Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические вопросы понятия правопорядка : 18.
1.1. Основные научные подходы к понятию правопорядка ; 18.
1.2. Субъекты обеспечения правопорядка 46.
1.3. Гарантии и способы обеспечения правопорядка; 51.
Глава 2. Формы и методы обеспечения правопорядка органами местного самоуправления 61.
2.1. Роль органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка 61.
2.2. Правовые формы обеспечения правопорядка 94.
2.3. Организационные формы обеспечения правопорядка; 108.
2.4. Методы обеспечения правопорядка; 130.
4. Заключение 137.
5. Список нормативных актов и литературы, использованной при написании диссертации
- Основные научные подходы к понятию правопорядка
- Субъекты обеспечения правопорядка
- Роль органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка
- Правовые формы обеспечения правопорядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования:
Современный период развития Российского государства характеризуется глубоким реформированием политических, социальных, экономических, духовных и других основ общественной и государственной жизни. Происходящие перемены несут в себе огромный положительный заряд и направлены на дальнейшее развитие нашего общества. Однако проводимые реформы, не имея под собой необходимой базы и опыта осуществления, привели к кризису, разрыву существовавших ранее связей, смене системы ценностей, неустойчивости. В этих условиях особенно необходим мощный стабилизирующий фактор, роль которого могли бы выполнить законы и правопорядок, призванные стать прочным фундаментом нормального функционирования и поступательного развития государства и общества.
Острый политический и экономический кризис последнего десятилетия 20 века в России вызвал необходимость реформирования значительной части общественных отношений. Изменение потребностей и интересов общества, необходимость его развития по прогрессивному пути отразилось в основных направлениях конституционной и судебной реформы. Изменение ценностей, стереотипов поведения личности среди прочих факторов привели к таким явлениям как правовой нигилизм и склонность к девиантному поведению. Кроме того, процессы децентрализации и борьбы за власть привели к расползанию правовой системы России, снижению эффективности механизма обеспечения прав и свобод личности, охраны его прав путем укрепления законности и правопорядка. В условиях отсутствия уважения к государственной власти резко снизилась активность граждан в реализации общественнозначимой деятельности. Изменения внутри правоохранительных органов, деление власти на уровни: федеральный, региональный и местный в условиях переходного периода, вызвали несогласованность действий в сфере охраны правового порядка. Утверждая новые политические ценности, определяя приоритетные пути развития общества — власть, несколько ослабила контроль за совершенствованием правоохранительной системы.
Изменившиеся условия организации взаимодействия между государством и обществом, расширение сферы действия общества требуют иного подхода к путям и методам укрепления правопорядка и законности в современной России. Если в условиях авторитарного режима вся ответственность в данной сфере возлагалась на исполнительные органы государственной власти, то в настоящее время требуется участие всех ветвей власти на федеральном уровне, а также скоординированность действий законодательной, исполнительной и судебной власти в регионах и муниципальных образованиях. Решение проблемы обеспечения правопорядка невозможно без широкого участия общественности и планомерной работы среди населения.
Закрепление в Конституции РФ права граждан на участие в охране общественного порядка вновь актуализировало такое направление правоохранительной деятельности, как общественная правоохранительная деятельность. Нормальное функционирование правоохранительной системы осуществляется посредством активной и систематической деятельности правоохранительных органов и общественности, направленной на защиту интересов государства, прав и свобод граждан, законности и правопорядка, предупреждение и расследование преступлений и правонарушений. Эффективность данной деятельности зависит как от степени правовой урегулированности круга полномочий, так и от степени активности и взаимодействия участников правоохранительной деятельности. От эффективности функционирования правоохранительных систем муниципальных образований во многом зависит стабильность и действенность правоохранительной системы России в целом. Отсюда следует то особое значение, которое придается вопросам формирования и развития правоохранительных органов муниципальных образований России, функции которых отвечали бы интересам населения конкретных территорий.
В условиях углубляющейся социально-экономической реформы возрастает роль местного самоуправления как фактора демократизации общественной жизни, необходимой предпосылки становления гражданского общества. Сейчас становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя демократических стран. Оно представляет собой ту специфическую "ветвь власти", которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной, они наиболее доступны для людей, максимально приспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения. Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя усилия людей для решения локальных проблем, оно является важным условием обеспечения социального мира.
