Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общеправовая характеристика публичных услуг 14
1.1. Публичные услуги как функция современного социального государства 14
1.2. Понятие и правовая природа публичных услуг 37
1.3. Сущность, содержание и структура публичных услуг 54
Глава II. Классификация и виды публичных услуг 64
2.1. Основные критерии классификации публичных услуг 64
2.2. Государственные услуги как разновидность публичных услуг: понятие и признаки 71
2.3. Соотношение государственных услуг с другими видами услуг 101
Глава III. Механизм правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации 114
3.1. Формы правового регулирования публичных услуг 114
3.2. Принципы правового регулирования публичных услуг 127
3.3. Совершенствование правового регулирования предоставления публичных услуг в Российской Федерации 143
Заключение 175
Список использованных нормативных источников и научной
литературы 178
- Публичные услуги как функция современного социального государства
- Основные критерии классификации публичных услуг
- Соотношение государственных услуг с другими видами услуг
- Формы правового регулирования публичных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российской государственности характеризуется изменением роли государства в обществе, когда основным предназначением государства становится не властное воздействие, а предоставление услуг. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребности граждан - основная цель существования государства обеспечивает приоритет прав -человека как высшей ценности, определяющий смысл и содержание деятельности государственной власти.
«Права личности на положительные услуги со стороны государства»1 отмечал в качестве важнейших в системе прав и свобод человека еще Б. А. Кистяковский, великийі русский ученый - государствовед прошлого века, но только сегодня их обеспечение превращается в одну из главных обязанностей государства. Развитие курса на всемерное обеспечение прав и законных интересов граждан, дальнейшая социализация государства, связанная с переосмыслением его функций сообразно тенденциям общественного развития придают вопросу оказания публичных (общественных) услуг новое и более важное значение.
В современном праве России публичные услуги признаются одной из ведущих категорий и значение их, особенно в условиях административной и муниципальной реформы, возрастает с каждым годом. Современный рынок публичных услуг характеризуется тенденцией его роста и стремительной диверсификацией. Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, не вызывает сомнений в необходимости их правового регулирования. Об этом свидетельствует интенсивно развивающееся в последние годы законодательство об услугах, где устанавливаются виды услуг, субъекты их оказания, предоставления и получения, укрепляются
'Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб. : РХГИ, 1998. С. 84.
юридические гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при получении услуг.
Между тем, несмотря* на важность и доктринальную значимость публичных услуг, в российском законодательстве до сих пор отсутствует развернутое определение публичной услуги. Среди ученых нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания сущности публичной, услуги," общепризнанного понятийного аппарата. В специальной литературе-деятельность по удовлетворению потребностей населения, предоставлению-общественных благ описывается- в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Теория публичных услуг в отечественной юридической науке недостаточно-разработана. Правовое регулирование - публичных услуг проводится непосредственно в ходе выстраивания системы их предоставления, без предварительного должного научного обоснования применяемых категорий и инструментов.
В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правовой основы предоставления публичных услуг. Во-первых, это позволит прийти, к существенно важным обобщениям, способным наиболее глубоко отразить природу исследуемого явления; во-вторых, выявит реальную картину воздействия на общественные отношения различным набором правовых средств. Оба этих фактора представляются чрезвычайно значимыми для уяснения не только сущности публичных услуг, но и их взаимосвязанности с различными правовыми явлениями.
Актуальность исследования правовой природы публичных услуг в настоящее время определяется не только указанными обстоятельствами, в силу которых услуги стали одной из ведущих категорий в отечественном правоведении, но также и бурным развитием отношений, возникающих в связи с оказанием услуг. Поскольку общее понятие услуги имеет довольно
размытые контуры, как в доктрине, так и в позитивном праве, толкуется, учеными и юристами - практиками по-разному и обладает множеством смысловых оттенков, в ближайшем будущем актуальность темы даже при увеличении числа исследований, посвященных услугам, не будет исчерпана.
