацию и др.115
Чаще всего, гарантия определяется через родовой признак «обеспечение», что нельзя признать логически корректным. Дело в том, что обеспечение воздействует на весь объем позитивных условий, обеспечивающих влияние на объект или процесс, а гарантирование - лишь необходимый и достаточный для их существования фактор. То есть при отсутствии гарантий, явления как такового не существует, оно становится нереальным. Поскольку речь идет об обеспечении социального явления, то нужно отметить вероятностный характер гарантируемого. Оно может осуществиться или не осуществиться в зависимости от наличия других социальных условий, в частности гарантий. Вопрос о юри 59 дических гарантиях в теории настолько важен, что Т.В. Синюкова предложила даже выделять особый метод правового регулирования - метод гарантий. «Он характеризуется односторонне направленным правовым воздействием, в результате чего создается такая юридическая связанность субъектов, при которой происходит гарантирование их управомоченного и обязанного поведения»116.
Мы поддерживаем подход к пониманию гарантий, осуществленный О.В. Савенковой и Ю.Е. Туктаровым, которыми предлагается «исходить из обычного понимания этого слова - условие, обеспечивающее реальность вероятного явления, что по нашему мнению, обеспечит последовательность и единообраз-ность понимания данного слова. Более того, такое понимание более близко к вкладываемому смыслу в это слово, тогда как иное надуманно»117.
Понятийная расплывчатость категории законность породила неясность в вопросе об ее обеспечении. Традиционно, с советских времен эта проблема рассматривалась в рамках категории «гарантии» законности. И здесь следует согласиться с профессором М.Й. Байтиным, который, анализируя состояние научной разработки проблемы гарантий законности, вынужден был отметить: «Как это ни парадоксально, данный вопрос, составляя одну из теоретических и практически наиболее важных сторон законности, до недавнего времени оставался наименее изученным в литературе. Достаточно сказать, что со времени опубликования в 1962 г. книги «Правовые гарантии законности в СССР» (отв. ред. М.С. Строгович) гарантии законности вообще и ее специально-юридические гарантии в особенности не были, если не считать отдельных единичных статей118, предметом специального исследования»119.
В советской правовой литературе вопрос о гарантиях законности исследовался довольно подробно. Вместе с тем, нужно отметить, что при его рассмот 60 рении, как ни в каком ином вопросе над авторами довлела идеология, поскольку критический взгляд на политико-правовую реальность советского государства был по существу вряд ли возможен. Хотя справедливости ради нужно отметить, что в отраслевых исследованиях поднимались довольно острые проблемы, касающиеся отдельных недостатков правовой ситуации. Теоретические представления о гарантиях законности, доставшиеся российской правовой науке по «наследству», выглядят следующим образом.
Понятие и правовая основа законности деятельности органов местного самоуправления
В соответствии с легальной дефиницией местного самоуправления, которая приведена в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Нужно отметить, что, несмотря на то, что местное самоуправление имеет довольно глубокие исторические корни, а также обширную практику функционирования, все же на нынешний день и в теоретическом и практическом планах здесь больше вопросов, чем ответов, касающихся основных проблем местного самоуправления. Такое положение сказывается на всех аспектах существования явления, как с точки зрения укорененности его в правосознании населения, так и в вопросах практики правового регулирования.
Если рассматривать новейшую историю местного самоуправления России с юридической стороны, то основные вехи его развития необходимо связывать с принятием Закона СССР и Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении, развитием нового понятия в Конституции России 1993 г., принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развитием прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления в федеральном законодательстве и, наконец, глубокой реформе местного самоуправления на основе новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Как отмечается в литературе: «Анализ положений Закона 2003 года показывает, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
Казалось бы, за это время отечественная теория местного самоуправления и его практика должны были бы полно ответить на известные вопросы о природе местного самоуправления, его соотношении с государством и обществом, его социальных целях и задачах, по крайней мере, хорошо разъяснить известные конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления. На самом деле этого не произошло, и во время реформы местного самоуправления, которая проводится в настоящее время, старые споры вспыхнули вновь.
Данные споры не являются схоластическими. Дело в том, что в зависимости от того, как теоретики ответят на перечисленные вопросы и как практики реализуют полученные ответы в конкретных конструкциях, может быть сформирована та или иная модель местного самоуправления.