Развитие местного самоуправления - необходимая предпосылка для сохранения социокультурных комплексов. Оно воспитывает чувство любви к родному краю, оберегает культурные традиции, скрепляет население прочными духовными узами.
У России свой менталитет, своя политическая культура, поэтому мы обязаны обустраивать свое государство исходя из глубинных корней общественного развития и традиций нашего народа.
Формирование в Российской Федерации гражданского общества и правового государства выдвигает новые требования по укреплению правопорядка и его обеспечению в стране. Правовое государство немыслимо без правопорядка, являющегося его неизменным, неотторжимым спутником.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создали правовые предпосылки для реализации функции обеспечения правопорядка органами местного самоуправления. Статья 132 Конституции РФ закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка на подведомственных им территориях. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет вопрос охраны общественного порядка вопросом местного значения и относит его к числу предметов ведения местного самоуправления. Для реализации данной функции органы местного самоуправления наделяются правом организации и содержания муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью. Вместе с тем, статья 114 (п.«е») Конституции РФ относит осуществление функции охраны общественного порядка к компетенции Правительства Российской Федерации. Такие формулировки привели к неопределенности в установлении субъектов реализации функции охраны общественного порядка. Поэтому возникает острая необходимость в проведении анализа действующего законодательства о местном самоуправлении, выявлении объективных и субъективных факторов развития местного самоуправления, показе основных тенденций нормативно-правового регулирования деятельности создаваемых муниципальных органов обеспечения правопорядка в условиях формирования основ демократического государства.
Обеспечение правопорядка - это чрезвычайно важный объект социального управления, который является необходимой предпосылкой для нормального существования гражданского общества и функционирования всех его структур (политических, экономических, культурных). Ослабление функции обеспечения правопорядка дает о себе быстро знать ростом административных проступков и преступлений, резким понижением культуры человеческого общения, повреждением государственного имущества в общественных местах, нарушением санитарных и экологических правил. Они (правонарушения) глубже других вступают в противоречие с общепринятыми правилами поведения людей, с нормами морали и нравственности и поэтому со стороны общества становятся все более нетерпимыми. Успешно преодолеть эти антиобщественные проявления можно только путем четкой организации власти в центре и на местах, целенаправленного формирования ее органов, укрепления дисциплины, надежного обеспечения правопорядка и безопасности.
Анализ мирового опыта организации правоприменительной деятельности органами местного самоуправления показывает, что в большинстве стран вопросы обеспечения правопорядка и общественной безопасности рассматриваются как государственные, имеющие тесную связь с экономическими и социальными интересами общества. В современной России развитие местного самоуправления сдерживается отсутствием необходимой правовой базы, что затрудняет функционирование органов местного самоуправления и порождает негативные последствия в самом местном самоуправлении. Существующие пробелы в правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления создают на практике немало серьезных проблем. Одной из таких проблем является определение круга прав и обязанностей органов местного самоуправления в области обеспечения правопорядка.
Действующая в стране концепция правоохранительной деятельности уже не обеспечивает потребностей реальной жизни и не отражает тех изменений, которые произошли в общественных отношениях в последние годы. На этом фоне особенно отчетливо проглядываются проблемы социально - экономического плана. Проводимые в стране социально - экономические и политические реформы не дали положительных результатов, ухудшается жизненный уровень населения, растет преступность. Масштабы этих процессов велики. Один за другим возникают очень важные в социальном плане вопросы: как создать правовые, организационные и финансовые условия и разработать необходимые правовые акты, регулирующие организацию и деятельность по обеспечению правопорядка в муниципальных образованиях, предусматривающие передачу органам местного самоуправления средств, поступающих в бюджет субъектов федерации на содержание местной милиции? Как при этом обеспечить эффективность административно - правовой деятельности муниципальной милиции в сфере охраны общественного порядка? Эти вопросы требуют тщательного научного исследования и экспериментальной отработки. Для их разрешения необходимо учесть много мнений и позиций.