Степень научной разработанности темы. Поскольку тема диссертационного исследования относится к области теоретико-правовой науки, автор использовал общетеоретические научные работы по проблемам теории государства и права следующих учёных: Н. F. Александров, Н. Н. Алексеев, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. И. Байтин, Д. Н. Бах-рах, А. И. Бобылев, Ф. М. Бурлацкий, А. Б. Венгеров,'А. IT. Глебов, П. П. Глушенко, Ю. П. Гревцов, А. И. Денисов, А. П. Дудин, Г. Еллинек, И. А. Ильин, С. В. Калашников, Д. А. Керимов, Н. М. Коркунов, А. И. Косарев, Р. 3: Лившиц, Е. А. Лукашева, А. В. Малько; Г. В. Мальцев, О. В. Мартышин, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Л. А. Морозова, В'. С. Нерсесянц, П. И. Новгородцев, Д. С. Петров, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонов, В. В. Субочев, А. М. Сырых, Н. Н. Тарасов, Ю. Г. Тка-ченко, Б. Н. Топорнин, Р. О. Халфин, А. Ф: Черданцев, Б. Б. Черепахин, В. А. Четверний, Л. фон Штайн, Л. С. Явич.
Теоретической и прикладной основой анализа феномена услуги являются работы таких исследователей, как Ml И. Брагинский, А. Ф. Васильева, В. В. Витрянский, Р. А. Гаврилюк, Е. В. Гриценко, А. В*. Дроздова, Т. В. Жукова, А. Н. Костюков, С. А. Кирсанов, Н. В. Киселева, О. А Красавчиков, Ю. М. Козлов, С. Е. Нарышкин, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздра-чев, А. Т. Ошурков, П. С. Пацуркивский, Н. В. Путило, Е. Г. Решетникова, А. М. Сергеенко, М. Г. Смирнова, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, А. В. Шаров А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелева, Е. Д. Шешенин, Д. М. Щепин, А. В. Яцкин.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе регулирования оказания и получения гражданами и юридиче-
скими лицами публичных услуг по удовлетворению их прав и законных интересов, а также обеспечению некоторых их обязанностей. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на теоретических аспектах публичных услуг, отграничиваясь от подробного анализа отраслевого законодательства.
Предметом исследования являются правовая природа, содержание и сущность публичных услуг, их. основные признаки и виды; пределы, формы и принципы правового регулирования.
Целью исследования выступает поиск, анализ и выявление существенных признаков публичной услуги как юридической категории, конструирование ее теоретико-правового определения, обособления и отграничения от смежных понятий, классификация и уяснение соотношения между различными видами. Второй важнейшей целью является определение принципов и способов оптимизации, нормативного правового регулирования предоставления публичных услуг.
В рамках поставленных целей в диссертационной работе решаются следующие задачи:
-проанализировать правовую природу публичных услуг, их роль и значение в современной российской правовой системе;
-определить правовое понятие публичной услуги, выявить ее сущность, содержание, основные признаки;
- на основе анализа видовых характеристик предложить классифика
цию публичных услуг, выявить соотношение публичных услуг с другими
видами услуг;
-проанализировать актуальное состояние правового регулирования публичных услуг, предложить основные направления его совершенствования;
- сформулировать предложения, направленные на совершенствование
правовой базы предоставления публичных услуг в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой метод, догматический'метод, то есть исследование догмы права, базирующейся на положениях действующего позитивного права, законодательства и подзаконных нормативных актов, с привилегиями лексического, систематического и аутентичного толкования; а также диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный подходы.
Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской' Федерации, актьь законодательства и правоприменения, а также источники международного и зарубежного права.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно исследуется общетеоретические и практические проблемы предоставления публичных услуг в Российской Федерации. На основе глубокого анализа правовой природы публичных услуг, выявленных критериев и принципов правового регулирования их оказания предложена целостная концепция юридической категории «публичная услуга».
Диссертантом впервые проведена юридически значимая классификация* публичных услуг, позволившая выявить соотношение различных видов услуг, уточнить методологию их регулирования. В результате исследования системы нормативных актов, регулирующих предоставление публичных услуг, сделан ряд выводов по совершенствованию правового регулирования предоставления публичных услуг, имеющих значение для теории и практики.
На защиту выносятся* следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Современное пони-
мание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой* государственной власти. Оказание'публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.
2. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение ме
жду государством либо иными структурами под его опекой с одной сто
роны, и гражданами либо юридическими> лицами — с другой. При этом
специфическими признаками ее являются следующие:
это всегда совокупность действий или деятельность, направленная на удовлетворение потребностей лица, представляющих^ общественный интерес;
наличие определенного результата, не имеющего материального выражения, но составляющего потребительную ценность.
