Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа социальных услуг 15
1.1 Понятие и виды социальных услуг 15
1.2 Соотношение социальных услуг с государственными функциями и функциями местного самоуправления в социальной сфере 33
Глава 2. Правовой механизм оказания социальных услуг 45
2.1 Структура и содержание правового механизма оказания социальных услуг 45
2.2 Нормативное регулирование оказания социальных услуг 58
Глава 3. Эффективность правового регулирования оказания социальных услуг 83
3.1 Методологические основы определения эффективности правового регулирования оказания социальных услуг 83
3.2 Правовой мониторинг как инструмент оценки эффективности правового регулирования оказания социальных услуг 96
3.3 Методика и критерии оценки эффективности правового регулирования оказания социальных услуг 112
Заключение 126
Список использованных нормативных правовых актов, материалов судебной практики и литературы
- Соотношение социальных услуг с государственными функциями и функциями местного самоуправления в социальной сфере
- Нормативное регулирование оказания социальных услуг
- Правовой мониторинг как инструмент оценки эффективности правового регулирования оказания социальных услуг
- Методика и критерии оценки эффективности правового регулирования оказания социальных услуг
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с повышением эффективности правового регулирования оказания социальных услуг населению в Российской Федерации.
Задача совершенствования правового механизма оказания социальных услуг приобретают в настоящий период особую актуальность ввиду направленности перспектив развития государственного регулирования на повышение эффективности социальной сферы, качества жизни в России.
Один из основных факторов социально-экономического развития Российской Федерации – возрастание роли человеческого капитала – требует решения проблемы качества и доступности социальных услуг, оказываемых населению. В этой связи в рамках направления социально-экономической политики на ближайшие годы в области развития человеческого потенциала особое значение приобретают меры по повышению уровня и качества жизни населения, улучшению демографической ситуации, модернизации здравоохранения и других отраслей социальной сферы в целях обеспечения доступности качественных социальных услуг, созданию эффективной системы адресной социальной помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, развитию механизмов социальной адаптации.
Все запланированные направления долгосрочной политики социальной поддержки населения в Российской Федерации (улучшение социального климата в обществе, повышение эффективности государственной поддержки семьи, реабилитация и социальная интеграция инвалидов, социальное обслуживание пожилых граждан и инвалидов, эффективная социальная поддержка лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации) предполагают необходимость совершенствования механизма оказания социальных услуг.
Повышение уровня эффективности существующего правового механизма оказания социальных услуг требует осуществления не только контроля за исполнением законодательных предписаний правоприменителями, но и комплексной оценки качества его функционирования.
Содержание указанного правового механизма должно быть адекватным условиям реального социально-экономического развития страны, достаточным для обеспечения необходимого качества жизни населения, особенно социально уязвимых групп. Расширение нормативно-правовой основы оказания социальных услуг, в том числе за счет принятия большого числа нормативных актов регионального уровня, требует как оценки качества самих актов, так и постоянного мониторинга практики их реализации.
Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами:
1) приоритетом социальной составляющей в современной правовой политике российского государства;
2) важностью задач нормативного закрепления правового механизма оказания социальных услуг в Российской Федерации, адекватного современным реалиям и перспективам социально-экономического развития общества, а также обеспечения прав и законных интересов граждан в сфере получения соответствующих услуг;
3) новизной для России практики постепенного перехода от осуществления государством своих функций в социальной сфере к оказанию социальных услуг, отсутствием достаточного опыта взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества в осуществлении указанной деятельности;
4) необходимостью создания механизма обратной связи между получателями социальных услуг и субъектами предоставления последних, повышения качества оказываемых населению социальных услуг, комфортности и доступности их получения, эффективности правового регулирования общественных отношений в указанной сфере.
