Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Организационно-правовые основы создания и развития аппаратов по делам пленных и беженцев в системе НКВД РСФСР в условиях гражданской войны и иностранной интервенции (1918-1920 гг.) 16
1.1 Правовые основы создания и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах в системе НКВД РСФСР 16
1.2 Организационные формы деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах 46
1.3 Обеспечение прав беженцев в деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах 77
Глава 2 Организационно-правовые основы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР после окончания гражданской войны и иностранной интервенции (1920-1923 гг.) 105
2.1 Реорганизация системы управления по делам пленных и беженцев 105
2.2 Организационно-правовые основы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по реэвакуации беженцев и пленных 133
2.3 Деятельность Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по организации и обеспечению миграционных процессов 163
Заключение 197
Приложения 202
Список использованной литературы 214
- Правовые основы создания и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах в системе НКВД РСФСР
- Обеспечение прав беженцев в деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах
- Реорганизация системы управления по делам пленных и беженцев
- Деятельность Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по организации и обеспечению миграционных процессов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале 90-х годов ХХ века на постсоветском пространстве произошли серьезные изменения в социально-экономической, политической, правовой, демографической и иных сферах. Одним из последствий развала СССР стало появление на территории России огромной массы беженцев и вынужденных переселенцев, возникновение проблемы миграции населения.
Миграция возрастала всегда, когда возникали вооруженные конфликты, заставлявшие сотни тысяч людей покидать обжитые места. На долю России выпали особенно тяжелые испытания, вызванные сначала Первой мировой, а затем гражданской войнами и иностранной интервенцией, повлекшие за собой массовую миграцию. Лишенные средств правовой и социальной защиты, которую призвано оказывать государство, беженцы оказались наиболее уязвимой группой населения.
Решение вопросов, связанных с реэвакуацией беженцев, оказанием им необходимой помощи потребовало привлечения значительных финансовых и материальных средств, создания разветвленной сети специальных аппаратов, общее руководство которыми было возложено на НКВД РСФСР.
В неразрывной связи с проблемой беженцев решались вопросы обмена, перемещения и устройства пленных (по имеющимся данным в германском плену находилось почти 4,5 млн. российских граждан, а в РСФСР — около 2,3 млн. немцев).
В этой связи научное и практическое значение имеет исследование деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР как органа отраслевого управления, участвовавшего в реализации целенаправленной государственной политики в отношении беженцев и пленных.
Изучение организации и деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев позволит составить научно обоснованное представление о выполнявшихся Наркоматом в первые годы Советской власти функциях, точнее охарактеризовать его государственно-правовой статус, а шире - поможет дополнить научные знания об истории государственного строительства в Советской России, углубить понимание сущности и социальной роли Советского государства в рассматриваемый период. Этим, в частности, объясняется актуальность данного исследования с теоретических позиций.
С точки зрения прикладной, практической актуальность и значимость настоящего исследования обусловливаются современными реалиями, в том числе, как уже отмечалось, наличием проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, для решения которой необходимо использовать все имеющиеся в распоряжении государства и общества средства, в том числе опыт прошлого.
В этом отношении интерес представляет определение роли и места Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в механизме советского государства. Изучение опыта его деятельности, безусловно, может быть востребовано в процессе укрепления и совершенствования Федеральной миграционной службы России, повышения эффективности ее деятельности. В этом отношении не утратили значения также конкретные формы и методы работы с пленными и беженцами, организации взаимодействия Центроэвака (Центропленбежа) с другими государственными органами и общественными организациями, обеспечение гласности в работе эвакуационных аппаратов и т.д.
Степень научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что специального комплексного историко-юридического исследования деятельности НКВД РСФСР, связанной с организацией процесса реэвакуации беженцев и репатриации пленных, до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем имеются работы, посвященные отдельным аспектам данной проблемы.
Применительно к этапу становления Советского государства она упоминалось в работах 50-70-х гг. прошлого века таких ученых, как Е.Н. Городецкий, Е.Г. Гимпельсон, М.П. Ирошников, И.И. Минц, В.М. Клеандрова, А.П. Косицын, В.М. Курицын, А.И. Лепешкин и др., рассматривавших общие вопросы строительства советского государственного аппарата.
В конце 60-х начале 90-х годов активизировалось исследование истории НКВД РСФСР. В этот период были подготовлены и изданы многие работы, в которых раскрывались основные направления деятельности НКВД РСФСР. В их числе следует назвать исследования Л. Ф. Болтенковой, В.П. Галицкого, М.И. Еропкина, Т.И. Желудковой, И.И. Кизилова, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, Л.П. Рассказова, В.В. Черникова и др. Однако в большинстве работ лишь упоминается о создании аппаратов, призванных решать проблему беженцев и пленных, излагаемый материал носит информационный характер. В качестве самостоятельного данное направление деятельности НКВД РСФСР практически не рассматривалось.
Одной из первых работ, подготовленных на основе архивных материалов рассекреченного фонда о Центропленбеже была книга Малькова А.А. «Деятельность большевиков среди военнопленных русской армии 1915-1919 гг.», в который рассматривался процесс создания и деятельности Центральной коллегии по делам пленных и беженцев. Однако автор уделил внимание в основном проблемам оказания помощи военнопленным за границей и лишь фрагментарно рассмотрел деятельность Центропленбежа, находившегося в составе Народного комиссариата по военным делам, до передачи в ведение Народного комиссариата внутренних дел РСФСР.
Отдельные сведения о первоначальном этапе деятельности Центропленбежа содержатся и в коллективной работе Э.П. Нечаевой и С.В. Лившиц, однако там также лишь кратко упоминается о беженцах, как особой группе населения, правовая и социальная защита которой была возложена на Центропленбеж.
