Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Преамбулы нормативных правовых актов в современной судебной практике 21
1 Понятие и структура преамбулы нормативного правового акта 21
2 Преамбулы нормативных правовых актов в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации 106
3 Преамбулы нормативных правовых актов в практике конституционного правосудия Российской Федерации 126
4 Преамбулы нормативных правовых актов в практике международного европейского правосудия 143
5 Преамбулы нормативных правовых актов в практике Международного Суда ООН 159
Глава 2. Реализация преамбул нормативных правовых актов в конкретных актуальных сферах общественной жизни 177
1 Преамбула нормативного правового акта в кодификационном процессе современной России 178
2 Научно-практическая ценность преамбул нормативных право вых актов в сфере защиты прав человека 188
3 Специфика функционирования преамбул нормативных право вых актов в сфере противодействия коррупции 207
4 Творчески-организующая роль преамбул нормативных право вых актов в сфере противодействия терроризму 216
Заключение 234
Библиография 237
- Преамбулы нормативных правовых актов в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации
- Преамбулы нормативных правовых актов в практике международного европейского правосудия
- Научно-практическая ценность преамбул нормативных право вых актов в сфере защиты прав человека
- Творчески-организующая роль преамбул нормативных право вых актов в сфере противодействия терроризму
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловливается целым рядом объективных и субъективных факторов.
Налицо резкий рост числа нормативных правовых актов, которые содержат преамбулы. Темпы современного федерального и регионального законотворчества намного превосходят темпы прежнего советского правотворчества. По оценке специалистов, за период с 1917 по 1990 годы было принято около 300 законов. С мая 1990 года по май 1998 года на федеральном уровне принято уже более 900 законов. За период с 1 января 2000 года по 1 марта 2010 принято более 2 830 федеральных законов и более 90 000 законов субъектов Российской Федерации .
За период работы депутатов Государственной Думы V созыва Президентом Российской Федерации подписаны 739 законов. Из них 82 были внесены законодательными собраниями субъектов Российской Федерации. Это чуть более 11 процентов . Перед нами реальный «вклад», конкретная «доля» инициатив законодательных собраний, которые стали федеральными законами в общем числе принятых законов. Ясно, что результативность законодательных инициатив субъектов Российской Федерации недопустимо низка.
Одна из главных причин такого положения - низкий уровень юридической техники оформления актов, в том числе и их преамбул, формирование и использование которых далеко неоптимально, а число дефектов в них особенно велико.
Об актуальности темы диссертации свидетельствуют данные проведенного нами в 2010 году экспертного опроса депутатского корпуса Нижегородской области (опрошено 2 500 депутатов всех уровней, за исключением депутатов Го-сударственной Думы Федерального Собрания от Нижегородской области) и результаты интервьюирования 2 000 жителей Нижнего Новгорода относительно сущности, значения и регулятивных возможностей преамбул нормативных правовых актов. Так, 73% из числа опрошенных депутатов считают, что преамбулы нормативных правовых актов не содержат и не должны содержать юридиче-
1 См.: Нестеренко И.А. Правотворчество в Российской Федерации. - М., 2011. - С. 4. Иные данные у Л.В. Пирожковой: «на региональном уровне в настоящее время принято и действует более 50 тысяч нормативных правовых актов». См.: ПирожковаЛ.В. Типология законов субъектов Российской Федерации: конституционные вопросы: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 2010. - С. 3.
См.: Мартьянов Г.А. Теория и методика оптимизации участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - СПб., 2010. - С. 4.
Всего в Нижегородской области 4 878 депутатов различных уровней: 9 депутатов Государственной Думы, 50 депутатов Законодательного собрания Нижегородской области, 1 247 депутатов земских собраний муниципальных районов и депутатов городских дум городских округов, 3 572 депутата сельских Советов.
ских норм и, соответственно, не могут служить юридической основой для решения конкретных дел; 16% затруднились с ответом и лишь 11% полагают, что преамбулы нормативных правовых актов имеют нормативный характер и могут служить юридической основой для принятия государственных решений.
Интервьюирование граждан выявило еще более удручающее положение -86% опрошенных отрицают нормативную природу преамбул нормативных документов, 15% затруднились с ответом и только 9% (некоторые с оговоркой о собственной некомпетентности в этом вопросе) дали положительный ответ.
Можно, конечно, сомневаться в репрезентативности приведенных данных для всей Российской Федерации, но они отражают бесспорный факт - не только граждане, но и нормодатели слабо представляют природу преамбул нормативных правовых актов, их возможности в правовой системе общества и не задумываются о необходимости изменения сложившейся в юридической практике и науке ситуации.
Преамбулы нормативных правовых актов различной юридической силы в разных отраслях права, отличаясь объемами, структурированностью, стилем, функциями, частотой применения нуждаются в комплексном высокоабстрактном анализе.
В юридической науке и практике сложилась совершенно неоправданная недооценка роли и организационно-творческих возможностей преамбул нормативных правовых актов. Многие исследователи и практикующие юристы стоят на позиции - преамбула нормативного правового акта представляет собой его вспомогательный малозначимый элемент.
