Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Законность правовых актов как объект теоретического исследования 11
Глава II Прокурорский надзор - особая разновидность юридических гарантий законности правовых актов 59
Глава III. Совместная деятельность представителей Президента РФ и органов прокуратуры по обеспечению соответствия федеральному законодательству правовых актов субъектов Федерации 114
Глава IV. Функции прокуратуры по обеспечению законности правовых актов 146
Библиография 166
- Законность правовых актов как объект теоретического исследования
- Прокурорский надзор - особая разновидность юридических гарантий законности правовых актов
- Совместная деятельность представителей Президента РФ и органов прокуратуры по обеспечению соответствия федеральному законодательству правовых актов субъектов Федерации
- Функции прокуратуры по обеспечению законности правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые реформы в социально-экономической, политической и духовной жизни общества, не имея под собой достаточной правовой базы и опыта осуществления, привели к кризису, нестабильности и беспределу в стране. В этих условиях особенно необходим мощный стабилизирующий фактор, роль которого могла бы выполнить качественно обновленная система правовых актов, призванная стать прочной основой нормального функционирования и поступательного развития государственной и общественной жизни. Проблема обеспечения их законности, будучи актуальной всегда, в настоящее время приобретает особое значение.
Это во многом объясняется еще и тем, что активизация правотворческого процесса в последние годы, наряду с ее положительными моментами, отрицательно сказалась на организации современного российского законодательства, упорядоченность которого оставляет желать лучшего ввиду недостаточно отработанной единой, внутренне согласованной системы. На поток поставлено издание законов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией РФ. Нуждается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов. Решение этих задач связано в первую очередь с завершением процесса структурирования институтов власти, реформированием федеральных отношений, утверждением начал профессионализма в законотворчестве и подзаконном правотворчестве.
Немаловажное значение здесь имеет юридически выверенная правоприменительная практика, что требует определенных условий и
средств, гарантирующих от произвоміьїеил действий и неправомерного поведения должностных лиц и граждан. В качестве такого важнейшего инструмента выступает прокурорский надзор как наиболее эффективная форма высшего государственного контроля за изданием и исполнением законов. Ни один из государственных органов не может осуществлять в полном объеме надзорную функцию. Ее в состоянии выполнить только единая, централизованная, независимая система органов прокуратуры. За предшествующий год ими выявлено более 40 тысяч незаконных правовых актов. А это значит, что в правильное юридическое русло направлено множество вопросов социально-экономического, политического, трудового, пенсионного характера. Правовой беспредел последних лет связан по большей мере с беззаконностью в правотворческой и правоприменительной деятельности как в центре так и на местах.
Именно прокуратура в первую очередь должна противодействовать незаконному правотворчеству представительных (законодательных) органов, выявлять всевозможные противоречия в законодательстве, принимать меры к их устранению, ибо издание противоречащих Конституции РФ правовых актов усиливает дезорганизационные процессы в российской государственно-правовой системе, способствует ослаблению вертикали властных структур.
В этой связи впервые в юридической науке предпринимается попытка комплексного общетеоретического исследования проблемы прокурорского надзора за законностью правовых актов с использованием уже сложившегося арсенала понятий и категорий для получения новых знаний, научных и практических выводов.
Под этим углом зрения в настоящей работе исследуются вопросы о месте прокуратуры в механизме российского государства; о сущности и функциях прокурорского надзора по обеспечению законности правовых
актов; формах прокурорского реагирования на незаконные правовые акты и т.д.
Исследование этих и ряда других вопросов на общетеоретическом уровне позволит законодателю, органам правоприменения по-новому взглянуть на сущность и фундаментальное назначение прокурорского надзора в нашей стране. Сегодня это как никогда важно, поскольку по-прежнему существует концептуальная неопределенность по проблеме его организации и осуществления за законностью правовых актов.
Актуальность такого исследования обусловлена также потребностью в изучении воздействия органов прокуратуры на обеспечение соответствия законам правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти разных уровней.
