Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и структура государственного аппарата .
1.1 . Общая характеристика механизма и аппарата государства. Принцип разделения властей 10
1.2. Место органов внутренних дел в государственном аппарате 59
ГЛАВА 2. Проблемы совершенствования деятельности государственного аппарата .
2.1 . Государственная власть и пределы ее осуществления ...82
2. 2. Эффективность государственного управления и пути его совершенствования 103
2. 3. Основные направления совершенствования деятельности государственного аппарата Кыргызской Республики 122
Заключение 145
Список литературы 152
- Общая характеристика механизма и аппарата государства. Принцип разделения властей
- Место органов внутренних дел в государственном аппарате
- Государственная власть и пределы ее осуществления
- Эффективность государственного управления и пути его совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный период развития Кыргызского государства характеризуется глубоким реформированием политических, социальных, экономических, духовных и организационных основ общественной и государственной жизни.
Кыргызская Республика встала на путь свободного общественного развития, основанного на нормах права, взяла курс на построение правового государства и демократического общества. Однако данный процесс сопровождается политическим противостоянием в государстве, обострением борьбы за власть, ростом преступности и другими негативными явлениями.
В этих условиях на государственные органы, составляющие в своей совокупности и единстве государственный аппарат, возлагается выполнение многих важных функций, в том числе и обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, охрана общественного порядка и борьба с преступностью.
В научной литературе вопросам организации и деятельности государственного аппарата посвящено немато работ. Вместе с тем до настоящего времени нет единства по многим важным для теории и практики вопросам, таким, как соотношение механизма и аппарата государства, эффективность государственного управления, место органов внутренних дел в государственном аппарате и др. Ранее основное внимание уделялось понятию государственной власти и механизму ее реализации, а вопрос о пределах осуществления государственной власти исследовался недостаточно. Слабо освещены и практические пути совершенствования деятельности государственного аппарата применительно к современным условиям. Между тем в правовом государстве, в гражданском обществе деятельность государственного аппарата приобретает иную роль, иное социальное назначение. Поэтому назрела необходимость теоретического исследования проблем государственного аппарата в современных условиях и выявления основных направлений совершенствования его организации и деятельности.
Состояние научной разработанности темы исследования.
Современная юридическая наука содержит обширный материал, способный содействовать исследованиям в данной области. Вместе с тем следует отметить, что в Кыргызстане данная проблема комплексно не исследовалась.
Некоторые аспекты организации и деятельности государственного аппарата Кыргызской Республики освещены в работах Ж. А. Бокоева, К.М. Жумалиева, Д. Тогойбаева, Т.О. Ожукеевой и М.К. Укушева.
В проведенном исследовании, были использованы получившие всеобщее признание, в сфере организации государственной власти и управления, труды Аристотеля, Дж, Локка, Ш. Монтескье, В. Вильсона, М. Вебера, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова и др. В диссертации также использовались и учитывались положения, содержащиеся в работах советских и современных российских ученых: С.С. Алексеева, В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, B.C. Афанасьева, С.А. Батчикова, И.О. Битера, В.М. Боера, А.Б. Венгерова, А.П. Герасимова, Н.Л. Гранат, СЮ. Глазьева, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, Ю.М. Козлова, В.В. Копейчикова, В.М. Корельского, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, А.В. Мштько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.М. Сырых, Б.Н. Топорнина, Г.А. Туманова, Г.Н. Чеботарева, А.Ф. Черданцева, В.Е, Чиркина, Л.С. Явича, Н.Г. Янгола, Ц.А. Ямпольской и др.
При написании диссертации были учтены исследования последних лет, проведенные Ю.В. Анохиным, И.П. Антоновым, Е.В. Ассановым, В.Д. Горобцом, ЭЛ. Григонисом, СИ. Игонькиной, И.И. Лизиковой, Н.Т. Шеетаевым и др.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается в разработке на материштах Кыргызской Республики основных направлений совершенствования деятельности государственного аппарата, установлении на этой основе пределов осуществления государственной власти и выявлении эффективности государственного управления. Для достижения указанной цели в ходе исследования решались следующие основные задачи:
- определить понятия «механизм государства» и «государственный аппарат», выявить на этой основе особенности государственного аппарата, перспектив его развития и совершенствования;
- установить правовые основы современного государственного аппарата Кыргызской Республики, их соответствие требованиям правового демократического государства, определить основные направления совершенствования его функционирования;
- выяснить место органов внутренних дел в государственном аппарате Кыргызской Республики, пути оптимизации их деятельности;
- определить пределы осуществления государственной власти;
- исследовать эффективность государственного управления и пути его совершенствования.