В недопустимо резкой форме и совершенно бездоказательно выступил по этому поводу И.В. Табарин. «Догматики дружно считают хорошим изобретением преамбулу к нормативно-правовым актам. Однако, как правило, в таком предисловии содержатся именно лозунги, общие декларации, ничем не подкрепленные заявления», - пишет он и продолжает: «Как доказательство бесполезности этого новообразования, служит тот факт, что нет ни одного судебного решения, в котором суд сослался бы на преамбулу нормативно-правового акта». Конечный вывод автора обескураживает своей безаппеляционностью: «Таким образом, преамбула фактически является лишним тестом, засоряющим документ и затрудняющим комплексное восприятие содержания всего норма-
тивно-правового акта» .
Без развернутого общетеоретического анализа этой проблемы разрушить сложившийся стойкий и отнюдь небезопасный политико-юридический стереотип невозможно.
4 Табарин И.В. Современная теория права: Новый научный курс. - М., 2008. - С. 275.
Актуальность темы заключается и в том, что именно преамбулы нормативных правовых актов призваны нормативно отразить систему идеологических и ценностных оснований российской государственности. Речь не идет о формировании какого-то официального исчерпывающего перечня высших и конкретных ценностей. Имеется в виду практическое воплощение ценностей общества, личности и государства на уровне современной правовой политики. Преамбулы нормативных правовых актов - одна из высокозначимых форм реального выражения «ценностного пакета», обеспечивающего жизнеспособность государства и открывающего перспективы улучшения ценностного состояния российского общества. При этом преамбулы правовых актов позволяют адекватно отразить мировой юридический опыт формирования ценностных потенциалов государства. Нельзя забывать, что преамбулы правовых актов - «канал» фиксации политики государства, субъектов РФ и иных участников правотворческого процесса.
Преамбула нормативного правового акта выступает своеобразным средством правового воспитания, методом повышения юридической культуры и от того, как «сконструирован» этот технико-юридический элемент зависит правовая активность граждан и их законных объединений, должностных лиц и органов государства.
Преамбулы нормативных правовых актов выступают своеобразными вспомогательными «клапанами», которые при определенных обстоятельствах могут выступить средством преодоления юридических конфликтов, снизить социальную напряженность, усилить систему сдержек и противовесов, обеспечивающую баланс властей и облегчающую диалог государства с гражданским обществом.
Об особой актуальности темы диссертации свидетельствует и то обстоятельство, что многие крупные, имеющие огромное социальное значение нормативно-правовые акты, в том числе новейшие федеральные законы, кодексы по непонятным причинам не имеют преамбул. Неоправдано отсутствие преамбул у Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса торгового мореплавания, Таможенного кодекса Российской Федерации.
На этом фоне нонсенсом выглядят огромные по размеру и насыщенные самой разноплановой информацией преамбулы некоторых ведомственных нормативных правовых актов. Так, преамбула Постановления
Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 21 октября 2010 года № 133 «Об оптимизации противоэпидемической работы и утверждении формы акта эпидемиологического расследования очага инфекционной (паразитарной) болезни с установлением причинно-следственной связи» занимает почти половину достаточно объемного документа.
Актуальность диссертационного исследования обусловливается и дидактическими факторами. В учебно-методической литературе преамбулам нормативных правовых актов либо вообще не уделяется внимания , либо этому феномену посвящается несколько малосодержательных тезисов, которые нередко дезориентируют обучающихся и не позволяют им составить адекватное представление о сущности, месте, функциях и реальных практических возможностях рассматриваемого явления.
В курсе лекций «Парламентское право Российской Федерации» И.В. Гранкин без каких-либо аргументов утверждает, что преамбула нормативного правового акта является необязательной, излагается «предельно кратко и состоит, как правило, из одного-двух предложений» и что в нее
«нельзя включать положения нормативного характера» .
И, наконец, актуальность рассмотрения преамбулы нормативного правового акта обусловлена и тем, что в юридической науке и практике до сих пор отсутствуют концептуальные основы ее формулирования и реализации.
Степень разработанности проблемы. В общетеоретической отечественной (и, насколько нам известно, зарубежной) юридической литературе нет специального монографического исследования, посвященного проблеме преамбулы нормативного правового акта. В различных научных, а чаще в учебных изданиях, попутно и весьма фрагментарно, нередко противоречиво даются отдельные характеристики некоторых преамбул конкретных кодексов и других законов. Наиболее развернуто в многочисленных комментариях Конституции России и Конституций зарубежных государств дается обычно комплиментарное описание содержания их преамбул. Имеет-
ся лишь одна диссертация, посвященная преамбуле Конституции России ,
5 Российская газета. - 2010. - 1 декабря.
В учебном пособии «Теория государства и права» В.И. Власова и Г.Б. Власовой ни в главе шестнадцатой «Нормативно-правовой акт», ни в главе семнадцатой «Правотворчество и юридическая техника» о преамбуле юридических документов нет ни слова. См.: Власов В.И. Теория государства и права: Учебное пособие / В.И. Власов, Г.Б. Власова. -Ростов-на-Дону, 2011. - С. 173-192.
Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации: Курс лекций. - М., 2010. -С. 216-217.
Артемьева Р.В. Преамбула Конституции Российской Федерации: нормативное содержание и проблемы реализации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. -М., 2007.
защищенная по специальности 12.00.02 (конституционное право; муниципальное право).
Между тем, кроме Конституции России, отечественное законодательство, да и зарубежные правовые системы, содержат множество уникальных, самобытных и значительно отличающихся друг от друга преамбул, природа которых и эффективность реализации нуждаются в общетеоретической осмыслении.
