Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы исследования системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации 27
1.1 .Понятие и теоретико-правовые основы исследования системного взаимодействия органов государственной власти в РФ 27
1.2. Структурно-функциональный и институциональный анализ системы органов государственной власти в РФ 63
1.3 .Понятие эффективности системы органов государственной власти в РФ 94
1.4 .Разделение властной компетенции в системе органов государственной власти в РФ 115
Глава 2. Взаимосвязи органов государственной власти в Российской Федерации 144
2.1.Место Президента в системе органов государственной власти в РФ 144
2.2. Исполнительная власть в системе органов государственной власти в РФ 166
2.3.Контроль и надзор в системе органов государственной власти в РФ 191
2.4.Взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти в РФ 215
2.5. Федеративные взаимосвязи органов государственной власти в РФ 242
Глава 3. Совершенствование системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации 265
3.1 .Парламентская эффективность в РФ 265
3.2.Эффективность исполнительной власти в РФ 295
3.3.Эффективность судебной власти в РФ 318
3.4. Основные направления развития системного взаимодействия органов государственной власти в РФ 342
Заключение 375
Список использованных источников и научной литературы 388
- Структурно-функциональный и институциональный анализ системы органов государственной власти в РФ
- Исполнительная власть в системе органов государственной власти в РФ
- Федеративные взаимосвязи органов государственной власти в РФ
- Основные направления развития системного взаимодействия органов государственной власти в РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования связана с тем, что системное взаимодействие органов государственной власти в РФ происходит на основе правового механизма, который является необходимым атрибутом любого государства. Он выступает особым инструментарием политических, правовых и социально-экономических преобразований в обществе, обладает разнообразными свойствами и закономерностями, исследование которых важно для обеспечения устойчивости и эффективности органов государственной власти. Как справедливо отметил Д.А. Медведев: «Власть существует не для самой себя, а для эффективного управления страной в интересах граждан. Именно к такой модели нам нужно стремиться, которая основана на общественном договоре между властью и обществом, на договоре, который создает взаимные обязанности и порождает полноценную ответственность власти перед своим народом».
В конституционно-правовой науке анализ и совершенствование системного взаимодействия органов государственной власти занимает важнейшее место, так как в конституционно-правовых нормах отражаются природа функционального единства, структурные взаимосвязи и взаимозависимости органов государственной власти в Российской Федерации.
Осознание Россией своего уникального положения в мировом сообществе заставляет говорить о правовом, «сильном» и «эффективном государстве», способном оказывать значительное влияние на выработку решений, имеющих глобальные мировые последствия. Не случайно, в контексте стратегической задачи укрепления российской правовой государственности поднимается вопрос об эффективности системного взаимодействия органов государственной власти при выполнении властных функциональных полномочий. Правовое государство призвано обеспечивать не просто формальную законность. Оно должно строиться на принципах, гарантирующих его демократический, гуманный характер, основанный на международных стандартах организации государственной и публичной власти, соблюдения прав и свобод человека как высшей конституционной ценности. Это должно обеспечить эффективное решение задач поступательного институционального развития системы и органов государственной власти с учетом общенациональных потребностей.
В современных условиях государственного строительства в Российской Федерации активно продолжается процесс укрепления «вертикали власти», с одной стороны, а с другой - идет активный поиск путей достижения желаемой эффективности и устойчивого развития федеративной модели государства как через распределение властных полномочий по уровням и между органами власти, так и через структурно-функциональную оптимизацию взаимосвязей.
Тем не менее, сохраняется значительная неопределенность в ряде важных вопросов системного взаимодействия органов государственной власти, их структурной организации, распределения предметов ведения и полномочий, обеспечения эффективности, устойчивости системы органов государственной власти Российской Федерации. Одной из особенностей развития России на ее нынешнем этапе является то, что федерализм переживает процессы реформирования в условиях непростых межнациональных отношений с проявлениями тенденций как их дезинтеграции, так и централизации. Система органов государственной власти находится в неустойчивом состоянии, что особенно характерно для организационно-властного взаимодействия на уровне субъектов Российской Федерации. К настоящему времени приняты не все федеральные конституционные законы, наличие которых прямо предусмотрено Конституцией РФ. Выявилась насущная потребность принятия конституционных законов по актуальным вопросам, касающимся важнейших сторон жизни российского общества, прямо не предусмотренным к принятию Конституцией РФ.
Не сложилась судебная практика по спорам о компетенции между органами государственной власти. Проведение судебной реформы в Российской Федерации, в том числе и в сфере конституционного контроля, сопровождается серьезными дискуссиями относительно содержания ее отдельных параметров, внутренней несогласованностью российского законодательства, а декларативность многих законов обуславливает низкое качество управленческих решений и ведет к непродуктивности регулирования общественных отношений, снижению эффективности системного взаимодействия органов государственной власти.
На фоне административно-правовых реформ обнаруживается несовершенство механизма принятия государственно-управленческих решений органами исполнительной власти, и это становится все более и более очевидным.
Основным недостатком существующей системы государственного управления является его неэффективность, проистекающая из несоответствия самой концепции управления новым реалиям геополитического и социально-экономического развития страны.
Из этого вытекает незавершенность правовых основ формирования системы органов государственной власти в Российской Федерации в целеопределении (постановке целей). Это значительно затрудняет обеспечение их согласованного взаимодействия по выполнению своих конституционно-правовых функций и полномочий, существенно снижает эффективность функционирования государственной власти по обеспечению требуемых политико-правовых и социально-экономических показателей российского общества.
Решение проблем совершенствования системы органов государственной власти в России - это дело не только государства, но и граждан, их политических и общественных объединений, прежде всего, в определении целей, задач и способов осуществления власти. Это предопределяет развитие институциональных форм взаимодействия, обеспечивающих консенсус между государством и гражданским обществом в сфере правоотношений, охватывающих все многообразие связей между личностью и государством. Как отметил Президент РФ Д.А. Медведев: «Только наш собственный опыт демократического строительства даст нам право утверждать: мы свободны, мы ответственны, мы успешны».
В этой области государственного строительства задачи юридической науки многогранны и в немалой степени связаны с выявлением совершенных форм организации органов государственной власти и их системного взаимодействия, необходимых для эффективного осуществления ими своих конституционно-правовых функций и полномочий.
Все это и обусловило необходимость развернутого анализа системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации и разработки предложений по достижению надлежащих параметров эффективности органов государственной власти по выполнению своих конституционно-правовых функций и полномочий, а также оптимизации их структурно-функциональных моделей.
