Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общие вопросы теории обеспечения законности 12-78
1. Основы системного подхода к обеспечению законности 12-28
2. Гарантии законности и их место в системе факторов, определяющих состояние законности 28-52
3. Причины нарушения законности и их место в системе факторов, определяющих состояние законности 52-78
ГЛАВА II. Обеспечение законности в организации и деятельности органов местного самоуправления 79-151
1. Правовые основы обеспечения законности в организации и деятельности органов местного самоуправления 79-112
2. Организационные основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления 112-132
3. Законность в организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел 132-151
Заключение 152-153
Список использованной литературы 154-170
- Основы системного подхода к обеспечению законности
- Гарантии законности и их место в системе факторов, определяющих состояние законности
- Правовые основы обеспечения законности в организации и деятельности органов местного самоуправления
- Организационные основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Построение демократического федеративного правового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации как одна из конституционных форм реализации народом принадлежащей ему власти одновременно рассматривается и в качестве демократического способа социального управления обществом. Характерная черта данного института власти - это не только статусное закрепление самостоятельности и автономности местного самоуправления от системы государственных органов, но и деятельность, предполагающая самоорганизацию, самоуправление и самоответственность населения при решении вопросов местного значения.
Вместе с тем местное самоуправление не в состоянии эффективно функционировать без регулирующего воздействия государства, которое осуществляется различными способами: правовыми, экономическими, организационными и т.д. В силу данного обстоятельства немалую научную и практическую актуальность приобретают исследование с новых позиций проблем взаимоотношений и взаимодействия государства, его органов и органов местного самоуправления, определение пределов вмешательства государства во внутреннюю жизнь местных сообществ.
Право является одним из эффективных средств регулирования отношений и процессов в сфере местного самоуправления. При помощи правовых средств закрепляются основные формы осуществления муниципальной власти в Российской Федерации, определяется ее компетенция, устанавливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и решаются многочисленные иные вопросы, т.е. правовое регулирование охватывает важнейшие сферы организации и деятельности местного самоуправления. Поэтому темой настоящего диссертационного исследования стало изучение влияния роли права, закона и законности на организацию и деятельность этого важнейшего птавовог о института.
В настоящее время, характеризующееся как период проведения радикальной правовой реформы, происходит бурное развитие и качественное обновление законодательства Российской Федерации как в целом, так и муниципального в частности. Глава VIII Конституции Российской Федерации 1993 года положила начало законодательному демократическому созданию системы местного самоуправления в России и явилась основой для последующего принятия блока федеральных законов и интенсивного развития муниципального законодательства в субъектах Российской Федерации.
Однако позитивное право недостаточно четко регулирует ряд вопросов, связанных с организацией и деятельностью местного самоуправления в России. Поэтому актуальность исследования определяется также необходимостью выявления противоречий и несогласованности муниципально-правовых норм, а также определения путей устранения имеющихся пробелов в нормативно-правовом регулировании, организации и деятельности органов местного самоуправления.
Состояние научной разработки темы. Понятие кагегории "законность", ее сущность (природа) и связанные с ней смежные явления исследовались в юридической науке такими учеными, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.Н. Бутьиган, AM. Васильев, Н.Н. Вопленко, Н.В. Витрук, В.И. Гойман, Н.Л. Гранат, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, В.В. Оксамытный, П.М. Рабинович, М.С. Строгович, В.М. Чхиквадзе и другие.
Однако следует отметить, что многие из работ в значительной степени устарели, не учитывают современных условий. Существует немало нерешенных и спорных вопросов, причем отсутствуют исследования монографического характера, где проблемы обеспечения законности рассматривались бы применительно к деятельности органов местного самоуправления, в том числе и к вопросу их взаимодействия с органами внутренних дел. Настоящее исследование направлено на восполнение указанных пробелов.
Вопросы правового закрепления отдельных аспектов деятельности местного самоуправления получили определенное освещение в работах российских ученых дореволюционного периода (труды Б.Б. Веселовского, А.Д. Гра-довского, М.И. Свешникова и других).