Правовое понятие публичной і услуги может быть сформулировано на основе резюмирования вышеизложенных характеристик: публичная услуга — это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных и интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.
Юридически.значимая^ классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:
по субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которых рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;
по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу и субъекта потребляющего благо, в результате получения услуги;
по сферам;общественных отношений: услугигсоциальные, экономические и гражданско-правовые, услуги,, обеспечивающие общественную безопасность;
по; направленности; публичношуслуги на обеспечение субъективных прав; законных интересов или обязанностей;
по?критерию*необходимости для потребителя можно-выделить основные; и< дополнительные услуги; Основная* услуга1 прямо. направлена; на удовлетворение конкретной потребности. Дополнительная услуга «сопровождает» основную? услугу и, как правило,-, отдельноот основной не при-меняется;.так как в,ее обособленном?предоставлениишет смысла.
5. В5 российском законодательстве* обычно используетсяс легальная
конструкция «государственнаяуслуга»,- а не «публичная услуга»^ что объ
ясняется целями конкретного? нормативно-правового акта: Это свидетель
ствует: во-первых^, о неразработанности в настоящее время в Российской
Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государ
ственных . услуг в массиве публичных и весомом их характере в правовом
пространстве современного государства; и; в-третьих, о необходимости;
более глубокого внимания ученых к государственным, услугам» как право
вой категории;
Государственная услуга - это- финансируемая; за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная; относящаяся к полномочиям; компетентных государственных органов исполнительной власти; обязательная для- них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.
6. На практике и среди теоретиков наибольшие трудности вызывает
разграничение и соотношение публичных, бюджетных, коммерческих ус
луг и разграничение государственных услуг и государственных функций.
Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и
публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга". Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом; договором или соглашением обязанности публично-правового образования^ (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным, как родовое понятие относится к видовому. Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственнымиуслугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа. Государственные и социальные услуги это пересекающиеся понятия, когда объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Некоторые социальные услуги являются государственными и некоторые государственные услуги являются социальными.
7. Трансформация функциональной деятельности российского государства на предоставление публичных услуг сопровождается формированием их особого правового регулирования.
Систему принципов правового регулирования публичных услуг помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, составляют специфические принципы правового регулирования публичных услуг, а именно:
принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;
принцип обеспечения качества публичных услуг;
принцип единства правовых и организационных основ системы публичных услуг;
принцип подконтрольности оказания публичных услуг;
принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.
8. Актуальное состояние законодательства, регулирующего предоставление публичных услуг, характеризуется разрозненностью и дублированием правовых норм, различиями в правовом регулировании однотипных видов, и условий оказания публичных услуг, высокой степенью про-бельности, отсутствием единого подхода к регулированию. Цель» такого правового регулирования- достижение баланса в удовлетворении интереса частного (получателя'услуг) и публичного (общества; как социальной системы, заинтересованной в,удовлетворении публичными услугами). Государство, в этом случае, выступает организатором и регулятором системы публичных услуг. Совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги; лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется, принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов- предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о публичных услугах. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты предоставления1 публичных услуг, дано определение публичной услуги, установлено содержание, сущность и структура публичной услуги, предложена юридически значимая классификация публичных услуг, показаны особенности соотношение различных видов публичных услуг. Предложены научные подходы к регулированию публичных услуг в современной правовой действительности российского государства в условиях транс-
формации его основных функций: Наряду с общими положениями; в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений, и выводов; имеющих значение для> оптимизации правового регулирования предоставления публичных услуг.
Практическая1 значимость диссертационного исследования: Положения и выводы- диссертации предназначены* для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования оказания» публичных услуг в Российской* Федерации и могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации.могут найти применение в*учебном-процессе.
Апробация результатов* исследования. Материалы исследования используются в'учебном процессе при чтении лекций,и проведении семинарских занятий по дисциплинам "Теория государства и права", "Проблемы теории государства и права", "Административное право" в Чебоксарском кооперативном институте. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 16,9 п.л.
Теоретические выводы и рекомендации; изложенные автором в диссертации, докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных научных и научно-практических конференциях.