Степень научной разработанности темы. В научных исследованиях, посвященных теории конституционного права, вопросы системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации рассматривались без достаточной опоры на междисциплинарный методологический подход. Это затрудняет создание оптимальной модели системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации, которая обеспечивала бы необходимую системно-властную устойчивость и эффективность как системы в целом, так и ее элементов - органов государственной власти.
Длительное время, начиная с Платона и Аристотеля, общество отождествлялось с государством, и это сохранялось до трудов ученых Нового времени, когда в сочинениях Т. Гоббса, Д. Локка, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, Г.В.Ф. Гегеля были разделены и исследовались эти два разных понятия, проводилось научное познание власти, ее системы и органов.
Исследование понятийного аппарата, сущности и принципов властных отношений составили взгляды ученых - представителей различных стран, поколений и идеологических ориентаций. Среди них важное место занимают труды зарубежных философов и государственных деятелей, таких как: Дж. Брайс, Г. Брэбан, М. Вебер, Ж. Ведель, В. Вильсон, Т. Гоббс, Р. Дарендорф, А. Дайси, Т. Джефферсон, Л. Дюги, Э. Дюркгейм, Г. Еллинек, Дж. Мэдисон, Р. Мертон, Д. Норт, М. Ориу, К. Поппер, Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон, А. Токвиль, Ю. Хабермас, К. Хессе и др.
Во второй половине XX века Т. Парсон, разрабатывая концепцию социальной системы, ввел понятие «политическая система», а Д. Истон заложил основы теории политической системы. Представителями структурно-функционального подхода в исследовании проблем государства являются: Г. Алмонд, Э. Митчелл, А. Этциони, Д. Дивайн, Г. Пауэлл, К. Дойг и др.
В отечественную юридическую науку исследование системных проблем государственной власти вошло на рубеже 60-70гг. XX в. в работах Ф.М. Бурлацкого, М.Н. Марченко, Н.Н. Разумовича, О.Ф. Шаброва и др., достаточно быстро закрепилось в различных отраслях научного знания. Полученные концептуальные обоснования были использованы и развивались в фундаментальных работах российских правоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, Т.А. Васильевой, В.А. Винограова, Г.Н. Манова, А.А. Мишина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина и др., освещавших специфические черты организации и деятельности институтов публичной власти, системы органов государственной власти.
Вопросы правового статуса органов государственной власти, разграничения предметов ведения исследовали представители современного государствоведения: М.Н. Абдулаев, И.А. Алебастрова, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, В.М. Баранов, Л.Ф. Болтенкова, П.Д. Баренбойм, И.Л. Бачило, А.А. Безуглов, В.Я. Бойцов, И.Д. Беляев, Н.А. Богданова, О.Н. Булаков, Ф.М. Бурлацкий, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, А.М. Витченко, В.А. Власихин, Г.А. Гаджиев, М.В. Глигич-Золотарева, С.А. Егоров, Т.Д. Зражевская, Б.Н. Габричидзе, И.Н. Гомеров, А.А. Жученко, Л.М. Карапетян, Д.А. Керимов, Е.И. Козлова, Н.А. Колоколов, В.Н. Кудрявцев, О.М. Куличенко, Б.М. Кузнецов, А.Е. Лунев, А.А. Мишин, М.А. Митюков, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, B.C. Нерсесянц, Л.А. Окуньков, В.М. Платонов, А.С. Пиголкин, А.М. Осавелюк, Н.Л. Пешин, Р.А. Ромашов, С.С. Собянин, Б.Н. Топорнин, И.В. Филиппов, Т.Я. Хабриева, К.В. Черкасов, Л.М. Энтин и др.
При подготовке диссертационного исследования были использованы труды по теории систем как отечественных, так и иностранных исследователей: А.В. Антонова, Л. Фон Берталанфи, В. Блауберга, В.Н. Садовского, В.Н. Волковой, Е.П. Голубкова, А.А. Денисова, Е.А. Ерохиной, Э. Квейда, Дж. Клира, И.В. Макарова, Г.Г. Малинецкого, Е.Н. Князевой, С.П. Курдюмова, М. Месаровича, В.Д. Могилевского, Н.Н. Моисеева, С.П. Никанорова, И. Пригожина, О.С. Панова, М.С. Разумова, А. Раппопорта, Ф.Е. Темникова, Ю.П. Тюкина, В.А. Терехова, А.И. Уемова, Ю.А. Урманцева, Б.С. Флейшмана, У.Р. Эшби, Э.Г. Юдина, Г. Хакена, Ю.И. Черняка, Ю.А. Чернавского и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией деятельности и системным взаимодействием органов государственной власти в Российской Федерации, представляющим собой сложноорганизованный и многофункциональный государственно-правовой феномен, призванный обеспечить эффективность государственной власти по руководству социально-политическими и инновационными процессами в прогрессивном развитии российского общества.
Предметом диссертационного исследования являются нормы российского права, регулирующие статусы органов государственной власти в Российской Федерации, закрепляющие принципы их системного взаимодействия, а также государственно-правовая практика их реализации.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретико-правовом обосновании системных закономерностей конституционно-правовых и организационно-функциональных основ взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации, конституционно-правовом анализе влияния основных организационных, правовых и системно-функциональных характеристик органов государственной власти на достижение эффективности их взаимодействия.