Объектом диссертационного исследования является технико-юридическое качество правового акта, социально-политические, морально-психологические и организационно-управленческие проблемы стратегии и тактики юридической технологии.
Предметом исследования выступает теория и практика формирования и реализации преамбул в российской и международной правовых системах.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении накопленных отечественной и зарубежной юридической наукой фундаментальных и прикладных данных о природе и роли преамбул правовых актов в правотворчестве, реализации и толковании норм права.
Обозначенная цель обусловила необходимость постановки и посильного решения следующих задач:
теоретически осмыслить генезис идеи и практики применения преамбул нормативных правовых актов;
сформулировать авторскую дефиницию понятия «преамбула нормативного правового акта»;
обосновать целесообразность законодательного закрепления ряда обязательных элементов содержания преамбулы нормативных правовых актов;
показать место преамбул нормативных правовых актов в системе иных элементов структуры юридических документов и существующих приемов юридической техники;
выявить особенности формулирования и приложения преамбул нормативных правовых актов в зарубежных государствах и определить возможности использования их опыта в правовой системе современной России;
исследовать функциональную роль преамбул в реальном правоприменении посредством изучения практики российских судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
показать специфику функционирования преамбул правовых актов в практике Конституционного Суда Российской Федерации;
выявить особенности применения преамбул в деятельности Европейского Суда по правам человека;
обнаружить своеобразие в использовании преамбул правовых актов в практике Международного Суда Организации Объединенных Наций;
показать научно-практическую значимость преамбул в области защиты прав человека;
проявить научно-практическую ценность преамбул правовых актов в сфере противодействия терроризму и коррупции;
доказать необходимость более широкого использования преамбул нормативного правового акта в действующем российском законодательстве и международном праве;
выявить значимость преамбул правовых актов в сфере кодификации;
выявить основные дефекты в содержании и форме, создании и применении преамбул нормативных правовых актов в условиях модернизации России;
сформулировать предложения в действующее российское законодательство и практические рекомендации, направленные на повышение эффективность функционирования преамбул нормативных правовых актов.
Методологическая основа исследования - диалектический метод познания, основанный на учете взаимообусловленности явлений и непрерывного развития объективного мира. Использованы такие общенаучные методы, как анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, формальнологический метод, метод теоретического моделирования.
Применены методы сравнительного правоведения, исторический, филологический, системный и целевой, приемы юридического толкования.
Теоретическую основу диссертации составили труды А.С. Александрова, С.С. Алексеева, П.В. Анисимова, Л.Ф. Апт, Ю.Г. Арзамасова, А.А. Арямо-ва, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, СВ. Бахвалова, А.Г. Безверхова, И.Н. Боковой, Н.С. Бондаря, Н.А. Власенко, Ю.В. Голика, Р.Б. Головкина, П.А. Гука, М.Л. Давыдовой, В.В. Долинской, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, И.А. Климова, Ю.А. Крохиной, Л. Л. Кругликова, В.И. Крусса, А.П. Кузнецова, В.Л. Кулапова, В.В. Лазарева, А.П. Мазуренко, Н.В. Маршаковой, А.В. Малько, В.В. Мальцева, В.В. Мамчуна, Н.И. Матузова, А.Н. Миронова, Т.Н. Москальковой, Г.И. Муромцева, А.В. Никитина, П.Н. Панченко, К.К. Панько, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, И.Н. Сенякина, Ю.Н. Старило-ва, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, С.С. Тихоновой, В.А. Толстика, A.M. Рабец, Р.А. Ромашова, О.Ю. Рыбакова, Т.Я. Хабриевой,
В.И. Червонюка, А.В. Червяковского, В.В. Черникова, В.М. Шафирова, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова.
Нормативная основа - федеральное и региональное законодательство, методические рекомендации по организации правотворческого процесса, массив правовых актов высших судов России и международных судов, актов применения в правовой системе России и системе международного права.
Эмпирическая база исследования - опубликованная судебная практика, результаты социологических исследований ведущих научных российских и зарубежных центров, аналитические документы, статистические подсчеты, итоги собственного анкетирования депутатского корпуса Нижегородской области и жителей города Нижнего Новгорода относительно сущности, значения и регулятивных возможностей преамбул нормативных правовых актов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в новой методологии определения цели и задач диссертации, в полученных промежуточных и конечных результатах общетеоретической направленности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной теории государства и права преамбула нормативного правового акта подвергается монографическому исследованию.
Автором не только раскрыта сущность и ценность преамбул нормативных правовых актов, но и предложено рабочее операциональное определение рассматриваемого феномена, обоснованы элементы, которые целесообразно размещать в этой части юридического документа. Новизной отличается анализ судебной практики (отечественной и международной), доказывающей реальную востребованность преамбул нормативных правовых актов. Новизна содержится в разделах, посвященных реализации преамбул нормативных правовых актов в кодификационном процессе современной России, в сфере защиты прав человека, в области противодействия коррупции и терроризму. Новаторские элементы содержат рекомендации диссертанта относительно совершенствования преподавания учебного курса «Юридическая техника», а в его рамках - способах дидактической подачи материала о преамбулах нормативных правовых актов. Элементы новизны проявляются также в итоговых выводах и предложениях, сформулированных по результатам диссертационного исследования, что находит свое выражение в выносимых на защиту положениях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Преамбула нормативного правового акта - вводная обязательная, неотъемлемая, специфически структурированная, изложенная своеобразным юридическим языком, часть правового документа, обладающая нормативным характером, выступающая особым регулятором общественных отношений, центром
саморегуляции и средством интеграции всех иных его элементов, выполняющая самобытные функции и вызывающая разноплановые юридические последствия.