Состояние научной разработанности темы. В юридической литературе уже уделялось не мало внимания изучению вопросов правовой природы социальных услуг, их соотношения с государственными и публичными услугами. При этом широкому пониманию социальных услуг, наиболее распространенному в правовой науке, противостоит узкий подход, используемый в действующем российском законодательстве. Среди авторов, занимавшихся разработкой вопросов правовой природы социальных услуг, следует отметить С.С. Алексеева, В.С. Андреева, Н.А. Баринова, А.В. Баркова, А.Л. Благодир, Л.И. Брычеву, М.О. Буянову, Е.В. Гриценко, К.Н. Гусова, М.Л. Захарова, Р.И. Иванову, А.Ю. Кабалкина, С.В. Калашникова, В.В. Лазарева, В.В. Маркина, Е.Е. Мачульскую, А.В. Осташкова, Н.В. Путило, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Э.Г. Тучкову, В.Е. Чиркина, Е.Г. Шаблову, Н.А. Шевелеву и др.
Высказанные в них соображения представляют значительный научный интерес. Однако, учитывая определенную отраслевую замкнутость существующих исследований и то обстоятельство, что предметом изучения в работах указанных авторов выступали отдельные аспекты данной проблемы, а также, принимая во внимание необходимость изучения общих закономерностей функционирования и развития института социальных услуг, можно констатировать, что формирование основ общей правовой теории социальных услуг является новой задачей для современной юридической науки.
Несмотря на актуальность вопросов совершенствования правового регулирования оказания социальных услуг населению, повышения эффективности действующих в этой сфере правовых норм в юридической науке до настоящего времени не решен целый ряд ключевых задач, связанных с созданием теоретико-правовых основ данного регулирования. В частности, не решены вопросы понятия и сущности социальных услуг, их соотношения с государственными, публичными и иными услугами, государственными функциями, не разработаны теоретическая модель правового механизма предоставления социальных услуг, не выработаны общеправовые подходы к определению его эффективности и др.
Таким образом, новизна и специфика института социальных услуг, а также правового механизма их оказания, недостаточность теоретической разработанности проблемы оценки эффективности его действия, определили необходимость разработки настоящей темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с оказанием населению социальных услуг.
Предметом исследования являются правовые нормы, закрепляющие в Российской Федерации институт социальных услуг и механизма их предоставления, практика реализации этих норм, а также средства, приемы и методы определения эффективности данного механизма.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексная разработка основ общеправовой теории социальных услуг.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) изучить международно-правовые акты, регулирующие рассматриваемые общественные отношения;
2) проанализировать законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее общественные отношения в сфере оказания социальных услуг;
3) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по вопросам о сущности и содержании понятия «социальная услуга»;
4) определить соотношение социальных услуг с государственными, публичными и иными услугами, а также с государственными функциями;
5) разработать общетеоретическое понятие правового механизма оказания социальных услуг и определить его структуру;
6) обобщить, проанализировать и систематизировать существующие подходы к проблеме оценки эффективности реализации правовых норм;
7) разработать понятие «эффективность правового механизма оказания социальных услуг»;
8) уточнить концептуальные основы правового мониторинга как инструмента оценки эффективности механизма оказания социальных услуг;
9) разработать методику, критерии и показатели оценки эффективности механизма оказания социальных услуг.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили всеобщий диалектический метод познания и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности (системный, анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.).
Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды правоведов, посвященные разработке общетеоретических проблем правовой природы социальных услуг и практических проблем их оказания (С.С. Алексеева, А.В. Баркова, Л.И. Брычевой, Е.В. Гриценко, А.Ю. Кабалкина, С.В. Калашникова, В.В. Лазарева, В.В. Маркина, А.В. Осташкова, Н.В. Путило, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой и др.), проблем определения эффективности правовых норм (А.Б. Венгерова, В.В. Глазырина, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лапаевой, В.И. Никитинского, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова и др.), концептуальных основ и проблем проведения правового мониторинга (Ю.Г. Арзамасова, И.Л. Бачило, М.Е. Глазковой, Д.Б. Горохова, В.В. Лапаевой, С.М. Миронова, Я.Е. Наконечного, Ю.А. Тихомирова, Н.Н. Толмачевой, Н.Н. Черногора и др.).