Поставленные цели диссертационного исследования системного взаимодействия органов государственной власти в РФ достигаются решением следующих конкретных задач:
-обосновать междисциплинарный методологический подход в системном конституционно-правовом анализе государственно-правовых явлений на основе синергетической парадигмы;
-проанализировать целостность и устойчивость системы органов государственной власти в РФ как основу их взаимодействия;
-выявить структурно-функциональные и институциональные особенности системы органов государственной власти в РФ;
-уточнить понятие эффективности системы органов государственной власти РФ;
-выявить особенности разделения властной компетенции в системе органов государственной власти в РФ;
-исследовать взаимодействие Президента РФ в системе органов государственной власти;
-исследовать взаимодействие органов исполнительной власти в исполнительной «вертикали»;
-исследовать функции контроля и надзора в системном взаимодействии органов государственной власти в РФ;
-выявить особенности взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
-исследовать взаимодействие органов государственной власти между федеральным уровнем и субъектами Федерации;
-выявить эффективность парламентской, исполнительной и судебной ветвей власти при их взаимодействии;
-определить основные направления развития системного взаимодействия органов государственной власти в РФ.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных исследователей, специалистов в области теории государства и права, истории правовых учений, а также конституционного, административного, гражданского, арбитражно-процессуального, гражданско-процессуального и других отраслей права, авторами которых являются: С.А. Авакьян, Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, И.Н. Барциц, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, С.В. Бошно, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Н.А. Власенко, В.В. Гошуляк, Б.П. Елисеев, В.В. Еремян, И.А. Исаев, В.Б. Исаков, В.М. Карташов, Д.А. Керимов, А.Д. Керимов, А.И. Ковлер, Г.Н. Комкова, М.Н. Кузнецов, И.Н. Куксин, М.-П.Р. Кулиев, В.В. Лазарев, И.В. Левакин, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Г.И. Мурамцев,Т.Д. Матвеева, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, С.И. Носов, И.В. Понкин, В.А. Прокошин, Т.Н. Радько, З.А. Станкевич, Б.А. Страшун, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасов, Б.Н. Топорнин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, А.Г. Хабибулин, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, К.Ф. Шеремет, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев А.И. Экимов, Л.М. Энтин, И.С. Яценко и другие ученые.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, формализация). В ходе исследования системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации автором использовался эмпирический метод системного анализа упорядоченной декомпозиции и сравнения альтернатив с использованием синергетической парадигмы на основе стратификации теоретико-множественных концепций семейством параметрических системно-ориентированных моделей.
Были использованы частнонаучные методы анализа государственно-правовых явлений и процессов (формально-юридический, историко- правовой, сравнительно-правовой, правового моделирования). Так, для изучения конституционно-правовых взаимосвязей элементов системы - органов государственной власти был использован формально-юридический метод, позволивший, в частности, исследовать правовые статусы органов государственной власти и организационно-правовые формы реализации их властных полномочий. Кроме того, данный метод позволил автору вскрыть пробелы и коллизии в правовом регулировании отдельных форм взаимосвязей и разработать предложения, направленные на их преодоление. Диссертант использовал метод теоретико-правового системного моделирования и прогнозирования параметров системы органов государственной власти для достижения эффективности системы и ее элементов - органов государственной власти.
Нормативную базу исследования составили конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993г., конституции (уставы) субъектов РФ); международные договоры, участником которых является РФ; федеральные конституционные законы (в том числе: от 17.12.1997г. № 2-ФКЗ (в ред. от 22 июля 2010г.) «О Правительстве Российской Федерации», от 21.07.1994г. № 1-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31.12.1996г. № 1-ФКЗ (в ред. от 27 декабря 2009г.) «О судебной системе Российской Федерации»); федеральные законы (в том числе: от 18.05.2005г. № 51-ФЗ (в ред. от 04 октября 2010г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 08.05.1994г. № 3-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010г.) «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 17.01.1992г. № 2202-1 (в ред. от 02 июля 2011г.) «О прокуратуре Российской Федерации», от 06.10.1999г. № 184-ФЗ (в ред. от 21 апреля 2011г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 05.08.2000г. № 113-ФЗ (в ред. от 15 ноября 2010г.) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»). Были проанализированы указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов государственной власти, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Диссертантом изучены нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальные правовые акты, касающиеся организации взаимодействия с органами государственной власти. Были также изучены акты судебной практики (постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ).
Научная новизна диссертации обусловлена, прежде всего, всесторонним комплексным характером исследования правового регулирования системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток в отечественной конституционно-правовой науке принципиально по-новому сформулировать основные закономерности (типичные свойства) и специфику системного взаимодействия органов государственной власти в РФ.
Отличительной чертой диссертации является применение в ходе конституционно-правового анализа системы органов государственной власти авторской методологии, разработанной на основе междисциплинарного подхода общей теории систем с использованием синергетической парадигмы, который позволяет выявить эволюцию объективного положения и тенденции развития властных внутри- и внешнесистемных взаимосвязей и взаимозависимостей, а также содержит методологический потенциал поиска и разработки эффективных институциональных форм властно-управленческих технологий на основе отечественного и мирового опыта.
Определенной новизной характеризуется авторская концепция системы органов государственной власти в Российской Федерации как открытой двухуровневой конституционной конструкции с централизованно-сегментарным разделением властной компетенции между ее элементами - органами государственной власти.
Диссертант проанализировал сущность общих и специфических черт структурных взаимосвязей и взаимодействий органов государственной власти и ввел в научный оборот понятие взаимодействия органов государственной власти как конституционно сконструированного и законодательно урегулированного правового механизма консолидации властных ресурсов для осуществления совместных функций органами государственной власти на основе интегративных форм конституционного, законодательного и нормативно-подзаконного закрепления прямых и обратных взаимосвязей. Последние создают комплекс устойчивых параметров системных закономерностей (коррекция которых отображает изменение качественных характеристик системы), которые формируют основу системного механизма взаимосвязанности властного потенциала - властную системную целостность (показатель меры связанности элементов), тем самым выражая степень взаимосвязи между органами государственной власти (определяемую как властную системную устойчивость, показатели которой указывают на коэффициент функциональной эффективности системы).
К элементам научной новизны также относится выдвинутая автором концепция принципов формирования и модификации структурно-функционального механизма системного взаимодействия органов государственной власти, где конституционные параметры являются определяющими (каркасными) и напрямую обуславливают фрактальность (то есть подобие) структурно-властных форм, имеющих властные характеристики государственно-правового режима выражения, предметно-конкретного содержания, институционально-логической организации.
В динамике государственного развития показатели системно-властной устойчивости органов государственной власти в РФ нуждаются в эволюционных корректировках структурно-функциональных государственно-управленческих компетенций, которые должны обеспечиваться долгосрочными научно-обоснованными планово-прогностическими, в том числе и на основе теории открытых систем, организационными государственно-властными процедурами.
В диссертационной работе сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения, научно-практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию конституционно-правового регулирования системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны и представляющие теоретический и практический интерес:
По мнению автора, федеративная система органов государственной власти в Российской Федерации до настоящего времени не достигла устойчивого структурно-функционального системного равновесия, что подтверждается:
-дисбалансом взаимодействий между органами исполнительной власти;
-отсутствием четких механизмов по разграничению предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;
-статусной неопределенностью органов Прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
-проявлением внеправовых институциональных практик (лоббизма, рейдерства, коррупции, ведомственных, корпоративных, групповых интересов), выражающих отдельные тенденции институционально-корпоративного развития в рамках федеральных и региональных властных структур;
-организационной противоречивостью местного самоуправления, наделением его фактически государственно-правовыми полномочиями при формально-юридической обособленности от государственной власти в системе органов государственной власти в Российской Федерации.