Актуальность исследования темы усиливается еще и тем, что фактическое состояние правопорядка на современном этапе нельзя признать удовлетворительным. С одной стороны, несовершенно само законодательство, которому присущи элементы бессистемности, противоречивости, несоответствия потребностям общественного развития. Отсутствует обоснованная система федеральных и региональных нормативных актов, между ними имеются противоречия и пробелы. Нередки случаи принятия законов, не обеспеченных ресурсами, не содержащих процедур и механизмов реализации их предписаний, внешне и внутренне противоречивых. Не устранены и такие недостатки законодательства, как несогласованность и дублирование нормативного материала.1 С другой стороны, несовершенство законодательства усугубляется его неисполнением, несоблюдением. При этом неуважение к законам, их игнорирование, как правило, остаются безнаказанными. Повсеместным и массовым стало явление, когда субъекты правоотношений, попросту, не сообразуют свои действия с правовыми нормами, стремятся жить «по своим правилам». Президент РФ в интервью американскому журналисту Лари Кингу подчеркнул, что «чрезвычайна опасна ситуация, связанная с нигилизмом по отношению к исполнению действующих законов. Куда бы я ни поехал, везде первый вопрос, который ставят мне деловые люди, - наступит ли в России время, когда будут исполняться законы».2 Ситуация осложняется ухудшением криминогенной обстановки, стремительным ростом преступности, в том числе организованной, ее сращиванием с коррумпированной частью государственного аппарата. В этих условиях исследование путей формирования правопорядка, способов, средств и полномочий субъектов его обеспечения приобретает важное научно - практическое значение.
Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.
Возникла необходимость в разработке и реализации новых организационно - правовых форм деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка, адекватных современному уровню развития общественных отношений. Здесь же встает вопрос определения нового социального статуса муниципальной милиции как субъекта обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и личной безопасности граждан. Все эти проблемы и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения правопорядка на территории муниципального образования.
Предмет исследования - организационно-правовая характеристика деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка на территории муниципального образования.
В работе подвергнуты анализу деятельность органов местного самоуправления и принципы их работы в контексте происходящей в стране конституционной реформы, в сфере обеспечения правопорядка, общественной и личной безопасности граждан.
Исследование содержания и разработка механизма реализации задач по самостоятельному осуществлению функций обеспечения правопорядка муниципальными органами являются важнейшими и необходимыми предпосылками для проведения правоохранительной реформы.
Степень разработанности темы следует оценивать, учитывая комплексный характер исследуемой проблемы. Рассматриваемые в диссертации, вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве административно-правового, управленческого и конституционного подходов с уяснением общетеоретических проблем обеспечения правопорядка и выявлением возможностей ее реализации органами местного самоуправления на основе использования научных достижений теории государства и права, истории, политологии, философии, социологии, экономики и других отраслей знаний.
Исходной базой диссертационного исследования стали труды по общетеоретическим и методологическим проблемам административного права и теории государства и права, в том числе обеспечения правопорядка и общественной безопасности таких ученых, как: С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, П.И. Гришаев, П.Ф. Гришанин, М.И. Еропкин, Н.А. Иванова, А.П. Клюшниченко, A.M. Кононов, В.Н. Казаков, В.Н Кудрявцев. Н.Ф. Кузнецова, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.В. Лунеев, В.И. Майоров, Л.Л. Попов, Т.Н. Радько, М.Я. Саввин, А.Б. Сахаров, А.В. Серегин, А.И. Силаев, Ю.А. Соколов, Ю.П. Соловей, Т.М. Шамба, А. П. Шергин и др.
При подготовке данной работы диссертант исследовал идеи, которые внесли в научную разработку теоретико-методологических основ местного самоуправления С.А. Авакьян, К.С. Бельский, И.В. Выдрин, А.В. Виссаров, А.Н. Кононов, СВ. Поленица, О.Е. Кутафин, А.А. Саломаткин, В.И. Фадеев и др.
