Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические проблемы современного ведомственного нормотворчества.
1.1. Понятие и содержание ведомственного нормотворчества 13
1.2. Факторы, обусловливающие ведомственное нормотворчество 43
1.3. Соотношение актов Федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации, ведомственных нормативных актов 62
Глава 2. Механизм ведомственного нормотворчества.
2.1. Нормотворческий процесс в органах внутренних дел 83
2.2. Систематизация ведомственных нормативных актов как необходимое условие повышения эффективности деятельности органов внутренних дел 112
Заключение 121
Библиография 125
- Понятие и содержание ведомственного нормотворчества
- Факторы, обусловливающие ведомственное нормотворчество
- Нормотворческий процесс в органах внутренних дел
Введение к работе
Процесе преобразования российского государства находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Отличительной чертой современного этапа развития общества является постоянно повышающееся внимание к праву и законности, к правотворческой деятельности. Проблема совершенствования правотворчества обостряется всегда, когда в обществе происходит разрушение большинства институциональных и нормативных образцов, меняются цели, ценности, существовавшие средства реализации социальных потребностей, устанавливаются новые правила правового взаимодействия. Правотворческая деятельность государства не изолирована от социальных процессов, которые, так или иначе, влияют на формирование правовых норм. В процессе правотворчества обеспечивается внутренняя согласованность действующих законов и иных нормативных актов, составляющих систему правовой регламентации общественных отношений. В этой связи, совершенствование законодательства должно быть одной из главнейших государственных задач, решаемой на научной основе и носящей системный характер. И, следовательно, вопрос об особенностях нормотворчества на уровне издания подзаконных актов требует тщательной проработки.
Повышение эффективности развивающегося законодательства во многом определяется системностью исследования факторов обусловливающих правотворчество. При этом выявляются как факторы,
порождающие потребность правовой регламентации, так и факторы определяющие форму и содержание нормативного акта, и, что не менее важно, факторы обусловливающие действенность создаваемых норм. Следует отметить, что глубокого изучения данной проблемы в аспекте ведомственного нормотворчества не проводилось.
В правовой системе российского государства важное место принадлежит актам управления, являющимся основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти. Необходимо отметить, что действие нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов и поручений высших органов государственной власти настоятельно требует совершенствования нормотворче-ской деятельности МВД России.
В этом направлении Министерством внутренних дел предпринят ряд мер. Созданы специализированные подразделения задачей, которых является обеспечение процесса подготовки нормативных актов. Вопросы нормотворческой деятельности получили обстоятельную регламентацию. Более активно в нормотворческий процесс органов внутренних дел вовлекаются сотрудники высших учебных и научно-исследовательских заведений МВД России.
Между тем, анализ деятельности органов внутренних дел в области правотворчества показывает, что наряду с положительными результатами сохраняются старые и возникают новые проблемы, вызывающие необходимость быстрейшего разрешения. Не всегда нормативные акты, разработанные и принятые в МВД России, соответствуют тре
бованиям законности. Несмотря на изменившиеся приоритеты в правоприменительной деятельности, в разрабатываемые акты иногда включаются нормы, ограничивающие права граждан или ставящие в неравные условия субъектов отношений. В настоящее время действуют различные ведомственные акты дублирующие содержащиеся в них нормы, положения отдельных актов страдают декларативностью и абстрактностью, не соответствуют правилам юридической техники. Негативное влияние на эффективность работы подразделений органов внутренних дел оказывает запаздывание подзаконного нормотворчества.
Кроме того, в последние годы заметно изменилось законодательство, регулирующее общественные отношения, связанные с подготовкой, регистрацией, опубликованием и вступлением в силу ведомственных нормативных актов. Все более расширяется сотрудничество МВД России с правоохранительными органами других стран, также требующее существенных преобразований в процессе подготовки международных договоров. Актуальными вопросами, на основании перечисленного, является выявление новых подходов к рационализации существующего массива нормативных актов МВД России, поиск перспектив его развития, а также внесение корректив в основополагающие нормативные документы по правотворческой работе.
