Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Применение права: теоретико-методологический аспект 12
1.1. Природа применения права и правоприменительной деятельности 12
1.2. Субъекты и стадии правоприменительной деятельности 25
1.3. Проблемы эффективности применения права 71
Глава II. Органы исполнительной власти как субъекты применения права 86
2.1. Исполнительная власть и ее органы в Российской Федерации 86
2.2. Формы осуществления правоприменительных полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации 110
2.3. Правоприменительная техника 129
Заключение. 145
Литература 150
- Природа применения права и правоприменительной деятельности
- Субъекты и стадии правоприменительной деятельности
- Исполнительная власть и ее органы в Российской Федерации
- Формы осуществления правоприменительных полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что несмотря на то, что научные достижения в изучении проблем правоприменения в общетеоретическом и отраслевом аспектах несомненны, тем не менее, за пределами научного анализа остались многие важные стороны этого явления, в том числе вопросы применения права органами исполнительной власти Российской Федерации.
Научный интерес к данной проблеме вырос и в свете современных тенденций развития российского общества, проводимой реформы государственной власти, направленной на совершенствование системы государственного управления, в целом, повышение уровня правовых форм деятельности государства, обеспечение единства государственной власти Российской Федерации, совершенствование механизмов взаимодействия различных ветвей власти.
Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти обширна. Правильное применение ими норм права гарантирует от ошибок и нарушений законности гражданами, помогает быстро и в рамках законности решать многие жизненно важные проблемы, конфликтные ситуации.
Исследуемые в диссертации явления, такие как делегированное правотворчество, правоприменительная техника, формы осуществления правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, заостряют вопросы, связанные с эффективностью применения права, в целом; повышение роли исполнительной власти и ее органов в этой сфере поможет своевременному, оперативному и надлежащему разрешению возникающих споров между субъектами права. Несомненно важным на данном этапе является разработка общетеоретических и практических требований, предъявляемых к актам применения права, средствам и спо-
собам, с помощью которых эти акты формулируются и формам, в которых они существуют.
В данном диссертационном исследовании все указанные выше вопросы рассматриваются через призму деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, так как в решении сложных и многочисленных задач государственного, хозяйственного и социально-культурного развития государства важная роль принадлежит именно этим органам. Так, органы исполнительной власти Российской Федерации с помощью отдельных норм права осуществляют государственное распределение имущественных благ. Например, реализация права на пенсию включает в качестве необходимого элемента постановление комиссии органа социального обеспечения о назначении пенсии отдельному гражданину. Выделение жилья из муниципального или государственного жилого фонда требует индивидуального властного решения соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления. В том же порядке, то есть путем принятия акта применения права, гражданам и организациям выделяются земельные участки, находящиеся в собственности государства.
Решение этих и других вопросов требует детального изучения правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, чему и посвящено данное диссертационное исследование.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертант в своем исследовании опирается на работы в области теории и истории государства и права, конституционного права, истории политических и правовых учений, философии и социологии.
Основой данного исследования послужили общетеоретические труды, связанные с правоприменением - Н.Г. Александрова, А.С. Алексеева, А.Я. Берченко, СМ. Бабинцева, A.M. Васильева, Р.Ф. Васильева,
A.B. Васильева, А.Б. Венгерова, В.И. Витрука, П.Н. Галанзы, Ф.А. Григорьева, В.М. Горшенева, И.Я. Дюрягина, В.В. Ершова, Л.Н. Завадской, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, СВ. Курылева, В.Н. Кар-ташова, А.П. Коренева, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, В.П. Малахова, М.К. Маликова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, А.С. Пиголкина, И.И. Пискарева, Г.В. Петровой, Ю.С. Решетова, Г.И. Федькина, Н.Н. Фиолетова, И.Е. Фарбера, О.И. Чистякова, А.И. Экимова, В.А. Юсупова, Л.С. Явича, И.С. Яценко и другие.