Как показывает опыт зарубежных стран, местное самоуправление может быть построено по различным моделям, хотя результаты при этом достигаются примерно одинаковые. Причем пути построения систем местного самоуправления были самыми различными от стабильно эволюционного до «скачкообразного» в условиях постоянной переделки и реформирования. Вместе с тем, очевидно, что эффективные системы местного самоуправления являются, так сказать, национальным достоянием, они развивались исторически, впитывая в себя особенности национального характера, политической истории и правовой сис 92 темы. Соответственно, они не годятся для слепого копирования другими странами. Десятилетний опыт формирования российской модели местного самоуправления является хорошей экспериментальной базой для исследователей. Исходя из анализа этой базы, уже возможно дать научно обоснованные ответы на возникающие вопросы, а также формулировать предложения для практического внедрения.
Российская модель местного самоуправления также должна стать национальной в том смысле, что она должна отразить те особенности России, которые делают ее неповторимым государством, своего рода евразийской цивилизацией. Данные особенности имеют и объективные и субъективные корни. К числу объективных факторов относятся огромное географическое пространства, на которых проживает многонациональное население России, многообразие климатических условий. Субъективными факторами выступают разнообразные условия труда и быта населения, особенности национально-культурного менталитета, которые складывались веками и сейчас скрепляют российскую цивилизацию. Соответственно это должно найти отражения в условиях хозяйственной деятельности местного самоуправления. В России также велико многообразие культурных, национальных, религиозных особенностей. Так, если жителю г. Москвы слова «мэр» и «префект» стали привычными, то для жителя северокавказского поселения они будут довольно экзотическими и чуждыми. Такое многообразие объективных и субъективных факторов диктует необходимость учитывать в законодательстве всю совокупность этих особенностей, имеющих важное практическое значение.
Если абстрагироваться от всех нюансов организации местного самоуправления, которые так или иначе осмысливаются в различных теориях местного самоуправления, главное, что различает все эти теории - это своеобразие взглядов на соотношение государственной власти и местного самоуправления. Как пишет М.П. Гавришин: «В центре споров остаются вопросы взаимоотношения и взаимодействия местного самоуправления с системой государственной власти, которые носят принципиальный характер, ибо определяют суть местной власти, ее положение в политической системе власти, ее положение в политической системе общества»186. По данному критерию все существующие теоретические позиции можно разделить на две большие группы: общественные теории местного самоуправления, отдающие приоритет инициативе самого населения, и государственные теории, ставящие в основу местного самоуправления интерес государства в решении проблем административного управления.
Государственная теория местного самоуправления была сформулирована в середине XIX в. немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штейном, которые видели в нем «не самостоятельное заведывание местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществление задач государственного управления» . Данная доктрина получила широкое признание в России. Многие российские юристы были ее сторонниками. Известный ученый Б.Э. Нольде в начале XX в. отмечал, что «система самоуправления самым тесным образом сплетена с общей государственной системой. Самоуправление входит совершенно так же, как остальная часть государства в общую категорию публичного права. Самоуправляющиеся единицы делают то же, что и непосредственные органы государства... Самоуправление такая же часть государственного управления, как управление коронное» . Данные выводы вытекали из наблюдений за развитием земств - первого российского опыта местного самоуправления.
Общие и правовые гарантии законности в деятельности органов и должностных лиц муниципального образования
Режим законности деятельности местного самоуправления может быть обеспечен только через систему общих и правовых гарантий.
Общие гарантии обеспечения законности - это политические, экономические, социальные, культурные условия осуществления режима законности органов местного самоуправления. Условия в данном случае - это обстоятельства, от которых зависит уровень и состояние законности органов муниципального образования.
Следует отметить, что данные условия, строго говоря, не гарантируют режим законности в каждом отдельно взятом муниципальном образовании, только создают тот социально-экономический «фон», который способствует его функционированию. Кроме того, все эти условия необходимо связывать с существующей правовой системой, через нормы которой эти социальные факты преломляются и в таком виде входят в правовую жизнь.