По мнению автора, для достижения функционального равновесия системно-властной целостности необходимо:
-уточнение правовых статусов федеральных органов государственной власти;
-создание дополнительных правовых гарантий субъектам РФ и местному самоуправлению, позволяющих сконструировать сбалансированную систему взаимных обязанностей, прав и ответственности, в том числе уточнение статусов «органов с неопределенным статусом в разделении властей» в федеративной системе органов государственной власти РФ на основе принципов федерализма и взаимоконтроля.
Автором сформулирован вывод о том, что эффективность системы органов государственной власти в Российской Федерации - это показатель синергетического эффекта конституционно-правовых институтов, характеризующий уровень взаимодействия органов государственной власти по осуществлению конституционных целей социально-экономического и политико-правового развития общества.
По мнению автора, достижение высокой эффективности системы органов государственной власти в Российской Федерации связано с оптимизацией взаимодействий, таких составляющих, как:
-рациональность централизованно-сегментарного разделения властной компетенции;
-согласованность полномочий Президента РФ с процедурно-правовыми формами конституционно-правового баланса властных интересов;
-организационно-структурная рациональность элементов - органов государственной власти;
-оптимальность взаимосвязей этих системных элементов.
Требуемая эффективность взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации, считает автор, может быть достигнута на основе организационной политико-правовой формулы: «сильный парламент - сильный президент и независимое правосудие с относительной самостоятельностью субъектов Федерации при эффективных институтах гражданского общества».
На основе анализа конституционно-правовых норм механизма разделения властной компетенции в Российской Федерации автором выявлен функциональный дисбаланс в системе разделения и взаимодействия властей, сложившийся вследствие господствующего преобладания конституционно-правовых полномочий Президента РФ, предрешающих субъективность в развитии институциональных форм взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации.
Дисбаланс усугубляется недостатком функций контроля Федерального Собрания РФ, недостаточной эффективностью конституционного контроля, разобщенностью ветвей судебной и исполнительной власти, что обуславливает необходимость институциональной рационализации отдельных системообразующих властных функций на принципах коллегиального их решения. В целях системной оптимизации автор предлагает закрепить статус Государственного Совета РФ как органа государственной власти, имеющего координационно-согласительные функции, установив в его компетенции: ведение вопросов межнациональных взаимоотношений; утверждение и контроль стратегии развития, планов развития страны и регионов; участие в урегулировании компетенционных разногласий органов государственной власти между Федерацией и ее субъектами; участие в назначении заместителей Председателя РФ, членов Правительства РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, глав субъектов Федерации.
Автором выявлено, что сформировавшаяся конституционная модель учредительно-представительной демократии не имеет достаточного правового выражения взаимосвязи Президента РФ с выдвинувшей его политической партией и ее программой, что ограничивает властный мобилизационный потенциал системного взаимодействия как органов государственной власти, так и политической системы в целом, размывает конституционно-правовую и политическую ответственность.
Для оптимизации взаимосвязи Президента РФ с институтами гражданского общества, по мнению диссертанта, необходимо дополнить п. 1 ст. 81 Конституции РФ предложением: «Кандидат в Президенты РФ совместно с выдвинувшей его партией обнародует предвыборное программное заявление по развитию государства», с детализацией в законодательных актах взаимосвязи и ответственности Президента РФ и выдвинувшей его политической партии за выполнение декларированной на выборах программы.
Диссертантом обоснована необходимость институционального развития системного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации по выполнению контрольно-надзорных функций, а также координации взаимосвязей институтов гражданского общества, СМИ, граждан с контрольно-надзорными органами по предупреждению, выявлению и устранению правонарушений. Это предопределяет необходимость создания законодательной основы:
-системного механизма общественного контроля, предметом которого должны стать все стороны общественной и государственной жизни в Российской Федерации, затрагивающие интересы граждан, организаций, вопросы развития и безопасности страны;
-системы финансового контроля в Российской Федерации путем определения структуры органов, их статусов и полномочий по финансовому контролю, а также принципов их взаимодействия;
-системы парламентского контроля в Российской Федерации, обеспечивающей и упрощающей порядок инициирования и проведения контрольной деятельности парламента в РФ по всем государственно-публичным вопросам (путем внесения соответствующих дополнений в Федеральные законы «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» и «О Счетной палате Российской Федерации»);
-системы институционального контроля и надзора государства, в которой ведущую координационную функцию возложить на органы прокурорского надзора РФ (для чего внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», расширяющие полномочия прокурорского надзора).
Проведенный автором анализ взаимодействия органов государственной власти РФ в законодательном процессе выявил потребность в проверке законопроектов на соответствие требованиям Конституции РФ. Для этого автор предлагает создать Конституционный Совет РФ и законодательно закрепить за ним консультативно-проверочные функции по предварительному контролю (на стадиях прохождения законопроекта), что позволит повысить качество законодательства, институционального развития законодательного процесса, а также обеспечить желаемую продуктивность взаимодействия парламентского меньшинства с большинством в законодательном процессе.
По мнению автора, отсутствие четкого регулирования порядка и сроков представления Правительством РФ заключений на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, противоречит принципу разделения властей, так как дает возможность Правительству РФ в одностороннем порядке отклонить такого рода законопроект на стадии законодательной инициативы.
Автор предлагает уточнить положения ч. 3 ст. 104 Конституции РФ в части обязательности рассмотрения Федеральным Собранием РФ указанных законопроектов с положительным или отрицательным заключением, которое Правительство РФ обязано представить в 30-ти дневный срок.
На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики выявлена системная несогласованность функционального единства исполнительной власти в РФ и отсутствие результативного механизма по устранению межведомственных разногласий, что создает дисбаланс во взаимодействии (фрагментарность, перегруженность, дублирование функций) органов исполнительной власти.