Отмечая некоторую активизацию научных исследований соответствующих проблем, следует признать, что проблемы взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления, особенности их организации и функционирования в деятельности по обеспечению правопорядка остаются малоизученными. В эту сферу можно отнести такие вопросы, как механизм взаимодействия государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, разграничение между ними компетенции, определение круга прав и обязанностей в области обеспечения правопорядка.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются:
обоснование необходимости пересмотра организационных и правовых основ деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка;
анализ действующего законодательства, регулирующего эту деятельность и разработка на этой базе научно - обоснованных рекомендаций по устранению противоречий и пробелов в деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка;
теоретическое обоснование и разработка общей схемы концепции обеспечения правопорядка муниципальными органами в целях повышения эффективности их деятельности по обеспечению общественной и личной безопасности граждан;
юридический анализ факторов, влияющих на правоохранительные полномочия органов местного самоуправления, вытекающие из их компетенции;
определение места и роли органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка на территории муниципального образования;
разработка рекомендаций по совершенствованию правоохранительной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с поставленными целями задачами данной работы являются:
- выяснение правового содержания обеспечения правопорядка и определение структуры этой деятельности в современных условиях;
- определение сущности обеспечения правопорядка и оценка на этой основе роли органов местного самоуправления в ее осуществлении;
- рассмотрение гарантий и способов обеспечения правопорядка;
- анализ организации местного самоуправления в современной России;
- анализ форм и методов обеспечения правопорядка органами местного самоуправления;
- выявление объема полномочий в административно - правовой деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка и разработка критериев повышения эффективности этой деятельности;
- разработка предложений и рекомендаций по развитию и совершенствованию нормативно - правового регулирования в сфере обеспечения правопорядка органами местного самоуправления.
уточнение понятийно-категориального аппарата, конституционного, административного и муниципального права Российской Федерации, общей теории государства и права при анализе содержания, форм, сущности правоохранительной деятельности органов местного самоуправления.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались частные методы: исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, метод моделирования, а также комплексный метод и системный подход. Использовались приемы наблюдения, обобщения статистических характеристик. Исследование построено на поиске оптимальных юридических конструкций (моделирование), содержащих варианты решения ряда важнейших проблем, в том числе оптимизации организационно - правовых форм муниципальной деятельности в сфере обеспечения правопорядка.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, государствоведению, истории, политологии, социологии, конституционному, уголовно-процессуальному, административному и муниципальному праву России.
Эмпирической базой работы выступают нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертации состоит в постановке проблемы обеспечения правопорядка органами местного самоуправления как самостоятельной темы социально-правового исследования на основе изучения и обобщения опыта организации деятельности по обеспечению правопорядка органов государственной власти и местного самоуправления. В результате впервые в научной литературе комплексно, на основе анализа нового федерального и регионального законодательства изучаются правовые и организационные аспекты взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в административной деятельности по обеспечению правопорядка, организационно-правовые формы их взаимодействия, а также статус и полномочия органов местного самоуправления в качестве основного субъекта обеспечения правопорядка, общественной и личной безопасности граждан. При этом акцент делается на решении практических вопросов, на разработку предложений по совершенствованию и повышению уровня эффективности этой деятельности.
Проводимые в разные годы работы по проблемам социального управления, в том числе по обеспечению правопорядка, затрагивали разные ее проблемы (И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин. А.В. Серегин, Л.Л. Попов, А. П. Шергин и др.), но без применения к условиям складывающейся социально - экономической обстановки и анализа тех преобразований, которые происходят сегодня в условиях зарождающегося местного самоуправления.
До настоящего времени отмечается недостаточная урегулированность этого процесса управления как одного из направлений деятельности исполнительной власти по социальному обслуживанию населения, отсутствует четкая регламентация компетенции этих органов по ее осуществлению и ответственности за некачественное выполнение ими соответствующих обязанностей. В связи с этим необходим глубокий анализ правовых и организационных основ деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в муниципальных образованиях. Этот вопрос требует убедительного решения, так как на сегодняшний день продолжает оставаться открытым. Не вскрыты и не изучены все противоречия, которые возникли в результате несогласованности норм действующей Конституции и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Теоретические выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности по обеспечению правопорядка в муниципальных образованиях, повышению ее эффективности, которые содержатся в настоящей работе, направлены на реализацию конституционного принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Обеспечение правопорядка как специфическая деятельность органов местного самоуправления по упорядочению общественных отношений является процессом исполнения действующего законодательства, реализации организационных и правовых норм.