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование литературы по философии, теории права, социологии права, теории управления.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, международные правовые акты, действующие в сфере, составившей объект исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является одним из первых монографических научных исследований, посвященных комплексному изучению наиболее общих закономерностей функционирования и развития института социальных услуг, в результате которого:
- проведено разграничение понятий «социальная услуга» и «государственная функция», «функция местного самоуправления в социальной сфере»;
- разработано общетеоретическое юридическое понятие «правовой механизм оказания социальных услуг», определены его элементы;
- уточнены ключевые вопросы концептуальной основы правового мониторинга как инструмента определения эффективности механизма оказания социальных услуг;
- систематизированы методологические предпосылки оценки эффективности механизма оказания социальных услуг;
- разработаны методика, критерии и показатели оценки эффективности механизма оказания социальных услуг.
Предложенная в диссертации методика оценки эффективности механизма оказания социальных услуг является общей, базовой, на основе которой могут быть разработаны аналогичные методики для оценки эффективности механизмов оказания отдельных видов социальных услуг. Она отличается от существующих наработок выработкой системы критериев и показателей оценки, разработкой круга факторов, влияющих на эффективность реализации правовых норм, комплексным выбором методов определения эффективности оказания социальных услуг.
Данная методика является научно-обоснованной, имеет прикладной характер и может быть использована в работе субъектов оказания социальных услуг.
Научная новизна раскрывается в положениях, вынесенных на защиту:
1. Под «социальными услугами» следует понимать все виды публичных услуг в сфере реализации социальных прав граждан, оплата которых полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов или средств государственных внебюджетных фондов.
Такой широкий подход к пониманию социальных услуг в наибольшей степени отражает сущность социального государства, отвечает цели создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, соответствует объективным условиям социально-экономического развития современного общества.
2. Социальная услуга, являясь разновидностью публичных услуг, вытекает из государственных функций, следует за ними. Для преодоления смешения данных правовых категорий целесообразно использовать в качестве базового понятие «компетенция», в рамках которого следует выделять «функции» и «услуги».
В процессе нормотворческой и практической деятельности необходимо четко разграничивать действия органов исполнительной власти по выполнению ими возложенных на них функции государства и собственно действий по оказанию социальных услуг.
3. Под «правовым механизмом оказания социальных услуг» предлагается понимать совокупность взаимодополняющих взаимодействующих правовых институтов, опосредованных правом технологических операций и юридических процедур, успешное функционирование которых призвано обеспечить эффективное оказание признанных государством социальных услуг.
Структуру данного механизма составляют следующие элементы:
- правовой статус получателей услуг (определение получателей услуг, их прав и обязанностей, включая льготные режимы) и субъектов, оказывающих социальные услуги (установление обязанности государственных и муниципальных органов, организаций и учреждений оказывать услуги, ответственность за необоснованный отказ в предоставлении услуги, невыполнение ее стандарта);
- стандарты социальных услуг;
- основания предоставления услуг;
- процедуры оказания социальной услуги;
- формы контроля за деятельностью субъектов, осуществляющих предоставление услуги (включая, порядок оспаривания решений и действий (бездействия) органа или учреждения, предоставляющего услуги, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих);
- мониторинг оказания социальных услуг.
4. Правовой мониторинг как элемент правового механизма оказания социальных услуг призван выявлять эффективность действия нормативно-правовой основы оказания социальных услуг, их качество, комфортность и доступность предоставления данных услуг населению, а также внешние факторы, оказывающие влияние на эффективность оказания социальных услуг.
Проведение мониторинга оказания социальных услуг должно осуществляться органами государственной власти и местного самоуправления при участии учреждений различных форм собственности, занятых в указанной сфере, в рамках внедряемой в Российской Федерации системы мониторинга правоприменения.
Объектами мониторинга оказания социальных услуг должны выступать:
- нормативные правовые акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере оказания социальных услуг;
- правоприменительная деятельность органов социальной защиты населения в сфере оказания социальных услуг;
- деятельность учреждений по оказанию социальных услуг населению.
5. Понятие «эффективность правового механизма оказания социальных услуг» предлагается определить как соответствие результатов действия правовых норм, регулирующих процесс оказания социальных услуг, целям и запланированным результатам правового регулирования, а также объективным потребностям населения.