Отечественная юридическая наука уделяла серьезное внимание так же и вопросам сущности и функционирования органов исполнительной власти. Труды таких ученых, как М.В. Баглай, И.Н. Барциц, К.С. Вельский, Л.М. Карапетян, А.Д. Керимов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Ф.Ф. Мартене, И.А. Полянский, В.Н. Петухов, В.Ю. Рагозин, Н.В. Ралду-гин, Ю.А. Тихомиров, Б.О. Хатунцев, Н.В. Черноголовкин, В.Е. Чиркин и другие были использованы при проведении данного исследования. При всей ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес к проблемам правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в полной мере удовлетворен. Имеющиеся научные источники не отражают в достаточной степени сути и всех аспектов деятельности органов исполнительной власти по применению права. Кроме того, со времени выхода в свет подавляющей части указанных публикаций прошел довольно длительный период, ознаменовавшийся серьезными переменами как в конституционном механизме Российской Федерации в целом, так и в организации и деятельности органов исполнительной власти.
Учитывая особенности сложившейся ситуации, диссертант стремился восполнить образовавшийся пробел и попытался рассмотреть вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных ученых - правоведов.
Источниковедческую базу исследования составляют конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также постановления и решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты. В диссертации использовано зарубежное законодательство и законодательство Российской империи.
Цель и задачи работы. Диссертационное исследование предпринято с целью анализа взаимосвязанных между собой проблем выявления сущности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, закономерностей применения права и, преимущественно, для анализа и разработки проблемы совершенствования деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по применению права. Одной из важных целей диссертационного исследования является разработка рекомендаций и предложений по оформлению результатов правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, правовой экспертизы актов применения, правоприменительной техники.
Поставленные цели достигаются в ходе решения следующих задач:
развитие классификации форм и видов реализации права, принципов применения права, выявление своеобразия и определение места органов исполнительной власти в процессе применения права;
характеристика положения и роли органов исполнительной власти в системе органов, осуществляющих правоприменительную деятельность;
анализ процесса применения права органами исполнительной власти, его отдельных стадий и требований, предъявляемых к актам правоприменения;
изучение законодательной регламентации и практики применения права органами исполнительной власти (процедура подготовки проектов актов применения, проведение правовой экспертизы, порядок оформления и принятия актов применения, разрешения спорных вопросов, возникающих при разработке акта применения).
Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами исполнительной власти правоприменительной деятельности, их взаимодействия друг с другом и другими органами государства и гражданами.
Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие сущностные черты правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, особенности порядка принятия, разработки и оформления результата этой деятельности - акта применения права.
Методологические основы диссертационного исследования представлены системой современных методов познания, среди которых базовым является диалектический, позволяющий раскрыть сущность и основные характеристики применения норм права органами исполнительной власти Российской Федерации. В рамках данного исследования использованы общенаучные (социологический, системного анализа, сравнительный), а также частно-научные методы познания социально-политических и социально-правовых явлений и процессов (сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический). Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам теории права и государства, но и к вопросам развития конституционного права Российской Федерации, международного, административного, муниципального и других отраслей права, что позволило более полно раскрыть проблемы правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, связанные с порядком оформления актов применения права, правоприменительной техникой и др.
Научная новизна диссертации состоит, прежде всего, в том, что в ней комплексно исследуется применение норм права органами исполнительной власти Российской Федерации, как юридическая категория: охарактеризованы ее сущность, основные черты и качества, юридико-управленческая природа. В работе также рассмотрено значение исполнительной власти в механизме государственной власти Российской Федерации на современном этапе, исследованы проблемы повышения эффективности правоприменения, проанализированы ошибки, возникающие при применении права органами исполнительной власти Российской Федерации, дан анализ закономерностей возникновения данных ошибок.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- уточнено понятие "правоприменительная техника", которое, по мнению диссертанта, включает в себя все требования, предъявляемые для надлежащего формулирования акта применения права и представляют собой совокупность приемов и способов, которыми пользуются компетентные государственные органы и должностные лица при составлении и оформлении актов применения права. Диссертант выделяет такие элементы правоприменительной техники, как юридический (правильная оценка применяемой нормы права), структурный (конструкция акта применения права), логический (использование законов логики, классификации), язы-
ковой (соблюдение правил русского языка), документальный (использование общих и специальных правил делопроизводства и документооборота), процедурный (соблюдение процедуры подготовки акта применения права);
выявлены основные условия повышения эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Диссертант подразделяет их на объективные (экономическое состояние государства, политическая ситуация, технико-юридическое и информационно-обеспечительные качества нормативных правовых актов и иных форм права) и субъективные условия (уровень профессиональной подготовки государственных служащих, их нравственно-психологические характеристики, правосознание, правовая культура);
выдвинуто положение о множественности форм актов применения права органами исполнительной власти Российской Федерации. Дана классификация и характеристика этих форм. Диссертант называет такие формы актов применения права, как указы и распоряжения Президента Российской Федерации, распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы органов исполнительной власти Российской Федерации, акты применения права территориальными органами исполнительной власти Российской Федерации, акты применения права должностными лицами;
уточнено, применительно к настоящему исследованию, содержание категории "применение права органами исполнительной власти", которая представляет собой вид опосредованной формы реализации права, процесс осуществления властной деятельности органами государства и должностными лицами по претворению в жизнь норм права, результатом которой является акт применения права;
- диссертант представил комплекс требований к правовому регулированию правоприменительного процесса, который необходим для повышения эффективности применения права (требования по структуре актов применения права, рекомендации по формулированию текста акта применения права (правоприменительная техника), обязательное прохождение правовой экспертизы и формирование в этих целях специального органа).