Несмотря на всю важность данной проблемы, она все же остается недостаточно изученной. Наука располагает богатым материалом по общим вопросам законности, гарантиям ее осуществления, принципам реализации законности, роли прокурорского надзора в ее обеспечении и т.д. Однако вопросу прокурорского надзора как гарантии обеспечения законности правовых актов уделялось недостаточно внимания либо не уделялось вообще.
Именно поэтому нужны научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере, направленные на улучшение ее работы по повышению качества российского законодательства, уровня законности всех правовых актов. Все изложенное и обусловило выбор темы данного диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит во всестороннем исследовании роли прокурорского надзора по обеспечению
законности правовых актов. Для достижения поставленной цели в работе решались следующие основные задачи:
дать общую характеристику законности в современном российском государстве;
сформулировать понятие законности и раскрыть новые подходы к данной проблеме;
дать классификацию гарантий законности на общие и специальные;
показать сущность и роль прокурорского надзора как особой разновидности юридических гарантий по обеспечению законности правовых актов;
раскрыть формы и методы прокурорского реагирования на незаконные правовые акты;
определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов;
внести на основе проведенного исследования конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, повышению эффективности прокурорского надзора в этом направлении.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, структурно-функциональный и метод моделирования.
Теоретическую базу исследования составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, философии, прокурорского надзора, социологии и т.д.
Автор опирался также на исследования ученых, разрабатывающих вопросы правотворчества, правоприменения, законности, гарантий и принципов ее осуществления, прокурорского надзора за законностью правовых актов и близкие к ним проблемы. (С.С. Алексеев, Н.Г. Александров, М.И. Байтин, В.К. Бабаев, В.И. Басков, В.М. Баранов, В.П. Беляев, В. Бессарабов, А.Т. Боннер, В.В. Борисов, С.Н. Братусь, И.П. Виноградов, Ю. Е. Винокуров, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, И.Я. Дюрягин, Ю.П. Еременко, А.Ф. Ефремов, СП. Желтобрюхов, М.Ю. Зиновьева, Д.А. Киримов, И.В. Котелевская, С.Н. Кожевников, В.Н. Кудрявцев, В.Л. Кулапов, В.В. Клочков, В.А. Летяев, Р.З. Лившиц, А.Б. Лисюткин, Н.С. Малеин, Н.И. Матузов, В.Г. Мелкумов, В. Парчевский, П.М. Рабинович, Т.А. Рабко, И.С. Самощенко, А.П. Сафонов, И.Н. Сенякин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Толстик, Б.А. Черняк, О.В. Шопина, Б.С. Эбзеев и др.).
Эмпирическую базу исследования составили: а) Конституция РФ; б) федеральное конституционное законодательство; в)федеральное законодательство; г) акты органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных су судебных органов; е) Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; ж) практические материалы надзора, осуществляемого прокуратурой Волгоградской, Саратовской, Ростовской и других областей; з) данные статистической отчетности Генеральной прокуратуры; и) обзоры и обобщения, подготовленные организационно-методическим отделом управления по надзору за законностью правовых актов Генеральной прокуратуры российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется сущностью решаемых проблем. Основное внимание в работе уделяется новейшим, еще недостаточно проанализированным явлениям и процессам в прокурорской деятельности по обеспечению законности правовых актов Российской Федерации.
Новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
законность рассматривается как сложное социально-правовое явление, охватывающее не только принцип, метод и режим безусловного и точного исполнения законов и основанных на них подзаконных нормативных актов всеми без исключения, но и качество самих законов, правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов;
анализируется важнейший методологический аспект законности -законность правовых актов: понятие, юридическая природа, признаки;
раскрываются и предметно конкретизируются характерные черты и уровни законности нормативно-правовых, правоприменительных и интерпретационных актов;
дается характеристика прокурорского надзора как особой разновидности юридических гарантий законности правовых актов;
показана юридико-организационная природа совместной деятельности представителей Президента РФ и органов прокуратуры по обеспечению соответствия федеральному законодательству правовых актов субъектов Федерации;
рассматриваются формы и методы прокурорского реагирования на незаконные правовые акты;
исследуются функции прокуратуры по обеспечению законности правовых актов и методы ее надзорной деятельности в современных условиях;
предлагаются пути совершенствования прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых различными органами и должностными лицами используемые прокуратурой при выявлении незаконных правовых актов изданных разными органами и должностными лицами.