Степень разработанности проблемы. Правотворчество как многогранное и значительное правовое явление постоянно находится в центре внимания науки. Различные аспекты проблемы совершенствования правотворчества нашли свое отражение в юридической литературе. Тема качества нормативных актов, совершенствования процесса их создания
рассматривалась в работах В.М.Горшенева, Д.А.Керимова, Н.И.Козюбры, В.В. Копейчикова, А.В. Мицкевича, В.И. Никитинского, А.С. Пиголкина, Ю .А.Тихомирова, И.С.Самощенко.
Значительный вклад в разработку проблем правотворчества внесли С.С. Алексеев, Л.И.Антонова, В.К. Бабаев, В.М. Баранов, С.Н. Братусь, Б.В.Дрейшев, СВ. Поленина, В.А. Туманов, Р.О.Халфина, Л.СЯвич и др.
Кроме этого вопросы соблюдения и упрочения законности в деятельности органов внутренних дел ( а это, несомненно, представляет интерес в контексте нормотворчества) рассматривались в трудах В.С.Афанасьева, ЯМ. Бельсона, М. И. Еропкина, З.Д.Ивановой, Л. М. Колодкина, В.В.Лазарева, И.П.Левченко, А. С. Мордовца, Р. С. Мулу-каева. Т.Н.Радько, В.П.Сальникова, Ю.П.Соловей, В.И.Тихоненко, А.П.Шергина и др.
И хотя, вопросы ведомственного нормативного регулирования привлекали внимание ученых ( в том числе, в области нормотворчества МВД представляют интерес работы Ю.Г. Арзамасова, В. Ф. Воробьёва, Н.Л.Гранат, В.О.Елеонского, С. В. Кабышева, Н. Н. Карташова, И.Б.Киричук, И. В. Ростовщикова, Л.М. Розина, Н.Б.Слюсарь, И.Т Туль-теева, В. В. Черникова и др.), динамичные процессы общественного развития ставят ряд новых проблем, выявляют потребности поиска новых способов и средств их разрешения. И, вместе с тем, несмотря на многообразие научного материала, системный подход к выявлению проблем нормотворческой деятельности органов внутренних дел, постиже
нию природы их происхождения не имеют достаточного освещения в юридической литературе.
Таким образом, актуальность проблемы и в тоже время, потребность комплексного ее анализа, недостаточная степень разработанности темы, необходимость переосмысления многих положений без идеологического влияния, позволили избрать ее в качестве диссертационного исследования.
Методологические и теоретические основы исследования. Характер задач, поставленных в диссертации, определил необходимость применения комплексных научных методов исследования. Работа основана на методах системного и сравнительно-правового анализа. Раскрывая содержание нормативно-правовой базы, автор применял формально-юридический метод анализа правовых актов. В процессе работы изучен значительный объем юридической литературы, затрагивающей проблемы правотворчества, использовались положения и выводы теории управления, социологии. Методологическую основу диссертации составили работы по общей теории права и государства, труды представителей отраслевых юридических наук. Эмпирическим материалом исследования послужили правовые акты федеральных органов власти и субъектов федерации, нормативные акты ОВД, аналитические материалы, статистические данные.
Цель данного исследования состоит в анализе объективных предпосылок и содержания ведомственного нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел и определении перспектив его дальнейшего развития и совершенствования.
Из цели исследования вытекают следующие задачи:
-исследование содержания функций, методов, форм, пределов ведомственного нормотворчества;
-анализ общего состояния ведомственного нормотворчества, его специфических особенностей и факторов, оказывающих на него влияние;
-изучение процесса создания ведомственных норм, состояния правовой регламентации нормотворчества органов внутренних дел;
-установление оптимального соотношения централизованного и локального регулирования;
-выработка на этой основе предложений, рекомендаций по совершенствованию нормотворческого процесса в ОВД.
Объектом диссертационного исследования является нормотвор-ческая деятельность министерств и ведомств.