Отдельные положения настоящего исследования нашли отражение в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление публичных услуг в ряде субъектов Российской Федерации (Томская, Омская, Костромская, Саратовская области, Ставропольский и Краснодарский край, Республика Северная Осетия - Алания).
Положения, изложенные в настоящей работе, положены в основу ав-торских семинаров-тренингов для представителей исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам повышения качества предоставления государственных и муниципальных ус-
луг; проектирования, экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; инвентаризации юридически значимых действий и связанных с ними государственных услуг, исполняемых и предоставляемых органами исполнительной власти, а также находящимися в их ведении государственными учреждениями, государственными предприятиями; проведения функционального анализа органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. За период с 2006 по 2009 год проведено более 30 таких семинаров для представителей 18 субъектов Российской Федерации, организованных, в том числе, международными организациями.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
Публичные услуги как функция современного социального государства
Широкое распространение понятие "публичная услуга" в России получило в рамках проводимой в стране административной реформы. По мнению автора, реформа в этом случае явилась лишь катализатором неизбежного процесса, вызванного переосмыслением функций государства сообразно тенденциям общественного развития, становлению социального государства.
Автор исследования полагает, что изучение основных направлений развития функций современного государства следует начать с предварительного анализа таких базовых понятий как «функция», «функция государства», а вектор изменения в понимании назначения государственных институтов диктует необходимость первоочередного изучения понятий «социальная функция», «социальное государство», «социальное правовое государство», и т.д.
Современная наука не произвела целостного общепринятого понимания социального государства. Относительной самостоятельности понятия «социальное государство» противопоставляется мнение о том, что оно выражает конституционно закрепленную функциональную зависимость между сущностью, содержанием и формой государства.
Для уяснения содержания, феномена социального государства обратимся к истории вопроса.
Теория и практика социального государства получили широкое развитие и признание во второй половине XX века, хотя, корни, питающие идею такого государства, зародились намного раньше — одновременно с возникновением самого государства как института.
Впервые понятие "социальное государство", введено в науку в 1850 г. Лоренцом фон Штайн. В своем определении Л. фон Штайн отмечал, что социальное государство "обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной,частной самоопределяющейся личности посредством своей, власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном, счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно-в этом смысле говорится,о социальном государстве"2.
Общепризнанные идейные основатели теории социального государства: Платон, Ж. Ж. Руссо, Дж. Ст. Милль, О: Бауэр, К. Каутский, Дж. М: Кейнс, К. Реннер, Л. Эрхард. Как указывает Э.Н. Рудык "Не обошла-своим вниманием.данную проблематику и российская социально-политическая, экономическая и юридическая мысль различной, порой» полярной политической ориентации: В- качестве примеров- можно привести тезис об ответственности цивилизованного государства за- обеспечение права каждого индивидуума на «достойное человеческое существование», выдвинутый русским правоведом либерального толка П. Новгородцевым, и концепцию «национально-трудового государства» . Родзиевского:
Многолетнюю историю имеет и практика зарождения социального государства также в самых различных его вариантах..Достаточно упомянуть государство-иезуитов в Парагвае (середина XVIII века), знаменитые социальные реформы Отто фон Бисмарка (1815-1898) «социальное государство для арийцев» в национал-социалистической Германии, «социальную республику Сало» (Сало-город, ставший столицей фашистской Италии на последнем этапе ее существования: ноябрь 1943-апрельЛ945 года), советский вариант социального государства" .
B настоящее время положение с социальном государстве в его демократическом варианте возведено в конституционную норму в целом ряде развитых стран (Австрия, Германия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Скандинавские страны, Франция и др.), а также в развивающихся странах, включая многие бывшие республики СССР (Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Таджикистан, Украина). Все развитые страны мира; независимо от наличия или отсутствия в их основных законах соответствующих положений, в большей или меньшей степени де-факто являются социальными, государствами.
Выводы современных исследователей социального государства нашли отражение в работе П.К. Гончарова4 "Что представляет собой социальное государство как научная категория, какова его сущность как общественного явления? Большинство российских ученых рассматривают эти вопросы через призму специфической деятельности государства в социальной сфере. Так, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции России М. В. Баглай, считал, что социальным "называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности". Доктор политических наук Э. Я. Баталов отмечал, что становление индустриального, а потом и постиндустриального общества вызывает потребность в социальном государстве как "государстве,,принимающем на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций".