Содержащиеся в диссертации выводы, предложения, теоретические обобщения представляются автору достаточно обоснованными, отражающими современное состояние юридической науки и практики, обладающими необходимой степенью новизны и самостоятельности.
Научное и практическое значение. Теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертации проведен во взаимосвязи с практикой правотворчества и правоприменения. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процесса правотворчества, правоприменения, укреплению законности и правопорядка.
Материалы диссертационного исследования о законности правовых актов могут быть использованы в преподавании соответствующего раздела курсов теории государства и права, прокурорского надзора, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике, в кружковой работе юридических вузов, в законотворческой деятельности федеральных и региональных органов, в деле правового воспитания граждан. Рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора за законностью правовых актов будут полезны руководителям прокуратур, судов и других органов в деле обеспечения законности и правопорядка в стране.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения докладывались на заседании кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права. По этой проблеме автор выступал также с сообщением на межвузовской научно-практической конференции «Защита субъективных прав: история и современные проблемы» (Волжский, 27 марта 2001 года). Результаты исследования нашли свое отражение в трех публикациях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав и списка использованной литературы.
Законность правовых актов как объект теоретического исследования
Теория законности относится к числу центральных и «вечных» в юридической науке. И это понятно: законность представляет собой сложный, многоуровневый, динамичный механизм, обусловливающий социальную эффективность и ценность всех иных политико-правовых образований. Каждый новый шаг в освещении тех или иных граней законности объективно означает создание определенных предпосылок эффективного функционирования государственного механизма, качественной и результативной регуляции общественных отношений.
В юридической литературе законность рассматривалась во многих ракурсах1. Однако особый интерес в последнее время представляет осмысление данной проблемы под углом зрения законности правовых актов в Российском государстве. Такой аспект не был предметом специального исследования представителями теории государства и права.
Следует оговориться, что изучение этого вопроса неизбежно подталкивает к экскурсу к некоторые общие положения законности, без рассмотрения которых невозможно полно и всесторонне раскрыть сущность поставленной проблемы.
Ее актуальность сегодня во многом обусловлена тем, что проводимые преобразования в нашей стране нуждаются в прочном правовом обеспечении, которое не сводится только к принятию законов и иных подзаконных актов, а представляет собой комплексную систему юридических средств, направленных на обеспечение законности и правопорядка в обществе. К сожалению, «бум» правотворчества и стремительное увеличение массива правовых актов не сопровождается эффективным развитием всего правореализационного механизма.
Законодательный шквал создает опасность правовой инфляции, лишает неквалифицированного участника правоотношений возможности пользоваться многими источниками права. Ныне для большинства российских граждан характерна вынужденная адаптация к незаконным, внутренне чуждым для них юридическим нормам, бессознательное их восприятие.
Вот почему концепция правовой реформы Российской Федерации ставит первоочередной задачей вопросы упорядочения и качественного обновления всей структуры законодательства, совершенствование процесса подготовки и принятия законов, создание действенного механизма их исполнения.
В системе нынешнего законодательства наряду с процессами интеграции происходит всплеск тенденций дифференциации. Формируется его двухуровневая инфраструктура - федеральная и региональная.
Порою этот в целом позитивный процесс приобретает крайние формы, когда субъекты Федерации принимают те или иные правовые акты с грубым нарушением правил законодательной техники, явным несоответствием и противоречием регионального законодательства федеральному. Число незаконных правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, с каждым годом возрастает. Так, в 1996 году органами прокуратуры России было выявлено 225 правовых актов субъектов Федерации, не соответствующих законам РФ; в 1997 году таких актов было 438; в 1998 году - 671; в 2000 году - уже 1043, а в 2001 - 2002г. - 1024.
Представительные органы субъектов Российской Федерации изданием незаконных правовых актов нарушают Конституцию России, федеральные законы, Указы Президента РФ и постановления Правительства1.