Предметом исследования - состояние нормотворчества МВД России, пути его совершенствования.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основании проведенного анализа факторов, обусловливающих нормотворчество органов исполнительной власти, предлагается модель механизма оценки действенности нормативного акта. В диссертации с современных позиций на теоретическом уровне уточняется понятие ведомственного нормотворчества, исследуются назначение, содержание и особенности нор-мотворческой деятельности ОВД, ее средства и формы. Предлагается оригинальная трактовка понятия нормотворчества МВД. В контексте изучения указанных процессов диссертант предлагает рекомендации по
совершенствованию нормотворческого процесса, увязывая их с проблемами обеспечения законности.
Новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
1. Эффективность и качество ведомственных нормативных актов определяется научной обоснованностью и системностью их развития. Система российского законодательства, представляет собой многоуровневое правовое образование, включающее нормативные акты центральных органов исполнительной власти. Такой подход представляет возможность обеспечить внутреннюю согласованность, гармоничность, упорядоченность, непротиворечивость развития и функционирования всех элементов системы. Вместе с тем, возможность выделения отдельных звеньев системы в относительно самостоятельные подсистемы позволяет рассматривать ведомственные нормативные акты, как правовую конструкцию обладающую собственной структурой, элементным составом, специфическими чертами.
2. На основе анализа факторов, обуславливающих ведомственное нормотворчество и определяющих пределы, цели, формы, функции ведомственного нормативного регулирования, можно рассматривать нормотворчество министерств и ведомств как объективно необходимую составную часть правотворческого процесса. Вместе с тем, отраслевой характер ведомственного нормотворчества допускает возможность реализации частных интересов, влияющих на оценку и учет факторов, обуславливающих управленческое решение. Таким образом, возникает проблема создания подзаконного
акта негативно влияющего на достижение цели преследуемой законодателем при создании первичной нормы. Разрешение проблемы возможно в первую очередь посредством создания и правового закрепления единой системы оценок факторов влияющих на ведомственное нормотворчество и критериев контроля эффективности действия актов.
3. Нормотворчество органов внутренних дел является одним из средств административной политики государства, определяющей содержание и формы государственного управления. Повышение результативности управленческой деятельности непосредственно зависит от наличия качественно обновленной по форме и содержанию системы нормативных актов МВД. С этой целью определяется важность научно-обоснованной классификации ведомственных нормативных актов, представляющая теоретическую и практическую значимость. В конечном итоге это позволяет выявить генетические и функциональные взаимосвязи объекта исследования, уяснить правовую природу рассматриваемого вида акта, его отличительные признаки, назначение, единство формы и содержания, разрешить проблему упорядочения и совершенствования видов ведомственных нормативных актов.
4. Компетенция федеральных органов исполнительной власти по созданию правовых актов регламентирована в большинстве своём различными подзаконными нормативными актами. В равной степени это относится и к процедуре реализации нормотворческой
компетенции органов внутренних. В настоящее время назрела необходимость принятия Федерального закона о нормативных актах, который обеспечит единообразие в подходе нормотворческой деятельности всех уровней.
5. Правотворческие отношения, складывающиеся в процессе управленческой деятельности, имеют ряд специфических черт, в полной мере относящихся и к деятельности МВД. Они характеризуются не только особым предметом регулирования, но и дополняются принципами: единоначалия и субординации, двойного подчинения. Являясь одним из правоохранительных органов государства, МВД взаимодействует с другими органами, в том числе, и на международном уровне. С учетом сказанного, правотворческие связи следует разделить на межведомственные (в том числе международно-правовые), субординационные, координирующие и автономные.
6. Правотворчество представляет собой явление динамическое, что выявляет потребность постоянного совершенствование нормотворческой деятельности МВД России. Приоритетными началами этого процесса могут быть:
-разработка современной правотворческой технологии;
-совершенствование автоматизированной справочно-правовой системы ведомственных нормативных актов и широкое внедрение ее в деятельность подразделений МВД всех уровней;
-издание официальных сборников нормативных актов;
-минимизация массива правовых актов, в том числе, путем ко
дификации нормативных актов в форме положений, уставов, правил.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования излагались автором на научно-практических конференциях по проблемам совершенствования российского законодательства, докладывались на кафедре теории и истории права и государства МА МВД России. Отдельные положения исследования использовались в учебном процессе в МА МВД России.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что уточнение понятия нормотворческои деятельности органов внутренних дел, проведённый анализ особенностей нормотворческои деятельности позволяют по-новому взглянуть на природу этого правового явления. Предлагается модель системы оценки нормативных актов для прогнозирования их результативности. Полученные выводы будут способствовать развитию разделов теории права и государства, законности и правопорядка, правоохранительной системы, правотворчества. Также данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.