6. Негативное влияние на эффективность правового механизма оказания социальных услуг в Российской Федерации на современном этапе оказывают следующие факторы:
- отказ законодателя от закрепления на федеральном уровне единого перечня минимально гарантированных государством социальных услуг, распространяющегося в равной степени на всех нуждающихся независимо от места проживания на территории Российской Федерации. Это имеет негативные последствия в отношении реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение и принципа равенства;
- отсутствие единства порядка формирования перечня платных социальных услуг, находящегося в компетенции субъектов Российской Федерации. Нередко предоставление социальных услуг бюджетными учреждениями за плату или коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями в субъектах Российской Федерации остается вне поля правового регулирования;
- незавершенность процесса создания в российском законодательстве правообеспечительной основы для развития рынка социальных услуг;
- крайне фрагментарный характер нормативно-правового регулирования государственных стандартов социального обслуживания;
- несоответствие механизма оценки качества социальных услуг и разрешения обращений граждан, связанных с их оказанием, требованиям «прозрачности» и простоты функционирования.
7. Для повышения эффективности правового механизма оказания социальных услуг в Российской Федерации необходимо принятие комплекса мер:
- закрепление легального определения понятия «социальные услуги» в федеральном законодательстве;
- утверждение федерального перечня гарантированных государством социальных услуг, содержащего указание на виды и состав данных услуг, широкий круг их получателей и закрепляющего минимальный уровень социальной защищенности населения;
- установление единого порядка формирования перечня социальных услуг, оказываемых на платной основе;
- нормативное закрепление условий и порядка привлечения общественных организаций, частных инвесторов к участию в формировании рынка социальных услуг;
- разработка и принятие системы разноуровневых стандартов социальных услуг, административных регламентов их оказания;
- создание и внедрение открытой, доступной автоматизированной системы учета мнения получателей социальных услуг и результатов разрешения их обращений.
Теоретическая и практическая значимость работы. В диссертации решена научная задача, состоящая в разработке основ общеправовой теории социальных услуг, выявлении несоответствия содержания существующего правового регулирования общественных отношений в сфере оказания социальных услуг объективным потребностями общества, а также в разработке научно обоснованных предложений по его преодолению.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
- в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование правового регулирования общественных отношений, связанных с оказанием социальных услуг в Российской Федерации;
- при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам оказания социальных услуг в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;
- при подготовке методических рекомендаций по проведению правового мониторинга органами государственной власти в сферах, связанных с оказанием социальных услуг населению;
- в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебного курса «Теория государства и права», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «юриспруденция».
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Международного юридического института, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях, включая статьи в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России, излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, научно-практических конференциях: Судебно-правовая реформа и права человека (Москва, НОУ МЮИ, май 2008 г.); Актуальные проблемы защиты конституционных прав и свобод граждан России в контексте геополитических реалий (Москва, НОУ МЮИ, октябрь 2008 г.); Научно-практическая конференция к 60-летию Совета Европы (Москва, НОУ МЮИ, май 2009 г.); «круглых столах» и семинарах, а также в учебном процессе в Международном юридическом институте при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Конституционное право», «Теория и история государства и права», «Право социального обеспечения»,
Структура и объем работы определены целью, задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов, материалов судебной практики и литературы.
Соотношение социальных услуг с государственными функциями и функциями местного самоуправления в социальной сфере
Для определения правовой сущности социальных услуг принципиальным является ответ на вопрос о том, что они собой представляют -государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное современному законодательству. Надо заметить, что эта проблема может и должна быть поставлена несколько шире. В отечественной правовой доктрине большинством ученых признано, что социальные услуги представляют собой разновидность публичных услуг. Следовательно, сформулированный ранее вопрос может ориентировать на поиск ответа о соотношении публичных услуг (и их разновидности - государственных услуг) и функций государства (государственных органов).
Анализ текстов отечественных нормативных правовых актов приводит к выводу о существовании тенденции в нормотворческой деятельности государства к отождествлению этих понятий. Так, в положениях о федеральных органах исполнительной власти (по крайней мере, до административной реформы) многие их функции, по сути, являлись отдельными полномочиями. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» государственные услуги представляют собой функции государственных органов по оказанию услуг44. Смешение понятий «функция», «публичная услуга», «государственная услуга», «социальная услуга» встречается также в проектах различных административных регламентов.