-
Необходимо законодательно закрепить шесть следующих обязательных и последовательно размещаемых элементов содержания преамбулы нормативного правового акта - предмет регуляции, цель юридического документа, сфера его действия, принципы регламентируемой деятельности, система используемых дефиниций, нормативные ссылки.
-
Преамбула и основная содержательная часть нормативного правового акта должны находиться в логической взаимосвязи с учетом существования иерархии вводных частей юридических документов.
-
Практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации доказательно свидетельствуют о сложившейся четкой правовой позиции - уяснение и разъяснение смысла основной содержательной части нормативного правового акта должно осуществляться в контексте положений его преамбулы.
-
Преамбула нормативного правового акта в некоторых случаях может выполнять нормоустанавливающую функцию, а недооценка роли преамбул в законотворческом процессе с неизбежностью приводит к нарушениям прав человека и излишним судебным тяжбам в ходе правореализации.
-
Толкование преамбулы нормативного акта в ряде политико-правовых ситуаций может иметь решающее значение при вынесении правоприменительного решения.
-
Практика применения вводных частей юридических актов Конституционным Судом Российской Федерации доказывает: преамбулы зачастую имеют субсидиарное значение для квалификации нормативных документов конституционными либо неконституционными.
-
Международное европейское правосудие активно использует толкование преамбул нормативных правовых актов для уяснения воли «международного законодателя» и формулировании правовых позиций Европейского Суда по правам человека.
-
Деятельность Международного Суда ООН, «внедряющего» в международно-правовое общение преамбулы-решения, преамбулы-отсылки, преамбулы-предписания, преамбулы-конкретизаторы, нуждаются в детальном изучении российской юридической наукой и апробации отечественными властными структурами.
10. Наличие преамбулы в каждом кодексе - политико-воспитательная
целесообразность и юридическая необходимость. Если в кодексе отсутствует
преамбула, то с уверенностью можно утверждать о неадекватности лежащей
в его основе концепции. Дефекты преамбулы кодекса предсказуемо «вызывают» содержательные и технико-юридические ошибки в его основной части.
-
Отсутствие официально утвержденной государственной концепции защиты прав человека, «пакета» законодательных актов в сфере противодействия коррупции, дефектность базового закона о борьбе с терроризмом и неэффективная практика его реализации - следствие игнорирования российскими законодателями и правоприменителями положений и идей преамбул существующих международно-правовых актов.
-
В случае реализации доктринального предложения (В.М. Баранов, Н.А. Власенко, М.Л. Давыдова, В.Н. Карташов, В.И. Червонюк и др.) о введении учебной дисциплины «Юридическая техника» (либо «Юридическая технология») в Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция», желательно для формирования профессиональной компетентности будущего юриста в содержании дидактических материалов (учебно-методических комплексов) предусмотреть подачу материала о преамбулах нормативных правовых актах не только в технике правотворчества, но и в разделах, посвященных интерпретационной и правоприменительной технике.
-
Целесообразна разработка не закона о нормативных правовых актах, а Кодекса о формах права, где в разделе «Структура нормативного правового акта» можно закрепить вышеобозначенную дефиницию преамбулы нормативного правового акта и ее обязательные элементы. Одновременно необходимо исключение из методических рекомендаций по подготовке законопроектов как на федеральном, так и на региональном уровнях необоснованного правового установления - «преамбула не должна иметь положений нормативного характера». В самих преамбулах нормативных правовых актов целесообразно указывать, что они имеют прямое действие, применяются в пределах установленной компетенции, служат одним из юридических оснований принятия государственных решений.
Теоретическая значимость исследования определяется вкладом диссертанта в методологию анализа технических аспектов нормотворчества, интерпретации и применения юридических норм. В диссертации реализован новаторский подход к оценке научно-практической и теоретической ценности преамбул правовых актов. Содержащиеся в исследовании выводы дополняют отдельные разделы общей теории государства и права, теории международного права, отраслевых юридических наук.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее положения могут быть использованы:
при совершенствовании федерального и регионального правотворчества, в процессе подготовки методических рекомендаций по оптимизации нормотворческой деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти;
в правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, особенно в судебной практике при толковании действующего российского законодательства;
в научно-исследовательской деятельности при изучении различных аспектов проблемы юридической техники;
в учебном процессе при преподавании учебных курсов теории права и государства, политологии, отраслевых юридических дисциплин, теории международного права.