Нетрадиционные трудности в развитие российского законодательства вносят общемировые интеграционные процессы, сопровождаемые углублением взаимосвязи российского и международного права. Механическое заимствование международно-правовых принципов, институтов и норм, которые трудно вплести в «системную ткань» российской правовой действительности, нередко вызывает противоречия в процессе реализации российских законов и иных нормативных актов, лихорадит правоприменительную практику.
В создавшихся условиях назрела острая необходимость разработки вопроса законности всей системы правовых актов: нормативных, правоприменительных и интерпретационных как неотъемлемого компонента общей проблемы законности в Российской Федерации.
Законность является важным условием существования и развития правового государства. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, образования и функционирования гражданского общества, осуществления демократии, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата.
Однако кризисное состояние общества, нерешенность и запущенность основных вопросов предупреждения правонарушений, явно обозначившаяся утрата ориентиров и отсутствие координации в деятельности правоохранительных органов, снижение уровня законности правовых актов, усиливающийся рост преступности заставляют снова и снова возвращаться к данной теме как ученых, так и практиков.
Прокурорский надзор - особая разновидность юридических гарантий законности правовых актов
Одной из главных задач демократического государства является обеспечение реальности правовых предписаний, прав и свобод субъектов права и выполнения ими возложенных обязанностей, то есть гарантирование законности. Чем надежнее гарантии, тем совершеннее законность, выше упорядоченность общественных отношений, прочнее и стабильнее правовой порядок. Исходные начала этого коренятся в самом обществе, в тех основах и принципах, на которых осуществляется жизнь людей и вся социальная практика.
Гарантия в переводе с французского означает ручательство, условие, обеспечивающее что-либо. В этом смысле гарантия употребляется во всех областях как науки, так и социальной практики. Принято выделять в качестве общетеоретических правовых категорий гарантии применения правовых норм, гарантии законности, гарантии прав и свобод человека. Перечисленные виды гарантий отличаются друг от друга тем, что они являются условиями реализации различных правовых явлений1. В их ряду особое место отводится гарантиям законности. За последние годы этот вопрос периодически всплывает в юридической литературе2, где их традиционно подразделяют на две большие группы - общие и специальные.
К первому виду относятся: экономические, политические, идеологические, нравственные и общественные, а ко второму - собственно юридические.
Краткая характеристика общих гарантий законности. Экономические гарантии выступают основой для всех других гарантий законности и представляют собой базовые экономические условия деятельности законодательных, правоисполнительных и правоохранительных органов, реализации правовых норм, содержащихся в том или ином нормативном акте, прав и свобод граждан. Адекватное правовое обеспечение рыночных отношений признается одним из важнейших условий решения сложных экономических проблем в обществе, становления и функционирования российского рынка. Совершенствуя рыночное законодательство, государство тем самым укрепляет экономические гарантии осуществления законности. Прежде всего должно совершенствоваться законодательство о собственности и в особенности вопросы ее охраны. Посягательство на собственность в наши дни стало весьма выгодно, ибо на уровне законодательства идет снижение санкций за данный вид преступлений, а в действующем УК РФ этот институт толком не регламентирован. Собственность должна быть священна и неприкосновенна. Ведь недаром в ч. II ст. 8 Конституции РФ признается равная охраны всех ее видов. В связи с этим следует унифицировать ответственность за посягательство против любых форм собственности, усилить санкции за ее хищение, уничтожение или повреждение, создать действенный механизм реализации таких норм.
В настоящее время государство в законодательном порядке закрепило многообразие форм собственности, существование предпринимательства, рынка, конкуренции. Участники экономических отношений, наделенные самостоятельностью, обладающие равными правами и обязанностями по отношению друг к другу, заинтересованы в обоюдном соблюдении законов и иных нормативных актов.
Государственная власть, используя механизм правового принуждения, должна быть гарантом законности сделок и выполнения взаимных обязательств хозяйствующих субъектов. Необходимо пресекать любые попытки отдельных ведомств и чиновников осуществлять «государственное регулирование» в собственных корыстных интересах. Одновременно надо пресекать и любые попытки наиболее «сильных» представителей частного бизнеса получить для себя исключительные привилегии.