Советский период характеризуется отсутствием исследований, посвященных правовым и организационным основам местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам объект исследования и, как следствие, не была востребована "муниципальная" терминология. Однако в тот период была издана работа Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой употреблялся термин "муниципальная компетенция" применительно к деятельности местных Советов народных депутатов. Различным направлениям организации и деятельности местных Советов народных депутатов посвящены труды И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Г.С. Меркурова, Б.В. Чернова, К.Ф. Шеремета и других.
В настоящее время отдельные аспекты обеспечения законности в организации и деятельности органов местного самоуправления рассмотрены в работах И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, ВВ. Таболина, В.И. Фадеева и других. Однако они написаны в рамках отраслевых наук (конституционного, муниципального права) и не содержат комплексного исследования данной проблемы, тем более, в них нет выхода на общую теорию права, и в частности на теорию законности.
Таким образом, недостаточность теоретических разработок в указанной сфере, существующие на практике пробелы и противоречия законодательного характера, недостатки в деятельности самих органов местного самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является анализ состояния и проблем обеспечения законности в организации и деятельности местного самоуправления, разработка на этой основе правовых и опганизанионных пскомен/тапий. наппавленных на ппинятие гнЫпективных
6 мер по реализации правовых предписаний, дающих возможность их практического применения.
Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
Анализ разрозненных в настоящее время эмпирических и научных знаний по проблемам законности в местном самоуправлении, установление основных параметров, критериев оценки состояния, а также исследование иных связанных с ней социально-правовых явлений.
Определение системы факторов - положительных и отрицательных, оказывающих влияние на состояние законности в обществе, в том числе в сфере организации и деятельности местного самоуправления, определение механизмов управления этим процессом.
Обозначить пределы правового регулирования в специфической области общественных отношений - организации и функционировании местной власти, проанализировать возможности местного самоуправления в регулировании местной жизни и определить роль законности в этих процессах.
Выявление общих закономерностей организации и функционирования местного самоуправления и особенностей влияния данного уровня власти на состояние законности в обществе, в том числе и на деятельность органов внутренних дел.
Выявить особенности правового статуса таких специфических органов местного самоуправления, как муниципальные органы охраны общественного порядка, их соотношение с муниципальной милицией, проанализировать проблемы правового обеспечения функционирования данных органов и осуществления органами местного самоуправления функции охраны общественного порядка.
Сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых механизмов, способствующих обеспечению законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.
Объект исследования. В его качестве выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе обеспечения законности в организации и деятельности органов местного самоуправления, рассматриваемых как взаимообусловленные социальные явления, имеющие важнейшее значение для нормального функционирования и формирования демократического федеративного правового государства.
Предмет исследования - состояние муниципального законодательства с точки зрения его системности и непротиворечивости, влияние данной нормативно-правовой базы на реализацию принципа законности в деятельности органов местного самоуправления, характер факторов, влияющих на состояние законности, а также определение на этой основе путей и методов устранения имеющихся недостатков.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные, специальные), в том числе диалектический, системный, исторический, сравнительно-правовой, статический, логические, социологические и др.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература, в том числе помимо упомянутых - труды ученых в области теории права и государства, конституционного и муниципального права: В.К. Бабаева, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, А.Е. Козлова, A.M. Кононова, В.М. Корельского, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, Н.И. Матузова, B.C. Нер-сесянца, Т.Н. Радько, А.Е. Сунцова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Н.В. Хропанюка, ЕС. Шугриной и других, научные исследования ученых-философов: В.Г. Афанасьева, Ю.Е. Волкова, В.Н. Садовского, а также работы в области истории, политологии, социологии и других наук. Особое внимание уделялось исследованиям по муниципальной проблематике, вопросам правотворчества, законности и правопорядка, теории управления.
В работе использован большой научный и практический материал, полученный в результате анализа публикаций в периодической печати: журналов, еженедельников, сборников.
Эмпирической базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, регламенты их законодательных органов, федеральные и региональные законы, уставы муниципальных образований, иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Использованы также нормативные акты МВД России, статистическая информация, данные отдельных исследовательских центров, а также материалы периодической печати и другие документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые на диссертационном уровне исследует организационные и правовые аспекты обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления, в том числе применительно к вопросам их взаимодействия с органами внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения:
Формирование правового демократического государства предполагает создание развитой системы местного самоуправления как одной из основных форм реализации народом принадлежащей ему власти. Становление и развитие местного самоуправления в России должно быть осуществлено только на основе законности.