Структура работы определена с учётом характера и специфики избранной темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.
Понятие и содержание ведомственного нормотворчества
Необходимым элементом правового регулирования являются ведомственные нормативные акты, представляющие собой особый блок в нормативной базе государства. Для более глубокого постижения сущности этого явления нужно, прежде всего, уяснить природу, содержание процесса формирования нормативно-правовых актов органов осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность.
Русский правовед И. А. Ильин определял, что любая юридическая категория имеет право на существование и научный анализ. «Но каждая из них должна отыскать себе соответствующий ее сущности методологический ряд... предварительно пройти через процесс аналитического разложения и по возможности получить дифференцированное название» . Таким образом, исследование ведомственного нормотворчества целесообразно начать с уточнения понятия.
Известно что, понятие обретает свою полную и относительно законченную форму лишь в процессе эволюции. Здесь уместно вспомнить высказывание Вольтера: «Прежде чем спорить, давайте договоримся о терминах».
Детальный разбор названия «ведомственное нормотворчество» позволяет сделать вывод, что в данном случае не точно означены субъекты этого вида деятельности. В юридической литературе данное словосочетание считается традиционным, хотя в соответствии с действующим законодательством (Указ Президента РФ « О структуре федеральных органов исполнительной власти» к органам исполнительной власти относятся федеральные министерства, службы, комитеты, агентства, надзоры, а в соответствии с Конституцией РФ (чЛ ст.78 ) предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы. Следовательно, обобщающим названием этого вида деятельности стало бы «нормотворчество органов исполнительной власти».
"Нормотворчество" как юридическая категория привлекает внимание своей многогранностью. В научном обороте используются во многом совпадающие термины "нормотворчество" и "правотворчество", однако говоря о правовом регулировании на уровне министерств и ведомств обычно употребляют категорию нормотворчество. В этой связи, возникает необходимость обратиться к этимологии термина «нормотворчество», включающего в себя две части: «норма» и «творчество».
Первая определяет направленность этого вида деятельности различных министерств и ведомств. Законодатель, создавая норму права, подразумевает ее полную и точную реализацию в общественных отношениях и в определенных случаях побуждает исполнителя к созданию правил обеспечивающих выполнение задачи. Данная цель и определяет содержание нормотворчества. Уместно заметить, что правовое регулирование деятельности министерств и ведомств осуществляется различными видами правовых норм, важное место среди них занимают локальные нормы, имеющие функциональную ценность.
Вторая часть анализируемого термина - творчество, в русском языке толкуется как деятельность, направленная на создание культурных и материальных ценностей. Творчество, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов. Применительно к исследуемому виду деятельности употребление такого термина не вполне корректно. Может ли деятельность государственного органа носить творческий характер? Однозначно и категорично на этот вопрос ответить нельзя. Ведомства и министерства, создавая нормативные акты, действуют в правовом поле и реализуют, прежде всего, не собственную, а волю, выраженную законодателем. Другими словами их деятельность строго регламентирована, и осуществляется для обеспечения реализации первичной воли. Но в тоже время, нельзя отрицать наличие субъективного фактора в правотворчестве, именно он способствует динамизму правовых предписаний, постоянному развитию права.
Факторы, обусловливающие ведомственное нормотворчество
В юридической науке многократно предпринимались попытки проанализировать причины принятия или отклонения того или иного нормативного акта, уяснить природу действенности или неэффективности отдельных из них. В различное время к этой теме обращались С.С.Алексеев, В.М.Горшенев, Д.А.Ковачев, С.В.Поленина и другие авторы, в том числе социологи, политологи, философы, экономисты
Повышение эффективности развивающегося законодательства во многом определяется системностью исследования факторов обуславливающих правотворчество. При этом выявляются факторы, порождающие потребность правовой регламентации, факторы определяющие форму и содержание нормативного акта. Данная задача решается как в законотворчестве, так и в нормотворческои деятельности министерств, с той лишь разницей, что последняя обладая рядом специфических особенностей, имеет в своей основе иной уровень дифференциации.