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют представления о сущности и характеристиках процесса применения права органами исполнительной власти Российской Федерации и могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив развития государственно-правовой системы Российской Федерации, в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, философии права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.
Результаты и выводы исследования прямо нацелены на совершенствование практической деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по применению права, на повышение эффективности и качества актов применения права, укрепление законности в данной сфере. Диссертация содержит ряд рекомендаций по нормативному закреплению основных требований по оформлению, формулировке и принятию актов применения права, по проведению правовой экспертизы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, нашли отраже-
ние в выступлениях диссертанта на конференции от 19-20 апреля 2001 года "Глобализационные процессы в сфере права: проблемы правового развития в России и СНГ" и на конференции от 20 апреля 2001 года "Проблемы государственного строительства и права", в опубликованных брошюрах и научных статьях.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Природа применения права и правоприменительной деятельности
Правовые нормы принимаются с целью регулирования определенных общественных отношений, которые уже сложились в жизни, или которые законодатель считает необходимым развивать. Эти цели достигаются путем активного осуществления, реализации правовых норм во всех областях общественной жизни.
Заключенные в издаваемых различными государственными органами актах правовые нормы носят общий характер, поскольку они предназначены для урегулирования не какого-либо одного конкретного случая, а целого ряда более или менее однородных жизненных случаев и явлений.
Известно, что в реальной жизни нет явлений и фактов абсолютно одинаковых, тождественных, но есть факты и явления более или менее сходные по своим типическим чертам и признакам. В силу этого применение правовых норм к конкретным жизненным явлениям и фактам является непростым делом. Для того, чтобы правильно применить правовую норму к конкретным жизненным явлениям, требуется глубокий, вдумчивый подход, всесторонняя политическая и специальная подготовка, строгий учет всех обстоятельств рассматриваемого дела, разносторонняя организаторская деятельность работников государственного аппарата.
Здесь необходимо заметить, что если обратиться к юридической литературе XIX века, то мы увидим, что такие понятия, как "исполнение", "применение", "соблюдение" уже были известны ученым-юристам. Так, профессор Ф.Ф. Мартене1 в своем учебнике по государственному праву (1873-1874 гг.) говорит о том, что каждый закон издается для того, чтобы быть исполняемым, чтобы получить точное и действительное применение. К сожалению, Ф.Ф. Мартене не дает определений понятиям "исполнение" и "применение", но видно, что они у него не являются синонимами, а представляют собой отличные друг от друга юридические явления.
Только в 1909 году А.А. Рождественский в книге "Общая теория права"1 дает определение понятию "применение закона". Под применением закона он понимает конкретное подчинение закону того или иного жизненного случая предусмотренного законом.
Реализации права уделялось большое внимание, такими учеными-юристами, как ДА. Керимов, П.Н. Галанза, И.Е. Фарбер, А.М. Васильев2 и другими. Однако, все они рассматривали применение права в качестве одной из форм реализации права.
Например, М.Ф. Орзих3 и В.В. Лазарев4, основываясь на характере и субъекте реализации права, различают 4 основные формы реализации права: исполнение, соблюдение, реализация субъективного права и применение норм права.