Имея в виду, что в диссертационном исследовании весьма подробно освещена практика применения преамбул нормативных правовых актов в международном судопроизводстве, работа может быть востребована в рамках международного сотрудничества с государствами - членами самых различных международных организаций, но в особенности при взаимодействии с государствами Европейского Союза.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Рукопись диссертации неоднократно обсуждалась на заседаниях кафедр государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия, Нижегородской академии МВД России. По теме диссертации опубликовано 9 работ, в том числе 5 - в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки для публикации результатов диссертационных исследований. Диссертант приняла участие в трех Международных и Всероссийских научно-практических конференциях. Материалы работы используются диссертантом в учебном процессе в Приволжском филиале Российской академии правосудия.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
Преамбулы нормативных правовых актов в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации
Вплоть до последнего десятилетия ссылки на преамбулы правовых актов в практике судов общей юрисдикции были редким явлением. Первое упоминание о преамбулах удалось обнаружить в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"»1. В пункте 8 Постановления Суд разъяснил: «Исходя из смысла преамбулы и статей 1 и 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", гражданам не может быть отказано в приватизации занимаемых ими жилых помещений на предусмотренных этим Законом условиях, если они обратились с таким требованием». Верховный Суд продемонстрировал четкую правовую позицию: уяснение и разъяснение смысла основной содержательной части нормативного правового акта должно осуществляться в контексте положений его преамбулы. Из этого следует, что Суд признал за преамбулой правового акта функцию важного средства толкования содержания прав и обязанностей сторон правоотношения. Аналогичной оказалась правовая позиция, зафиксированная Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 14 ноября 1995 года № 2506/96 по заявлению Международного центра Рерихов о признании недействительными пунктов 2-6 Постановления Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 года № 1121 «О создании Государственного музея Н.К. Рериха». Суд, в частности, указал, что «из преамбулы оспариваемого постановления следует, что в нем учтены пожелания вдовы С.Н.Рериха» . Затем последовали два постановления
Пленума Верховного Суда, вносящие изменения в ранее принятые постановления. Первое из них - от 26 декабря 1995 года № 9 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации по применению Гражданского процессуального кодекса РСФСР»", принятом в связи с вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений PI дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 27 октября 1995 года. Указанным Постановлением из преамбулы постановления Пленума от 24 августа 1982 года № 3 «О применении судами Российской Федерации законодательства, регулирующего рассмотрение гражданских дел в кассационной инстанции» (с дополнением, внесенным постановлением Пленума от 22 декабря 1992 года № 19, в редакции постановления Пленума от 21 декабря 1993 года № 11) исключен третий абзац; третье предложение четвертого абзаца преамбулы изложен в новой редакции («при отмене решения с передачей дела на новое рассмотрение не во всех случаях указывается, какие процессуальные действия следует совершить суду первой инстанции»); исключено из пятого абзаца второе предложение. Того же рода второе постановление от 25 октября 1996 года №10 «Об изменении и дополнении некоторых постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации»1. Тем правовым актом в абзаце 11 преамбулы Постановления Пленума от 7 февраля 1967 год № 35 «Об улучшении организации судебных процессов и повышении культуры их проведения» слово «не всегда» заменено словом «иногда не», а в абзаце 13 исключено слово «всегда»; внесены изменения в абзац 4 преамбулы Постановления Верховного Суда РСФСР от 19 марта 1969 года № 46 «О судебной практике по делам о преступлениях, предусмотренных статьей 122 Уголовного кодекса РСФСР» (слова «нереагирование соответствующих должностных лиц и общественных организаций по месту жительства или работы осужденного на его неправильное поведение в семье, невыполнение им родительских обязанностей, уклонение от общественно полезного труда и т.д.)» заменены словами «нереагирование соответствующих должностных лиц на неправильное поведение виновного, невыполнение им родительских обязанностей, уклонение от трудовой деятельности и т. д.»). 8 абзаце третьем преамбулы слова «руководствуясь при этом разъяснениями, содержащимися в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации» исключены. В абзаце четвертом преамбулы постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 10 июня 1980 года № 4 «О некоторых вопросах, возникших в практике рассмотрения судами споров о выделе доли собственнику и определении порядка пользования домом, принадлежащим гражданам на праве общей собственности» слова «хотя от выяснения этих обстоятельств зависит решение вопроса о подведомственности спора суду, иногда» исключены. Очевидно, что это не просто и не только редакционные изменения: каждое из них сопутствовало глубоким изменениям, происходившим в политической и правовой системах России.