В начале 90-х гг. вышла работа Ю.Г. Фельштинского в которой анализировалось советское иммиграционное и эмиграционное законодательство периода 1917-1939 гг. В ней говорится о создании Центропленбежа как централизованного правительственного органа, призванного разрешить проблемы, связанные с военнопленными и беженцами, находившимися на территории РСФСР, но при этом вне поля зрения остается деятельность его учреждений за рубежом. Также в работе не в должной мере раскрыт правовой статус беженцев, военнопленных.
В течение двух последних десятилетий в исторической и историко-правовой литературе заметно возрос интерес к исследованию деятельности органов, учреждений, организаций, оказывавших помощь беженцам и пленным в период с 1914 г. по 1925 гг. В диссертационных исследованиях в основном освещаются процессы образования местных коллегий по делам пленных и беженцев, а также проблемы, возникавшие при оказании помощи беженцам и пленным на местах в процессе их реэвакуации. И.П. Щеров в своих работах сосредоточил внимание на создании Центропленбежа, организационно-хозяйственной деятельности пленбежей в Смоленской области. Особое внимание автор уделил идеологической работе с пленными и беженцами, и проблемам миграции в годы гражданской войны. Аналогичные вопросы рассматривал И.Е. Зубаров при проведении исследования деятельности Симбирской губернской коллегии по делам военнопленных и беженцев. Н.В. Лахарева рассматривала создание Центропленбежа, как органа, призванного ликвидировать беженство, как социальное явление. На примере Курской губернии освещено оформление системы государственных органов по эвакуации населения, их реорганизация с последующей ликвидацией. В научных статьях О.А. Леусян, Т.Ю. Труханович раскрываются особенности формирования и деятельности «пленбежей» в Екатеринодаре и Череповце.
В названных работах освещается деятельность некоторых региональных органов Центроэвака НКВД РСФСР, однако комплексного научного исследования организационно-правовых аспектов деятельности Центроэвака до настоящего времени не проводилось.
Проблемы реорганизации подразделений НКВД РСФСР освещаются в диссертации А.В. Лобанова. В числе других при переходе к НЭПу преобразованию подверглось и Центральное управление по эвакуации населения НКВД РСФСР. В работе проанализирована нормативно-правовая база процесса реорганизации НКВД РСФСР.
О правовом статусе, материальном положении, социальном составе пленных и беженцев говорится в публикациях А.А. Арутюняна, З.С. Бочаровой, М.В. Власова, Н.М. Жданова, В.Б. Жиромской, В.М. Кабузана, А.Х. Клеванского, И.В. Михутиной, П.Н. Ольшанского, Ю.А. Полякова, В.И. Потапова, Н.С. Райского, Г.Я. Тарле и др. В одной из последних статей В. А. Золотарева, бывшего в 1996-2005 гг. председателем Комиссии при Президенте Российской Федерации по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести, также упоминается о проблеме военнопленных в первые годы после Октябрьской революции.
Таким образом, несмотря на значительное количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов по эвакуации населения, вопросы становления и развития Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, определения его роли и места в государственном механизме Советского государства в первые годы советской власти не получили достаточно полного и всестороннего исследования и освещения.
Объектом исследования являются правовые и организационные отношения, складывавшиеся в процессе становления и развития Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в 1918 – 1923 гг.
Предметом исследования являются документальные источники, отражающие правовое регулирование и организацию работы аппаратов по делам пленных и беженцев в составе НКВД РСФСР в 1918 – 1923 гг., а также результаты их деятельности.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1918 по 1923 гг., т. е. с момента создания Центральной коллегии о пленных и беженцах и до момента ликвидации Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР. В этот период времени была определена структура, выработаны обязанности Центропленбежа, как временного учреждения в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР. В мае 1919 г. произошла смена ведомственной принадлежности - Центропленбеж из состава Народного комиссариата по военным делам был передан в ведение НКВД РСФСР. Находясь в составе НКВД РСФСР, Центропленбеж (Центроэвак) подвергался неоднократной реорганизации. Преобразования были связаны, прежде всего, с требованиями общегосударственного характера, с реорганизацией самого НКВД РСФСР, и новыми задачами, которые периодически ставились перед Центроэваком правительственными органами.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в проведении комплексного историко-правового анализа законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов, широкого круга архивных документов и иных источников, характеризующих процесс становления, развития и функционирования Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР и его местных органов, определении его правового статуса, основных направлений деятельности по вопросам, связанным с реэвакуацией беженцев и пленных, изучении взаимодействия с другими органами государственного управления.
Для достижения цели определены следующие задачи:
изучить нормативно-правовые акты, регламентировавшие организационное построение и компетенцию Центрального управления по эвакуации населения;
проанализировать процесс организации аппаратов по делам пленных и беженцев, проследить эволюцию изменение их структуры;
раскрыть основные направления, методы, формы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по реэвакуации беженцев и репатриации пленных в изучаемый период;
выявить порядок и источники финансирования Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР;
осветить вопросы взаимодействия Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР с народными комиссариатами: иностранных дел, здравоохранения, социального обеспечения, труда, путей сообщения, ВЧК (ГПУ), с организациями Красного Креста;
дать характеристику правового положения беженцев и пленных и показать роль Центроэвака в осуществлении их прав;
осветить место и роль Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в системе государственных органов по реализации миграционной политики Советского государства.
Методологической основой исследования являются исторический подход и диалектическая теория познания социально-правовых явлений. В исследовании использовался принцип историзма, основанный на освещении событий и явлений в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с конкретной исторической обстановкой. Данный принцип позволил проанализировать многочисленные исторические факты и явления такими, какими они были. В ходе исследования применялись основы системного подхода и анализа, дающие возможность отразить процесс создания Центральной коллегии о пленных и беженцах и дальнейшей ее эволюции на общем фоне становления и развития советского государственного аппарата. Изучение структуры и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах осуществлялось посредством историко-правового анализа. В рамках исследования применялись частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, системно-структурный.