В Российской Федерации начали складываться современная модель местного самоуправления и система его правового регулирования. Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти, регулирующие правоотношения в указанной сфере, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Вместе с тем процесс формирования правовой основы местного самоуправления имеет противоречивый характер и во многом несет на себе отпечаток советской системы.
Обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления - это управленческий процесс. На ее состояние в указанной сфере оказывают влияние разнообразные факторы общественной жизни, ибо местное самоуправление - это общество в "миниатюре" и обеспечение законности - это проблема не только юридического, но и социального свойства. Следовательно, обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления связано с разрешением как юридических аспектов данной проблематики, так и со всем комплексом экономических, социальных, политических, культурных и других задач, что обусловливает применение системного подхода и системного анализа при изучении данных вопросов.
Наиболее распространенными нарушениями законности в организации и деятельности органов местного самоуправления являются: лишение или ограничение конституциошюго права населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении; превышение в нормативных акгах государственных и муниципальных органов установленных пределов правового регулирования; закрепление муниципальным образованием верховенства своих норм над иными правовыми актами, включая федеральные законы и др.
Данные нарушения порождены следующими основными причинами:
а) недостаточная четкость и ясность правовых требований и предписа
ний, изложенных в муниципальном законодательстве Российской Федерации
и ее субъектов, наличие пробелов, внутренних противоречий в этих норма
тивно-правовых актах, низкий уровень систематизации федерального и ре
гионального муниципального законодательства и т.д.;
б) низкий уровень правовых знаний должностных лиц местного само
управления, недостаточный опыт правотворческой работы и ненадлежащая
проработка принимаемых правовых актов, игнорирование роли юридических
служб, недостаточная квалификация их сотрудников и проч.
5, Основными направлениями реформирования правовой сферы в организации и деятельности органов местного самоуправления являются:
совершенствование правового регулирования общественных отношений на основе создания новых законов, в полной мере соответствующих прогрессивно развивающимся общественным отношениям;
совершенствование нормотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях на основе его демократизации, научности, плановости, его должное материально-техническое обеспечение и т.д.
укрепление законности в деятельности органов местного самоуправления, т.е. обеспечение строгого и неуклонного соблюдения, исполнения правовых предписаний и требований всеми должностными лицами и органами местного самоуправления.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость работы определяется прежде всего тем, что в ней раскрывается с позиций общей теории права и государства, и в частности с точки зрения теории законности, состояние правового регулирования организации, а также непосредственной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую разработку данных проблем в период проведения правовой реформы и повышение социальной роли и статуса института местного самоуправления в России.
Предпринятый в ходе исследования системный анализ состояния законности в организации и деятельности органов местного самоуправления позволил выделить не только позитивные, но и негативные стороны в развитии муниципально-правовых отношений в Российской Федерации.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношения и выработки мер по укреплению законности в рассматриваемой сфере. Рекомендации, высказанные в диссертации, имеют значение для совершенствования законодательства и ведомственных нопмативных актов нопмотвопческой ппактики и ппавооеализуюшей лея-
11 тельности органов местного самоуправления и органов внутренних дел, при проведении научных исследований по данной проблематике, для улучшения профессиональной подготовки муниципальных служащих и практических работников органов внутренних дел, в ходе преподавания в учебном процессе отдельных тем при изучении курсов; "Теория государства и права", "Конституционное право", "Муниципальное право".
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации нашли отражение в трех научных публикациях автора, излагались в докладах на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД РФ, использовались в учебном процессе Академии управления МВД РФ.
Ряд предложений по совершенствованию законодательной базы, представленные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, были использованы в процессе разработки проекта федерального закона "Об основах формирования муниципального заказа".
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух
глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы. В
первой главе в основном теоретические разработки, во второй - анализ дейст
вующего законодательства, а также практические рекомендации. Заключение
содержит выводы по исследованию в целом.