Объектом диссертационного исследования является комплекс теоретических и практических проблем, связанных с организацией и деятельностью государственного аппарата.
Предмет исследования составляют: основные теоретические аспекты государственного аппарата Кыргызской Республики, реализация принципа разделения властей, существующие в этой части противоречия, тенденции и пути их разрешения, а также вопросы о путях дальнейшего совершенствования деятельности государственного аппарата в Кыргызской Республике.
Методология и методы исследования. Общей методологической основой исследования является метод материалистической диалектики как всеобщий метод познания. В работе также использованы социально-философские, конкретно-социологические, сравнительные, логические, историко-правовые и другие научные методы исследования.
Нормативную базу исследования составили: Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Конституции и законодательство Российской Федерации, Кыргызской Республики, Конституции других стран СНГ и некоторых европейских государств, а также другие источники относящиеся к предмету исследования.
В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения теории права и государства, теоретические положения конституционного, административного и других отраслей права, теории управления, практику строительства новой государственности в России и странах СНГ.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного правового исследования проблем деятельности государственного аппарата Кыргызской Республики, связанных с радикальными преобразованиями в политической и экономической областях страны, через призму проблем и нерешенных вопросов, возникающих в связи с новой организацией государственной власти в Кыргызстане и других странах СНГ. В настоящем исследовании, автор провоодит системный анализ положения органов внутренних дел в государственном аппарате Кыргызской Республики с учетом тенденций и закономерностей превращения их в органы внутренних дел правового демократического государства.
В настоящем исследовании, автор обосновал основные аспекты и направления совершенствования деятельности как аппарата в целом, так и отдельных его органов, в связи с чем вносятся предложения по совершенствованию законодательства о них.
На защиту выносятся следующие положения :
1. Характерной особенностью формы правления Кыргызстана, России и других государств СНГ является сосредоточение в руках президентов значительного объема властных полномочий, включающих элементы законодательной, исполнительной и судебной власти, что ставит их, по существу, над всеми ветвями власти. В связи с этим форму правления этих государств следует рассматривать как суперпрезидентскую республику.
2. Органы внутренних дел можно определить как единую государственную правоохранительную организацию исполнительной власти, имеющую своей задачей охрану прав и свобод граждан, конституционного строя, личной, государственной и общественной безопасности и осуществляющую (в предусмотренных законом случаях) государственное принуждение .
3. При определении пределов государственного вмешательства в жизнь общества можно выделить следующие границы:
- граница возможностей такого вмешательства (законы природы, законы общественного развития, уровень духовной культуры населения);
- граница целесообразности (социальная значимость соответствующих проблем и возможность саморегуляции и регулирования другими социальными нормами);
- граница прав и свобод личности (учет неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина, учет соответствующих международно-правовых стандартов).
Граница государственного вмешательства посредством правового регулирования, которая обусловлена особенностями и целями данного метода государственного руководства обществом.
4. Условиями эффективности государственного управления являются:
- постановка перед государством и его структурными подразделениями научно обоснованных целей, объективно вытекающих из реальных условий развития общества.
- оптимальное определение задач, функций государства и организация их осуществления;
- выработка и применение для оценки эффективности государственного управления научно обоснованных критериев;
- определение пределов государственного вмешательства в жизнь общества.
5. Основными направлениями совершенствования организации и деятельности государственного аппарата Кыргызстана и других стран СНГ являются:
- развитие правовых начал, форм и процедур в организации и деятельности всех звеньев государственного аппарата;
совершенствование процесса подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для государственного аппарата;
- повышение уровня требований к профессионатьным и нравственным качествам и правовой культуре государственных служащих;
усиление мер юридической ответственности работников государственного аппарата за совершаемые ими правонарушения;
- совершенствование структуры и сокращение аппарата управления;
- реализация принципа разделения властей в механизме государства с функционированием системы «сдержек и противовесов»;
- усиление контроля граждан за деятельностью всех государственных органов, учреждений и должностных лиц.