К политическим гарантиям законности относятся: демократизм общественного и конституционного строя Российской Федерации; политический плюрализм; активное участие граждан в управлении делами и т.д. Иными словами, политические гарантии - это вся политическая система общества. Ведущее место в ней занимает государство. Оно является наиболее эффективным орудием проведения потребностей и интересов народа в жизнь. Только оно способно придать правилам поведения общеобязательный характер, требуя их неукоснительного соблюдения. В силу этого законность, как и право, выступает активным средством проведения и охраны государственной политики. Государство глубоко заинтересовано в осуществлении и укреплении законности.
Прочной ее гарантией выступает принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и судебные органы. Выполняя свои задачи и функции, взаимодействуя друг с другом, высшие органы государственной власти вносят свой огромный вклад в дело укрепления законности в стране.
Основным законом страны предусмотрено, что Президент является главой государства и гарантом Конституции. Вместе с тем, он призван способствовать соблюдению всего законодательства РФ, следить за его соответствием Конституции РФ, что, в свою очередь, направлено на укрепление режима законности в обществе. Более того, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. При этом Президент выведен за рамки системы разделения властей - обладая внушительным объемом полномочий, он выступает в роли арбитра, разрешающего споры между федеральными органами государственной власти РФ, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. У Президента есть право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, если эти акты противоречат Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или же нарушают права человека и гражданина.
Важную роль в укреплении законности призван играть Парламент РФ - Федеральное Собрание. Оно является единственным органом на общефедеральном уровне, который принимает законы, обладающие более высокой юридической силой, чем правовые акты органов исполнительной власти. Парламент имеет возможность влиять на деятельность других органов, добиваясь выполнения принятых законов.
Совместная деятельность представителей Президента РФ и органов прокуратуры по обеспечению соответствия федеральному законодательству правовых актов субъектов Федерации
На современном этапе развития российской государственности значительно возрос интерес исследователей к проблемам федерального устройства России. Это вызвано необходимостью преодоления противоречий в вопросах формирования федеративных отношений, принятием новой Конституции Российской Федерации, практикой построения федерализма в современных условиях.
Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию демократическим правовым государством с республиканской формой правления. Эта норма имеет принципиально важное значение и устанавливает федеративную форму государственного устройства в нашей стране. Она представляется нам наиболее плодотворной в условиях России, характеризующейся своей многонациональностью, так как позволяет органично сочетать общие интересы всего народа с интересами каждой республики и других субъектов Федерации.
В основу построения Российской Федерации положены национально-территориальный и региональный принципы. Исходя из этого, обозначились соответственно три вида субъектов Федерации - республики; края, области, автономные области, автономные округа; Москва и Санкт-Петербург. Предложенная концепция, как мне представляется, небезупречна.
Субъектами федерации, на мой взгляд, могут быть только суверенные государственные образования, входящие составной частью в другое суверенное общефедеративное государство как равноправные его члены. При таком решении вопроса снимаются всякие субординационные недоразумения в отношениях областей, краев, автономных областей, автономных округов и республик, в состав которых они входят.
Суть подобных разногласий заключается в том, что органы власти и управления краев и областей, добившись в свое время децентрализации федеральной власти, передачи значительной части полномочий в социально-экономической сфере из центра в регионы, получив право самостоятельно определять свою экономическую политику, получили, в конечном счете, и равные возможности с республиками в политико-правовой сфере.
Исходя из предоставленных возможностей, каждый субъект Федерации стал осуществлять свое правотворчество, образующее юридическую базу их собственной системы законодательства, отражающее не только самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Децентрализация нормотворческих полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних несомненно несет в себе позитивные начала, так как дает им возможность самостоятельно регулировать многие узловые проблемы, определять правовой режим региона в целом. Вместе с тем такая правотворческая свободы не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать бесконечные правовые конфликты, разрушать единое правовое пространство1.