2. Перераспределение государственной функции обеспечения правопорядка и переход от действующей централизованной системы обеспечения правопорядка к децентрализованной через муниципальные органы является в настоящее время очевидным фактом.
3. В настоящее время требуется глубоко обоснованная концепция самостоятельного осуществления обеспечения правопорядка органами местного самоуправления, поскольку разрозненные исследования этой проблемы не могут дать должного эффекта;
4. Муниципальные органы обеспечения правопорядка - это правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции, на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от противоправных посягательств. Муниципальные органы обеспечения правопорядка по своей сущности относятся к исполнительным органам местного самоуправления и поэтому не входят в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России.
5. В современных условиях активизация участия граждан и общественных объединений в обеспечении правопорядка на территории муниципального образования - необходимое и важное условие для достижения положительного результата в деле охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан;
6. Нормотворческая компетенция органов местного самоуправления является необходимым направлением их деятельности по регламентации действий субъектов обеспечения правопорядка посредством издания, изменения или отмены юридических нормативных актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование форм деятельности органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка и законодательного регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Описанный в работе опыт взаимодействия органов местного самоуправления, общественных формирований, правоохранительных органов и граждан по обеспечению правопорядка можно использовать в качестве практических рекомендаций в деятельности соответствующих органов и должностных лиц. Предлагаемые диссертантом новые методы оценки эффективности систем управления правоохранительной деятельностью муниципальных органов общественного порядка позволяют выявить основные причины недостаточной оптимизации проводимых профилактических мероприятий, подтверждают необходимость их дальнейшего совершенствования. Выводы и предложения данной работы имеют важное теоретическое и практическое значение для местного самоуправления и могут служить основой для дальнейшей разработки и решения проблем, связанных с осуществлением функций по обеспечению правопорядка органами местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов административного и муниципального права.
Основные научные подходы к понятию правопорядка
Результаты действия права в любом государстве связываются с наличием правопорядка, что означает точное и неукоснительное соблюдение Конституции и законов всеми субъектами, существование реальной возможности у всех членов общества реализовать, а при необходимости защитить свои права и законные интересы, функционирование независимой и эффективной судебной власти, позволяющей рассчитывать на объективное и компетентное рассмотрение правовых споров, а также на исполнение судебных решений.
Всякое государство стремится к тому, чтобы общественные отношения складывались и развивались в соответствии с установленными им юридическими нормами. «Урегулированность и порядок, - писал К. Маркс, - являются именно формой общественного упрочнения данного способа производства и потому его относительной эмансипации от просто случая и просто произвола»3.
Современная проблематика правопорядка имеет давние и глубокие корни в предшествующих социально - правовых системах. Если иметь ввиду широкое его толкование, то правовой порядок существует с момента возникновения самого феномена права. Известный в русской дореволюционной юриспруденции профессор Е.Н. Трубецкой справедливо отмечал, что «от того, как мы смотрим на историю права, зависит прежде всего наше отношение к преданиям прошлого и к окружающей нас действительности, в особенности к действующему праву; от нашего понимания истории зависит всецело, какие требования вообще мы можем предъявлять к праву, как понимаем мы вообще задачу, роль законодателя»4.
Правопорядок не может возникать и существовать сам по себе. Он базируется на таких принципах, как конституционность, законность, подконтрольность, действие которых обеспечивается принудительной силой государства.
«Как часть социальной действительности и ее продукт правопорядок возникает и существует на определенном этапе исторического развития и не является статичной, неизменяемой величиной. В тот или иной период социальной истории его роль, значимость и функции могут весьма существенно разниться, а возможный потенциал воздействия на жизнедеятельность общества в целом может как увеличиваться, так и снижаться. Более того, мы должны признать, что достаточно устойчивое повышение правопорядка как продукта развития права характерно было вплоть до XX в. только в рамках западноевропейского пути развития, в ареале западной цивилизации»5.
К сожалению, состояние правопорядка в России иначе как плачевное охарактеризовать достаточно сложно.