6. Совершенствование законодательства об органах внутренних дел Кыргызской Республики путем внесения изменений в закон «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики», включив в него дополнительно следующие разделы: «Милиция» (с разграничением ее на кримин&тьную милицию и милицию общественной безопасности); «Следователи органов внутренних дел»; «Государственная противопожарная служба»; «Уголовно-исполнительная система»; «Специальные учреждения, заведения, подразделения органов внутренних дел»: «Внутренние войска».
Достоверность полученных результатов обеспечивается многообразием используемых методик при приоритете методологических основ теории познания, всесторонним, полным и глубоким изучением и использованием нормативных и литературных источников, в том числе работ по теории права и государства, политологии, социологии, теории управления, отраслевым юридическим дисциплинам.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования. Разработанные теоретические положения и выводы в известной степени расширяют представление о сущности государственной власти, о роли и социальном назначении государственного аппарата в современных условиях, о месте и роли органов внутренних дел в государственном аппарате Кыргызской Республики.
Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности государственного аппарата могут быть использованы при разработке и совершенствовании правовой базы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов управления, а также в ходе преподавания теории права и государства, истории права и государства и конституционного права, для подготовки лекций в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования были осуществлены автором в процессе разработки проекта закона о государственной службе в Кыргызской Республике (Законодательному собранию Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, были внесены предложения по совершенствованию государственного управления). Основные положения и выводы работы отражены в опубликованных научных статьях. Материалы исследования докладывштась на научно-практических конференциях по следующим темам: «Законность как состояние общественной жизни в демократическом государстве»; «Эффективность государственного управления в Кыргызской Республике и пути его совершенствования».Эти результаты обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права Юридического факультета Кыргызско-Российского Славянского университета и кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД Российской Федерации.
Полученные результаты используются в учебном процессе в Академии МВД Кыргызской Республики и на Юридическом факультете Кыргызско-Российского Славянского университета при проведении лекций и семинарских занятий.
Общая характеристика механизма и аппарата государства. Принцип разделения властей
Проблемы административно-государственного управления с давних времен занимали внимание известных философов, политиков и государствоведов. Уже Аристотель в основу своего трактата о политике применил сравнительный анализ государственного механизма некоторых городов Древней Греции1. Однако лишь со второй половины XIX века институт государственного управления стал рассматриваться в качестве самостоятельной области научных исследований. Так, в 1887 году американский профессор Вудро Вильсон, в своем исследовании «Изучение администрирования» заложил основы теоретической разработки вопросов административно-государственного управления. Он подчеркивал, «что наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления» . В.Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого государственного аппарата. «Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Администраторы никогда не должны «вмешиваться» в политику: они просто должны следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами»\
Позже немецкий социолог Макс Вебер в своей работе «Хозяйство и общество» дает систематизированный анализ административно-государственного управления. По мнению М.Вебера профессиональные государственные служащие - это «высококвалифицированные специшшсты, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого возникает роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мошенничества, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата»4.
Идеи В.Вильсона и М.Вебера оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления в западных
странах. В их трудах были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления, которые очень кстати было бы применить при реформировании государственного аппарата в условиях СНГ. Эти идеи заключаются в следующем: 1) чтобы реформировать аппарат управления, его надо хорошо знать, следовательно, изучать с научных позиций; 2) аппарат государственного управления должен быть отделен от сферы политики.
В российской юридической науке, понятие «механизм государства» или «государственный аппарат» используется в работах государствоведов с середины 50-х годов XX столетия. Причем до настоящего времени нет единого понимания терминов «государственный механизм» и «государственный аппарат». Некоторыми учеными, в частности С.С.Алексеевым, Н.Хропанюком, В.М.Корельским, А.Ф.Черданцевым и др. эти понятия отождествляются. Так, например С.С.Алексеев считает, что понятие «аппарат государства» и «механизм государства» по своей основе совпадают. Термин «механизм» лишь оттеняет целостность аппарата, его нацеленность на деятельность, на достижение известного результата1. Аппарат государства (или государственный аппарат) - это целостная, иерархическая система (комплекс) государственных органов, учреждений и организаций, ос тцествляющих практическую работу по реализации управленческо-обеспечительной и охранительной функций государства2.