По мнению автора, единство системы исполнительной власти предполагает оптимизацию системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями исполнительной власти в Российской Федерации, в том числе рациональную передачу части полномочий и компетенции по устранению межведомственных разногласий между федеральными территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Федерации на уровень федеральных округов. Для этого предлагается внести изменения в главу IV Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Автор подчеркивает, что отсутствие правового единства в регулировании федерального воздействия на субъекты Федерации, сопровождающегося ограничением или прекращением полномочий органов власти и (или) должностных лиц субъектов Российской Федерации за нарушение ими конституционного правопорядка, создает различия в принципах взаимодействия между Российской Федерацией и ее субъектами.
По мнению автора, для обеспечения единства подходов в правовом регулировании мер федерального воздействия необходимо законодательно регламентировать:
-основание и формы федерального вмешательства;
-процедуру и сроки реализации федерального вмешательства, осуществления и прекращения федерального вмешательства;
-процедуру судебного обжалования решений о применении мер федерального вмешательства.
Диссертант определяет функциональную эффективность законодательной власти как качественный показатель общенационального согласия в системе представительства на основе конституционно-процедурных взаимодействий.
По мнению автора, достижение требуемой функциональной эффективности во взаимодействии Федерального Собрания РФ с органами государственной власти и институтами гражданского общества предопределяет укрепление его роли, как представительного, так и контрольного характера, для чего законодательно необходимо:
-обеспечивая парламентскую многопартийность как основу парламентской демократии, снизить минимальный барьер для допуска к распределению депутатских мандатов до 2,5%;
-в развитие эффективного взаимодействия депутатов с избирательным корпусом:
а)закрепить императивность мандата депутата, основания и процедуры его отзыва;
б)ограничить пределы парламентской неприкосновенности при совершении тяжких преступлений, закрепить допустимость стадий судебного разбирательства;
в)создать механизм обжалования решений палат Федерального Собрания на представление Генерального прокурора РФ.
По мнению автора, для эффективного взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества необходимо формировать Совет Федерации РФ на основе прямых выборов граждан при тайном голосовании, установив процедуру выдвижения кандидатов, соответствующих устанавливаемым этико-профессиональным критериям.
Автором сформулирован вывод о том, что эффективность исполнительной власти - это выраженные в объективных показателях оценки результатов деятельности органов исполнительной власти по выполнению их функциональных задач. Для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти необходимо:
-завершить структурно-функциональную оптимизацию федеральных и региональных органов исполнительной власти, закрепив принципы их организации в федеральном законе, в котором необходимо установить рамочные критерии эффективности каждого органа исполнительной власти в Российской Федерации, а конкретизировать их параметры - во внешнеуправленческих и внутриорганизационных административных регламентах;
-внести в ч. 5 ст. 12 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» изменение следующего содержания: «Схема территориальных подразделений и численность аппаратов указанных органов утверждаются Правительством Российской Федерации на основе и пропорционально численности населения субъектов Российской Федерации, исходя из характера задач, решаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти».
Автор определяет, что эффективность судебной власти - показатель выполнения судами и судебными органами функций по отправлению правосудия на основе конституционных принципов судопроизводства, который определяется уровнем доверия граждан к правосудию.
Автор отмечает, что проведение судебной реформы в Российской Федерации не обеспечило ожидаемого уровня высококачественного правосудия и усложнило становление правового государства, поэтому для достижения эффективности судебной системы и беспрепятственного доступа граждан к отправлению правосудия необходимо:
а)в целях обеспечения взаимодействия и укрепления независимости судебной власти использовать комбинированный подход для замещения судейских должностей, где низший уровень судей избирается представительной властью, а остальные судьи назначаются по конкурсу. При этом должности председателей федеральных судов и их заместителей должны замещаться только на основе выборов, но при этом не должно допускаться неоднократное избрание одного и того же лица на соответствующую должность руководителя суда. Закрепить в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации» исчерпывающий перечень полномочий в отношении административных возможностей председателей судов по контролю за отправлением правосудия судьями, закрепить материально-дисциплинарные функции за органами судейского самоуправления;
б)в целях развития форм судебного взаимодействия и контрольно-проверочных стадий создать федеральные окружные суды общей юрисдикции, которые осуществляли бы пересмотр решений судов субъектов Федерации в кассационном и надзорном порядке, внести соответствующие дополнения в Федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации» и «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»;
в)в целях обеспечения доступа граждан к правосудию внести дополнения в Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», определяющие беспрепятственное получение информации заинтересованным субъектом.
Автор предлагает достичь требуемых параметров эффективности системы органов государственной власти в РФ методом планомерного и последовательного изменения отдельных системных качественных показателей на основе принятой концепции. Пределы модернизации должны ограничиваться конституционными основами формирования и осуществления публичной власти в РФ (основами конституционного строя РФ, конституционными правами и свободами человека и гражданина, общепринятыми правовыми международными стандартами).
По мнению автора, системные изменения следует осуществлять планово и последовательно, в рамках единой концептуальной модели, разрабатываемыми конвергентными организационно-правовыми технологиями, на основе комбинированных, в том числе синергетических подходов - «управление - регулирование малыми усилиями в ключевых точках», создавая и развивая самоорганизационный потенциал взаимодействий и последовательных преобразований.