Одна из причин такой ситуации кроется в качестве регулирования компетенции органов власти. В законах и положениях, закрепляющих статус и компетенцию государственных и муниципальных органов, содержатся отдельные нормы об услугах, однако они не закрепляют четко элементы механизма оказания услуг. Так, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 124-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 5 содержится много норм об организации обслуживания граждан (библиотечного, транспортного и др.). Но лишь одна посвящена стандартам оплаты жилья и коммунальных услуг. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»46 речь идет о создании условий либо для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, либо о транспортных услугах.
Впервые в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 вьщелена разновидность органов, занятых преимущественно оказанием государственных услуг. В сфере их ведения находится сеть организаций, предприятий и учреждений, которые непосредственно предоставляют услуги гражданам. Такая специализация имеет свои преимущества, поскольку позволяет четко структурировать сферу услуг как публичную сферу (деятельность государства и его органов и организаций). Но ее нормативное регулирование, включая и принятие технико-юридических документов, оставлено за министерствами. В положениях о федеральных министерствах и агентствах есть упоминание об оказании услуг, но соответствующие полномочия определены нечетко. Хотя, например, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации в конце 2004-2006 гг. издало много актов о порядке предоставления социальных и медицинских услуг, об их нормативах. В ходе изучения этих вопросов в субъектах Российской Федерации выявлены аналогичные проблемы. В положениях о департаментах администрации предусматриваются нормы о видах услуг, но неясен их удельный вес в рамках компетенции, отсутствуют процедуры решения вопросов оказания услуг. Таким образом, федеративный аспект проблемы, по-прежнему, актуален .
В отечественной правовой доктрине однозначного ответа на поставленный выше вопрос до настоящего времени нет. Позиция большинства современных ученых, заключается в том, что под «функциями государства» следует понимать «государственную услугу», а под «социальной услугой» — социальную помощь . Полагаем, что сторонники указанной точки зрения непоследовательны, а реализация данной концепции в праве усложняет правоприменительную деятельность в сфере оказания социальных услуг.
Отождествление рассматриваемых понятий происходит как по причине сложности в понимании терминов «государственная услуга», «публичная услуга», «социальная услуга», так и из-за того, что при регламентации деятельности различных органов исполнительной власти «размывается» подлинное значение термина «функция»49.
Понятие «функция» является объектом изучения разных ученых: философов, социологов, юристов и других. Слово «функция» имеет латинское происхождение и обозначает «исполнение», «отправление». Употребляется данное понятие во многих значениях в различных отраслях знаний, но каждая наука вкладывает в него свой определенный смысл, превращая его в специфический отраслевой термин. Оно имеет множество толкований и, как справедливо утверждает Бачило И.Л., «...даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино»50.
В словаре русского языка указано пять значений этого слова, из которых для нас представляются важными два: 1) обязанность, круг деятельности; 2) значение, роль, назначение51. Розенфелъд В.Г. отмечал, что «в философии, теории государства и права, отраслевых правовых науках сам термин «функция» имеет двоякую смысловую нагрузку: «социальная роль», «предназначение», «назначение» к тому или иному виду деятельности, направленность на таковую деятельность, с одной стороны, и сама деятельность либо имеющие специфические особенности направления одного и того же вида деятельности — с другой. При научной разработке понятий функций эта терминология не всегда учитывалась в комплексе»52.
В общефилософском плане под функцией понимают внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений . Так, функция указывает на ту роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет по отношению к целому, например функции государства, семьи и т. д. В данном случае под функцией имеется в виду определенная совокупность последствий социальной деятельности.
В юридической науке этот термин трактуется многозначно (чаще употребляется в смысле «действие», «основные направлений деятельности», «задача» и т. д.) и используется применительно к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т. д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое обилие употребления термина «функция» во многом объясняет расхождение ученых - теоретиков и государствоведов в толковании понятия «функции государства», «функции государственных органов», в том числе контрольных и надзорных.