Основы системного подхода к обеспечению законности
Кардинальное преобразование российского общества, обращение к общечеловеческим ценностям, задача достижения в обществе гражданского мира, согласия, общественного спокойствия неразрывно связываются с понятиями права, правового государства, правосудия, законности.
"Формирование правового государства предполагает замену авторитарной «закрытой» политической системы, основанной на патернализме и личном усмотрении, системой демократической, «открытой», покоящейся на принципах господства права и законности"1. Господство права, верховенство закона, режим законности - необходимые условия и свойства формируемого в России демократического, правового государства.
Понятие "законность" - одна из ключевых категорий юридической науки и практики государственно-правового строительства, служащая своеобразным инструментом анализа правовых явлений, обеспечивающая единство и согласованность общетеоретических, отраслевых наук и отдельных правовых институтов и являющаяся их специфическим "выходом" на практику государственного строительства. В социальном плане категория "законность" характеризуется как сложное общественно-политическое и правовое явление, в котором нашли свое отражение государственные и политические, правовые и нравственные, демократические и гуманистические начала. "Законность не только формальный принцип права, но и содержательная категория, отражающая демократическое существо общественного строя"2. Такая многогранность предопределяет возможность существования различных подходов к пониманию законности и, как следствие, наличие различных ее определений.
Термин "законность" в русском языке трактуется как положение, при котором общественная жизнь и деятельность людей обеспечиваются законами. Словарь русского языка СИ. Ожегова так определяет законность: "К закону относящийся, согласный с законом, с установлениями церкви и государства"1. Владимир Даль определяет законность как состояние, принадлежность законного, согласного с законами, на них основанного2.
В советской, а затем и российской юридической науке на формирование понимания законности огромное влияние оказали взгляды классиков марксизма-ленинизма. Так, К.Маркс и Ф.Энгельс рассматривали законность как соблюдение требований закона участниками общественных отношений3. На эту же сторону законности обращал внимание В.И.Ленин, требуя "соблюдать свято законы и предписания Советской власти", "считаться не только с буквой, но и с духом нашего коммунистического законодательства, не допускать ни тени отступления от наших законов", "абсолютно соблюдать единые, установленные для всей федерации законы"4. Вследствие этого в практике государственно - правового строительства и юридической литературе широкое распространение получило определение законности как строгого и неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений.
Наиболее активно вопросы законности стали разрабатываться в юридической науке в 50 - 60-х годах, что было связано с разоблачением массовых нарушений законности, имевших место в 30-х - начале 50-х годов. Именно в этот период из-под пера ученых Н.Г. Александрова, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, В.М. Чхиквадзе и других выходят первые работы, посвященные проблемам законности в социалистическом обществе1. В последующие годы разработке проблем законности в юридической науке уделялось также неослабное внимание, вследствие чего был накоплен огромный массив теоретического и практического материала по данной проблематике. Вместе с тем "в условиях перехода от тоталитаризма к свободному демократическому развитию общества, к правовому государству проблема права и законности приобретает особо актуальное значение и необходимо ...новое сущностное понимание законности"2.
Анализ имеющихся в юридической литературе определений показал, что все авторы рассматривают законность через призму философских и правовых категорий: принцип, метод, требование, режим, явление. Большинство авторов определяют законность как строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, всеми учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами3. Часть авторов рассматривают законность как принцип или требование строгого соблюдения, исполнения правовых норм, либо как систему таких требований1. Эти определения отражают важнейшую черту законности - требование ко всем участникам общественных отношений строго соблюдать законы государства, однако этимология категорий "принцип", "требование" переносит саму законность из сферы практической деятельности в область идеологии, так как провозглашение какого-либо принципа еще не означает его претворения в жизнь. Другие авторы, с целью подчеркнуть реальность законности, делали акцент на то, что законность - это устойчивый общественный (или правовой) режим неуклонного исполнения выражающих волю народа законов и основанных на них правовых актов2. Отмечая преимущества трактовки законности как режима, А.Ф. Гранин справедливо указывает на то обстоятельство, что это позволяет четко отграничить законность от реализации норм права3. Существенно отличаются от приведенных выше те определения законности, которые рассматривают ее как метод государственного руководства обществом, "состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов"4. Тем самым содержание понятия "законность" существенно расширяется, поскольку в него включаются процессы нормотворчества и правореализации. Это приводит к отождествлению законности с другим социальным феноменом -правовым регулированием общественных отношений, которое нередко рассматривается как создание государством правовых норм и обеспечение их реализации. Вместе с тем законность, несомненно, участвует в правовом регулировании общественных отношений, "пронизывает... и содержание социалистического права, и его действие, и реализацию субъективных юридических прав и обязанностей"1.