К сожалению, избежать подобных просчетов во многом не удалось. Состояние ныне действующего российского законодательства характеризуется крайне сложными и противоречивыми процессами. Они протекают в области экономики, политики, законодательства, осложняя и без того непростые отношения регионов и центра.
Эти противоречия стали ослаблять вертикаль государственной власти, расшатывать основу Федерации, возрождать сепаратистские тенденции. Потребовались кардинальные решения для предотвращения развала Федерации. Одним из них явилось создание федеральных округов как нового звена в вертикали российской власти, юридически закрепленного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Российской Федерации в федеральном округе»1. Согласно данному документу в России образовывались семь федеральных округов: - Центральный федеральный округ; - Северо-западный федеральный округ; - Южный федеральный округ; - Приволжский федеральный округ; - Уральский федеральный округ; - Сибирский федеральный округ; - Дальневосточный федеральный округ.
Следует отметить, что институт федерального округа - не российская новелла. Федеральные округа давно имеются в других федеративных государствах (США, Бразилия, Аргентина и т.д.).
Однако в этих государствах федеральный округ, как правило, один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями. Федеральный -столичный округ наряду с другими территориальными образованиями является составной частью государства.
Есть государства (причем не только федеративные), в которых создаются особые округа в зависимости от специфики объекта управления -военные, почтовые, образовательные, судебные, пожарные, экологические и т.д. Однако такие округа не являются самостоятельными административно-территориальными единицами, субъектами внутригосударственных отношений1.
Образованные в России федеральные округа по своей сути не соответствуют ни первой, ни второй модели. Они не изменяют федеративное территориальное устройство России (да это и невозможно осуществить президентскими указами), а сплачивают государство, способствуют укреплению его территориального единства.
Если образно представить себе нашу Федерацию в виде бочки, состоящей из 89 фрагментов-субъектов Федерации, то округа здесь выполняют роль обручей, стягивающих эти элементы в единое целое.
Становление новой российской государственности существенным образом опосредовано регулированием отношений «центр - регион». Помимо экономических, социальных, культурных и иных аспектов этих отношений представляется важным институциональный аспект, связанный со становлением института полномочных представителей Президента России в субъектах Федерации. В основу исторического анализа этого института нами положена статья Т.А. Рабко «Институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах как элемент обеспечения законности правовых актов в субъектах Российской Федерации»2.
Его возникновение связано с августовскими событиями 1991 года. Российский Президент 31 августа издал Распоряжение №33-рп «Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде», а 2 сентября 1991 года - Распоряжение №34-рп «Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР». В этих документах не раскрывалось понятие «представитель Президента РСФСР», не было определено их функциональное предназначение президентских представителей. Видимо, полагалось, что это скорее институт «доверенных лиц» Президента на определенной территории РСФСР. Во Временном положении говорилось, что представительства Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР возглавляются соответствующими постоянными представителями Президента РСФСР.
Функции прокуратуры по обеспечению законности правовых актов
В ряду наиболее значимых мер с позиции удержания в правовом пространстве деятельность государственных органов и должностных лиц, обеспечения качества их работы, безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина наиболее значимым становится механизм упрочения законности и правопорядка, особая роль в котором принадлежит надзорной деятельности прокуратуры.
Решение этой стратегической задачи связано с утверждением начал профессионализма в законотворчестве как в плоскости научной проработки правотворческих решений, так и в «технологических» компонентах этой работы, в общей ее нацеленности на формирование качественных правовых законов и подзаконных нормативных актов.
В отношении места прокурорского надзора в механизме правового регулирования, его функций в юридической науке нет единства мнений. Точки зрения по обозначенной проблеме зачастую разнополярны и колеблются от включения прокурорского надзора в систему правоприменительных органов или в систему органов контроля до определения прокуратуре роли придатка судебной власти.
В.М.Савицкий, характеризуя природу прокурорского надзора, в свое время писал, что всякий надзор является функцией государства, направленной на обеспечение нормальной деятельности всех звеньев государственного аппарата, общественных организаций, должностных лиц и граждан. Основным непосредственным носителем этой функции является прокуратура. Ученый подчеркнул, что «две эти важные особенности -государственная значимость деятельности прокуратуры и строгая правовая регламентация - дают основание рассматривать прокурорский надзор как специфическую государственно-правовую функцию» .