Источниковая база исследования. Основу диссертационного исследования составили документы фондов: Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ) - Ф.3333 (Центральная коллегия о пленных и беженцах (Центропленбеж), 1918 – 1920, Центральное Управление по эвакуации населения (Центроэвак), 1920 – 1922), Ф.393 (НКВД РСФСР); Российского государственного военного архива (РГВА) - Ф.1 (Управление делами Народного комиссариата по военным делам РСФСР), Ф.44 (Военно-Законодательный Совет (бывш. Военно-Хозяйственный Совет)), Ф.79 (Комиссариат по демобилизации старой армии). Были проанализированы архивные документы и материалы Центрального архива Федеральной службы безопасности РФ (ЦА ФСБ РФ), опубликованные в сборниках – «Русская военная эмиграция 20-х – 40-х годов. Документы и материалы. В 3-х томах» (М., 1998, 2001, 2002); «Красноармейцы в польском плену в 1919-1922 гг. Сборник документов и материалов». (М.:; СПб. 2004).
В работе проанализировано законодательство, подзаконные (в том числе ведомственные) нормативно-правовые акты периода 1917-1923 гг., содержащееся в Собраниях узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства РСФСР (СУ РСФСР), многотомном издании «Декреты Советской власти», Бюллетенях НКВД РСФСР и др. источниках.
Другую группу источников составляют статистические данные, отчеты, содержащиеся в материалах периодической печати. Среди них: «Вестник комиссариата внутренних дел», «Власть Советов», «Известия Центральной коллегии по делам пленных и беженцев», «Газета военнопленного», «Известия ВЦИК».
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным историко-правовым исследованием, в котором раскрывается государственно-правовой статус Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, показана его роль и место в государственном механизме Советского государства.
В диссертации предложена периодизация процесса создания и развития Центропленбежа (Центроэвака), а также показано, в каких социально-экономических и политических условиях происходило становление Центропленбежа (Центроэвака) и его местных органов, дается характеристика основных направлений его деятельности как органа отраслевого управления, участвовавшего в реализации миграционной политики советского государства.
Диссертация подготовлена на основе привлечения широкого круга источников, в том числе архивных документов и материалов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот. Такими являются приказы и инструкции Центропленбежа (Центроэвака), отчеты о деятельности его отделов, результаты инспекторских проверок и другие материалы, в которых раскрывается содержание его функций, и полномочия по их реализации.
О научной новизне работы свидетельствуют приложения к диссертации, в которых на основе обобщения архивных и иных источников схематично показана структура Центропленбежа (Центроэвака) и его местных органов, его место в как в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР, так и в составе НКВД РСФСР, а также отражено взаимодействие с многочисленными государственными учреждениями и общественными организациями в рассматриваемый период.
Положения, выносимые на защиту:
-
Центральная коллегия о пленных и беженцах (Центропленбеж) создавалась в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР, как орган временного назначения, для решения двух принципиально важных задач: во-первых, выполнить обязательства по Брест-Литовскому мирному договору, в части касающейся обмена военнопленными, во-вторых, параллельно организовать процесс реэвакуации беженцев на места их довоенного проживания. Для выполнения поставленных задач Центропленбеж был наделен «исключительными полномочиями».
-
На первом этапе деятельности - с момента создания и до передачи в ведение Народного комиссариата внутренних дел РСФСР - не было разработано единого нормативного акта, являвшегося правовой основой Центропленбежа и его местных органов. Основные принципы организации и деятельности были закреплены в декрете СНК РСФСР от 23 апреля 1918 г. об учреждении Центропленбежа и приказах Центропленбежа №№ 1 и 2. Правовое регулирование отдельных сторон его деятельности осуществлялось рядом декретов СНК, множеством межведомственных актов и ведомственных приказов и инструкций Центропленбежа.
-
Организационные формы деятельности Центропленбежа напрямую зависели от объема предоставляемых ему полномочий, позволявших осуществлять широкий круг общесоциальных функций при эвакуации беженцев и репатриации пленных. Для решения поставленных задач Центропленбежу делегировали (в соответствующем объеме) функции Комиссариатов здравоохранения, иностранных дел, продовольствия, социального обеспечения, что позволяло действенно обеспечивать права беженцев и пленных.
-
Вклад в нормативное регулирование правового статуса беженцев внесли представители Центропленбежа. Они принимали непосредственное участие в разработке проектов нормативно-правовых актов (в том числе международно-правовых), в которых закреплялся правовой статус беженцев, военнопленных, гражданских пленных.
-
Период деятельности Центропленбежа (Центроэвака) в составе НКВД РСФСР характеризуется тем, что, с одной стороны, был расширен круг выполняемых задач, с другой стороны была произведена реформа управления его органами, направленная на сокращение его полномочий в административно-хозяйственных и финансовых вопросах, при одновременном сокращении штатов. Окончательно правовой статус Центроэвака был оформлен с принятием Положения о НКВД РСФСР в 1922 г.
-
По окончании гражданской войны в деятельности Центроэвака определилось три основных направления: 1) реализация заключенных мирных договоров, международных соглашений о реэвакуации беженцев и репатриации пленных; 2) регулирование внутренних миграционных процессов в связи с обострившимися социальными проблемами (засуха, неурожай, голод 1921 г.); 3) организация процесса возвращения в Россию беженцев, покинувших страну с белоэмигрантами, трудовой миграции из-за рубежа и внутренней миграции населения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в диссертационном исследовании выводы будут являться вкладом в углубление научных знаний о правовых основах организации и деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, его структурных изменениях в период 1918-1923 гг.