По мнению В.М.Корельского: « ...понятия «механизм» и «аппарат» государства обычно признаются совпадающими по объему и содержанию. Считается, что термин «механизм» лишь подчеркивает целостность аппарата, его направленность на результативную деятельность» государства» используется термин «государственный аппарат». Эти термины, по его мнению, равнозначны .
В последнее время было высказано мнение о необходимости более широкого понимания термина «механизм государства» (В.В.Лазарев, С.Н.йгонькина). Идея заключается в том, что термин «механизм государства» предполагает «движение» его частей, поэтому его надо рассматривать не только в статике, но и в динамике, в его функционировании.
Так, В.В.Лазарев отмечает, что «изучение механизма государства в статике не даст должных результатов. Только его функционирование обнажает соответствующие цели, роль и значение отдельных органов и составных частей»1. Причем механизм государства в статике В.В.Лазарев рассматривает - как совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности2.
В механизм государства ( в этом смысле ) входят законодательные органы, исполнительные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.п.)".
А под механизмом функционирования, В.В.Лазарев понимает «всю совокупность внутренних факторов, институтов, средств, обеспечивающих действие составных частей государства в их взаимозависимости» ". Таким образом, в понятие «механизм государства», помимо органов и других организаций, представляющих его структурную часть, включаются еще две составляющие: функциональная - совокупность функций для реализации которых существуют указанные структуры, и инструментальная -- наличие полномочий, методов, средств и приемов необходимых для реализации указанных функций.
Согласно определения С.й.йгонькиной, «механизм государства представляет собой совокупность государственных органов с их полномочиями, формами и методами реализации задач и функций, стоящих перед государством»1. Данное определение, как отмечает автор, является весьма общим и может послужить лишь общеметодологической платформой для исследования особенностей механизма определенного государства. Однако, следует согласиться с мнением автора о том, что «чтобы управлять государством, необходимо не только ншіичие системы соответствующих органов, но и необходимо, чтобы эти органы обладали соответствующими государственно-властными полномочиями, т.е. могли реализовать государственную власть, действовали во времени и в пространстве. Без этих полномочий (прав, обязанностей, определенных форм их реализации),нельзя говорить о механизме государства. Мы можем в этом случае говорить лишь о совокупности государственных органов, их структуре, построении снизу доверху и т.д.»2.
Еще более широкое понимание термина «механизм государства», предлагает И.П.Антонов. В диссертационном исследовании «Полиция в механизме государства» (на материале Федеративной Республики Германия), автор приходит к выводу, что феномен «механизм государства» включает в себя четыре составляющие: 1) структурную (наличие, совокупность определенных органов); 2) функциональную (наличие, совокупность определенных функций, для реализации которых создана данная группа органов); 3) институциональную (наличие, совокупность определенных полномочий, методов, приемов и средств реализации указанных функций); 4) территориальную (наличие административно-территориальной организации государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами). Все четыре составляющие находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. Вне их, их взаимодействия и взаимосвязи невозможна реализация государственной власти. Они-то в целом и составляют механизм государства1. Таким образом, И.П.Антонов включает еще одну составляющую механизма государства - территориальную.
Место органов внутренних дел в государственном аппарате
Достаточно важную роль в механизме любого государства играют силы охраны правопорядка, в том числе и органы внутренних дел.
Вопрос о месте органов внутренних дел в государственном аппарате имеет важное теоретическое и практическое значение. Теоретически это важно для выработки единого мнения о правовом положении органов внутренних дел в государственном аппарате, а с практической стороны -важно для правильного определения задач органов внутренних дел, совершенствования их структуры, координации их деятельности с другими государственными организациями.