Нормативное регулирование оказания социальных услуг
В соответствии с положениями п. ж) ст. 72 Конституции Российской Федерации законодательство, регулирующее вопросы предоставления государственной социальной помощи (в том числе путем оказания социальных услуг), отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Указанная конституционная норма получила развитие в положениях ст. 4 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», разграничивших полномочия государственных органов федерального и регионального уровня в указанной области.
В действующем федеральном законодательстве прослеживается узкий подход к определению социальных услуг как предмета государственной социальной помощи. Так, Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ вложил в содержание понятия «социальная услуга» действия по оказанию помощи отдельным определенным законодательством категориям граждан, клиенту социальной службы. Выделены такие виды указанной деятельности как оказание социально-бытовых, социально-медицинских, психолого педагогических, социально-правовых услуг, материальной помощи, проведение социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Круг получателей социальных услуг очерчен законом путем формулирования неблагоприятных условий жизнедеятельности, в которых оказался потенциальный клиент социальной службы. Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (ред. от 28 апреля 2009 года) включает оказание социальных услуг в содержание деятельности по предоставлению государственной социальной помощи. При этом перечень услуг, оказываемых в соответствии с положениями данного закона отдельным категориям граждан, составляет «набор социальных услуг», включающий в себя дополнительную бесплатную медицинскую помощь (в том числе обеспечение лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, предоставление путевки на санаторно-курортное лечение), бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Федеральный закон от 02 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ред. от 22 августа 2004 года) раскрывает понятие социального обслуживания применительно к специфическому кругу субъектов как деятельность по удовлетворению их потребностей в социальных услугах. В содержание данного понятия закон включает совокупность социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности. При этом содержание самой «социальной услуги» не раскрывается.
Таким образом, действующая на федеральном уровне нормативно-правовая основа оказания социальных услуг сужает их круг по таким критериям как получатели и виды услуг. Подтверждением данного вывода служат положения подзаконных актов.
В частности, Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1) (введен в действие 01.01.2003)79, включает в группировку социальных услуг деятельность, осуществляемую круглосуточно, направленную на оказание социальной помощи детям, престарелым и особым категориям лиц с несколько ограниченными возможностями ухода за собой, но в которой лечение и образование не являются основными элементами, а также услуги социального характера, консультации, материальную помощь, помощь беженцам, аналогичные услуги отдельным лицам и семьям на дому или в других местах.
При этом отмечается, что предоставление социальных услуг не включает в себя деятельность, охватываемую программами обязательного социального обеспечения, то есть: - деятельность, связанную с предоставлением пособий по болезни, материнству и временной нетрудоспособности; - деятельность, связанную с пенсионным обеспечением государственных служащих; - деятельность, связанную с предоставлением пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет; - деятельность, связанную с предоставлением пособий по безработице; - деятельность, связанную с предоставлением пособий многодетным семьям и пособий на ребенка.
Таким образом, в сферу социальных услуг, понимаемых в узком Утвержден постановлением Госстандарта РФ от 06.11.2001 №454-ст. смысле, не включаются общие меры социально-экономической поддержки населения. Общероссийский классификатор услуг населению ОК 002-93 (ОКУН) , включает в группировку социальных услуг социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально педагогические, социально-экономические, социально-правовые и прочие услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста, инвалидам, детям, женщинам, семьям, беженцам, иммигрантам и прочим категориям лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию.
То есть, выделение круга социальных услуг из числа иных публичных услуг, оказываемых населению в социальной сфере, произведено на основе двух основных критериев: круга получателей указанных услуг и условий, предпосылок оказания последних (нуждаемость в социальной помощи).
Аналогичный подход используется в законодательстве субъектов Российской Федерации. Социальные услуги определяются как помощь лицам, находящимся в социально опасном положении или трудной жизненной ситуации81, а также путем указания категорий населения, выступающих их получателями82.
Таким образом, нормативно-правовая основа механизма оказания социальных услуг, действующая на федеральном и региональном уровне, разграничивает правовые категории «социальная услуга» и «публичные услуги в социальной сфере».