Анализ различных точек зрения на понятие "законность" не дает оснований противопоставлять одно определение другому, так как все они отражают реально существующие черты и свойства этого сложного и многогранного социального явления. "Законность как специфическое социальное явление имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах", - указывает В.М. Горшенев, отмечая при этом, что различные подходы к пониманию законности являются обоснованными и правильными2. Но, с другой стороны, каждая из предлагаемых дефиниций не раскрывает тех черт и признаков законности, которые включены в иные определения, данные другими авторами. Это обстоятельство породило тенденцию к сближению различных точек зрения, и некоторыми авторами были предприняты попытки дать комплексное определение понятию законности, интегрирующее вышеназванные дефиниции3.
Соглашаясь с целесообразностью создания комплексного определения законности, отражающего все ее основные черты и свойства, следует подчеркнуть научную позицию Н.Л. Гранат, которая отмечает, что эта задача вряд ли может быть решена чисто механическим соединением разноплановых дефиниций. Определения получаются громоздкими, недостаточно четкими и затруднены для использования в учебной и иной практической деятельности1.
Вместе с тем B.C. Афанасьев на основе анализа и обобщения многочисленных позиций ученых и практиков приходит к выводу, что законность - это принцип, метод и режим строгого и неуклонного соблюдения и исполнения всеми участниками общественных отношений норм права, установленных законами и основанными на них другими нормативными актами2.
Гарантии законности и их место в системе факторов, определяющих состояние законности
Еще в начале XX века русский юрист И.В. Михайловский отмечал, что "несовершенства человеческой природы, недостатки социального и политического строя и другие причины влекут за собою поведение людей, противоречащее нормам положительного права и нарушающее субъективные права. Очевидно, что одни этические основы, на которых строится правопорядок, сами по себе еще не достаточны для непоколебимости его. Нужны дополнительные гарантии"2. В силу данного обстоятельства важнейшим свойством законности выступает ее гарантированность. Именно гарантирован-ность, гарантии законности, как специфического социального явления, приводят к установлению твердого правопорядка, устойчивости и стабильности в общественной жизни, делают реально обеспеченными права и свободы граждан.
Термин "гарантия" заимствован из французского языка. Гарантия (garantie) - означает ручательство, обеспечение, условие, обеспечивающее что-либо3. Гарантировать - значит определенным образом обеспечивать, ограждать, охранять, защищать, сделать реальным. Поэтому, говоря о гарантиях законности, речь должна идти о тех условиях, средствах, механизмах, которые обеспечивают реальность режима законности.
В юридической литературе существуют различные подходы к определению гарантий. Так, В.В. Борисов под гарантиями законности понимает "объективные и субъективные факторы общественной жизни, обусловливающие необходимость правового метода государственного руководства обществом и обеспечивающие его реальность, действенность, незыблемость и эффективность, предотвращающие отступление от его требований, а в случаях правонарушений, обеспечивающих восстановление нарушенного права"1.
П.Т. Васьков гарантиями законности называет "объективные и субъективные условия, средства и способы, при помощи которых обеспечивается законность в обществе"2.
Как "условия и особые юридические механизмы, призванные обеспечивать фактическую реализацию законоположений", определяет гарантии С.С. Алексеев3.
Л.А. Николаева под гарантиями законности понимает "те объективные и субъективные условия, которые делают принцип законности незыблемым, обеспечивают точное и неуклонное соблюдение законов, охраняют интересы государства и граждан, а в случаях их нарушения обеспечивают восстановление нарушенных прав и интересов и наказание виновных".