На данный момент политические условия для развития местного самоуправления являются, на наш взгляд, самыми благоприятными. В конституции страны положения о местном самоуправлении четко зафиксированы, вплоть до того, что установлены прочные гарантии самостоятельности этого явления. Причем, сейчас нет никакой опасности спонтанного внесения изменений в конституцию, хотя в научной литературе высказываются мнения о назревших изменениях, в том числе и в отношении института местного самоуправления. Но, как отмечает В.И. Васильев: «Что касается утверждений о несостоятельности конституционной модели местного самоуправления в силу ее преждевременности, неподготовленности населения к ее восприятию и т.д., то это не что иное, как попытка оправдать сложившееся на практике положение, когда нормы Конституции РФ о местном самоуправлении не выполняются из-за отсутствия политической воли государственных деятелей разного ранга и уровня, слабости организационных усилий, без которых невозможно утверждение нового демократического института, недостатков законодательства, которое должно раскрыть и конкретизировать рамки конституционных норм, в том числе из-за ненайденного оптимального и регионального законодательства о МС»215.
Федеральные органы государственной власти в лице своих руководителей неизменно выражают свое доверие данному институту. Как отмечал Президент России В.В. Путин на сессии Конгресса муниципальных образований: «Местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия. Полагаю, что пришла пора вспомнить это слово и наполнить его реальным практическим содержанием»216. Таким образом, во главу угла ставится именно политическая составляющая местного самоуправления — налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия местной власти с гражданами. «Только при таком подходе можно говорить об эффективности других составляющих местного само-управления - законодательной, финансовой, административной» .
По сравнению с политическими условиями обеспечения законности деятельности местного самоуправления экономические условия выглядят наиболее проблематично. Дело в том, что львиная доля российских муниципалитетов являются дотационными. Это означает, что без помощи органов государственной власти они не могут полноценно выполнять возложенные на них задачи по решению вопросов местного значения. В конечном счете, это отражается на реализации прав и свобод местных жителей-граждан страны, ведет к их социально-экономическому неравенству, что противоречит фундаментальным конституционным положениям. Финансовая необеспеченность местного самоуправления не является большой тайной и для руководителей государства. Сложным и болезненным назвал этот вопрос В.В. Путин. По его мнению, главным является то, чтобы у муниципалитетов появился стимул расширять собственную налоговую базу. «Потенциальных возможностей для развития собственной базы здесь много. Это - малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг. Именно эти сегменты экономики могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом. Еще раз подчеркну: финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связана с активизацией хозяйственной жизни на местах»218. Вместе с тем, необходимо отметить, что проблема экономической основы функционирования местного самоуправления существует не только в нашей стране, но и в зарубежных странах.
Среди культурных проблем развития режима законности в деятельности местного самоуправления необходимо отметить проблему профессиональной квалификации муниципальных служащих. Это особенно важно в ситуации проводимой реформы местного самоуправления. Президент России поставил задачу создания адекватной потребностям сегодняшнего дня системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих. Как отмечают исследователи, в основе мотивации принимаемых незаконных решений в сфере местного самоуправления можно выделить две группы факторов - субъективных и объективных, однако в реальной жизни эти факторы в значительной степени переплетены. К первой группе факторов относится недостаточная юридическая квалифицированность субъектов муниципального правотворчества. Добавим к этому значительное обновление кадрового состава муниципальных служащих и необходимость практически ежедневного решения многочисленных вопросов местной жизни. К объективным причинам, способствующим нарушениям закона следует отнести тот факт, что реальная жизнь муниципальных образований в условиях отсутствия необходимых финансовых средств ставит должностных лиц местного самоуправления на путь изыскания любыми способами возможностей для решения насущных задач и удовлетворения нужд населения . Часто эти «поиски» идут на грани законности.
На уровне местного самоуправления проявляется и общая беда современной российской государственности - значительная коррупционнрсть управленческой деятельности. Согласно исследованиям Всероссийского центра изучения общественного мнения проведенного в 2004 году среди наиболее коррумпированных государственных и общественных институтов россияне выделяют в первую очередь местную власть (34 %) и правоохранительные органы (30%). Следом идут федеральная власть, правительство (22%) и судебная система (18%) . Причем, что же касается вопроса о том, кто должен бороться с коррупцией, россияне называют в первую очередь правоохранительные органы (47 %) и лично президента (27%), а также все общество (29%). Очень мало доверия в деле борьбы с коррупцией местным властям (10%), судам (15%), налоговым органам (10%)221.