Исполнение норм права - это осуществление правовых предписаний всеми учреждениями, организациями и гражданами посредством определенных предписанных правом активных действий (так реализуются обязывающие нормы и нормы положительного поведения).
Соблюдение норм права - это осуществление правовых предписаний всеми учреждениями, организациями и гражданами посредством воздержания от запрещенных законом действий (так реализуются запретительные нормы).
Реализация субъективных прав - это осуществление всеми учреждениями, организациями и гражданами своей правоспособности. Эту форму реализации права в некоторых источниках называют использованием права (управомочивающие нормы, нормы-управомочия).
Применение права - это деятельность по государственному руководству обществом, осуществляемая при помощи правовых средств.
Другие авторы, например, П.Е. Недбайло1 делят формы реализации права по характеру действий субъектов на: применение правовых норм (юридические действия государственных органов), исполнение и соблюдение правовых норм (юридические действия граждан по исполнению своих обязанностей), и осуществление субъективных прав или реализация правоспособности граждан.
Интересна классификация форм реализации права, предложенная Л.С. Явичем2. Он различает 3 формы осуществления права:
1) путем морально-политического воздействия права на поведение людей;
2) путем установления и реализации прав и обязанностей вне конкретных правоотношений;
3) при помощи конкретных правоотношений, воздействующих на поведение людей и деятельность организаций.
Л.С. Явич рассматривает формы реализации права не с точки зрения субъектов реализации, как это делали другие авторы, а с позиции законодателя.
Как видно, классифицироваться формы реализации права могут по различным основаниям. Нельзя сказать, что какая-то из классификаций является единственно правильной.
Проанализировав все перечисленное, можно сделать вывод, что форма реализации права - это внешнее выражение содержания реализации права.
Отсюда две формы реализации права - опосредованная и непосредственная. Непосредственная форма состоит из таких видов, как исполнение, использование и соблюдение, а опосредованная - применения права.
По своей природе применение права довольно сложное и многоплановое явление. Для того, чтобы вывести его более или менее полное определение необходимо сначала выделить присущие ему черты, которые можно подразделить на объективные и субъективные.
Объективные черты - это те, которые непосредственно характеризуют применение права. Предпосылками применения права являются:
1 .Существование нормы права и желание субъекта воспользоваться субъективным юридическим правом, возникшим на основании этой нормы.
2.Таким образом, применение права - это одна из форм государственной деятельности. Субъектом применения выступают государственный орган или должностное лицо. Причем, сама правоприменительная деятельность представляет не только субъективное право соответствующих органов, но и их обязанность, вмененную правовыми установлениями.
3.Сопровождается и оформляется вынесением соответствующего властного распорядительного акта - акта применения права, в котором решается конкретное юридическое дело.
Субъекты и стадии правоприменительной деятельности
В процессе выполнения правоприменительных функций не создается прав ни в объективном, ни в субъективном смысле, поскольку права создаются нормами права и в них закрепляются. В ходе правоприменения на основе действующих нормативных актов: а) конкретизируются нормы закона и дается их толкование; б) устанавливается наличие субъективных прав и обязанностей, равно как и их мера, в случае спора об этом. Здесь, хотелось бы добавить, что применение должно быть направлено на создание максимума условий, которые бы свели возникновение споров, конфликтов и правонарушений к минимуму. Иначе говоря, чтобы закон и иные формы права действовали "бесперебойно" и не вызывали сомнений и противоречий у лиц, которые их применяют, а акты применения помогали тем, кто в них нуждается для разрешения возникшего спора или конфликта; в) определяется момент действия или факт прекращения субъективных прав и обязанностей, г) осуществляется контроль за правильностью приобретения прав и возложения обязанностей; д) принимается акт применения права, представляющий собой юридический факт, который способствует возникновению, изменению и прекращению правоотношений.
Разветвленная и многоступенчатая система органов власти и управления не может функционировать без того, чтобы одно звено не контролировалось другим, чтобы вышестоящие органы не содействовали работе нижестоящих. Суть всегда состояла лишь в том, чтобы определить меру контроля и содействия, дабы предупредить неоправданное вмешательство в дела низших инстанций1.
Однако, в настоящее время, на первый план необходимо поставить не столько проблему контроля и содействия вышестоящих органов нижестоящим, сколько проблему установления персональной ответственности (основания и меру), должностных лиц, применяющих нормы права. Эта проблема актуальна именно сейчас, так как все больше и все чаще принимаются такие акты применения, которые не только противоречат действующему законодательству, но и неверно его толкуют, вследствие чего возникают хаос и нарушения закона.