Основные критерии классификации публичных услуг
Классификационные методы и процедуры широко применяются в научном исследовании для решения самых различных познавательных задач. Достаточно строго- и четко проведенная классификация, одновременно подытоживает результаты.предшествующего развития данной отрасли познания и вместе с тем отмечает начало нового этапа в ее развитии. Такая-классификация обладает большой эвристической силой, позволяя предсказать существование неизвестных ранее объектов или вскрыть новые связи и зависимости- между уже известными объектами.- В1 классификации, таким образом; отчетливо, проявляется диалектический- характер- развития научного знания: процесс получения нового знания» в определенной мере детерминируется уже имеющимся знанием и вместе с тем новое знание оказывается несводимым к старому как более глубокое, более организованное, более упорядоченное.
Классификация- - мощный инструмент методологии теории права, который позволяет упорядочивать по определенным критериям все множество правовых явлений и процессов, выявить типичное, сущностное и наоборот случайное, субъективное в этих явлениях и процессах. В отечественной науке предпринимались лишь разрозненные попытки выделить виды публичных услуг. Названы отдельные критерии классификации, такие как - содержание публичных услуг, основания оказания публичных услуг, сложность публичных услуг . Обращалась в своих исследованиях к классификации государственных услуг Н. В. Киселева , но ценность предложенной классификации лимитируется ее распространением исклю чительно на услуги государственные ина выбор оснований для классификации с точки зрения их значения для целей проведения административ- ной реформы. Специфическая точка зрения на классификацию услуг представлена А. В. Нестеровым, который в основу классификации положил востребованность услуг, выделяя "выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги" . Такая позиция, безусловно,- представляет определенный научный интерес, однако, не раскрывает все юридически, значимые основания классификации.
Необходимо отметить, что в силу общей недостаточной исследован-ностн теории публичных услуг, единой разработанной классификации публичных услуг не существует. Объективная сложность научного обоснования классификации публичных услуг заключается в том, что они сами по себя представляют категорию, находящуюся вне установленных прописных истин, за рамками общепризнанных подходов к их сущности и природе.
Однако классификация публичных услуг - вещь вполне очевидная- и рациональная, так как публичные услуги, несмотря на свою специфику, обладают постоянными признаками, содержанием и структурой.
Предложить концепцию классификации публичных услуг актуально как с научной, так и с практической точки зрения, поскольку это позволит: во-первых, получить специфический срез категории, пронизывающей ткань теории государства и теории права одновременно, и распространяющейся на все отрасли права, как материального, так и процессуального, а, во-вторых, расширить сами границы понимания данной категории с точки зрения принадлежности различным субъектам публичных услуг, различным участникам правоотношений. Публичные услуги достаточно разнообразны. В. самом общем; виде, представляя себе любую услугу как целесообразную деятельность одного субъекта, направленную на достижение пользы другого субъекта и- удовлетворяющую его интересы, можно выделить правовые и неправовые формы оказания услуг. Среди правовых, т.е. урегулированных нормами права, услуг, публичные услуги рассматриваются нами как противоположная услугам в частноправовом понимании целесообразная и требующая правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленная на удовлетворение общественных интересов.
Таким образом, для публичных услуг основными признаками являются следующие.
Во-первых, это направленность на удовлетворение общественных ин-тересов т.е. таких интересов физических и юридических лиц, которые представляют ценность в масштабах всего общества. Здесь речь может идти об услугах, конечной- целью которых являются обеспечение безопасности населения, такие как лицензирование; обеспечение экономических интересов общества, например, услуги в области регулирования предпринимательской деятельности; обеспечение конституционных основ. государства - услуги, связанные с правовым статусом граждан; и другие.
Во-вторых, к признакам публичных услуг необходимо отнести их урегулированность нормами публичного права.