Рассматривая данную проблему, СВ. Поленина выделяет внутренние и внешние факторы, отражая их предметные и функциональные связи1. При создании нормативного акта на уровне министерства, ведомства или какого либо их подразделения, в том числе локального характера, важным представляется учет факторов обуславливающих первичный нормативный материал и уже на их основе выявление специфических.
В современной науке в достаточной степени разработана тема правообразующих факторов (экономический, национальный, демографический, социокультурный и др.) Эти факторы называют базисными и они требуют глубокой и всесторонней проработки в процессе создания проекта нормативного акта. Одним из важнейших этапов современного правотворчества является решение проблемы соотношения объективного и субъективного воздействия на создание правовой нормы. Правовое предписание имея в своей основе объективные предпосылки порой отражает их с достаточной долей субъективности. Элемент субъективности .присутствует и при выборе формы акта, хотя этот вопрос в достаточной степени регламентирован. Так например, среди актов МВД существуют две различные формы: приказ и инструкция, но довольно часто для регулирования отношений выбирается одна из них исходя из субъективной мотивации должностного лица.
Достигнутые в решении проблемы определяющих факторов результаты, позволяют выходить на новый уровень и рассматривать взаимосвязи и зависимости правообразующих и других факторов в процессе создания правовых норм. Монографическое исследование « Научные основы советского правотворчества» создает достаточно целостное представление о совокупности факторов как особой категории. Тем не менее практически отсутствует комплексное исследование факторов обуславливающих нормотворчество министерств и ведомств. Нормотворчество МВД являясь частью правотворческого процесса, но при этом, обладающее рядом специфических особенностей требует иного подхода в познании совокупных явлений оказывающих на него влияние.
Нормотворческий процесс в органах внутренних дел
Содержание нормотворчества ОВД составляет деятельность по подготовке и изданию нормативных актов т.е. нормотворческий процесс. Деятельность эта проходит в определенном организационном порядке, ключевые моменты которого регламентированы нормами права, правила организации этой деятельности образуют ее процедуру, механизм.
Таким образом, деятельность по созданию нормативных актов и ее процедура соотносятся как содержание и форма, эти понятия неразрывны, и в то же время характеризуют разнородные грани одного явления.
Исходя из изложенного, нормотворчество ОВД можно квалифицировать как осуществляемую в рамках полномочий и протекающую в определенном организациионно-правовом порядке деятельность по изданию, изменению и отмене нормативно-правовых актов.
По нашему мнению, именно в таком контексте употребим термин «механизм нормотворчества», означающий способ, форму деятельности (функционирования) участников нормотворческих отношений. Поскольку нормотворчество есть процесс, длящийся во времени, рассматриваемый в динамике, к нему нельзя применить подход, который мы видим у Д.А.Ковачева. Экстраполировав понимание механизма государства как системы его органов, он определил механизм правотворчества как систему субъектов, осуществляющую правотворческую деятельность. Это не отрицает возможности анализа механизма нормотворчества в инструментальном, по выражению С.С.Алексеева, аспекте. В этом случае его элементы составляют: правовые нормы (база нормотворчества); нормотворческие процедуры; акты применения права (нор-мотворческие решения), акты реализации права на нормотворчество (договоры, соглашения).
Следует выделить следующие его стадии: прогнозирование и планирование; изучение, анализ общественных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, субъектов, правомочных принимать правовое решение, и видов правовых актов; принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции нормативно-правового акта с соблюдением соответствующих процедур.
Б.В.Дрейшев, например, различает следующие стадии правотворческого процесса: а) стадию установления необходимости издания, изменения или отмены акта; б) стадию подготовки нормативного акта; в) официального внесения проекта в правотворческий орган; г) рассмотрения проекта нормативного акта; д) принятия решения по проекту; ж) опубликования нормативного акта.2