Так, признаны Верховным Судом Российской Федерации (решение Верховного Суда Российской Федерации от 11.05.2001. - № ВКПИ 01-22) незаконными и недействующей с момента их принятия "Временная методика определения средней рыночной стоимости 1 кв. м. общей площади жилья по Российской Федерации, экономическим районам и общей площади жилья по Российской Федерации для расчета размера безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жилых помещений всеми категориями граждан, которым указанные субсидии и ссуды предоставляются за счет средств федерального бюджета", утвержденная Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 18.05.2000 г. - № 48 и Постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 30.08. 2000 г. - № 85 "О средней рыночной стоимости 1 кв. м. общей площади жилья на IV квартал 2000 г. для расчета размера безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жилых помещений всеми категориями граждан, которым указанные субсидии и ссуды предоставляются за счет средств федерального
бюджета" (решение Верховного Суда Российской Федерации от 11.05.2001 г.-№ВКПИ01-22).
Данные акты были оспорены вследствие того, что не были официально опубликованы и не прошли государственную регистрацию. Государственный Комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу считал, что они являются правоприменительными актами, а не нормативно-правовыми.
Верховный Суд Российской Федерации признал указанные акты нормативно-правовыми и то, что они затрагивают права человека и гражданина, рассчитаны на неоднократное применение, распространяют свое действие на неопределенный круг лиц и носят межведомственный характер. Поэтому в соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Кроме того, согласно п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.96. - № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений и на них нельзя ссылаться при разрешении споров.
Данный случай, когда органы правоприменения путают понятия "нормативный правовой акт" и "акт применения права" не единичны. Так, в период с 01.01.2001 по 31.12.2001 Верховный Суд Российской Федерации признал недействующими и незаконными около десяти актов органов исполнительной власти Российской Федерации. Применение норм права осуществляется не всеми участниками пра-вореализации, а субъектами, наделенными специальными государственно-властными полномочиями. Органы, в обязанность которых входит оказывать специальную помощь в реализации прав и обязанностей другими субъектами права, именуются правоприменительными.
В юридической литературе предлагаются разные основания, по которым классифицируются субъекты применения права
Например, по времени действия субъекты применения права бывают постоянные и временные. Последние ликвидируются или преобразуются в связи с выполнением поставленных перед ними задач. По сфере действия можно различать федеральные, республиканские, краевые, областные и территориальные органы исполнительной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления. В соответствии с ч. 5 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации" от 28.08.95. - № 154-фз органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако, после делегирования им отдельных полномочий органами государственной власти Российской Федерации, они становятся государственными.
Исполнительная власть и ее органы в Российской Федерации
Теория разделения властей, как она воспринимается ныне, появилась более трехсот лет назад. Ее основателями по праву считаются английский философ-материалист Дж. Локк и французский просветитель, философ и правовед Ш. Монтескье.
Так же, как и другие научные идеи и концепции, теория разделения властей возникла в результате предшествующих ей периодов социально-политического развития и накопления исторического опыта в организации государственно-правовой жизни и поддержании стабильности в обществе и государстве.
Именно в такой период, в конце XVII в. в Англии, и в середине XVIII в. во Франции, усилиями Дж. Локка и Ш. Монтескье были разработаны основные положения, заложившие фундамент и создавшие каркас здания под названием теория разделения властей1.
Являясь сторонником теории естественного права, общественного договора, неотчуждаемости естественных прав и свобод личности, идеологии социального компромисса и защитником идей либерализма, Дж. Локк не без оснований рассматривал разработанный им принцип или теорию разделения властей, как один из способов достижения сложившихся в его миропонимании социально-политических целей и решения ряда социально-политических задач.
Представляя государство как совокупность людей, объединившихся в одно целое под эгидой ими же установленного общего закона и создавших судебную инстанцию, правомочную улаживать конфликты между ними, Дж. Локк считал, что только такой, а не какой бы то ни было иной институт, как государство - носитель публичной (политической) власти, способен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни, добиться "главной и великой цели" -сохранения собственности, ради которой люди объединяются в политическое сообщество.