На некоторые вопросы положения органов внутренних дел в аппарате государства, обращали внимание в своих работах В.К.Бабаев, Л.А.Григорян, Ю.М.Козлов, Л.М.Розин, Н.Т.Шестаев, Э.П.Григонис, С.И.Игонькина и др. Однако в научной литературе не имеется единого мнения по вопросу о месте органов внутренних дел в государственном аппарате. Некоторые ученые включают органы внутренних дел в систему органов государственного управления1. Другие ученые считают, что охрана правопорядка является основным видом деятельности органов внутренних дел, и относят их к правоохранительным органам2. Наиболее правильной, представляется точка зрения тех авторов, которые относят органы внутренних дел и к органам государственного управления и к правоохранительным органам3. Если анализировать управленческую деятельность органов внутренних дел, то можно выделить два ее направления: внутренние и внешние. К внутренней относится деятельность по управлению подчиненными органами, подразделениями и сотрудниками, выполняющими задачи по охране общественного порядка, борьбе с преступностью и т.д. В процессе этой деятельности органы внутренних дел решают вопросы, общие для всех органов управления. Они осуществляют планирование работы, воспитание, отбор и расстановку кадров, контроль и т.п. Внешнее же управление проявляется в административно-исполнительной деятельности, которая распространяется не на саму систему, а на внешнюю среду. Этот вид деятельности наиболее присущ милиции. Так, все работники милиции при исполнении служебных обязанностей являются представителями власти, наделены административно-властными полномочиями и осуществляют определенные управленческие функции по отношению к гражданам. Например, милицией обеспечивается наблюдение за исполнением правил общественного порядка, правил паспортного режима, правил дорожного движения. Работники милиции вправе производить проверку документов, личное задержание, привлекать к ответственности нарушителей, предъявлять должностным лицам и гражданам требования об обязательном устранении выявленных нарушений установленных правил. Неисполнение законных требований работников милиции влечет административную ответственность. Непосредственное исполнение административно-надзорных функций возложено на постовых и патрульных милиционеров, участковых инспекторов, инспекторов отдельных подразделений милиции, например, работников паспортных отделов1.
Внутренняя и внешняя стороны управления не являются изолированными друг от друга, напротив, они диалектически связаны между собой, представляют разные стороны единого процесса, в ходе которого осуществляются меры по охране общественного порядка и безопасности. Эти виды деятельности взаимно обусловлены. Внутреннее управление направлено на обеспечение основной деятельности по охране общественного порядка и не может существовать само по себе.
В то же время непосредственная деятельность по охране государства от внутренних дезорганизационных процессов нуждается в организующей силе, в управлении, без которого она перестанет существовать в результате стихийных дестабилизирующих факторов1.
Как отмечает Л.А.Григорян, «особенностью органов внутренних дел является то, что работники этих органов в пределах своей компетенции могут выполнять как организационные функции, так и функции непосредственной борьбы с правонарушениями и охраны общественного порядка»2.
Таким образом, органы внутренних дел являются в своей сущности органами государственного управления, входящими в систему органов исполнительной власти. Но, поскольку они управляют особыми государственными организациями, частью задач которого является обеспечение правопорядка, то они в то же время являются и правоохранительными органами.
Для того чтобы определить, что представляют собой органы внутренних дел, необходимо рассмотреть характерные признаки присущие им:
Прежде всего органы внутренних дел - это государственные органы. Как государственные органы они создаются государством, действуют от имени государства, а служба в органах внутренних дел является частью государственной службы. Государство в целом реализует правоохранительную функцию, возлагая на все ветви государственной власти обязанность ее реализации. Но если для одних органов она является не главной, то другие создаются именно для ее реализации. Это относится к органам внутренних дел, создание которых было вызвано из необходимости постоянно и на высоком профессионачьном уровне охранять общественный порядок и таким образом способствовать выполнению важнейшей функции исполнительной власти - охраны прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. «Об общественном порядке исполнительная власть обязана постоянно заботиться под страхом потери своего авторитета в глазах населения и даже под угрозой смерти самого государства», - отмечает К.С.Бельский, имея в виду эту функцию исполнительной власти1.
Следующий признак - это единство органов внутренних дел, которое заключается в следующем:
1. все составные части органов внутренних дел входят в систему Министерства внутренних дел страны.
2. для сотрудников всех составных частей органов внутренних дел установлен единый порядок прохождения службы и единый статус лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.