Практическая значимость исследования заключается в том, что материалы диссертации, основные выводы и положения могут быть использованы:
в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД, при изучении и преподавании дисциплин «История органов внутренних дел», «История государства и права России», «История государственного управления», «История России»;
в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем, связанных с определением федеральной миграционной политики в РФ и роли в ее реализации органов внутренних дел;
при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность Федеральной миграционной службы России;
в практической деятельности государственных органов (миграционной службы в том числе), общественных формирований в сфере реализации права на свободу передвижения и выбора места жительства, при определении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определена кругом изученных и проанализированных документальных источников: нормативно-правовыми актами органов государственного управления; изданными, в пределах компетенции, Центропленбежем, а затем Центроэваком, приказами, постановлениями и инструкциями; отчетами о деятельности НКВД в 1917-1922 гг.; отчетами о деятельности Центроэвака и его отделов; архивными материалами; историко-правовой литературой и периодическими изданиями.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В ходе проведения исследования отдельные выводы и результаты были изложены в виде научных сообщений.
Основные положения отражены в опубликованных работах, рассматривались диссертантом на Всероссийских, межвузовских научно-практических конференциях. Материалы исследования используются в преподавании дисциплин «История государства и права России», «История органов внутренних дел» в Омской академии МВД России, Барнаульском юридическом институте МВД России.
Структура и объем диссертации обусловлены целью исследования и вытекающими из нее задачами. Диссертация включает введение, две главы, включающих шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.
Правовые основы создания и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах в системе НКВД РСФСР
В начале XX века Россия столкнулась с серьезными трудностями, связанными с переселением, перемещением и последующим обустройством многочисленных масс беженцев и военнопленных, вследствие Первой мировой и гражданской войн, иностранной интервенции.
На 1 февраля 1917 г. количество зарегистрированных беженцев в Центральном всероссийском бюро по регистрации беженцев при Комитете ее императорского высочества великой княжны Татьяны Николаевны (Татья-нинский комитет) составило 3 200 512 человек1.
По сведениям советского демографа Е.З. Волкова, число беженцев и выселенцев ко второй половине 1917г. составило 7421,4 тыс. человек , «не-малая часть которых погибла от голода и болезней» . Из этого числа «беженцев, расселившихся по внутренним губерниям, насчитывалось 3254,3 тыс.»4.
По оценке историка А.Н. Курцева «численность призреваемых беженцев» составляла 3 846 917 человек. По районам они были размещены следующим образом: в прифронтовой полосе находилось -744 820 человек, в районах Юго-Западного фронта — 348 320 человек, в Европейской части России - 2 613 927 человек, на территории Азиатской России было размещено - 114 637 человек, на Кавказе с «Предкавказьем» числилось 373 533 человека .
Еще одной, требующей немедленного разрешения, была проблема военного плена. В наследство советскому правительству достался комплекс трудоемких вопросов, связанных с содержанием, использованием и обменом многомиллионных масс военнопленных. По подсчетам историка В.П. Галиц-кого «общее число военнопленных, захваченных всеми государствами в пе-риод Первой мировой войны, составило свыше 10 млн. человек» .
Число находящихся в России иностранных военнопленных достигло колоссальной цифры. Регистрацией и учетом военнопленных в России занимались ряд ведомств. Так, по сведениям Главного управления Генерального штаба общая численность военнопленных была определена в 1 961 331 чело-век . По данным статистическо-справочного отдела Центропленбежа к ноябрю 1918 г. в России насчитывалось зарегистрированных германских и австрийских пленных около 2,1-2,2 млн. солдат и офицеров, а по собранным сведениям Международного Красного Креста к концу Первой мировой войны Россией были взяты в плен 2 342 378 человек4.
Всего же в пределах России по подсчетам Е.З. Волкова и Ю.А. Полякова «на 1 января 1918 г. ... находилось 9732,5 тыс. беженцев, выселенцев и военнопленных»5.
В лагерях Германии и Австро-Венгрии за годы войны 1914-1918 гг. было заключено, по разным оценкам, от 3,4 до 5 млн. русских пленных, которые нуждались в помощи со стороны государства и общественных организаций1.
В годы Первой мировой войны создавались государственные и общественные учреждения и организации, занимавшиеся обустройством вынужденных мигрантов. Так, 14 сентября 1914 г. указом императора был учрежден специальный «Комитет Её Императорского Высочества Великой княжны Татьяны Николаевны для оказания временной помощи пострадавшим от во-енных бедствий» . «Татьянинский комитет» пользовался правительственной поддержкой и государственными субсидиями. Это был центральный орган по оказанию помощи беженцам в России.
В сентябре 1915 г. начало работу «Особое совещание по устройству беженцев». Это был правительственный руководящий, контролирующий орган во главе с МВД. В его заседаниях принимали участие представители Государственного Совета и Государственной Думы, Всероссийского земского и Городского союзов, министерств и общественных организаций, в т.ч. национальных. На местах создавались «Губернские совещания по устройству беженцев» под руководством губернаторов, а также различные низовые учреждения в уездах и городах3.
Весомый вклад в дело оказания помощи беженцам и пленным внесли общественные организации Всероссийский земский союз и Союз городов. Эффективную помощь беженцам в годы войны оказывали национальные беженские комитеты: Русский, Польский, Латышский, Литовский, Еврейский и другие.
Делами военнопленных в России занимались отдел военнопленных при Главном управлении Генерального штаба, отделы военнопленных министерства иностранных дел, министерства внутренних дел, министерства торговли и промышленности, министерства земледелия, отделы военнопленных военных округов.
После февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. сохранялось обилие учреждений и организаций, как государственных, так и общественных, занимавшихся военнопленными и беженцами. Они не могли самостоятельно решать всех вопросов по содержанию и эвакуации мигрантов. В марте 1917г. Временным правительством были предприняты меры по объединению и координации усилий как правительственных, так и общественных учреждений, ведавших делами о военнопленных, гражданских пленных и заложниках. Для этих целей был образован Центральный комитет по делам военнопленных при Главном Управлении Российского Общества Красного Креста, которому были предоставлены широкие правомочия, вплоть до заключения соглашений с нейтральными и вражескими странами1.
Весной - летом 1917 г. Временное правительство сократило выделяемые государством средства на оказание помощи беженцам в связи.с тем, что такая помощь должна иметь по существу временный, а не затяжной характер.
После Октябрьской революции 1917 г. перед Советским правительством стояли две принципиально важные задачи: практическое разрешение проблемы беженства и военного плена. Ключевым шагом в их решении можно считать принятие Декрета о мире, который был адресован правительствам воюющих стран, в том числе Англии, Франции, Германии, Австро-Венгрии. В ходе мирных переговоров предполагалось закрепить условия, порядок обмена военнопленными и возвращения беженцев на места их довоенного проживания.
При строительстве нового советского государственного аппарата особое внимание было уделено созданию новых органов, ведавших делами беженцев и пленных, реорганизации существовавших, установлению контроля над их деятельностью.
Уже 25 октября 1917 г. Петроградский ВРК назначил М. А. Фаермана комиссаром по делам военнопленных и поручил ему провести реорганизацию Центрального комитета военнопленных Российского Общества Красного Креста, а также принять меры к созданию комитетов помощи военнопленным при Советах рабочих и солдатских депутатов .
В декабре 1917 г. сразу в трех Народных комиссариатах были созданы отделы беженцев и военнопленных. Сначала 5 декабря 1917 г. постановлением СНК был образован Комиссариат по демобилизации армии при Народном комиссариате по военным делам. (Приложение № 1). В его составе имелся отдел эвакуации беженцев, в задачи которого входило разработка общих принципов реэвакуации, в том числе и солдат-беженцев. (Приложение№. 2).
Затем при Народном комиссариате внутренних дел был создан отдел по делам беженцев, а при отделах управления местных исполкомов - подот-делы беженцев. Возглавил отдел А. Дижбит". Отдел по делам беженцев вел переписку по беженским делам, составлял списки беженских организаций и учреждений, описи наличных ценных бумаг и имущества этих организаций и учреждений, контролировал прием и сдачу ими имущества, приводил в порядок поступающие от местных организаций сведения о численности беженцев, их национальности, семейном положении, желании вернуться на родину, а также составлял списки беженцев: а) по губерниям и уездам, б) по путям направления их отправки домой . (Прилозісение № 3).
Обеспечение прав беженцев в деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах
Права и интересы беженцев могли быть надлежащим образом обеспечены лишь при условии определения их правового статуса, выработки четких юридических характеристик ключевого понятия «беженец». Беженцы представляли особую категорию граждан. В правовых актах того времени не была четко закреплена юридическая принадлежность беженцев к какому-либо конкретному государству, не говорилось о взаимных правах и обязанностях беженцев и государства, а также о защите государством беженцев внутри страны и за ее пределами.
После Октябрьской революции правовой основой работы с беженцами был признан закон от 30 августа 1915 г. «Об обеспечении нужд беженцев», который закреплял само понятие «беженцы». Таковыми признавались «лица, оставившие местности, угрожаемые неприятелем или им уже занятые, либо выселенные распоряжением военных или гражданских властей из района военных действий, а также выходцы из враждебных России государств»1.
Начавшаяся гражданская война поставила вопрос об оказании помощи той части населения России, которая была вынуждена покинуть свои родные места жительства по распоряжению органов военной или гражданской власти или по причине наступления белогвардейцев и интервентов. Правовой отдел Центропленбежа 15 октября 1918 г. направил председателю Центральной коллегии свои предложения считать беженцами лиц, вынужденных покинуть прифронтовые местности по обстоятельствам военного времени. Они имели право на защиту личности и имущества наравне с другими категориями беженцев2.
Однако декрет СНК от 28 января 1919 г. «Об упорядочении дела реэвакуации беженцев и об удовлетворении их материальных и духовных нужд» , воспринявший определение «беженцев» из закона 1915 г., был распространен лишь на белсенцев, расселенных на территории России вследствие Первой мировой войны 1914-1918 гг.
Центральной коллегией неоднократно представлялись доклады в Совет Народных Комиссаров о необходимости распространить действие выше на-званного декрета и на беженцев гражданской войны". Этот вопрос был предметом обсуждения на съезде представителей Губпленбежей, состоявшемся в Москве в конце апреля 1919 г. В соответствии с резолюцией съезда к категориям лиц, подлежащих попечению со стороны органов Центропленбежа, были отнесены не только беженцы мировой войны, но так же беженцы войны гражданской3.
В дальнейшем во внутригосударственных и международно-правовых актах понятие «беженец» уточнялось и расширялось. Так, приказом Центропленбежа 25 июня 1919 г. к беженцам были отнесены солдаты демобилизованной армии, проживавшие до войны в оккупированных местностях, и желающие вернуться на родину4. Они регистрировались на общем основании как беженцы, с распространением на них правил, касающихся последних.
По окончании военных действий в 1919-1920 гг. РСФСР устанавливала договорные отношения с Латвией, Литвой, Польшей и другими государствами. Наряду с заключением мирных договоров подписывались соглашения о репатриации пленных и реэвакуации беженцев, к разработке которых привлекались сотрудники правового отдела Центропленбежа.
Так, по договору с Латвией о реэвакуации беженцев от 12 июня 1920 г. беженцами признавались лица, которые «оставили места своего жительства во время мировой войны 1914-1917 гг. или во время гражданской войны» . По соглашению о репатриации между РСФСР и УССР, с одной стороны, и Польшей - с другой от 24 февраля 1921 г. под беженцами понимались лица, которые оставили свои места жительства в 1914-1918 гг., а также во время российско-украинско-польской войны или гражданской войны", т.е. в период с 1918 г. и по 12 октября 1920 г.