Теоретическая и практическая значимость работы. Основные выводы диссертации и материал, собранный в ней, формируют научную основу для выработки обоснованных правовых, организационных, управленческих и иных мер для достижения устойчивого функционирования системы органов государственной власти и отдельных ее институтов в Российской Федерации. Содействуя раскрытию нового направления в исследовании конституционного права, а именно - применяя системный подход и метод синергетики, а также обобщая имеющиеся методы изучения системы категорий, диссертация может послужить отправной точкой для исследовательских разработок в научно-исследовательских институтах и организациях, занимающихся проблемами отечественного и зарубежного конституционного права. Ряд результатов диссертационного исследования может быть применен при подготовке законопроектов, их экспертизе, толковании действующих нормативных актов. Выводы работы можно использовать при совершенствовании законодательства Российской Федерации, субъектов Федерации, а также для прогнозирования и планирования, разработки процедуры управленческих процессов на федеральном и региональном уровнях, для преподавания курсов: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «Философия права», «Политология», а также в повседневной деятельности представителей государственных органов, органов местного самоуправления и общественных организаций.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы обсуждены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», апробированы и отражены автором в более чем 68 работах: монографиях и иных научных публикациях. Выводы послужили основой для научных сообщений диссертанта на международных, федеральных и региональных конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления» (Пенза, 2007г.); Научно-практическая конференция: «Байкальские юридические чтения: «Актуальные проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации» (Иркутск, 2007г.); Международная научно-практическая конференция: «Современное российское право: проблемы, пути совершенствования» (Пенза, 2007г.); VI Всероссийская научно-практическая конференция: «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2007г.); Международная научно-практическая конференция: «Современное состояние российского законодательства: проблемы, пути совершенствования, антикоррупционные аспекты» (Пенза, 2008г.); IV Международная научно-практическая конференция: «Федерализм, гражданское общество, государство: политические и правовые аспекты» (Пенза, 2008г.); IV Международная научно-практическая конференция: «Современное Российское право: пробелы, пути совершенствования» (Пенза, 2008г.); VII Всероссийская научно-практическая конференция: «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2008г.); II Международная научно-практическая конференция: «Современное российское право: проблемы, пути совершенствования» (Пенза, 2008г.); VII Всероссийская научно-практическая конференция: «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2008г.); V Международная научно-практическая конференция: «Современное Российское право: проблемы, пути совершенствования» (Пенза, 2009г.); X Международная научно-практическая конференция: «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, 2009г.); VI Международная научно-практическая конференция, посвященная памяти Н.С. Таганцева, выдающегося русского юриста, члена Государственного Совета (Пенза, 2009г.); X Международная научно-практическая конференция: «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, 2009г.); Международная научно-практическая конференция: «Развитие юридической науки: проблемы совершенствования регионального законодательства» (Кызыл, 2010г.); XI Международная научно-практическая конференция «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (Москва, 2010г.); VI Международная научная конференция: «Международное и внутригосударственное право в условиях глобализации: проблемы теории и практики» (Москва, 2011г.); XII Международная научная конференция «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Москва, 2011г.).
Материалы диссертации использовались автором при чтении лекций, проведении практических занятий в Федерального государственном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по учебным дисциплинам: «Правоведение», «Конституционное право», «Избирательное право», «Муниципальное право», «Прокурорский надзор», «Адвокатура и нотариат», специальных курсов: «Актуальные проблемы публичного и частного права», «Актуальные проблемы развития системы органов государственной власти в Российской Федерации». Положения и выводы диссертационного исследования применялись при формировании основ нормативного правового регулирования общественных отношений, связанных с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления в РФ Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, при разработке и подготовке заключений на проекты федеральных законов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Московской городской Думы, при организации прокурорского надзора в РФ и антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов Генеральной прокуратурой РФ, а также при организации работы ФНС России.
Структура работы, обусловленная целями и задачами исследования, отражает ее внутреннюю логику и состоит из введения, четырех глав, состоящих из тринадцати параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Структурно-функциональный и институциональный анализ системы органов государственной власти в РФ
В исследовании системных конституционно-правовых характеристик органов государственной власти основополагающей или ключевой моделью анализа является конституционный принцип распределения властных полномочий в системной структуре. Конституция РФ (ст. 10, 11) определяет основополагающее начало структурной и функциональной организации системы органов государственной власти Российской Федерации как «единого целого»1, как конституционно-правовую конструкцию, включающую в себя разделение властных функций: законодательных, организационно-исполнительных и судебных. В свою очередь, разделенные функции власти представляют собой формы структурной организации видов функций государственной власти. Особенности структурной композиции системы органов государственной власти определяются организационно-функциональным (ст. 5, 11, 65 Конституции РФ) и институционально-территориальным устройством, природой и характером соответствующих властных взаимосвязей и взаимозависимостей (ст. 71-73, 77, 78 Конституции РФ) в федеративном государстве. Она основана на централизованно-сегментарном разделении властной компетенции и обуславливает организацию властного механизма, посредством которого выполняются государственно-властные функции, обеспечивается принятие и выполнение в процессе политико-социального управления решений, которые преобразуются в управленческие технологии, направленные на реализацию потребностей общества. Но при этом централизованно-сегментарный механизм имеет специфику своей организации, которая заключается во включении в триаду традиционных форм власти Президента, как основополагающего института в системе органов государственной власти, с которого следует, по нашему мнению, и начать структурно-функциональное исследование.
Президент Российской Федерации. Конституционная дефиниция статуса Президента РФ определяет его «особое место в системе органов государственной власти», при этом он «не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей» . Соглашаясь с этим тезисом, ряд ученых придерживаются мнения, что хотя Президент РФ и не входит ни в одну из ветвей власти, «но фактиче-ски его функции связаны с исполнительной властью» , «он должен быть интегрирован в исполнительную власть»3. Президент РФ действует совместно с другими ветвями власти, принимая, в той или иной степени, участие в деятельности каждой из них4. Существует мнение, что Президент в системе разделения властей занимает место «самостоятельной президентской власти»5. Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин: «... правовой институт главы государства выражает существование особой ветви государственной власти - власти главы государства»6. Президент РФ, обеспечивая функционирование всей системы органов государственной власти в Российской Федерации, является главой государства (ст. 80 Конституции РФ), гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что он призван действовать персонально, как орган государственной власти, и в целях выполнения функций формировать свою администрацию (п. «и» ст. 83 Конституции РФ). В соответствии с конституционно установленными правовыми прерогативами Президентом издаются общеобязательные правовые акты - указы (ст. 90 Конституции РФ). Они реализуются в правоприменительной деятельности не только федеральными органами исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), но и органами государственной власти субъектов Федерации и иными органами на всей территории страны. В специальной литературе существуют различные классификации полномочий Президента РФ1. При этом необходимо констатировать, что исчерпывающий перечень функций Президента РФ очертить затруднительно. Нормы (ст. 80 Конституции РФ), определяющие основы правового статуса Президента РФ, отдельными исследователями, и с ними можно согласиться, интерпретируются как «общие полномочия, подразумевающие неопределенное количество конкретных полномочий», «скрытые полномочия» , используемые в конфликтных ситуа-циях и частично легализованные в решениях Конституционного Суда РФ . Возможность появления новых функций обуславливается открытостью системы органов государственной власти и тем, что в процессе развития общества происходят различные непредвиденные политико-правовые ситуации, требующие срочных решений в постоянно меняющихся условиях.