3. несмотря на решения каждой из составных частей органов внутренних дел своих специфических задач, все они выполняют общие для всей системы Министерства внутренних дел страны в целом задачи. Эти задачи заключаются в обеспечении личной безопасности граждан и общественной безопасности, охраны собственности и общественного порядка и раскрытия преступлений.
Особенностью органов внутренних дел является также то, что они представляют собой особые вооруженные отряды, предназначенные для защиты государства от внутренних и внешних посягательств.
Хотя ныне действующие Конституции России и других стран СНГ не содержат специальных указаний, определяющих место органов внутренних дел в механизме государства, в частности в системе правоохранительных органов, все же в этих странах, имеется конституционное основание для их организации и деятельности. Таким конституционным основанием, например в Кыргызстане, являются задачи охраны прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью, стоящие перед Правительством (п.2 ст. 73 Конституции Кыргызской Республики)1. Поэтому органы внутренних дел, входя в систему Министерства внутренних дел Кыргызской Республики, то есть одного из органов исполнительной власти, также являются частью исполнительной власти страны, чем и определяется в конечном счете их место в государственном аппарате Кыргызской Республики.
Государственная власть и пределы ее осуществления
Термин «власть» имеет много значений: можно говорить о власти красоты, власти денег, власти над силами природы и т.п. Но нас, прежде всего, интересует социальная власть, т.е. способность подчинять своей воле волю и поведение других людей, входящих в определенное сообщество. Такая власть изначально присуща человеческому обществу. При первобытнообщинном строе в ее осуществлении участвовали все взрослые члены рода или племени, и эта власть отражала интересы всего общества.
В государственно организованном обществе власть приобретает политический характер. Политическая власть характеризуется тем, что она осуществляется уже не всем обществом, а его частью, и реализует не только общественные интересы, но и (а зачастую и в первую очередь) особые интересы определенной социальной группы, несовпадающие с интересами всего общества.
Политический характер имеет и государственная власть, которая понимается как руководство обществом при помощи специального, отделенного от общества аппарата, опирающегося на силовые структуры, реализующие при необходимости меры государственного принуждения1.
Всякая власть, и главным образом государственная, всегда стремится к расширению своих властных полномочий, властного пространства, к распространению своего влияния на более широкий крут субъектов и отношений. Это неизбежно ведет к ущемлению свободы и интересов личности. Поэтому во все времена люди искали средства, с помощью которых можно было бы противодействовать произволу и различным злоупотреблениям государственной власти. В этой связи Л.Н.Толстой писал: «Сколько ни придумывали люди средств для того, чтобы лишить людей, стоящих у власти, возможности подчинять общие интересы своим, или для того, чтобы передавать власть только людям непогрешным, до сих пор не найдено средств для достижения ни того, ни другого...».
Идея утверждения права в общественной жизни имеет глубокие исторические корни. Однако, ее теоретически более развернутое оформление произошло гораздо позже, в период борьбы буржуазии с феодально-абсолютистским произволом, в условиях кризиса феодализма и нарастания той революционной ситуации, которая привела феодальную систему к гибели и к замене феодального строя буржуазным. Рїменно тогда, сторонники концепции правового государства (Ш.Л.Монтескье, Дж.Локк, Т.Гоббс, Ж.Ж.Руссо, А.Н.Радищев и др.), в качестве средства организующего власть называют право и выступают за введение государственного властвования в правовые границы. На последующее развитие концепции правового государства, огромное воздействие оказало учение И.Канта. Благодаря его трудам идеи правового государства обрели терминологическую определенность и получили широкое распространение.
В России данная концепция развивалась в трудах ученых - юристов Б.Н.Чичерина, П.Й.Новгородцева, М.М.Ковалевского, Н.М.Коркунова, Б.А.Кистяковского и др.
Так, например, Н.М.Коркунов обосновывал необходимость вмешательства государства в жизнь общества в тех случаях, когда сами граждане не могут достичь благосостояния собственными усилиями. Он отмечал, что границы желательного государственного вмешательства могут изменяться в разные эпохи и при разных условиях1.