Кроме этого большинство соглашений к беженцам приравнивали «.. .военнопленных мировой войны, ранее проживавших на территории одной из договаривавшихся сторон» и находившиеся на момент подписания договора на территории другой стороны3.
Поэтому беженцами могли считаться как выходцы из России, так и иностранные граждане, не исключая военнопленных и демобилизованных солдат, которые до войны или во время войны 1914-1918 гг. и во время гражданской войны покинули места своего жительства, являвшиеся театром военных действий, оставившие их принудительно или добровольно под влиянием обстоятельств военного времени.
После Октябрьской революции на территории РСФСР проживало более 4 млн. беженцев. Они были расселены в основном в центральных губерниях России и в Приволжье4. Находившиеся в пределах Советской России беженцы в подавляющем большинстве составляли беднейшую часть всей беженской массы. По данным Центропленбежа около 1,5 млн. беженцев в стране являлись «неимущими и нетрудоспособными»5. Их содержание легло тяжким бременем на Центральную коллегию.
С момента образования Центропленбеж тесно сотрудничал с беженским отделом НКВД РСФСР до его ликвидации в июле 1918 г. Такое взаимодействие было необходимо, так как в отделе по делам беженцев НКВД были сосредотачивались сведения о положении беженцев в подведомственных губерниях, их численности, количестве желающих вернуться на родину . Руководство существовавшими беженскими организациями и их финансирование находилось в ведении НКВД.
С момента образования отдел по делам беженцев НКВД РСФСР и подотделы по делам беженцев местных отделов управления оказывали материальную помощь беженцам, организовывали снабжение их продовольствием. Однако выдаваемых пайков было недостаточно. А в связи с острой нехваткой продуктов и недостаточным финансированием 21 марта 1918 г. НКВД объявил, что «выдача казенного пайка беженцам, начиная с 1 января сего года, прекращается»2. Губсовдепам предписывалось выдавать паек исключительно не имеющим никаких средств к существованию нетрудоспособным беженцам, а именно, старикам, детям и больным. Причем из этой категории исключались те беженцы, которые хотя и были нетрудоспособны, но имели родных, могущих их содержать. Работоспособные безработные беженцы приравнивались к остальным безработным гражданам и никакими пособиями для беженцев не пользовались, а должны были обеспечиваться местными Совдепами наравне с другими безработными. Средства для обеспечения нужд беженцев выделялись НКВД на основании составленных беженскими организациями и утвержденных местными Советами смет. Деньги высылались губернским Советам, которые отпускали средства только на «содержание школ, интернатов, приютов, убежищ... и санитарную помощь нетрудо-способным беженцам» . За время деятельности беженского отдела НКВД РСФСР с декабря 1917 г. по июль 1918 г. на оказание помощи беженцам и их организациям было выделено 55 715 286 рублей1.
НКВД РСФСР особое внимание уделял вопросу взаимоотношений местного населения и беженцев. В НКВД поступали жалобы от беженских организаций и самих беженцев о том, что коренное население относится к ним враждебно: «крестьяне выносят приговоры о выселении беженцев из квартир и .... не продают хлеба, продуктов» . Местные органы власти также допускали нарушения в отношении беженцев. Это проявлялось в дифференцированном подходе при распределении продуктов между коренным населением и беженцами. Так, были случаи, когда местные продовольственные комитеты отпускали коренным жителям «пуд муки на человека в месяц, а беженцам только пять фунтов»3.
Реорганизация системы управления по делам пленных и беженцев
Изначально Центропленбеж создавался для ликвидации последствий Первой мировой войны, а именно, для реэвакуации военнопленных, гражданских пленных, беженцев и заложников. Смена ведомственной принадлежности в связи с передачей в середине 1919 г. Центральной коллегии по делам пленных и беженцев в ведение НКВД повлекла постепенное расширение круга выполняемых задач и реформу управления органами Центропленбежа. Так, в августе 1919г. состоялось решение о переходе от коллегиального образа управления к единоличному1. 17 января 1920 г. коллегия НКВД приняла решение о переименовании его в эвакуационный отдел НКВД . Однако, 13 февраля 1920 г. председатель Центропленбежа А.В. Эйдук в докладной записке наркому внутренних дел привел аргументы о необходимости и целесообразности переименовать Центропленбеж в Центральное управление по эвакуации населения НКВД. Статус управления, по его мнению, позволял сохранить авторитет эвакуационных органов в центре и на местах и предотвратить возможные межведомственные противоречия .
20 февраля 1920 г. постановлением коллегии НКВД Центральная коллегия о пленных и беженцах реорганизовывалась в Центральное управление по эвакуации населения (Центроэвак) НКВД РСФСР. На Центроэвак возлагалось обслуживание на всей территории РСФСР всех людских массовых перевозок, кроме военных, и выполнение заданий, подлежавших ранее ведению Центропленбежа. За Центроэваком, как правопреемником, сохранялись все права, предоставленные Центропленбежу декретами СНК.
10 марта 1920 г. приказом Центропленбежа объявлялось о его реорганизации и объявлялось Положение о местных органах Центрального управления по эвакуации населения НКВД1, утвержденное 26 февраля коллегией НКВД2. {Приложение №9, 10).