Гарантиями законности, как полагает Е.А. Лукашева, служат условия и средства, "при помощи которых обеспечивается проведение в жизнь законов и других правовых актов... в точном соответствии с целями, для которых они были изданы"1.
П.М. Рабинович определяет гарантии как "средства, с помощью которых воплощается, охраняется, а в случаях нарушения - восстанавливается режим законности"2.
Анализируя данные формулировки, можно отметить, что под гарантиями законности все авторы понимают условия и средства, при помощи которых обеспечивается законность.
Законность в обществе обеспечивается не каким-то одним видом гарантий, а целой группой, образующей соответствующую систему. В настоящее время общепризнанным является выделение в системе гарантий двух групп: общие (экономические, политические, идеологические) условия и специальные (юридические) средства обеспечения законности3. Такое деление имеет теоретическую и практическую значимость. В теоретическом плане оно дает возможность глубже познать механизм реализации законов, в практической деятельности указанное деление полезно в том смысле, что оно обеспечивает поиск конкретных путей повышения эффективности обеспечения реального действия закона.
Определяющими, базисными являются экономические гарантии законности. Именно от состояния и уровня экономического развития общества, организации системы хозяйствования напрямую зависит возможность государства эффективно выполнять свои разнообразные функции, и в том числе обеспечивать гражданам реализацию провозглашенных в нормах позитивного права основных прав и свобод.
Нынешний этап развития экономики нашей страны является переломным. Происходит переход к качественно иной экономической системе, переосмыслению места и роли государства в экономических процессах. Государство, как исторически сложившийся институт макрорегулирования экономических процессов, не может быть отстранено от рыночных преобразований, даже если признать, что именно несостоятельность государственной централизованной системы управления народным хозяйством оказалась одной из главных причин переживаемого нашей страной системного кризиса и побудителем перехода к рыночному типу экономики.
Проблема эффективного функционирования экономики и степень оказываемого на нее влияния со стороны государства являются одной из центральных и наиболее дискуссионных тем современного общества.
Рыночная экономика, как показывает опыт развитых стран, может эффективно функционировать лишь в условиях, когда ее гарантирует и право-обеспечивает сильная государственная власть. Государство должно быть настолько сильным, насколько это необходимо в интересах страны, не допуская чрезмерного, необоснованного вмешательства в экономику. Государственное вмешательство должно лишь дополнять рыночные механизмы, усиливать положительные стороны и брать на себя решение задач, непосильных рынку, тем самым ограничивая и смягчая недостатки рыночной экономики. Ни один общественный институт, кроме государства, не способен органично интегрировать в стихию рынка правовые механизмы осуществления новых имущественных отношений (договорных связей, движение капитала и ценных бумаг, отношений найма рабочей силы и т.д.), равно как и алгоритмы формирования новых экономических связей на межгосударственном уровне. Посредством правового регулирования, установления налогов, государственных закупок, разного рода административно-контрольных рычагов государство оказывает разностороннее воздействие на экономические процессы. Органы государственной власти разрабатывают и осуществляют многочисленные программы, направленные на поощрение развития тех или иных отраслей экономики, обеспечение научно-технического прогресса, сокращение энергетических затрат, охрану окружающей среды, оказание материальной помощи обездоленным и малоимущим и т.д. Государство внимательнейшим образом должно следить за тем, что происходит в экономике, и оперативно реагировать на появление любых неблагоприятных явлений. По-прежнему ориентируясь на всемерное развитие частной инициативы и предпринимательства, конкуренции и саморегулирование, государство призвано выполнять огромный объем регулирования, направленного на то, чтобы создать наиболее благоприятные условия для развития национальной экономики, защищать ее интересы, что будет в большей степени являться экономическими гарантиями режима законности.
Правовые основы обеспечения законности в организации и деятельности органов местного самоуправления
Одним из правовых явлений, характеризующих подлинно демократическое государство, является реально действующий институт местного самоуправления. В Российской Федерации основные положения и принципы деятельности местного самоуправления в теоретическом и прикладном аспектах как одного из элементов общей системы власти стали развиваться сравнительно недавно. Однако за этот небольшой временной промежуток накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования муниципализма в России, созданы основы правовой базы местного самоуправления. "Без местного самоуправления Россия не станет ни демократическим, ни федеративным, ни правовым государством" - основной лейтмотив прошедшего Всероссийского совещания по вопросам местного самоуправления1.