На предел государственной власти, как на одну из актуальных проблем, обращает внимание А.М.Витченко, который пишет: «Надо ставить более общую проблему - допустимых возможностей в государственной деятельности, учитывая при этом, что содержание, направление и форма осуществления функций обуславливаются в конечном счете закономерностью, определяющей границы государственной деятельности»2.
Идею необходимого ограничения сферы государственного управления разумными границами аргументирует и М.И.Пискотин, с указанием, во-первых, на то, что возможности государственного управления не беспредельны, а чрезмерная перегрузка государства большим числом задач и функций ведет к снижению их выполнения и, во-вторых, неоправданное повышение «меры управляемости» в той или иной степени идет за счет соответствующего ограничения самостоятельности и самодеятельности людей и их объединений .
Более позднее появляются работы таких ученых, как С.С.Алексеев, В.В.Лазарев, В.М.Чхиквадзе, Е.А.Лукашева и других, которые рассматривали вопросы правовых рамок вмешательства государства в личную жизнь, недопустимости ограничения основных прав и свобод человека.
Так, например, С.С.Алексеев в своей работе «Общие дозволения и общие запреты в советском праве» пишет: «Существенное социально-политическое и правовое значение рассмотрение того, что юридически «дозволено» тем или иным государственным органам власти и должностным лицам, что они делать «вправе», а что «не вправе», приобретает главным образом в условиях демократических политических режимов, в условиях режима законности. И именно это очерчивает содержание компетенции государственных органов и должностных лиц, определяет границы подведомственности и подсудности. А если к этому добавить, что объем и содержание дозволений, имеющихся у государственных органов и должностных лиц, напрямую взаимосвязаны с объемом и содержанием дозволений, которыми обладают граждане, группы, организации, то станет очевидным, что проблема властно-императивных дозволений является одной из центральных при освещении демократического развития данной общественной системы» \
Рассматривая вопрос об ограничении государственной власти правом, В.В.Лазарев отмечает, что «истоки теоретической постановки вопроса о пределах государственной деятельности следует искать в естественно-правовом воззрении. Согласно договорной теории происхождения государства последнему переданы обществом не все права, а только часть их. Многие права граждане не возложили на государство, а оставили за собой. Поэтому сфера деятельности государства ограничена определенными рамками, выход за которые дает народу право отстранить правителей.
Индивидуалистическое общество по природе своей ограничивает вмешательство государства в жизнь граждан. Коллективистское же, напротив, предполагает большой простор для государственной деятельности. В зависимости от того, чьи интересы - человека (гражданина) или общественные - стоят на первом месте, расширяются или сужаются границы деятельности государства»2. Авторы основательного исследования о положении гражданина в области государственного управления, указывают на существование сферы «автономии» личной жизни и невмешательство со стороны органов государства1. Другие в этой связи пишут о «самоограничении государства, устанавливающего конкретные запреты вмешательства в личную жизнь граждан со стороны органов государства и должностных лиц»2. Отсюда, а также из самого факта существования вполне определенных задач и функций государства вытекает необходимость установления пределов его деятельности в законе .
Таким образом, идея правового государства стала одной из форм своеобразного компромисса различных идеологий, той «золотой серединой» (мерой), к которой предлагали стремиться еще древние мудрецы4.
Однако, возможности государства ограничены не только правовыми рамками. Проблема пределов государственной деятельности значительно шире. Тем более, что до сих пор, в обыденном, а иногда и в научном сознании бытует мнение о всесилии государственной власти. Это особенно характерно для постсоциалистических стран, поскольку они долгие годы в государстве видели главное орудие социальных преобразований.
Эффективность государственного управления и пути его совершенствования
В любой сфере человеческой деятельности, будь это материальное или духовное производство, ключевым фактором, оправдывающим или отрицающим конкретные формы и методы этой деятельности, является ее эффективность .
Слово «эффективность», «эффект» толкуется в словаре русского языка как следствие, результат какой-либо причины, действий .
Понятие эффективности широко используется в экономике, конкретных науках для оценки степени полезности затрат в ожидаемом результате. В теории организации и административного управления эффективность деятельности определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках или если результат получен при самых низких временных издержках выбора» 2.