Система местных органов Центроэвака сохранялась прежняя, основанная на административно - территориальном делении и принципе двойного подчинения. На местах управления по делам пленных и беженцев переименовывались в губернские и уездные управления по эвакуации населения (гу-бэваки и уездэваки) . На освобождаемых от оккупации прифронтовых территориях учреждались новые управления по эвакуации населения, уже действовавшие местные пленбежи, реорганизовывались. Так, 5 апреля 1920 г. в целях объединения эвакуационной деятельности губэваков Северного района было организовано Петроградское районное управление по эвакуации населения с включением в его юрисдикцию Петроградской, Архангельской, Новгородской и Псковской губерний 4. Губэваки продолжали действовать в тех губерниях, где это признавалось необходимым НКВД.
Центроэваку предоставлялись права: а) создания, реорганизации и ликвидации своих местных органов, а в случае необходимости организовывать районные эвакуационные управления или бюро; б) устанавливать штаты, назначать и утверждать начальников и их помощников местных эваков; в) финансировать свои местные органы, при этом на местах деньгами распоряжались начальники местных эваков; г) перемещать эвакуационные пункты, изменять территорию действия местных управлений не зависимо от границ губернии и уезда5.
Для обеспечения эффективной деятельности в местных управлениях по эвакуации населения сохранялись «специальные органы продовольствия и снабжения, финансовые и медико-санитарные», причем ни продовольствие, ни медикаменты не могли быть «использованы местной властью не на нужды обслуживаемых контингентов без разрешения Центроэвака» .
Губернские и уездные эвакуационные управления состояли при отделах управления соответствующих губернских и уездисполкомов. Но они подчинялись непосредственно Центроэваку в отношении получения и выполнения поставленных задач".
Отделам управления исполкомов предоставлялись права: а) выдвижения кандидатов на должность начальников управлений и их помощников; б) контроля и ревизии деятельности местных управлений.
3 мая 1920 г. коллегией НКВД было утверждено положение «Об отделах управления при исполкомах», которым управления по эвакуации населения закреплялись в качестве подотделов отделов управления3. Тем самым подтверждалось распространение принципа двойного подчинения и на эвакуационные органы.
Таким образом, Центроэвак терял характер временного учреждения, занимающегося ликвидацией последствий мировой войны. Сущность проведенного преобразования сводилась к созданию государственного гражданского эвакуационного органа (действующего параллельно с военно-эвакуационными учреждениями) с прямыми задачами по переброске и обслуживанию всех видов людских контингентов. Центроэвак являлся самостоятельным учреждением, выполняющим, главным образом, эвакуационную работу.
В процессе государственного строительства в годы Гражданской войны и интервенции система и структура эвакуационных органов на местах менялась вслед за изменением административно-территориального деления и образованием новых автономий. При этом прослеживалась общая тенденция укрупнения органов Центроэвака.
В процессе формирования в 1919-1921 гг. федеративных отношений между РСФСР и независимыми советскими республиками высшие органы исполнительной власти РСФСР стали выполнять функции федеральных органов. Фактически такую же роль играл и Центроэвак НКВД РСФСР. Его деятельность была связана с реализацией общегосударственных планов и программ в области миграционной политики. Центроэвак являлся единым для всех республик центром, в котором, с согласия правительств республик, было сосредоточено общее руководство всеми эвакуационными органами. При правительствах советских республик учреждались управления Особоуполномоченных, комиссии или управления по эвакуации населения, с непосредственным подчинением Центроэваку НКВД РСФСР. Фактически они являлись исполнительно-распорядительными органами РСФСР на территории советских республик. Центроэвак подготавливал общие планы перевозок обслуживаемого контингента, централизованно финансировал эвакорганы, распределял материальные средства, медикаменты и контролировал их расходование.
Так, 6 марта 1920 г. по соглашению с Совнаркомом Украины была сформирована Всеукраинская главная комиссия по эвакуации населения (Укрглавкомэвак), которая являлась правительственным органом РСФСР. Ей были «предоставлены права и преимущества правительственного учреждения, с правом непосредственного доклада Совнаркому Украины»1. Укрглавкомэвак и ее местные органы подчинялись непосредственно Центроэваку НКВД РСФСР и находились под общим наблюдением НКВД УССР. Возглавляла Укрглавкомэвак комиссия из председателя и двух членов, которых назначали Центроэвак НКВД РСФСР по соглашению с Совнаркомом Украины. Председатель являлся по должности Особоуполномоченным Центроэвака НКВД РСФСР при правительстве УССР. Укрглавкомэваку поручалась вся эвакуационная работа «в пределах Советской Украины и южных областей» . 7 сентября 1921 г. Центроэвак НКВД РСФСР переименовал Украинскую главную комиссию по эвакуации населения в Украинское главное управление по эвакуации населения2.
Деятельность Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по организации и обеспечению миграционных процессов
Первая мировая и гражданская войны в России в 1917 - 1922 гг. оказали воздействие на все сферы жизни общества, и вызвали миграции особого, специфического характера. Во-первых, это передвижение беженцев от наступающих войск неприятеля с последующим возвращением их в родные места, во-вторых, привели к большим масштабам эмиграции. Вопрос о размерах так называемой «белой эмиграции» пока остается до конца не выясненным.
Выступая на III конгрессе Коммунистического Интернационала в 1921 г., В. И. Ленин говорил о 1,5 - 2-х млн. русских эмигрантов, расселившихся по всем заграничным странам1. 9 марта 1921 г. В.И. Ленин в докладе на X съезде РКП (б) упомянул о двух миллионах человек .
По данным Лиги Наций Россию после революции покинули 1 160 000 беженцев. Четверть из них принадлежали к «белым», ушедшим в эмиграцию с разных фронтов . Уже в августе 1921 г. Лига Наций насчитывала российских эмигрантов в Польше - 650 тыс. чел, в Германии - 300 тыс., во Франции - 250 тыс., в Югославии - 50 тыс., в Греции - 31 тыс., в Болгарии - 30 тыс., в Румынии - 100 тыс., в Финляндии - 19 тыс., в Турции - 11 тыс., в Египте -3 тыс.