Правовой мониторинг как инструмент оценки эффективности правового регулирования оказания социальных услуг
Вопрос эффективности системы нормативных правовых актов в Российской Федерации неразрывно связан с проблемой контроля их качества и дальнейшим совершенствованием. Посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия, как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между актами разных уровней. Это обеспечивает научно-обоснованный подход к выбору направлений совершенствования законодательства, и, в конечном счете, - внутреннюю согласованность системы права в целом.
Выявлять отмеченные недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности призван правовой мониторинг, рассматриваемый в качестве одного из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации. В указанном контексте правовой мониторинг можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества»147. Кроме того, правовой мониторинг имеет большое значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом148.
Представляется, что процесс совершенствования российского законодательства должен включать в себя не только разрешение вопросов нормотворчества (принятие новых нормативных правовых актов, корректировка или отмена действующих), но и анализ проблем правоприменения.
Поэтому актуальным в настоящее время становится вопрос введения в действие правового мониторинга как системы постоянного наблюдения, анализа и воздействия на правовую сферу, на все стадии жизни правовой нормы — от зарождения идеи, определения предмета регулирования до реализации норм и контроля над эффективностью их применения.
Следует отметить, что сущность правового мониторинга лежит в понимании эффективности как результативности правового регулирования общественных отношений. При этом в целях достижения эффективности их действия правовые нормы должны быть направлены на реализацию поставленных целей, достижение социально полезных результатов, укрепление правопорядка, снижение уровня правонарушений, создание благоприятных условий для реализации прав и свобод.
В современной юридической литературе отмечается необходимость изучать общественные отношения — как урегулированные правом, так и неправовые фактические отношения . Последние (так называемые «неформальные отношения») складываются между людьми в силу свойственных им социально-психологических ценностей, мотивов и целей деятельности. Такие отношения формируются и существуют до принятия соответствующих правовых актов, в ходе их действия и после изменения или отмены. Неформальные отношения предлагается условно классифицировать на две группы: 1) позитивные, которые служат в перспективе источником правообразования, отражают солидарность, общность интересов, способствуют выбору вариантов правомерного поведения и легальному усмотрению — административному, судейскому и т.п., обеспечивают достижение договоренности в русле статусов партнеров и применения законов и других правовых актов; 2) негативные, отражающие противоправные ценности и мотивы деятельности граждан, должностных лиц и служащих, предпринимателей.
Правовой мониторинг - новое явление в российской теории и практике. Современная юридическая наука активно обратилась к исследованию проблем его организации и методики проведения. Среди ученых, ведущих разработки в указанной сфере, следует отметить Арзамасова Ю.Г., Бачило И.Л., Бошно СВ., Горохова Д.Б., Тихомирова Ю.А., Толмачеву Н.Н., Черногора Н.Н. и др. Концепция мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также вопросы его организации и проведения уже несколько лет разрабатываются и внедряются в практику Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Понятие «правовой мониторинг» охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс150.
Тихомиров Ю.А. характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права»151.
Толмачева КН. определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения152.
Авторы, оперирующие термином «мониторинг правового пространства», рассматривают мониторинг как систему теоретических и эмпирических методов познания, образованную в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания на всех этапах получения нового знания .
Методика и критерии оценки эффективности правового регулирования оказания социальных услуг
Как было отмечено ранее, оценка эффективности действия законодательства, осуществляемая в процессе правового мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм и, с другой, — на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний. Для решения первой задачи необходимо определить критерии эффективности действия законодательства и основанные на них показатели, позволяющие измерять эффективность законодательства в ходе эмпирического исследования. Решение второй задачи предполагает выявление факторов, влияющих на эффективность реализации законодательства, определение основных направлений негативного влияния и выработку предложения по их преодолению.