Основные полномочия Президента можно сгруппировать по следующим направлениям: полномочия, связанные с органами законодательной власти. Президент назначает выборы Государственной Думы Федерального Собрания РФ (п. «а» ст. 84 Конституции РФ) в связи с истечением срока ее полномочий или ее роспуском. Право Президента на роспуск Думы обуславливается следующими основаниями: трехкратное отклонение Думой кандидатур Председателя Правительства, предложенных Президентом (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), выражение Думой в течение трехмесячного срока недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ), отказ Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Перечень оснований для роспуска Государственной Думы носит исчерпывающий характер. Но имеются и ограничения в возможности роспуска: Государственная Дума не может быть распущена (п. 3, 4, 5 ст. 109 Конституции РФ) в течение года после ее избрания; с момента выдвижения обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения; а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента. Кроме этого, Президент наделен правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы, пользуется правом отлагательного вето в отношении федеральных законов, обращается к Федеральному Собранию с Посланиями о положении дел и направлениях развития государства. Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или отдельных ее местностях чрезвычайное положение (ст. 88 Конституции РФ) с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Подробно данные вопросы урегулированы Федеральным конституционным законом от 30.05.2001г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
Исполнительная власть в системе органов государственной власти в РФ
Исполнительная власть имеет важнейшее значение в системе органов государственной власти Российской Федерации. Ее реализация обусловлена потребностью в обеспечении действенного механизма в общегосударственном масштабе, от которого во многом зависят благополучие граждан и стабильность в обществе. Исполнительно-организующая деятельность органов государственной власти олицетворяет управление и само существование государственной администрации. «Еще Гегель справедливо заметил, что управление есть прежде всего формальное выполнение законов и их поддержание. Он, безусловно, имел в виду правоприменительную деятельность, которая означает не только всеобщую исполнимость законов, юридических норм, но и воплощение юридически закрепленного правила в каждом конкретном случае» . В своей организационной структуре исполнительная власть имеет специфические организационно-правовые формы организации и деятельности, обусловленные сложностью компетенции и задач, стоящих перед ней, по управлению обществом, оперативному и гибкому реагированию на изменения внешних и внутренних условий социально-политического бытия административно-управленческими методами. Именно органы исполнительной власти выполняют задачу налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, охранительной, административно-политической и иных сферах созидательной деятельности государства. Они переводят политические задачи на язык практики, решая их как организационно-социальные, технологические процессы, управляют большими массами людей на основе правовых норм, принятых в развитие законов собственных распорядительных правовых актов, при помощи финансовых и материальных средств, экономических и моральных стимулов, а в необходимых случаях используя в рамках закона методы государственного понуждения и принуждения. По мнению Д.А. Керимова: «Играя роль «дирижера», государственное управление обеспечивает сбалансированность в развитии основных сфер жизнедеятельности общества, акцентирует объединенный труд на решении основных, главных, первостепенных задач текущего и последующих периодов общественного развития» . По справедливому мнению М.В. Баглая, в деятельности исполнительной власти «заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа»2.
В государственном устройстве Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ст. 71-72 Конституции РФ) декларировано единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Они образуют единую систему исполнительной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), установление которой (ст. 71, 78 Конституции РФ) относится к компетенции Российской Федерации. Из этого следует, что концептуально единая система органов федеральной и региональной исполнительной власти определяется неразрывной связью (ст. 71-72 Конституции РФ) их полномочий, которые существуют де-юре в пределах только ч. 2 ст. 77 Конституции РФ и предполагают взаимодействие различных уровней публичной власти1. В этом аспекте следует отметить, что система исполнительной власти функционирует в определенном правовом режиме - «сложным образом взаимодействующих между собой конституционно-правовых механизмов, реализующих важнейшее условие эффективного функциониро-вания федеративного государства» . Именно в этой конституционно-правовой организации существует «вертикаль» исполнительной власти, характеризующаяся «системностью взаимосвязей, строгой субординацией и соподчиненностью органов и должностных лиц, единой политикой государственного регулирования и управления, наличием механизмов координации деятельности»3. Некоторыми исследователями указывается, и с ними можно согласиться, что эта регламентация взаимосвязи и взаимодействия органов исполнительной власти оценивается как элемент содержания юридической конструкции «общих принципов организации системы органов государственной власти в Российской Федерации» .
Федеративные взаимосвязи органов государственной власти в РФ
Проблемы федеративных взаимоотношений в Российской Федерации занимают одно из центральных мест в конституционном праве и рассматриваются в работах многих исследователей , отражающих неоднозначные, широкие суждения2. Федеративные взаимоотношения - взаимосвязи между уровнями властной вертикальной конституционно-правовой конструкции, которые характеризуются созданной правоустанавливающей системой упорядоченных взаимоотношений, возникающих в связи с реализацией конституционного принципа единства системы органов государственной власти при совместном решении обширного круга вопросов на основе согласованного процессуально-процедурного порядка действий, осуществляемых как на общефедеральном, так и региональном уровнях, то есть системная совокупность «множества взаимосвязей». К которым можно отнести: координацию, субординацию, иерархическую соподчиненность, приоритет федеральных нормативных актов, федеральное вмешательство и т.д. Отметим, что взаимоотношения между Федерацией и ее субъектами далеко не просты и обладают признаками «относительной неопределенности», что доказывается примером проведения в последние годы не совсем удачных реформ по их усовершенствованию. Российская модель федерализма характеризуется усилением роли федерального законодательного регулирования и сужением нормотворческой деятельности субъектов Федерации.
Анализ федеративных взаимоотношений показывает, что на федеративные взаимоотношения влияет множество факторов, и пока на теоретические вопросы развития федеративных отношений нет однозначных ответов. Например, на вопросы: «соотношения федеральных законов и законов субъ-ектов Федерации» , «реализации избирательного федерализма» , «целесообразного количества субъектов Федерации и пределов их укрупнения»4, «разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» , «сочетания централизации и децентрализации6, взаимовыгодных форм экономического сотрудничества»1 и др.
По справедливому высказыванию Н.М. Добрынина: «Можно лишь сожалеть, что в государстве много лет идет «спонтанный косметический ремонт федерализма, а не его полномасштабная, сверенная по целям и задачам, тактике и стратегии, этапам и времени... коренная реконструкция»2, что позволяет охарактеризовать современное состояние федеративных отношений как «этап затяжного реформирования», в котором пока еще не вполне согласованы цели, этапы и действия в рамках федеративной, административной, социальной, «бюрократической» реформ, что приводит к неопределенности государственно-правового развития модели федеративных взаимоотношений.