Одним из важнейших условий законной и эффективной деятельности местных сообществ является наличие адекватной правовой базы. В развитии правовой базы местного самоуправления в России условно выделяют три основных периода.
Первый этап (1990-1991гг.) - формирование организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации. В эти последние годы существования СССР были приняты первые законы о местном самоуправлении: 9 апреля 1990 года - Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"1, а 6 июля 1991 года - Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"2. Союзный закон определил местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванного обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территорий, охраны окружающей среды. Данный законодательный акт устанавливал систему местного самоуправления, которая в качестве основного, главенствующего звена включала местные Советы народных депутатов, а также предусматривала использование некоторых форм прямой демократии - проведение местных референдумов, собраний, сходов граждан и т.д. Сами же местные Советы оставались низовым структурным звеном в централизованной системе Советов народных депутатов, что предполагало двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов и т.д. В соответствии с законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц, в качестве экономической основы союзный закон закрепил коммунальную собственность.
Принятый в соответствии с союзным законодательством российский закон закрепил местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. В отличие от союзного, российский закон ввел в понятие местного самоуправления такой важный признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон ввел понятие "муниципальная собственность". В качестве территориальной основы, как и в союзном законодательстве, использован административно-территориальный принцип, т.е. местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.
В рамках рассматриваемого Закона были определены и разграничены полномочия исполнительного органа (администрации) и представительного -Совета. Внеся изменения в Конституцию, согласно которой местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов сохранил формулу о конституционном праве Верховного Совета России руководить Советами. Таким образом, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. В целом, как отмечает А.С. Станкевич, при всем своем несовершенстве данные законодательные акты сыграли немалую роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - они как бы открыли путь децентрализации местных органов на демократической основе .
В развитие положений указанных Законов в рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы "О выборах главы администрации" от 24 октября 1991г.2 и "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993г.3 Однако эти Законы также не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления, поскольку в силу различного рода обстоятельств их положения оказались не выполненными. Выборы глав местных администраций проведены не были, а органам местного самоуправления так и не были предоставлены все предусмотренные законом финансово-экономические права.
Второй этап (осень 1993-1995гг.) - этап реформирования общей системы власти, который включает и рассматриваемые диссертантом органы местного самоуправления1. Данный этап сложился на основе Указов Президента Российской Федерации, которые были направлены на реализацию положений упомянутого закона "О местном самоуправлении в РСФСР". Правовой основой реформирования местного самоуправления послужил Указ Президента от 21 сентября 1993г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"2. Последующими Указами "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993г. и "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993г. деятельность местных Советов была прекращена, их полномочия были возложены на соответствующую местную администрацию3.
Организационные основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления
Важнейшим и необходимым условием эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является, как отмечалось выше, га-рантированность прав местных сообществ. Данное положение подразумевает наличие не только адекватной правовой базы местного самоуправления, но и параллельное создание и функционирование организационно-управленческих структур, деятельность которых направлена как на реализацию и защиту прав муниципальных образований, так и на обеспечение законности в деятельности самих органов местного самоуправления.
Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление отделено от органов государственной власти, но вместе с тем это не означает, что государство сложило с себя функции социального управления по отношению к рассматриваемым органам. Понятие "управление" в теории социального управления связано с использованием категории "воздействие". Например, В.Г. Афанасьев определяет социальное управление как "воздействие на общество в целом или его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь, отрасль экономики, предприятия и т.д.), с тем чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование, совершенствование и развитие, успешное движение системы к заданной цели"1. Иными словами, можно отметить, что органы местного самоуправления находятся в сфере интересов социального управления государства, что государство оказывало и будет оказывать управляющее воздействие на местные сообщества и формируемые ими муниципальные органы власти.