В самом общем виде эффективность понимается как достижение поставленных перед управлением и управляемой системой целей при условии соответствия затраченных усилий конечному результату3. То управление, которое обеспечивает достижение целей, может считаться эффективным4. Существует взаимосвязь между понятиями «цель» и «результат». Цель - это мыслимое желанное состояние предмета, каким человек хочет его видеть в конце своей деятельности. А результат - это материализованная в ходе деятельности цель3. «Цель находит в продукте свою реализацию, - писал Г.Н.Волков, - идея материализуется, субъективная деятельность объективизируется».
Между замыслом и результатом всегда существует какой-то разрыв: редко бывает абсолютное выполнение цели, всегда что-то мешает достигнуть стопроцентного результата. Но как бы то ни было, оценка труда, его эффективность оценивается по степени воплощения цели в результате, по соотношению цели и результата.
А.С.Пашков и Д.М.Чечот определяя эффективность правового регулирования как его действенность, результативность, т.е. способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении, далее отмечают, что правильное определение цели - важнейшее условие обеспечения эффективности правового регулирования. «Цель, если она определяется неверно, неизбежно подрывает возможность достижения положительного результата, а в ряде случаев предопределяет и выбор ненадлежащих средств достижения цели»1.
Следующим условием обеспечения эффективности в государственном управлении является правильное применение правовой нормы. Ведь, если даже цель будет определена правильно, средства избраны с учетом экономических и политических условий, прошлого опыта, места, времени, характера регулируемых общественных отношений и т.д., но все это не будет подкреплено правильным применением правовой нормы в управленческой деятельности государственных органов, то трудно рассчитывать на желаемый эффект. Как отмечает Г.Г.Зуйков, «управление в современных условиях осуществляется в целях, установленных правом, на основе права и в правовых формах»2. От эффективности правовых норм, от степени их реализации, в конечном счете, зависит и эффективность государственного управления. Проблемы эффективности правовых норм привлекают внимание многих ученых-юристов1. Немало работ посвящено социальной эффективности правовых норм. Так, например, А.В.Малько считает, что «Эффективность - это степень реализации социатьной ценности правовых стимулов и правовых ограничений, как они удовлетворяют интересы людей и, в конечном счете, как упорядочивают общественные отношения. Здесь социальная ценность, а вернее, ее использование и эффективность соотносятся как процесс и результат (подобно законности и правопорядку, социализации и интернационализации и т.д.). Если социальная ценность отвечает на вопрос: что ею удовлетворяется, какие интересы, то эффективность - своего рода «производительность труда» социальной ценности правовых стимулов и правовых ограничений, их продуктивность, коэффициент полезного действия»2. Некоторые авторы справедливо считают, что эффективность правовой нормы определяется тем, насколько ее реализация способствует достижению целей поставленных перед правовым регулированием (то есть степенью достижения соответствующих целей) .
Таким образом, если речь идет об эффективности, независимо в какой сфере общественной деятельности, то основными показателями эффективности выступают: цели, затраты, результаты. Кроме того, «на эффективность управления влияют два фактора: согласие управляемых и хорошее управление. ... Эффективность органов управления не сводится к одним только скрепкам, продолжительности работы и стандартизации действий. Это далеко не самые значительные мерки. Действительная эффективность определяется более существенными факторами. Она должна быть встроена в структуру управления точно так же, как она встроена в любой механизм»1. Государственное управление в этом случае никакого исключения не составляет.
Под эффективностью государственного управления понимается степень достижения целей государства с учетом произведенных затрат (затраты имеются в виду не только материальные, но и временные, энергетические и др.).
Исследование данной проблемы представляет значительную сложность. С одной стороны, в современных обществах с демократическим политическим устройством и рыночной экономикой государства должны выполнять множество функций и обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций эффективности. Понятно, что, например, функции обеспечения духовного и физического здоровья населения, развития образования, воспитания подрастающего поколения, стимулирования развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели экономической и даже социальной эффективности. Во-вторых, весьма сложно определить цели государства, поскольку их много. В каждой из сфер государственной деятельности (экономической, политической, социальной, идеологической и др.) существует множество частных целей. Так, в сфере политики государство должно стремиться к достижению мира, добрососедских отношений с другими странами, к социальному миру внутри страны, к согласию в межрегиональных и межнациональных отношениях и т.п.