Среди факторов, оказывающих влияние на эффективность оказания любых государственных услуг, выделяют такие, как: 1) стандартизация и регламентация процесса оказания государственных услуг; 2) создание механизмов, ориентирующих исполнительные органы власти на повышение качества предоставляемых государственных услуг и обслуживания; 3) соблюдение высоких этических стандартов при оказании государственных услуг; 4) повышение уровня информационной открытости и прозрачности процедур органов исполнительной власти, а также коммуникация с потребителем; 5) рациональная специализация органов исполнительной власти по предоставлению отдельных государственных услуг в соответствии с установленными им полномочиями; 6) оптимизация бюджетных расходов на государственные услуги и их рациональное распределение в соответствии с приоритетами клиентов органов власти, общества в целом; 7) определение критериев платности государственных услуг; 8) повышение ответственности органов власти за исполнение своих полномочий; 9) организационная структура органов власти, ответственных за реализацию; 10) физическое обеспечение взаимодействия, в частности: насколько хорошо обустроены офисы государственных органов, насколько они снабжены современными техническими средствами, какова частота географической сети указанных органов и т.д.167
В числе основных факторов, оказывающих негативное влияние на качество, доступность и комфортность оказания социальных услуг: - отсутствие или недостаточная проработанность административных регламентов оказания социальных услуг; - отсутствие стандартов качества социальных услуг; - отсутствие стандартов доступности, комфортности оказания социальных услуг; - сложное межведомственное взаимодействие (отсутствие системы «одного окна»); - недостаточная информированность населения о составе, порядке и условиях получения социальных услуг; - недостаточный уровень профессионализма и клиентской ориентации персонала органов и учреждений, оказывающих социальные услуги; - слабое использование информационно-коммуникационных технологий в механизме оказания социальных услуг; - недостаточное финансирование указанной сферы; - отсутствие системного и регулярного мониторинга качества, доступности и комфортности оказания социальных услуг; - невключенность результатов мониторинга в систему управления оказанием услуг (в части планирования и мотивации)168. Представляется, что методическое обеспечение мониторинга оказания социальных услуг должно базироваться на использовании как общих критериев оценки , так и специальных показателей, отражающих параметры качества, комфортности и доступности социальных услуг их получателям. Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия законодательства, регулирующего оказание социальных услуг в Российской Федерации, выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод социально уязвимых групп населения, на гарантию которых оно, в конечном итоге, было направлено. Наиболее эффективными могут быть признаны те нормативно-правовые предписания, которые в большей степени обеспечивают реализацию социальных интересов в сфере своего действия.
В числе общих показателей оценки эффективности правового механизма оказания социальных услуг могут быть выделены: I. Позитивные показатели: а) использование правовых норм для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов; б) использование правовых норм для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработке трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации; в) использование правовых норм для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов решений, контроле и т.п.; г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах нормотворческой компетенции органов власти; д) использование правовых норм в качестве оснований совершения юридически значимых действий. II. Негативные показатели: а) не соблюдение компетенции органа власти, вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации); в) искажение смысла норм закона на подзаконном уровне регулирования; г) неправомерные или необоснованные решения, действия; д) неиспользование права, бездействие; е) ошибки технико-юридического характера. III. Показатели коррупционности: а) расширительное толкование компетенции органа власти; б) смешение разных правовых понятий, определяющих статус органа власти (компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции); в) отсутствие связи (ее нечеткость) между правами органа власти и его обязанностями; г) отсутствие взаимодействия и координации между правами и обязанностями нескольких взаимосвязанных органов власти при выполнении ими общих функций; д) предоставление органу власти, должностному лицу чрезмерно широких возможностей усмотрения; е) наличие общих формулировок об ответственности органа власти и его руководства; ж) преувеличение требований к субъекту получения государственных, муниципальных услуг вопреки нормам закона; з) широкие возможности толкования дискреционных норм, чрезмерность бланкетно-отсылочных нормативных конструкций. Кроме того, изучению подлежат неформальные противоречивые регуляторы, имеющие субъективный характер: а) наличие ошибочных индивидуально-корпоративных образов права, взглядов на содержание статуса органа власти и организаций, их компетенции, противоположных официальной оценок содержания и порядка применения законов; б) негативное отношение к исполнению правовых норм; в) подмена целей нормативных правовых актов и совершение действий при соблюдении их легальной формы для выражения частных или групповых интересов вопреки публичному интересу; г) замена правовых актов, которые надлежит принять в соответствии с законом, неправовыми документами (протоколами, соглашениями произвольных видов).