В результате получила развитие важная правовая позиция Суда, содержащаяся в ранее принятом постановлении его Пленума от 24 августа 1993 года № 8: в концептуальном отношении преамбула и основная содержательная часть правового акта должны быть взаимосвязаны. Тем самым Судом было признано, что преамбула может выполнять функцию средства нормативного закрепления изменений в законодательстве. Из числа судебных прецедентов 90-х годов особое внимание привлекает тот, который имел место в 1998 году. Краткая фабула дела. Двадцать восьмого декабря 1998 года некто И. перевозил по территории Степновского района Ставропольского края 60 бутылок водки, не имеющих марок акцизного сбора. Постановлением судьи Степновского районного суда Ставропольского края от 28 декабря 1998 года на основании пункта 2 «в» статьи
Преамбулы нормативных правовых актов в практике международного европейского правосудия
Органы европейского правосудия, под которыми понимаются Европейская комиссия по правам человека (до вступления в силу Протокола 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) и Европейский суд по правам человека широко используют толкование преамбулы правового акта в качестве одного из существенных способов решения конкретных дел. В ряде случаев в результате использования указанного приема юридической техники формируются правовые позиции Суда принципиаль-ного характера. Остановимся на наиболее интересных в научно-практическом плане делах. Одно из таковых - «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt)» против Бельгии, по которому судебное решение вынесено 2 марта 1987 года". Из судебного решения усматривается, что заявители проживали в коммунах административного округа Аль-Вильворд. Данный округ входит в двуязычный брюссельский регион и избирательный округ Брюсселя. На прямых парламентских выборах в конце 70-х годов они были избраны в нем соответ ственно в Палату представителей (госпожа Матье-Моэн) и Сенат (господин Клерфейт). В рассматриваемый период времени Бельгия была разделена по лингвистическому признаку на несколько регионов, делами которых ведали региональные советы. В их состав входили члены обеих палат парламента, избранные в соответствующих округах (в двуязычном брюссельском регионе было создано два Совета). В административном округе, где были избраны заявители, большинство составляло фламандское население, и он относился к ведению Фламандского совета. Однако заявители не смогли войти в него, так как принесли парламентскую присягу на французском языке и соответственно вошли во франкоязычные, а не фламандские фракции палат. По мнению госпожи Матье-Моэн и господина Клерфейта, подобная ситуация является нарушением статьи 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, на основании которой «Высокие
Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти». Правительство же заявило, что франкоязычный депутат от избирательного округа Брюсселя, проживающий в административном округе Аль-Вильворд, может стать членом Фламандского совета и представлять в нем своих избирателей, если он принесет присягу на фламандском языке. Помимо этого, Правительство указало на переходный характер ситуации, которая явилась предметом иска. Суду впервые пришлось выносить решение по жалобе, относящейся к статье 3 Протокола № 1, потому он счел необходимым уточнить в рамках данного спора тот смысл, который он придает данной статье. Ситуацию спасло толкование преамбулы Европейской конвенции о защите прав человека, где говорится, что соблюдение основных свобод зависит «главным образом от подлинно демократической системы». Посколь ку в статье 3 Протокола № 1 закрепляется принцип, характеризующий такую систему, то в структуре Конвенции статья приобретает основополагающее значение. Из преамбулы теперь уже Протокола № 1 следует, что в нем обеспечивается коллективное осуществление некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые включены в раздел I Конвенции. Более того, в статье 5 Протокола уточняется, что «Высокие Договаривающиеся Стороны рассматривают положения статей 1, 2, 3 и 4... как дополнительные статьи к Конвенции, все положения которой, включая статью 25, применяются соответственно». Кроме того, преамбула Протокола № 4, говоря о правах человека и основных свободах, упоминает статьи 1-3 первого Протокола к Конвенции. Следовательно, «межгосударственный оттенок» текста статьи 3 не придает ей существенное отличие от всех других статей Конвенции и Протоколов. Этот оттенок скорее объясняется желанием придать большую торжественность взятому на себя обязательству, а также тем, что в рассматриваемой области на первый план выходит не обязательство воздерживаться или не вмешиваться, как это имеет место в отношении большинства гражданских и политических прав, а обязательство государства принимать позитивные меры для организации демократических выборов. Тем не менее, в целях применения статьи 3 Протокола № 1 любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития страны, и поэтому определенные ее детали, недопустимые в рамках одной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере, при том условии, что действующая система обеспечивает «свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти». Правительство заявило, что ничто не препятствует франкоязычным избирателям округа Аль-Вильворд сознательно отдать свои голоса какому-либо кандидату, говорящему на французском языке, но который согласен принести парламентскую присягу на фламандском языке, и тогда он на законном основании сможет работать во Фламандском совете и представлять в нем своих избирателей. По мнению Суда, этот аргумент не имеет решающее значение. Конечно, поведение избирателей определяется не только языком и культурой. На итоги голосования влияют соображения политического, экономического, социального, религиозного или философского характера. Тем не менее языковые преференции могут оказывать основополагающее влияние на выбор, который делают граждане такой страны, как Бельгия, и в первую очередь жители такой чувствительной зоны, как коммуны па окраинах Брюсселя. Принеся присягу на фламандском языке, депутат не может стать членом франкоязычных фракций Палаты представителей или Сената, которые, как и фламанд-скоязычные фракции, играют важную роль при решении тех вопросов, согласно которым по Конституции требуется «сверхквалифицированное» большинство голосов. Вместе с тем Бельгийская избирательная система является вполне разумной, учитывая условия, которые она отражает.