Существованию такой ситуации во многом способствует пренебрежение вышеназванными принципами.
В России многие положения Конституции РФ просто игнорируются, причем начиная с законодателя.
Конституционность подразумевает, что правопорядок, с одной стороны, подчиняется Основному закону, а с другой — обеспечивает повседневную и повсеместную реализацию его установлений путем правового регулирования общественных отношений.
Правовое регулирование представляет собой сложный и многообразный процесс, осуществляемый с помощью определенных средств юридического воздействия на общественные отношения.
Юридическая наука различает понятия правового воздействия и правового регулирования. В этом есть определенный смысл, право уже своим существованием оказывает значительное влияние на поведение людей. Как культурная и информационная ценность, право определяет направление человеческой деятельности, вводит ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование общественных отношений.
Тем не менее, следует отмечать строго определенные средства правового воздействия на общественные отношения, специально предназначенные для их непосредственного регулирования. Эти средства образуют целый, системный юридический механизм, обеспечивающий урегулированность всей совокупности общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования.
Механизм правового регулирования - это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.
Основными структурными элементами механизма правового регулирования являются:
а) Нормы права устанавливают общие и юридически обязательные правила поведения тех участников общественных отношений, которые находятся в сфере правового регулирования. Они излагаются в различных по своей юридической силе нормативных правовых актах, не теряя при этом своей общеобязательности. Основополагающее регулирующее воздействие нормы права на общественные отношения состоит в том, что она определяет круг субъектов, на которых распространяется ее действие; формулирует обстоятельства, при которых данные субъекты руководствуются ее предписаниями; раскрывает содержание самого правила поведения; устанавливает меры юридической ответственности за нарушение указанных правил. Нормы права - это изначальный элемент механизма правового регулирования, определяющий его основу, те направления правового поведения, которые программируются в реальных общественных отношениях.
Субъекты обеспечения правопорядка
В правовом государстве все элементы правопорядка взаимодействуют между собой и находятся под его защитой. Элементы общественного порядка обеспечиваются своими средствами воздействия: моральными, собственно-общественными, естественными навыками и привычками, силой традиции.
В данном случае обстановку общественного спокойствия следует рассматривать как состояние урегулированной, бесконфликтной и правомерной жизнедеятельности всех участников публичных отношений, т. е. отношений между людьми, которые складываются на основе норм права и иных социальных норм в местах постоянного или временного их пребывания и имеющих свободный доступ для неопределенного круга лиц (в публичных местах).
Обеспечение правопорядка, прав и свобод граждан - важнейшая функция государства, отличающаяся от иных его функций своим содержанием, сферами воздействия, кругом субъектов, посредством которых она реализуется, их компетенцией и используемыми ими формами и методами ее реализации. Указанную функцию в пределах своей компетенции реализуют все органы государственной власти.
Обеспечивать правопорядок - значит непосредственно оберегать и защищать отношения, составляющие содержание общественного порядка. Поэтому под обеспечением правопорядка следует понимать деятельность (систему правовых и организационных мер) по поддержанию обстановки общественного спокойствия и общественной безопасности, непосредственной защите жизни, здоровья, собственности, прав и свобод, чести и достоинства людей, интересов общества и государства от противоправных посягательств, осуществляемую в публичных местах.
Субъектами обеспечения правопорядка являются органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, общественные организации и граждане, наделенные законом властными полномочиями для выполнения правоохранительной функции.
К ним относятся: 1. Президент РФ; 2. Федеральное собрание РФ; 3. Государственная Дума РФ; 4. Правоохранительные органы РФ; 5. Органы местного самоуправления (комиссии, комитеты, муниципальная милиция); 6. Негосударственные организации; 7. Общественные объединения и организации; 8. Граждане.
Основным субъектом обеспечения правопорядка, как отмечалось выше, является государственная власть, осуществляющая функции в этой области через, прежде всего, правоохранительные органы (органы правосудия, прокуратура, федеральная служба безопасности, таможенные органы, органы внутренних дел, министерство юстиции), а также законодательные органы.