Аналогичный взгляд на функциональную характеристику прокурорского надзора высказывал и Н.В. Муравьев: «Прокуратура является не только институтом государственного права, но и частью правительственного устройства»2.
Авторы ныне действующей концепции развития прокуратуры правильно считают, что по своей государственно-правовой и политической природе прокурорский надзор является основной формой высшего государственного надзора за исполнением законов в стране.
Его функциональную направленность следует рассматривать как часть деятельности по управлению обществом в системе разделения управленческих полномочий в структуре юридического механизма управления. Наряду с правотворчеством, правоприменением и реализацией норм права в этом механизме существует и реально действует блок таких юридических средств, как акты органов надзора; меры, направленные против принятия неправомерных управленческих решений; меры по исправлению таких решений и устранению вызванных ими последствий; меры предупреждения и пресечения правонарушений; принудительное исполнение обязанности, юридической ответственности3.
Определенные законом акты прокурорского надзора (протесты, представления, постановления и т.п.) напрямую увязаны с механизмом управления, оказывают на него позитивное воздействие. Любое противоречащее закону управленческое действие либо решение местного органа власти, выраженное в правовом акте, прокурор вправе и обязан опротестовать, добиться приведения его в соответствие с федеральным законом. Б.П. Курашвили прав, утверждая, что прокуратура наделена властными полномочиями и использует их для регулирования общественных отношений, т.е. для управления1.
Важно также учитывать, что прокуратура в пределах своей компетенции участвует в реализации функций государства и, в первую очередь, функций охраны прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечения законности и правопорядка. Функции прокуратуры производны от государственных функций, взаимосвязаны с ними.
В настоящее время прокурорский надзор является эффективным средством устранения любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Без соблюдения законности не может быть сильной, эффективной государственной власти. Прокурорский надзор олицетворяет собой социально значимую деятельность прокуратуры, выполняемую в соответствующей правовой форме.
Прокуратура осуществляют свою основную функцию надзора за законностью, на что прямо указывает закон о прокуратуре. Она в механизме государства решает особые, свойственные только ей задачи и ни по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру законодательной, исполнительной власти или правосудия.
Для уяснения места и роли надзора как правовой формы юридической деятельности важным представляется понятийная характеристика функций прокурорского надзора, ключевой категории, которая раскрывает его сущность. Необходимо отметить, что в юридической литературе до сегодняшнего дня идут дискуссии о функциях прокуратуры. Одни авторы полагают возможным весь прокурорский надзор функционально отождествить с направлениями прокурорской деятельности. Другие говорят только об одной присущей прокуратуре функции - надзоре. Третьи делят прокурорские функции на основные и вспомогательные и т.п. Сложность проблемы заключается и в том, что ни в Конституции РФ, ни в Законе о прокуратуре РФ четко не прописано понятие «функция прокурорского надзора».
Заметим, что в современных условиях управление государством и отдельными его звеньями, в том числе и органами прокуратуры, вступило в новый этап, характеризуемый интенсивностью своего функционирования. За последние годы объем служебных операций прокуроров растет, задачи надзора углубляются, их выполнение становится все более сложным. Уточнение функций прокуратуры становится важнейшим средством повышения эффективности и результативности прокурорского надзора. А.П. Глебов резонно отмечал, что важность проблемы функциональной характеристики надзора обусловливается следующим: в функциях прокурорского надзора раскрывается его сущность и социальное назначение в обществе; правильное уяснение этих функций важно для практики государственного строительства, поскольку структура органов прокуратуры развивается в соответствии с развитием функций1.
Слово «функция» в переводе с латинского языка буквально означает «обязанность, круг и назначение деятельности» . В юридической литературе понятие «функция надзора» обычно определяется как наиболее общее направление деятельности прокуратуры. Однако единого толкования этого термина нет, как нет и единого мнения о наборе функций прокурорского надзора.