Свобода государства-ответчика в определении парламентской структуры Бельгии весьма значительна, поскольку речь идет о незавершенной PI переходной системе, при которой языковые меньшинства вынуждены отдавать свои голоса тем кандидатам, которые могут и готовы говорить на языке их региона. Эта ситуация известна и ряду других государств. Как показывает опыт, при такой ситуации не обязательно существует угроза интересам этих языковых меньшинств, особенно там, где действует система, которая в целом основывается на территориальном принципе, а ПОЛРІТИЧЄСКИЙ строй и правопорядок в стране предоставляют такие гарантии, как требование квалифицированного большинства, чтобы воспрепятствовать принятию произвольных или несвоевременных изменений. Франкоязычные избиратели округа Аль-Вильворд пользуются правом голоса и правом быть избранными на тех же законных условиях, что и избиратели, говорящие на фламандском языке. Они ни в коей мере не теряют этих
Научно-практическая ценность преамбул нормативных право вых актов в сфере защиты прав человека
Теоретическая и познавательная ценность преамбул правовых актов особо проявляется в таких актуальных направлениях жизнедеятельности жизни общества, как правозащитная сфера, противодействие коррупции и терроризму, кодификация права. Перечень правовых актов правозащитной сферы принято открывать английской Великой хартией вольности 1215 года. В ее преамбуле говорится: «Иоанн, Божьей милостью король Англии, сеньер Ирландии, герцог Нормандии и Аквитании и граф Анжу, архиепископам, епископам, аббатам, графам, баронам, юстициариям, чинам лесного ведомства, шерифам, бэйли-фам, слугам и всем должностным лицам и верным своим привет. Знайте, что мы по Божьему внушению и для спасения души нашей и всех предшественников и наследников наших, в честь Бога и для возвышения святой церкви и для улучшения королевства нашего, по совету достопочтен ных отцов наших Стефана, кентерберийскаго архиепископа, примаса всей Англии и святой римской церкви кардинала, Генриха, дублинскаго архиепископа, Уилльяма лондонскаго, Петра уинчестерскаго, Жослена базскаго и гластонберийскаго, Гугона линкольнскаго, Уолтера Устерскаго, Уилльямса Ковентрийскаго и Бенедикта Рочестерскаго епископов; магистра Пандульфа, сеньера папы субдиакона и члена его двора, брата Эймерика, магистра храмового воинства в Англии, и благородных мужей: Уилльяма Маршалла графа Пемброка, Уильяма графа Солсбери, Уильяма графа Уоррена, Уильяма графа Аронделла, Алана де-Галлоуэй конетабля Шотландии, Уорена, сына Джеролда, Петра, сына Гереберта, Губерта de-Burgo, сенешала Пуату, Гугона де-Невилль, Матвея, сына Гереберта, Томаса Бассета, Алана Бассета, Филиппа д Обиньи, Роберта де-Ропсли, Джона Маршала, Джона, сына Гугона, и других верных наших ...дали мы перед Богом свое согласие и настоящей хартией нашей подтвердили за нас и за наследников наших на вечныя времена, чтобы
Английская церковь была свободна и владела своими правами в целости и своими вольностями неприкосновенными, что явствует из того, что свободу выборов, которая признается важнейшей и более всего необходимой Английской церкви, мы по чистой и доброй воле, еще до несогласия, возникшего между нами и баронами нашими, пожаловали и грамотой нашей подтвердили и получили подтверждение ея от сеньера папы Иннокентия Третьяго, которую и мы будем соблюдать, и желаем, чтобы ее добросовестно на вечныя времена соблюдали и наследники наши. Пожаловали мы также всем свободным людям королевства нашего за нас и за наследников наших на вечныя времена все нижеписапныя вольности, чтобы имели их и владели ими они и их наследники от нас и от наследников наших» . Конечно, это был правовой акт давно минувшей эпохи, но из преамбулы следовало, что в обществе назревало понимание того, что необходимо обеспечить хотя бы минимальный объем предоставляемых прав и свобод с тем, чтобы ограничить сферу возникновения возможных социальных потрясений. Такая преамбула соответствовала основной содержательной части Хартии. Логическим продолжением развития идей о правах человека выступают преамбулы таких важнейших правовых актов как
Декларация независимости США (1776 года) Конституция США (1787 года), американский Билль о правах (1789—1791 годов). Особо важное значение имеет французская Декларация прав человека и гражданина (1789 года). В преамбуле Декларации независимости США говорится: «Когда в ходе человеческих событий для народа становится необходимым расторгнуть политические связи, соединявшие его с другим народом, и занять среди держав земного шара то отдельное и равное положение, на которое ему дают право законы природы и творца природы, то должное уважение к мнению человечества требует, чтобы он указал причины, побуждающие его к отделению. Мы считаем очевидными следующие истины: что все люди сотворены равными; что они наделены своим творцом некоторыми неотъемлемыми правами, в числе которых — жизнь, свобода и стремление к счастью; что для обеспечения этих прав среди людей устанавливаются правительства, справедливая власть которых проистекает из согласия управляемых; что когда какая-либо форма правления становится губительной для этой цели, то народ в праве изменить или уничтожить ее и установить новое правительство, основав его на таких принципах и организуя его власть в той форме, в которой они будут сочтены как наиболее пригодные для осуществления его безопасности и счастья. Благоразумие, конечно, предписывает, чтобы правительства, установленные с давних пор, не переменялись по пустым и преходящим причинам; и согласно с этим весь опыт показывает, что человечество более склонно терпеть, пока зло терпимо, чем восстанавливать свои права, уничтожая порядки, к которым оно привыкло. Но когда длинный ряд злоупотреблений и насилий, неизменно преследуя все ту же цель, обнаруживает намерение подчинить людей абсолютному деспотизму, то их право, их долг свергнуть такое правительство и установить новых стражей для своей будущей безопасности»1. Далее следует взаимосвязанная с преамбулой основная содержательная часть, в которой формулируются конкретные обвинения. Американская Конституция в том виде, в каком она была одобрена Конвентом, а затем ратифицирована, представляет собой весьма краткий документ. Она состоит из короткой преамбулы и 7 статей, из которых только 4 разбиты на разделы.
В основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов власти республики был положен американский вариант принципа разделения властей., созданный не столько в соответствии с теориями Д. Локка и Ш. Монтескье, сколько с учетом своего, американского опыта. Учредители конституции не помышляли о создании трех независимых друг от друга властей. Согласно их взглядам, власть едина, но она имеет три ветви: законодательную исполнительную и судебную". Содержание Конституции взаимосвязано с лаконичной преамбулой: «Мы, народ Соединенных штатов, в целях образования более совершенного союза, установления правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, принятия мер по совместной обороне, поднятия общего благосостояния и обеспечения нам самим и нашему потомству благ свободы, издаем и устанавливаем эту конституцию для Соединенных Штатов Америки». История показала, что концепция американской преамбулы, действительно, в теоретическом плане соответствует содержанию Конституции.
Творчески-организующая роль преамбул нормативных право вых актов в сфере противодействия терроризму
Антитеррористическая деятельность государств активизировалась в начале 80-х годов прошлого века. Одновременно соответствующая работа началась в структурах ООН. В 1972 году на 2114-м пленарном заседании Генеральная Ассамблея этой глобальной организации приняла резолюцию 3034 (XXVII) «Меры по предотвращению международного терроризма, который угрожает жизни невинных людей или приводит к их гибели, или ставит под угрозу основные свободы, и изучение коренных причин этих форм терроризма и актов насилия, проистекающих из нищеты, безысходности, бед и отчаяния и побуждающих некоторых людей жертвовать человеческими жизнями, включая и свои собственные, в стремлении добиться радикальных перемен»1. В преамбуле резолюции говорилось: «Генеральная Ассамблея, будучи глубоко озабочена актами международного терроризма, которые происходят все чаще и приводят к гибели невинных людей, признавая важность международного сотрудничества при разработке мер, направленных на эффективное предотвращение таких актов, и изучения их коренных причин в целях скорейшего изыскания справедливых и мирных решений», ограничилась в основном призывом к государствам безотлагательно уделить внимание изысканию справедливых и мирных решений для устранения коренных причин, которые приводят к актам насилия. В соответствии с характером преамбулы той же Резолюцией учрежден Специальный комитет по вопросам международного терроризма. Ему было предложено рассмотреть замечания государств и представить доклад с рекомендациями о возможном международном сотрудничестве. Работа Комитета потерпела неудачу, была приостановлена, возобновлена 15декабря 1976 года новой резолюцией, содержание которой оказалось аналогичным содержанию резолюции 1972 года1. Точна характеристика деятельности
Специального комитета, данная делегацией Уругвая: «После четырех лет бездействия Специальный комитет по международному терроризму, который начал свою работу в 1973 году, созван вновь в осуществлении резолюции 31/102 Генеральной Ассамблеи. Эта резолюция отражает осознание международным сообществом вопиющей опасности, которую представляет для человечества международный терроризм... Международный терроризм, независимо от его политической вывески, активизируется с каждым днем, укрепляется организационно, быстро разветвляется и совершенствует свою систему информации и свои методы, пренебрегая всеми нормами морали и человеческих ценностей. Независимо от причин совершаемые им акты представляют собой патологические проявления правонарушений, оскорбляющих человечество. Однако, несмотря на свой инстинкт выживания, международное сообщество до сих пор не смогло дать отпор этому явлению... Международное сообщество, разобщенное экономическим, политическим и социальным кризисами, которые характеризуют последнюю четверть этого столетия, проявило свою слабость и до сих пор не может объединиться с тем, чтобы противостоять действиям международных террористических организаций; последние в свою очередь извлекают выгоду из этих конфликтов и одновременно представляют собой одну из причин и одно из последствий нарушения спокойствия в мире. Поскольку международный терроризм имеет в своем распоряжении все более и более совершенные виды оружия, можно лишь догадываться о том, что было бы, если бы он получил однажды доступ к ядерному оружию» .
В тот же день принята резолюция относительно разработки конвенции по вопросу о захвате заложников". В преамбуле резолюции говорилось: «Генеральная Ассамблея, считая, что прогрессивное развитие международного права и его кодификация вносят вклад в осуществление целей и принципов, изложенных в статьях 1 и 2 Устава Организации Объединенных Наций, считая, что в соответствии с принципами, провозглашенными в Уставе, свобода, справедливость и мир во всем мире неотделимы от признания присущего человеку достоинства и равных и неотъемлемых прав всех членов человеческого общества, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах, в которых предусматривается, что каждый человек имеет право на жизнь, свободу и безопасность, признавая, что захват заложников является актом, который угрожает жизни ни в чем неповинных людей и оскорбляет человеческое достоинство; будучи крайне обеспокоена ростом числа таких актов, напоминая, что о запрещении захвата заложников говорится в статьях 3 и 34 Женевской конвенций о защите мирного населения во время войны от 12 августа 1949 года, в Гаагской конвенции 1970 года о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, Монреальской конвенции 1971 года о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, и Конвенции 1973 года о предотвращении и наказании преступле ний против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, а также напоминая резолюцию 2645 (XXV) Генеральной Ассамблеи от 25 ноября 1970 года, в которой осуждается захват самолетов в воздухе или вмешательство в полеты гражданской авиации, признавая настоятельную необходимость дальнейших эффективных мер, направленных на то, чтобы положить конец захвату заложников, сознавая необходимость заключить под эгидой Организации Объединенных Наций международную конвенцию о борьбе с захватом заложников, постановляет учредить Специальный комитет по разработке международной конвенции о борьбе с захватом заложников в составе тридцати пяти государств-членов». Как видим, в проблеме теоретического осмысления способов противодействия терроризму наметились некоторые новые моменты: определение ее