Правоохранительные органы создаются государством в целях охраны прав и свобод граждан, выполнения конкретных функций, которые на основании и в порядке, предусмотренном законом, в соответствии со своими полномочиями, осуществляют правоохранительную деятельность. Закрепляя компетенцию каждого из правоохранительных органов, государство тем самым определяет свойственные только ему задачи и функции, устраняя ненужное дублирование. Через компетенцию определяются специфические предмет ведения, полномочия и ответственность каждого субъекта и одновременно обеспечивается согласованность их совместных действий.
Особое место в обеспечении правопорядка занимают органы внутренних дел. Их роль определяется социальным назначением органов внутренних дел в обществе, компетенцией, функциями, правовым положением, которое они занимают в государственном механизме.
Существование строго структурированной, вертикально соподчиненной системы органов внутренних дел является одним из необходимых условий сохранения единства их управления и повышения эффективности в решении стоящих перед ними задач.
Различные виды деятельности органов внутренних дел (административная, оперативно- розыскная, предварительное следствие и дознание) взаимосвязанные, взаимодополняющие и взаимообусловленные направления, общая цель которых - обеспечение правопорядка, прав и свобод человека.
На федеральном уровне ответственность за определение приоритетов по обеспечению правопорядка, разработку системы правового регулирования, организацию и осуществление контроля и надзора за деятельностью соответствующих органов возложена на Президента, Федеральное собрание, Правительство России, судебные органы и прокуратуру. При определении их компетенции, учитываются многие факторы: социальное назначение упомянутых органов, общие принципы их взаимоотношений, формы их организации и деятельности и т.д.
Иными субъектами обеспечения правопорядка выступают органы местного самоуправления, частные детективные и охранные предприятия, службы безопасности, адвокатуры, граждане и общественные объединения.
Роль органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка
Конституция Российской Федерации 1993 года отнесла к совместному ведению России и ее субъектов «установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления» {ст.72, ч.1. п. «н»). Согласно Конституции «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3). Последняя норма позволяет утверждать, что местное самоуправление является одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Специфика этой формы раскрывается в ст. 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Из установления необходимости существования местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях на конституционном уровне (ст. 131) следует признать государственную значимость местных интересов в качестве официальной государственной политики.
Как показало настоящее исследование, авторы многих работ, посвященных проблемам местного самоуправления в Российской Федерации считают, что основным субъектом местного самоуправления в России является население. В.И Фадеев полагает, что синонимом термина «население» в рассматриваемом контексте является термин «местное сообщество». Следует обратить внимание, что в текстах Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие «местное сообщество» отсутствует, хотя часто используется в научной литературе и даже присутствует в более ранних законодательных актах. В связи с этим среди ученых правоведов развернулась дискуссия В результате длившейся вокруг этого вопроса дискуссии законодатель отказался от понятия «местное сообщество». В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» это понятие было заменено понятием «муниципальное образование».
При подготовке закона также остро ставились вопросы о территориальных основах и системе местного самоуправления. Одним из основополагающих в законе стал вопрос об институте «муниципальное образование» как единице административно -территориального деления. Это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Такой подход позволил более четко связать систему муниципальных образований с существующим административно-территориальным устройством.
Рассматривая концептуальную сторону предметов ведения и соответственно полномочия местного самоуправления, следует отметить следующее. Во-первых, решаемые местным самоуправлением вопросы есть «вопросы местного значения». Как утверждает С.А. Авакьян, с помощью данной категории создатели закона хотели бы подчеркнуть самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства.25 Во-вторых, как это вытекает из Конституции (ст. 132), органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Некоторые исследователи, в том числе С.А. Авакьян, считают такое направление неконструктивным прежде всего потому, что попытки определить какие-то вопросы как «вопросы местного значения» малоэффективны. Автор с ними полностью согласен. Вопросы имеют местное значение, потому что решаются на конкретной территории данными субъектами местного самоуправления. Перечень таких вопросов - местного значения, включенный в ст. 6 закона, довольно обширен, но не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе к своему рассмотрению принимать и иные вопросы, относящиеся к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории поселения или муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Федеральным законом особо оговаривается ситуация, когда в границах территории одного муниципального образования, за исключением города, имеются другие муниципальные образования. В этом случае подчиненность одного муниципального образования другому не допускается, а предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, либо в отношении внутригородских муниципальных образований - Уставом города.