Можно выделить отличительные особенности федерализма, влияющие на характер федеративных взаимоотношений: во-первых, модель федерализма «верхами» предложена «низам» в про-тивоположность возникновению «классических» федераций . В системах, развивающихся естественным образом, взаимосвязи возникают в результате самоорганизации как механизм, обеспечивающий сохранение порядка, а искусственно адаптируемые системы намного беднее возникающих эволюци-онно4. У искусственных образований уровень результативности взаимосвязей возможен лишь в той мере, в которой удается их «приспособить» к условиям конкретных взаимодействий. По определению У.Р. Эшби: «Чтобы управление системой было возможно, разнообразие управляющих действий должно быть не меньше разнообразия возмущений на входе в систему»5, иначе это ведет к дезорганизации системы. В такой доктрине развития модели существует лишь одно радикальное решение этой проблемы - расширение взаимосвязей в пределах жизнеспособности системы как целого, которое может осуществляться через комбинированное изменение характера взаимоотношений в трех направлениях: повышение собственного разнообразия взаимодействий; снижение степени разнообразия функций субъектов взаимоотношений; усиление императивных взаимоотношений между субъектами; во-вторых, в России одна из самых запутанных систем административно-территориального деления в мире, «перекочевавшая» из социалистического прошлого, с усиленными национальными и этническими составляющими, что создает потенциальную угрозу сепаратизма1. Добиться равенства составных частей Федерации затруднительно, избирательная «компенсация равноправия сверху» происходит, зачастую, за счет необдуманной и необоснованной передачи не только функций и полномочий на места, но и части государственного суверенитета, финансовых средств и т.д., что позволяет на практике отдельным субъектам создавать сугубо «индивидуальные» взаимосвязи как способ и форму воздействия центра на субъекты; в-третьих, на определенном этапе становления Федерации (1993-2000гг.) взаимоотношения регулировались, в основном, договорной системой разграничения полномочий, вследствие чего был подписан ряд договоров и соглашений о сотрудничестве, охватывающих различные сферы общественно-политической жизни государства. В этот период экономически наиболее сильным регионам удалось добиться юридически и фактически большей сте-пени независимости , что нашло отражение в специфике взаимосвязей, существующих и по сей день;
Основные направления развития системного взаимодействия органов государственной власти в РФ
Большим достоинством Конституции РФ 1993 г. является ее незыблемость, что сыграло важную роль в обеспечении стабильности общественных отношений и государственных институтов в непростых «перестроечных» социально-политических условиях. По мнению Б.Н. Топорнина, «... потенциальное действие Конституции соседствует с идеей о Конституции, написан ной «на вырост», т.е. она по ряду важнейших направлений шла впереди существовавших реалий» и должна была прийтись впору государству по мере становления демократических институтов и гражданского общества в целом, что и дало мощный импульс развитию системы органов государственной власти и законодательства государства. Необходимость модернизации системы органов государственной власти в Российской Федерации - одна из основных эволюционных закономерностей институционализации как одно из средств для достижения ее эффективности. Но при этом должного использования потенциала демократических идей, заложенных в Конституции РФ, в полной мере нет, в современных условиях сохраняется значительная неопределенность в вопросах модернизации системы органов государственной власти в Российской Федерации.
Для того, чтобы обеспечить «суверенность» принятия решений по модернизации, необходимо учитывать следующие моменты: государство должно иметь точное представление о своих ресурсных возможностях (в самом широком смысле слова). И здесь чрезвычайно актуальной является проблема «инвентаризации России». До тех пор, пока «недоучтенными» остаются огромные массивы собственности, финансовые ресурсы и нематериальные активы, они будут работать в чужих интересах; «принцип суверенности» в принятии стратегических решений предъявляет особые требования к качеству государственного управления. Решить эту задачу можно лишь путем развития административной реформы, качественного совершенствования системы образования, кадрового менеджмента и управления человеческим капиталом в целом;необходимо обеспечить действенную защиту национальных интересов России и гарантии безопасности ее граждан .
По нашему мнению, здесь важная роль отводится внутренним ресурсам органов государственной власти организационно-правового характера, которые должны разумно определять конституционно-правовой потенциал и рационально использовать их при организации позитивного демократического общественного развития. Можно согласиться со справедливым мнением Ю.Е. Аврутина, что «... не Конституцию следует приближать к реальности, общая картина которой весьма удручающа, а реальность нужно поднимать до еще не достигнутых стандартов жизни государства и общества» . Трудно оспорить «... высочайший стандарт политико-правовых установлений, со-держащихся в российском Основном законе» . Специфика Конституции РФ заключается в том, что она закрепляет вектор социально ориентированной свободы, и «... конституционная модель социального государства, закрепленная в Конституции РФ, содержит некий внутренний резерв для преодоления противоречий между принципами социального государства, с одной стороны, и правового государства - с другой, на основе баланса соответствующих конституционных ценностей» . Абсолютно очевидно, что Конституция РФ содержит очень высокий демократический потенциал. Это придает конституционным положениям большую конституционно-правовую эластичность в конструировании государственно-властных форм: во-первых, в том, что касается основ конституционного строя; во-вторых, права граждан (гл. II Конституции РФ), в этом Основной закон не только ничем не отличается с точки зрения ее соответствия международно-правовым актам, но и во многом идет дальше4.
Вместе с тем, Конституцию РФ нельзя назвать совершенным нормативно-правовым актом, ибо в ней оказались нерешенными ряд проблем, относящихся, прежде всего, к построению эффективной системы органов государственной власти. Следует отметить, что «возможный потенциал эффективности» конституционных положений находится в декларативной форме, в ней зафиксированы скорее принципы, цели, чем существующие реальности. Речь идет как бы об эффекте опережающего действия Конституции, что затрудняет использование ее потенциала в полной мере, и решать задачи на подобных основах, разумеется, нелегко. Это объясняется тем, что в современных условиях сохраняется подчас приоритет политики над правом, в то время как сложнейшие политические процессы, происходящие в российском обществе, должны протекать в границах права, не позволяющих политическим страстям перешагнуть правовые принципы.
Следует констатировать, что каждое государство периодически проводит реформы, в этом нет ничего удивительного, так как реформаторская деятельность для каждого государства в каком-то смысле - «процесс вечный». Так, предпосылкой административной реформы в РФ была неспособность бюрократической вертикали решать новые задачи демократизации общественных отношений, обеспечивать государственную гибкость, оперативность управления, прежде всего, в руководстве экономикой и при решении социальных проблем.
В специальных изданиях, посвященных современной административной реформе в Российской Федерации, в большей степени уделяется внимание идеям, формам, анализу прошедших этапов перестройки государственных органов исполнительной власти .