Однако успешное выполнение этой сложной и весьма многогранной миссии со стороны государства непременно требует, согласно воззрениям философа, четкого разделения его публично-правовых полномочий на уравновешивающие друг друга составные части и соответственно наделения ими различных полномочий, "сдерживающих" от чрезмерных властных притязаний отдельных государственных органов.
В соответствии с этим видением вопроса, полномочия принимать законы (законодательная власть) возлагаются на парламент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) - на монарха и правительство (кабинет министров). Все виды публично-властной деятельности и реализующие их государственные органы располагаются в иерархическом порядке. Верховной властью объявляется законодательная власть. Все иные ветви власти подчиняются ей, но вместе с тем оказывают на нее активное воздействие1.
Согласно философским и политическим воззрениям Дж. Локка, если абсолютная монархия находится в глубоком противоречии с природой человека и общественным договором, то публичная политическая власть, построенная на основе принципа разделения властей, изначально соответствует естественной природе людей.
Аналогичные идеи о разделении властей развивались и дополнялись позднее в работах Ш. Монтескье. В каждом государстве, писал он, "есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского".
В силу первой части государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посылает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства"1.
Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей гражданской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регулирующих отношения между гражданами и государством, Ш. Монтескье усматривал, так же, как и Дж. Локк, в четком разделении и взаимном сдерживании властей не только реальную гарантию прав и свобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония.
Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие механизма их взаимного сдерживания друг друга, с неизбежностью ведет, по мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к злоупотреблению государственной властью и произволу.
Теория разделения властей имела и имеет в настоящее время не только научное, академическое, но и практическое значение.
Причем в Северной Америке она с самого начала пользовалась большим успехом и местными учеными, и политическими деятелями бралась за основу в процессе государственного строительства.
Например, ст.1 Конституции США 1787 года, провозглашает, что вся законодательная власть принадлежит Конгрессу, а ст. 2 начинается фразой "Исполнительная власть Соединенных Штатов принадлежит Президенту США".
На первый взгляд, можно сделать вывод о том, что теория разделения властей в США получила идеальную реализацию, поскольку в тексте Конституции видно полное отделение законодательной власти от исполнительной.
Однако, с точки зрения профессора Орегонского университета Д. Фронмайера1, теория разделения властей предусматривает не разделение, а в значительной степени совпадение функций исполнительной и законодательной властей и борьбу их между собой за право принадлежности той или иной функции. Правда, эта борьба создает некоторые помехи в работе государственных органов, но основной смысл конституционной идеи разделения властей заключается не в создании наиболее благоприятных условий функционирования правительственных институтов, а в образовании путем их конкуренции взаимных ограничений для обеспечения неприкосновенности основных прав и свобод граждан.
И в самом деле, не все так идеально. Другой ученый Ф. Штрум писал: "разделение властей было хорошей фразой, но опытные политики в Филадельфии признали, что полное разделение невозможно. Вместо полномочий они разделили людей".
В Германии среди значительной части интеллектуальной элиты ряд положений теории разделения властей так же подвергался сомнению.
Так, в фундаментальной работе "Общее учение о государстве" Г.Еллинек высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха; когда между ними может быть достигнуто равновесие.
Такое состояние является, по мнению мэтра, "политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко и уж, во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических фактов". Но именно на "такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия" Ш. Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подлежит сомнению1.
В России особое внимание теории разделения властей уделял М.М. Сперанский. В своем "Введении к уложению государственных законов" он писал (в связи с попыткой использования этой теории для "преобразования" самодержавия и стремлением поставить ее в рамки закона), что "нельзя оставить правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его"2. Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни "установления" действовали в процессе составления закона, а другие - при их исполнении.
Формы осуществления правоприменительных полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации
Форма - это способ существования и выражения содержания. Содержанием правоприменительной деятельности являются полномочия органов правоприменения, в том числе и органов исполнительной власти.
В результате осуществления правоприменительных полномочий органы исполнительной власти издают акты применения норм права.
Акт в широком смысле слова - это один из видов документов, исходящий от государственных органов и органов местного самоуправления в части переданных им полномочий.