Для установления масштабов «белой эмиграции», по мнению Ю.А. Полякова, требуется обобщить источники, имеющиеся как в распоряжении российских исследователей, так и зарубежных5. При этом следует учитывать, что в составе белых эмигрантов были группы, относившиеся к категории беженцев, интернированных, гражданских пленных. Однако, Г.Я. Тарле при анализе источников и литературы, опубликованных за рубежом, пришла к выводу, что они не дают «точного представления о численности российской эмиграции в 1920-х годах» .
Значительное количество авторов полагают, что абсолютное число русских белых эмигрантов, покинувших Россию в 1918-1922 гг., составило примерно от 1,5 до 2,5 млн. человек . На основе имеющихся сведений Г.Я. Тарле уточнила рамки численности российской эмиграции - от 1 млн. 850 тыс. человек до 2 млн. человек .
Географически эмиграция из России была направлена, прежде всего, в страны Западной Европы. Основными центрами расселения русской эмиграции были Париж, Прага, Варна, Белград, София, Берлин, Константинополь4. В эмиграции оказались лица, которые не приняли новую власть и покинули Россию, либо с оружием боролись против нее, но после поражения бежали за границу. Среди них были видные аристократы, известные ученые, деятели искусства и литературы, высшие правительственные чиновники, генералитет, офицеры, солдаты разбитых белых армий, часть буржуазной интеллигенции, члены их семей и перепуганные обыватели. Покидали Россию и представители православного духовенства.
Появление в Европе двух миллионов русских эмигрантов породило множество гуманитарных, политических, экономических, юридических проблем. Первые проблемы, связанные с русской эмиграцией, возникли в конце 1920-го - начале 1921 г., вследствие массового исхода беженцев из пределов России. Срочно потребовалось обеспечить условия для простого выживания этих людей: питание, здравоохранение и организацию концентрационных пунктов1. Решением возникших вопросов занимались мировая общественность, в лице Лиги Наций, правительства стран, где расположились беженцы, благотворительные организации, которые оказывали гуманитарную помощь, советское правительство, в лице РОКК, и сами беженцы.
Проблемы расселения, репатриации, адаптации русских беженцев за границей в начале 1920-х гг. были связаны с тем, что в .их личном статусе произошли изменения. После событий Октября 1917 г. русское право царского периода, в части касающейся вопросов подданства, перестало действовать. Были приняты новые нормы, предоставляющие возможность принять российское гражданство. Но новое государство - РСФСР (СССР) - подавляющая часть эмигрантов не признала. Они потеряли гражданство Российской империи, не стали гражданами советской России и не приняли подданство иностранных государств.
До появления русских беженцев не существовало международных правовых стандартов решения вопросов об эмигрантах. Ранее все решения принимались на основе местного законодательства об иностранцах. С появлением за рубежом лиц без гражданства российского происхождения было положено начало формированию юридического статуса беженцев в международном праве. Первый шаг в этом направлении был сделан Лигой Наций, в рамках которой в августе 1921 г. прошла первая конференция по вопросу о русских беженцах. Ранее в июне 1921 г. Совет Лиги Наций принял решение о введении должности верховного комиссара по делам русских беженцев. На этот пост был назначен известный норвежский полярный исследователь Ф. Нансен1. Перед ним стояли задачи: 1) определить правовой статус беженцев; 2) организовать репатриацию или размещение беженцев в странах, способ-ных их принять; 3) оказать им помощь . Образование международной организации для заботы о беженцах было вызвано необходимостью, хотя бы в общих чертах, решить ряд правовых проблем, а также обеспечить беженцев необходимой помощью.
Если после Октября 1917 г. правительства стран Антанты поддерживали военных беженцев из России, то в начале 1920-х годов политика из поощрительной переходила в нейтральную. Международные силы склонялись к решению проблемы беженцев в Европе путем репатриации в Советскую Россию. И в среде русских эмигрантов уже с первых дней пребывания за рубежом начинался процесс политического размежевания, у многих возникала мысль возвращения в Россию. Некоторые из них устанавливали отношения с официальными представителями РСФСР за границей и добровольно возвращались на родину. Возвращению в Россию в значительной степени способствовала и политика Советского правительства.
29 января 1921 г. в газете «Правда» была опубликована статья председателя Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР А.В. Эйдука «Требует разрешения» . А. Эйдук считал, что предоставление беженцам возможности «вернуться из-за границы составит акт не только гуманитарного характера, но явится полезным в государственных интересах», и предлагал ВЦИК «рассмотреть этот вопрос и разрешить в положительном смысле»". С одной стороны, это был пропагандистский шаг, чтобы повысить доверие к Советской власти. С другой, в связи с упадком экономики «принять решение о возвращении в разоренную войнами, нищую, голодную стра-ну огромной массы людей было не просто» . Изложенные в статье программные положения по возвращению беженцев, к сожалению, не были подкреплены в дальнейшем правовыми актами, определяющими правила их возвращения на родину. Но сам факт официального выступления в центральной печати свидетельствовал об изменении политики правительства РСФСР по отношению к соотечественникам, оказавшимся за рубежом.
Первым шагом советских властей по приему русских беженцев было прибытие 22 февраля 1921 г. из Константинополя в Одессу парохода «Решид-паша», доставившем 3 642 беженца4. Но стоит сказать о том, что прибытие транспорта не было должным образом согласовано с советскими властями и являлось инициативой французского правительства, вызванной желанием избавиться от русских беженцев в Константинополе . Вследствие этого не был выработан план приема и расселения беженцев, не подготовлены пункты для регистрации, отсутствовали необходимые материальная база, продовольствие, медикаменты. В связи с этим многие вопросы решались на местном уровне руководством Губкомов и органов ВЧК.
Похожие диссертации на Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев : 1918-1923 гг.