Основываясь на видовых признаках самих публичных услуг можно перейти к их классификации. Классификационные критерии, т.е. признаки (их сумма), позволяющие отнести те или иные публичные услуги к конкретному классу, группе, имеют разный характер. В научных и практических целях публичные услуги могут быть классифицированы по различным критериям. В целях настоящего исследования, для выявления теоретико-правовых аспектов природы публичных услуг интерес представляют юридически значимые основания для классификации. Закладывая в основу классификации субъектный состав публичных услуг можно классифицировать публичные услуги по двум критериям. Первый, связан с субъектами, предоставляющими услуги, второй - с субъектами, получающими услуги. В обоих случаях рассмотрению подлежит многомерная модель. 1. Обратившись к классификации публичных услуг по субъектам, их предоставляющим, необходимо отметить, что следует разделять непосред ственное оказание услуги и предоставление услуги, как организационный процесс. В отношении некоторых публичных услуг эти два процесса мо гут совпадать в лице-одного исполняющего субъекта, однако в» ряде дру гих случаев, субъекты, оказывающие и предоставляющие (организовы вающие оказание) различаются. Итак, по субъектам, предоставляющим услуги, к публичным услугам следует отнести услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный сектор) и негосударственного сектора.
Соотношение государственных услуг с другими видами услуг
Основываясь на приведенных подходах к классификации публичных услуг, их понятию, сущности, а также к определению государственных услуг можно определить соотношения услуг государственных, бюджетных, коммерческих, социальных, частных между собой. Актуальность определения? таких соотношений обусловлена в первую- очередь тем, что конструкция "публичные услуги" является достаточно новой для современной» юридической науки. Среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания, общепризнанного понятийного аппарата. В «специальной литературе деятельность, по удовлетворению потребностей населения, предоставлению общественных благ описывается в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Как указывает Л. К. Терещенко "Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также-было бы ошибочным".114 В этой связи необходимо определить соотношение, в первую очередь тех понятий, разграничение которых вызывает на практике и среди теоретиков наибольшие трудности, влекущие полярность мнений, а подчас и синонимичное употребление нетождественных терминов. Теперь, когда мы описали их соотношение с публичными услугами как с родовым понятием это стало возможным.
1. Соотношение частноправовых (коммерческих) и государственных услуг. К специфическим свойствам государственных услуг, по отношению к услугам в частноправовом смысле следует отнести в первую очередь, их государственно-властный характер и регулирование нормами публичного права, а во-вторых, императивность таких норм, как минимум по отношению к одной из сторон правоотношений — к государству. Участие государства, в лице его органов ибо уполномоченных институтов в деятельности по оказанию публичных услуг не1 является для них добровольной, а носит обязательный характер в силу закрепления таких услуг законом. В литературе часто происходит смешение понятий государственной платной услуги и коммерческой услуги. Общим для них является условие возмездно-сти. Коммерческие услуги государство не предоставляет, потому что такие-функции исполняются хозяйствующими субъектами - участниками» рынка, а для государства они являются избыточными: Критерий- избыточности является основным при разграничении государственных и коммерческих услуг. Государство предоставляет только те услуги, которые рынок по разным причинам предоставить не может.
Т. В Жукова полагает, что "Использование одного термина "услуги" для обозначения ... реалий современной российской действительности, являетсяне очень удачным, так как может привести к смешению не только понятий, но и сути явлений"115. С последним утверждением нельзя согласиться, потому что» в его основе лежит логическая ошибка. № услуги в сфере гражданско-правовых отношений, (коммерческие услуги) и услуги публичные, безусловно, относятся к одному родовому понятию "услуги" в его общем значении и являются по отношению к нему понятиями видовыми, различающимися своими характеристиками.
Таким образом, коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга", государственные же услуги, как было показано, являются частью публичных услуг.
2. Соотношение государственных и бюджетных услуг. Термин "бюджетные услуги" получил распространение при разработке стандартов предоставления услуг, в которых определяются требования к качеству услуг, финансируемых посредством государственного задания из средств соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда;. Стандарты бюджетных услуг, в настоящее время разрабатываются многими регионами и являются необходимым этапом перехода от финансирования учреждений к финансированию услуг (что в конечном итоге позволит осуществить переход к подушевому финансированию услуг, а также будет способствовать внедрению принципа «деньги следуют за потребителем»).