Правовые формы обеспечения правопорядка
Правовой формой обеспечения правопорядка органами местного самоуправления является их нормотворческая деятельность в данном направлении.
Под нормотворческой компетенцией органов местного самоуправления следует понимать совокупность их прав и обязанностей по регламентации определенного круга общественных отношений посредством издания, изменения или отмены юридических нормативных актов.
Обеспечение благоприятного правового режима для граждан и других субъектов права является одним из основных принципов, отчерчивающим пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Правовые акты органов местного самоуправления направлены на установление общих правил поведения (норм права) или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений. В связи с этим данные правовые акты являются одним из важных элементов механизма правового регулирования общественных отношений.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления есть проявление саморегуляции, что придает правовой регламентации поведения людей качественно иные свойства, предоставляя субъектам права большую свободу. Нормы саморегуляции обеспечивают гибкость правового регулирования, смягчая основное противоречие права между необходимостью его динамизма и стабильностью одновременно.
В советское время вопрос о нормотворчестве местных советов народных депутатов изучался достаточно подробно. И в современной правовой действительности регулирование нормотворчества и установление юридической силы актов местного самоуправления весьма актуально.
В Российской Федерации федеральное законодательство лапидарно регулирует правотворчество местной власти.
Конституционно закреплена обязанность (ст. 15 Конституции РФ) органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, не противоречащие Конституции. К сожалению, нормотворчество муниципальных органов Российской Федерации повсеместно нарушает это конституционное требование.
В нормативных правовых актах субъектов РФ и уставах муниципалитетов РФ содержатся перечни нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления в России. Проблематика регулирования видовых характеристик и просто общих требований юридической техники к актам местной власти сегодня в России предмет дискуссий и исследования.
В зависимости от своих юридических свойств, правовые акты органов местного самоуправления подразделяются на нормативные акты, т.е. содержащие общие правила поведения (нормы права), и индивидуальные акты. С помощью нормативных актов регулируются муниципальные отношения, устанавливаются на местном (муниципальном) уровне нормы муниципального права. Значительную часть правовых актов муниципальных органов и должностных лиц составляют нормативные акты, необходимость принятия которых связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления. Это - индивидуальные акты, обеспечивающие применение норм права в отношении конкретных субъектов муниципально - правовых отношений.
В России муниципально - правовые акты могут быть подразделены в зависимости от субъекта, их принимающего, на принимаемые муниципальными органами и непосредственно населением. Их также можно классифицировать по группам.
Первую группу образуют уставы муниципальных образований. С точки зрения содержания, уставы представляют собой учредительные акты, в которых определяется структура местного самоуправления, конкретные пределы его действия (границы муниципального образования), вопросы, отнесенные к его ведению, соотношение форм непосредственной и представительной демократии, состав и структура муниципальных органов, взаимоотношения между ними, гарантии, ответственность и взаимоотношения с иными уровнями местного самоуправления и органами государственной власти и др. Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По сути, это "мини-конституция", действующая в пределах отдельного муниципального образования.
Такой устав может быть утвержден населением муниципального образования на местном референдуме либо принят выборным представительным органом местного самоуправления. Независимо от формы его принятия он подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Органом, осуществляющим государственную регистрацию устава муниципального образования, может выступать администрация субъекта Федерации либо управление юстиции субъекта Федерации. Иногда эта функция возлагается, на регистрационную палату области, края, города федерального значения.
Необходимость государственной регистрации устава муниципального образования обусловлена двумя причинами. Во-первых, государственная регистрация в данном случае выступает одной из форм государственного контроля за местным самоуправлением, который, в свою очередь, имеет задачей наиболее полное обеспечение реализации права граждан на участие в местном самоуправлении. Во-вторых, учитывая двойственную природу актов местного самоуправления, о которой шла речь выше, государственная регистрация устава муниципального образования является обязательным элементом процедуры его принятия. Однако вступление его в силу по закону обусловлено исключительно фактом его обнародования, а не регистрации. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке.