Государство оказывает соответствующее воздействие на управляемые системы, в т.ч. и на органы местного самоуправления самыми разнообразными способами. Применительно к муниципальной проблематике показателен в данном аспекте опыт зарубежных стран, выработавший несколько вариантов отношений государственной власти и местных сообществ. Наиболее характерные из них следующие. Для англосаксонской модели (действует в США, Канаде, Австралии и т.д.) характерно отсутствие у государства его представителей на местах, муниципалитеты рассматриваются как автономно действующие образования, но объем их полномочий строго определен и, соответственно, деятельность муниципалитетов строится по жесткому правилу - местным сообществам разрешено только то, что им прямо предписано законом. В отдельных публикациях данный способ воздействия государства получил название принципа "позитивного регулирования" деятельности органов местного самоуправления1. На принципиально иных позициях построена французская модель местного самоуправления (также характерна для Италии, Испании, Бельгии и т.д.). Государство через своих представителей - Комиссара Республики (Франция), муниципального секретаря (Бельгия), префекта (Италия) и проч., осуществляет постоянный контроль за деятельностью муниципалитетов, но сами органы местного самоуправления наделяются полномочиями по принципу - им разрешено все, что прямо не запрещено законом. Н.А. Емельянов называет данный способ принципом "негативного регулирования" деятельности органов местного самоуправления2.
Не разделяя приведенные Н.А. Емельяновым определения способов взаимодействия государства и местных сообществ в силу их терминологической расплывчатости и некорректности, диссертант считает, что объединяющим признаком в приведенных выше разновидностях местного самоуправления является наличие устойчивого баланса интересов - это самостоятельная деятельность местного населения по решению собственных вопросов и наличие государственного управления и контроля, осуществляемых либо посредством жесткого правового регулирования, либо через создание административно - организационных структур.
Как уже отмечалось, российская модель местного самоуправления находится в стадии формирования, ведется активный поиск как наиболее оптимальных форм и методов самоуправления, так и эффективных схем взаимосвязей "государственная власть - местное самоуправление". Основным же критерием построения данной вертикали является наиболее полная реализация прав, свобод и интересов граждан муниципальных образований на основе осуществления государственного контроля за соблюдением законности в деятельности местных органов самоуправления, обеспечивающего целостность государства и безопасность общества.
Итак, посредством чего, каких организационных и контрольных механизмов государство обеспечивает соблюдение законности в деятельности органов местного самоуправления? Частично на поставленный вопрос дает ответ упоминавшийся Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В данном Законе содержится глава VII "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью". Разумеется, помещенные в ней статьи не охватывают весь комплекс механизма контроля за деятельностью органов и должностных лиц местных органов самоуправления, ибо некоторые организационные формы контроля, а также процедурные правила его реализации (контроль, оценка, применение мер ответственности) закрепляются в других частях Закона либо находят свое отражение в иных нормативных актах, принятых в развитие данного "рамочного" Закона.
Основным субъектом, осуществляющим контроль за деятельностью органов местного самоуправления, выступает население муниципальных образований. Обозначенная идея общепризнанна и находит отражение в отечественном и международно-правовом законодательстве. Статья 3 Европейской хартии о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную способность местных властей в пределах закона регулировать и управлять под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах местного населения1. Статья 130 Конституции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью".
Население муниципальных образований самостоятельно в решении вопросов местного значения. Реализация данного положения определяется правом населения самостоятельно устанавливать структуру органов местного самоуправления, правом проведения муниципальных выборов, местного референдума и других форм прямого волеизъявления, правом принятия устава муниципального образования и т.д. Население в целях более эффективного управления местными делами делегирует часть своих властных полномочий органам местного самоуправления, и сформированные таким путем местные органы власти становятся подконтрольны и подотчетны местным сообществам.
Как отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, население оказывает влияние на сформированные им органы местного самоуправления различными способами. Во-первых, это самозаявление гражданами своих запросов. Во-вторых - самореализация гражданами собственных запросов, в том числе самостоятельное принятие ими публично-властных решений (нормативных, индивидуальных, кадровых). В-третьих - участие населения в отправлении властно-управленческих функций: а) при обсуждении проектов местных планов, программ, проектов нормативных и индивидуальных актов; б) при осуществлении уже принятых планов, программ, актов; в) при оценке итогов деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, общего положения дел в своих муниципальных образованиях, в отдельных отраслях местной жизни.