Сравним различные определения бюджетной услуги, применяемые в целях стандартизациитаких услуг.,
Согласноюсновнымположениям "Кодекса лучшей-практики в сфере управления1 региональными и муниципальными финансами" "Бюджетные услуги — условное обозначение результатов, деятельности-бюджетных организаций, включая работы, товары и услуги. Понятие бюджетных услуг не ограничивается традиционным представлением о них как об услугах здравоохранения, образования, ЖКХ и других услугах населению. Деятельность государственных (муниципальных) органов, выполняющих функции регулирования и администрирования, также специфицируется, через бюджетные услуги" . Такое определение включает, по сути, любую деятельность бюджетных учреждений и государственных органов.
Региональная.практика-также использует термин "бюджетная услуга" и трактует его аналогично. Bf Томской области определение бюджетной услуги приводится в Законе Томской» области " стандартах качества государственных услуг, оказываемых за счет средств областного бюджета в отраслях социальной сферы (бюджетных услуг)" от 13 марта. 2008 года № 43L03 "бюджетная услуга - государственная- услуга, полностью или частично финансируемая за счет средств областного бюджета и оказываемая физическим и юридическим лицам на территории
Формы правового регулирования публичных услуг
Провозгласив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерации взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению публичных услуг.
Правовое регулирование услуг осуществляется, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, в которой содержится прямое упоминание термина услуга (например, в» ст. 8, 74). Еще более значимой является роль Конституции Российской Федерации в регулировании конституционных прав граждан, которые лежат в основе публичных услуг, реализация-которых должна обеспечиваться государством. Например, ст. 41 Конституции Российской-Федерации установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Этому праву граждан корреспондирует соответствующая обязанность государства. Тем самым Консти-туция Российской Федерации обязывает государство развивать государственную, муниципальную, частную системы здравоохранения, организовывать медицинское обслуживание граждан, принимать меры по охране здоровья общества, выражая публичный интерес в развитии здравоохранения в целом, что предполагает целый блок публичных услуг в этой области.
Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам131, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Таким образом; социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, регулируются также международными правовыми актами, что является общим для всей системы публичных услуг.
Поскольку правоотношения в сфере предоставлениячгубличных услуг характеризуются многообразием сферы их проявлений, то они подвергаются правовому регулированию различных отраслей права. Отмечая характерный для публичной природы публичных услуг административно-правовой режим регулирования; важно обратить внимание на их институциональную комплексность. Иубличныеуслуги находят свое-отражение в нормах конституционного права, финансового права, права социального обеспечения, трудового права, гражданского права, уголовного права и других отраслей права.
Рассматривая публичные услуги как целесообразную и требующую правового регулирования (в разных пределах) деятельность, направленную »на удовлетворение общественных интересов, необходимо при изучнии их правового регулирования абстрагироваться от категории частноправовых услуг. Последние широко используются в гражданском законодательстве для обозначения выполнения работ на договорной возмездной основе. Отношениям по возмездному оказанию услуг присущи все признаки гражданских правоотношений, в-частности, юридическое равенство участников правоотношений, диспозитивная направленность правового регулирования, принцип свободы договора. Юридическим фактом, порождающим эти правоотношения, является гражданско-правовой договор. Такие правоотношения направлены на удовлетворение частного интереса. В" то же .время в других нормативных правовых актах в содержание категории "услуга" вкладывается несколько иной смысл, позволяющий говорить о публичном характере такого рода услуг. Законодатель не пользуется термином "публичные услуги", оперируя такими понятиями как государственные услуги, социальные услуги, услуги в области образования; медицинские услуги и другие.
Правовое регулирование публичных услуг выражено в федеральных и региональных законах, в подзаконных нормативных правовых актах, включая локальные, в муниципальных актах.
Указанные услуги упоминается в таких законодательных актах как Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (в.ред. от 30 декабря 2008 года)132, Закон Российской Федерации от 19 апреля. 1991 года № 1032-1 (в ред. от 25 декабря 2008 года) "О занятости населения в Российской Федерации"133, Федеральный закон от 10 декабря1 1995 года№ 195-ФЗ(в ред. от 23 июля 2008 года) "Об основах социального обслуживания населениям Российской Федерации"134, Федеральный закон от 17 июля. 1999 года № 178-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 года) "О государственной социальной помощи"135, Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (вфед. от 25 декабря 2008 года) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"136, Федеральный закон от 6 октября 1999-года №- 184-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 года)