А.Ф. Черданцев раскрывает понятие "документ", как материальный носитель информации. Он пишет, что документы могут быть текстовыми, графическими, фотографическими, изобразительными, звуковыми. Юридические документы, как правило, документы текстовые, на бумажном
носителе. Однако, основное состоит в том, что юридический документ -документ содержащий правовую информацию1.
С их помощью средства правового регулирования (нормы, индивидуальные решения, соглашения и т.д.) становятся доступными для субъектов, им придается официальность.
Юридические документы занимают особое место среди всех остальных документов еще и потому, что через них происходит реализация прав граждан на информацию, которая позволяет им расширить реальные возможности для активного участия в управлении государством и общественными делами, содействовать развитию местного самоуправления (Указ Президента Российской Федерации "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" от 31.12.93. - № 2334).
Юридические документы сопутствуют всем стадиям правового регулирования. Более четкому пониманию сути юридических документов будет способствовать их классификация. В зависимости от характера правовой информации все юридические (правовые) документы можно подразделить на пять основных групп:
1. Нормативные документы. К ним относятся все нормативные правовые акты как источники (формы) права, нормативные договоры. Это акты, которые содержат такие идеальные объекты, какими являются нормы права. К числу нормативных документов следует отнести и интерпретационные акты общего характера, содержащие интерпретационные нормы.
2. Документы, содержащие решения индивидуального характера. Они имеют властно-обязательный характер, влекут правовые последствия, то есть устанавливают, изменяют и прекращают субъективные права и юридические обязанности. Сюда относятся индивидуальные решения как государственных органов (решения высших органов государственной власти; решения, приговоры, постановления судов, решения арбитражных органов, приказы министров, руководителей предприятий и учреждений, решения государственных инспекций, акты следствия и дознания и т.д.), так и органов общественных организаций и отдельных лиц, когда их решениям в общем или индивидуальном плане придается юридически обязательное значение (решения комиссий по трудовым спорам, профессиональных союзов, третейского судьи и т.д.).
3. Документы, фиксирующие юридические факты. Это наиболее многочисленная группа юридических документов. Многочисленность и разнообразие последних требуют различных классификаций и прежде всего по характеру этих фактов:
? документы, фиксирующие факты, определяющие правовой статус субъектов (паспорт, военный билет, документы об образовании и т.д.);
? документы, фиксирующие факты, от которых зависит правовой режим объектов права (технический паспорт автомашины, счета в сберкассе и сберегательные книжки и т.д.);
? документы, фиксирующие факты - волеизъявления субъектов права (сделки, договоры, доверенности и т.д.);
? документы, фиксирующие факты-события (акты о порче или уничтожении посевов и иного имущества в результате стихийных бедствий и т.д.);
? документы, фиксирующие факты движения товарно-материальных и иных ценностей (приходно-расходные финансовые документы госбанков, сберкасс, денежных касс предприятий и учреждений и т.д.);
4. Деньги и ценные бумаги. Ценные бумаги - документы, фиксирующие имущественные права их обладателей. К ним относятся облигации, банковские сертификаты, чеки, акции, векселя и др.
Своеобразными документами являются бумажные деньги в виде банковских билетов. Как юридический документ денежный билет удостоверяет имущественное право лица, собственника билета, право использовать этот документ в гражданском обороте как средство платежа за различного рода услуги и материальные ценности.
5. Документы, фиксирующие факты-доказательства. Они используются для обоснования (доказывания) фактов, имеющих юридическое значение (юридических фактов). Необходимо отметить, что все документы, перечисленные в третьей группе, служат для того, чтобы быть доказательствами юридических фактов, которые они фиксируют. Однако, в данном случае, речь идет о фиксировании таких фактов, которые сами по себе не являются юридическими, но служат для доказательства таковых. К ним относятся различного рода процессуальные документы как источники доказательств: протоколы, составляемые в процессе следствия и дознания (осмотра места происшествия, допроса, очной ставки, обыска, выемки документов, заключения экспертизы), в судебных процессах (протоколы судебных заседаний)1.
Таким образом, акт в узком смысле слова, - это документ, который носит официальный характер, так как принимается уполномоченным на это органом или должностным лицом, обязательный для всех субъектов права.
Так как, в данном исследовании, речь пойдет о правоприменительных актах органов исполнительной власти Российской Федерации, то необходимо выяснить, чем они отличаются от других видов актов и каковы их признаки.
